TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 20 de noviembre de 2025 Radicación 860013333002-2022-00241-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Rosalbina Rojas Carvajal Demandados Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Pensión gracia Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el derecho al reconocimiento de pensión gracia, asunto que fue objeto de unificación, entre otras, en las sentencias CE-SUJ2-011-18, CE-SUJ2-029-2022, CE-SUJ2- 030-2021.
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 9 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente1: «PRIMERO. - DECLARAR PROBADAS las excepciones de INEXISTENCIA DE VULNERACION DE PRINCIPIOS CONSTUCIONALES Y LEGALES, y COBRO DE LO NO DEBIDO, propuestas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora ROSALBINA ROJAS CARVAJAL, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP- TERCERO. - Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
CUARTO. - Una vez ejecutoriada la presente Sentencia, archívese el proceso dejando las constancias del caso.» II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Contestación de demanda. 2.4.1. Llamamiento en garantía. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Apelación de la parte demandante. 2.7. Trámite de segunda instancia. 1 One drive, PDF 30. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2.1.
Pretensiones de la demanda 1. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes2: «PRIMERA. - Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP 014456 del 06 de junio de 2022, notificada el día 08 de junio de 2022, y RDP 019708 del 02 de agosto de 2022, notificada el día 04 de agosto de 2022, mediante las cuales la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social –UGPP– negó el derecho a la pensión gracia a la señora Rosalbina Rojas Carvajal.
SEGUNDA.- En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social – UGPP– para que, a partir de la fecha del cumplimiento de los requisitos legales (05 de febrero de 2011), reconozca y pague a la docente Rosalbina Rojas Carvajal la pensión gracia, en una cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status (05 de febrero de 2010 al 05 de febrero de 2011).
TERCERA. - Condenar igualmente a la entidad demandada a reconocer los aumentos pensionales automáticos anuales en los términos consagrados en la ley. CUARTA. - Ordenar al ente demandado indexar los valores obtenidos de la deuda retroactiva objeto de condena, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE, incluyendo la condena en costas.
QUINTA. - Imponer a la parte demandada el cumplimiento de la sentencia dentro del término legal contado a partir de la fecha de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. SEXTA. - Condenar a la entidad de previsión demandada al pago de las costas procesales.» 2.2. Hechos relevantes de la demanda 3.
Manifiesta la parte demandante que la docente Rosalbina Rojas fue nombrada por el departamento del Cauca como docente oficial mediante Resolución No. 0786 del 29/03/1977. Luego de ello laboro mediante contratos de prestación de servicios con ell municipio de Puerto Guzmán entre 1994 y 1998 hasta que fuera nombrada, por el mismo ente territorial, mediante Decreto No. 027 del 22 de mayo de 1998 hasta la actualidad. 4.
Aduce que al cumplir 50 años de edad el 5 de febrero de 2011, reunía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia conforme a la Ley 114 de 1913. 5. El 11 de febrero de 2022, la docente presentó solicitud formal ante la UGPP para el reconocimiento de la pensión gracia, anexando las certificaciones y documentos que acreditan su vinculación territorial.
Sin embargo, la UGPP negó la prestación mediante las resoluciones RDP 014456 del 06/06/2022 y RDP 019708 del 02/08/2022, desestimando el tiempo de servicio laborado desde el año de 1977 a 1984, bajo el argumento de ser administrativo y no aportar el CETIL. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación 2 One drive PDF 01. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 6.
Señaló como normas violadas las siguientes: - Artículos 1, 2, 13, 25, 53 de la Constitución Nacional - Artículos 1 y 4 de la ley 114 de 1.913; Articulo 6 de la ley 116 de 1.928; artículo 4 de la ley 4ª de 1.966; literal a, numeral 2, artículo 15, ley 91 de 1.989, artículo 6º del Decreto 224 de 1972, artículo 66 del Decreto 227, artículo 2 del Decreto 196 de 1995, artículos 245 y 246 de la ley 1564 de 2012 conocida como Código General del Proceso, Decreto 196 de 1995. 7.
El concepto de violación se sustenta en que la UGPP desconoció el régimen especial aplicable a la pensión gracia (violación a norma superior), al negar su reconocimiento pese a que la docente Rosalbina Rojas Carvajal cumplía los requisitos legales de edad y tiempo de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 y la Ley 6 de 1945. La actora, nombrada como docente antes del 1º de enero de 1981 y con más de veinte años de servicio sin sanción alguna, adquirió un derecho cierto y no una mera expectativa.
Sin embargo, la entidad demandada aplicó de manera errónea la normativa al confundir su condición de docente nacionalizada con la de docente nacional, contrariando la interpretación reiterada del Consejo de Estado, según la cual los nacionalizados son aquellos nombrados mediante acto administrativo territorial antes del 31 de diciembre de 1980, independientemente de la continuidad del servicio. 2.3.
Sentencia apelada 6. La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. El Juzgado de primera instancia sostuvo que la señora Rosalbina Rojas Carvajal, no cumple con el requisito de 20 años de servicios departamental, distrital, municipal y nacionalizada. 7. Adujo que la certificación expedida por el CETIL da cuenta que la docente Rosalbina Rojas Carvajal desde el 25 de mayo de 1998 tiene un tipo de vinculación en propiedad, del nivel nacional y cuya fuente de recursos son el Sistema General de Participaciones.
Adicionalmente manifestó que como prueba de oficio ordenó a la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, certifique si el tiempo laborado por la señora Rojas Carvajal, fue pagado con recursos presupuestales propios por cuenta del Municipio de Puerto Guzmán y/o Departamento de Putumayo o Cauca y si durante el tiempo de servicios tuvo la condición de docente nacional, nacionalizado o territorial. 8.
En respuesta a tal requerimiento, la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, manifestó que todo el tiempo laborado en esta por la docente Rosalbina Rojas Carvajal fue pagado con recursos del Sistema General de Participaciones. 9. De otro lado con fundamento en la historia laboral reseñó que, si bien la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada del 13 de mayo de 1977 hasta el 30 de agosto de 1984 finalmente fue vinculada el 22 de mayo de 1998, mediante resolución, empero ya como docente de vinculación nacional.
Con fundamento en ello concluyó que la demandante no cumple con el tiempo mínimo establecido de 20 años de servicio prestados como docente de carácter territorial o nacionalizado. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2.4.
Recursos de apelación 6. La parte demandante solicita revocar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la señora Rosalbina Rojas Carvajal tuvo una última vinculación de carácter nacional y por ello no reúne la totalidad del tiempo de servicios requerido. El recurrente sostiene que dicha conclusión es errónea, pues se basó únicamente en certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación Departamental y en el CETIL No. 202203891201460000380009, documentos que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado –Sentencia de Unificación SUJ-11 de 21 de junio de 2018–, no son idóneos para definir la naturaleza de la vinculación docente, dado que pueden contener errores u omisiones. 7.
Afirma que el análisis debe realizarse a partir de los actos administrativos de nombramiento y posesión, los cuales evidencian que el Decreto No. 027 del 22 de mayo de 1998 fue expedido por el alcalde del municipio de Puerto Guzmán con destino a una institución educativa del mismo ente territorial, dejando constancia de que los recursos destinados al pago provenían del presupuesto municipal, aprobado mediante acuerdo del concejo local.
En consecuencia, la docente tuvo una vinculación de tipo municipal, y no nacional. 8. El apelante expone que la docente cumplió tres etapas laborales: Primera etapa (1977): Vinculación departamental, según la Resolución Departamental No. 0786 de marzo 29 de 1977, suscrita por el gobernador del Cauca. Segunda etapa (1994–1998): Prestación del servicio como docente contratista municipal, bajo la modalidad de hora cátedra, tiempo que debe computarse para pensión gracia conforme a la sentencia del Consejo de Estado de 22 de enero de 2015 (Exp. 0775-2014, Solangel Castro Pérez vs. UGPP).
Tercera etapa (1998 en adelante): Vinculación municipal, con base en el Decreto 027 de 1998 y su acta de posesión. 9. Con fundamento en lo anterior, solicita el reconocimiento y pago de dicha prestación a partir del 5 de febrero de 2011, fecha en que la actora adquirió el estatus, por un monto equivalente al 75% del promedio salarial devengado entre el 5 de febrero de 2010 y el 5 de febrero de 2011, junto con los aumentos e indexaciones legales correspondientes. 2.5.
Trámite de segunda instancia 10. Cumplido el trámite legal correspondiente, el juzgado de instancia concedió el recurso de apelación el día 9 de septiembre de 20243, ordenando remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Putumayo. 8. Este despacho mediante auto del 9 de abril de 20254 admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial demandante contra la sentencia de primera instancia.
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3 Samai primera instancia, índice 6. 4 Samai, índice 5. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Contenido: 3.1.
Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Pensión gracia, origen, beneficiarios y requisitos. 3.4.2. Interrupción del nexo laboral. Hay lugar a reconocer el tiempo laborado, siempre que la nueva vinculación sea de carácter territorial. 3.4.3. Categoría del plantel - origen de los recursos con los que se pagan salarios del docente, conforme a lo señalado en la sentencia de unificación. 4.
Análisis y decisión del caso concreto. 4.2. Costas. 3.1. Competencia 11. Conforme a lo dispuesto en el artículo 125, 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 3.2. Problema Jurídico 12.
Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se acreditaron los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en particular, si los servicios prestados por la docente bajo nombramientos expedidos por el municipio de Puerto Guzmán configuran una vinculación territorial o nacionalizada o si, por el contrario, dichos servicios correspondieron a la modalidad de docente nacional circunstancia que impediría el otorgamiento del beneficio reclamado. 3.3.
Tesis de la Sala 13. La Sala considera se debe revocar la sentencia de primera instancia por cuanto se encuentra establecido que la docente tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 fue de carácter territorial y así mismo lo fue su nombramiento posterior a 1998.
En consecuencia, cumple con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para la procedencia del beneficio pensional reclamado. 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 14. Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas que regulan la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: 3.4.1.
Pensión gracia, origen, beneficiarios y requisitos. 15. La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen prestado sus servicios por un término no inferior a veinte (20) años. El artículo 4º de dicha norma estableció los requisitos que debía cumplir quien aspirara a obtener dicha prestación, en los siguientes términos: «1) Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2) Derogado por la Ley 45 de 19315 3) Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro 5 El numeral derogado, disponía: “Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres” Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la nación y por un departamento; 4) Que observa buena conducta; 5) Derogado por el artículo 8 de la Ley 45 de 19316 6) Que ha cumplido 50 años o que se halle en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 16.
Posteriormente, en virtud de la Ley 116 de 1928, artículo 6º, la prestación se hizo extensiva a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública7. En el mismo sentido, la Ley 37 de 1933, en su artículo 3°, amplió el rango de los beneficiarios a los docentes de enseñanza secundaria del mismo orden, así: «Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.» 17. Por su parte, la Ley 91 de 1989, en el artículo 15, señaló un límite temporal, respecto a la denominada pensión gracia, en los siguientes términos: «A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1°. […] 2°.
Pensiones. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación» 18.
En síntesis, la pensión gracia, creada mediante Ley 114 de 1913, es beneficio excepcional a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales del orden territorial que hubiesen prestado sus servicios por un término no menor de veinte años. Con el paso del tiempo, la Ley 116 de 1928 la extendió a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, y la Ley 37 de 1933 hizo lo propio con los profesores de enseñanza secundaria.
Finalmente, la Ley 91 de 1989 estableció un límite temporal para su reconocimiento, precisando que solo tendrían derecho a ella los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran con la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913. 19. Ahora bien, frente a la diversidad de criterios sobre los requisitos que deben cumplir los docentes para acceder al beneficio de la pensión gracia, el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, precisó las siguientes reglas orientadoras: 6 El numeral enunciaba: “Que si es mujer esta soltera o viuda”. 7 Se dispuso en el artículo que “Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección." Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «- Con relación al derecho de los docentes nacionalizados de percibir la pensión gracia, señaló8: “6.
De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia9, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la "[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año", que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 lb.) Hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos".
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.»10 20.
Respecto a las circunstancias que acreditan la condición de docente territorial, en la misma providencia que se cita, indicó: «En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.»11 (Negrillas propias). 21.
De otro lado, en lo que atañe a la prueba idónea para sustentar la condición de docente territorial, se afirmó: «vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]»12. 22.
Finalmente, en la sentencia de unificación a la que se ha hecho alusión, el Consejo de Estado, tomó postura respecto al origen de los recursos con los cuales, se solventaron los salarios del docente, punto álgido al momento de definir si se tiene o no el derecho a percibir la pensión gracia y concluyó al respecto que lo realmente importante es la acreditación de la 8 El Consejo de Estado, citó la sentencia de unificación S-699 de 1997 de la misma Corporación. 9 Se refiere al 31 de diciembre de 1980. 10 Sección Segunda, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación: 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. 11 Ídem. 12 Ídem. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co condición de la plaza- territorial o nacionalizada-, aspecto que definió en los siguientes términos: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […] vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.»13 (Negrillas propias). 23.
De acuerdo con la evolución normativa y las reglas de unificación de la sentencia del año 2018 el Consejo de Estado estableció que los beneficiarios de esta pensión son únicamente los docentes que acrediten haber estado vinculados bajo régimen territorial o nacionalizado antes de la fecha límite, haber servido por lo menos veinte años, contar con cincuenta años de edad, observar buena conducta y no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.
En ningún caso se reconoce a los docentes nacionales ni a quienes se vincularon con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 13 Ídem. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 24.
Para acreditar la condición de docente territorial, la jurisprudencia ha señalado que basta con allegar los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones expedidas por la autoridad nominadora que demuestren que la plaza ocupada pertenece al orden territorial. Lo relevante no es el origen de los recursos con los que se pagaron los salarios, sino el carácter de la plaza y del ente que efectuó el nombramiento.
En ese sentido, la sentencia de unificación del Consejo de Estado zanjó la discusión que durante años giró en torno a la fuente de financiación, al precisar que el hecho de que los salarios se cubran con dineros del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones no convierte al docente en nacional, pues una vez los recursos ingresan al presupuesto local, se tornan propiedad de la entidad territorial. 3.4.2.
Interrupción del nexo laboral. Hay lugar a reconocer el tiempo laborado, siempre que la nueva vinculación sea de carácter territorial. 25. El tema de la pensión gracia no ha sido pacífico dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En razón de ello, el Consejo de Estado, en el año 2022, profirió una tercera sentencia de unificación sobre la materia.
En dicha providencia, el alto tribunal precisó que el docente solicitante de la pensión gracia puede acumular tiempos laborados antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acredite una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Esta nueva regla de unificación tuvo como propósito delimitar la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en relación con los requisitos y alcance del reconocimiento de la pensión gracia. En su tenor literal, la sentencia estableció: «Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables»14. 26. De lo visto, se concluye que la jurisprudencia ha determinado que la interrupción del vínculo laboral no extingue el derecho ni la expectativa frente a la pensión gracia, siempre que el tiempo de servicio exigido se complete bajo una vinculación de carácter territorial.
Si el reingreso al servicio docente se produjo después del 31 de diciembre de 1980 bajo un nombramiento nacional o nacionalizado, dicho tiempo no puede computarse para el beneficio. 14Sección Segunda, once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017) CE-SUJ2-030-2021. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3.4.3.
Categoría del plantel - origen de los recursos con los que se pagan salarios del docente, conforme a lo señalado en la sentencia de unificación. 27. En el pasado, el origen de los recursos era un factor determinante para establecer si un docente tenía o no el carácter de nacional. Sin embargo, dicha discusión fue superada con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la cual se precisó lo siguiente pronunciamiento15: «Si bien el programa de alfabetización se financió con el presupuesto nacional para pagos por transferencia al Fondo Educativo Regional del Distrito Especial de Bogotá, las cuatro primeras reglas de unificación contenidas en la sentencia referida conllevan a determinar que los recursos que gira la Nación a través del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones pasan a ser propiedad de la entidad territorial, y lo mismo ocurre con los dineros que la Nación le transfiere a los Fondos Educativos Regionales para atender los gastos educativos de los docentes nacionalizados, pues una vez que ingresan a los presupuestos locales le pertenecen de forma exclusiva a la entidad territorial.
En ese orden de ideas, para la Sala la situación de haber cancelado la bonificación a la maestra María Beiva Hernández Herrera por el programa alfabetización por transferencia de la Nación al Fondo Educativo Regional del Distrito Especial de Bogotá no hace factible inferir que el periodo de julio a noviembre de 1980 no se tenga en cuenta para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en razón a que la docente no perdió la condición de alfabetizadora pues se itera que la sentencia de unificación en el numeral 1 de la parte resolutiva determina que tales recurso una vez ingresan al presupuesto local le pertenece a la entidad territorial, y en ese sentido se considera que no es docente nacional…» (Negrillas propias). 4.
Análisis y decisión del caso concreto De las pruebas documentales obrantes en el plenario se tiene por probado los siguiente: 28. La señora Rosalbina Rojas Carvajal nació el día 18 de febrero de 1960. De allí que haya cumplido 50 años de edad, el 18 de febrero de 2010. El 11 de febrero de 2022, la señora Rosalbina Rojas Carvajal presentó ante la UGPP solicitud formal para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al cumplir más de 50 años de edad y 20 años de servicio como docente territorial. 29.
Mediante Resolución No. RDP 014456 del 6 de junio de 2022, notificada el 8 de junio del mismo año y RDP 019708 del 02 de agosto de 2022, notificada el día 04 de agosto de 2022, la entidad negó la prestación, al no reconocer el tiempo laborado entre 1977 y 1984, bajo el argumento de que correspondía había sido nombrado como docente del orden nacional y no reunía el requisito de los 20 años de servicios. 30.
A continuación, se presenta el cuadro consolidado de las vinculaciones de la docente Rojas Carvajal, según los actos administrativos de nombramiento aportados y las certificaciones de la secretaría de educación: 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. (2018, 16 de agosto). Sentencia 25000-23-42-000-2015-02958- 01 (4997-16), NR: 2120869.
C.P. César Palomino Cortés. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Año Acto administrativo Fecha del acto Institución educativa Periodo de permanencia Duración (aprox.) 1977 Resolución No. 0786 – Departamento del Cauca. 29/03/1977 Escuela Rural Mixta “El Remanzo” – Santa Rosa (C). 13/05/1977 – 30/08/1984 7 años, 3 meses y 17 días 1998 Decreto No. 027 – Municipio de Puerto Guzmán. 22/05/1998 Prescolar el Lucerito, Núcleo Educativo de Puerto Guzmán (P) 22/05/1998 – 10/11/2021 23 años, 5 meses y 19 días 31.
Así las cosas, el debate planteado por el apelante es que el tiempo prestado por la docente demandante con posterioridad a 1998 es de carácter territorial nacionalizado. Para determinar la calidad del nombramiento habrá de considerarse que se hizo hecho mediante el Decreto No. 027 del 22 de mayo de 1998 expedido por el alcalde del municipio de Puerto Guzmán y que al tenor literal el mismo dice lo siguiente: «DECRETO Nro. 027 DE MAYO 22 DE 1998 Por medio del cual se hacen unos nombramientos en propiedad en Educación Básica Primaria, del Municipio de Puerto Guzmán Putumayo.
El Alcalde del Municipio de Puerto Guzmán Putumayo, en uso de sus atribuciones legales y
CONSIDERANDO
Que mediante Acuerdo Nro. ___ de la fecha ___ de 1998, el Concejo Municipal de Puerto Guzmán Putumayo, aprobó catorce (14) plazas docentes. Que mediante concurso cerrado de fecha mayo 14 de 1998, participaron en los nombramientos a las catorce (14) plazas. Que cumplido el anterior requisito se hace necesario darles el respectivo nombramiento en propiedad, ya que venían ejerciendo provisionalmente.
Que además de las catorce (14) plazas existe disponibilidad presupuestal para nombrar tres (3) docentes más así: en la E.R.M. El Jardín Núcleo Educativo de José María, E.R.M. La Esperanza Núcleo Educativo de José María y la E.R.M. Lucitania Núcleo Educativo de José María.» 32. Visto lo anterior, esta Sala concluye que la actora ostentó una vinculación territorial –subtipo municipal–, toda vez que fue designada por autoridad local, con cargo al presupuesto municipal financiado con recursos aprobados por el concejo municipal a través de acuerdo de la misma anualidad y perteneciente a la planta de personal de dicho ente territorial.
Sobre el particular, la Sentencia de Unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado precisó que el operador judicial debe atender los actos Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co administrativos de nombramiento y posesión para determinar la naturaleza del vínculo docente. 33.
Así las cosas, la interpretación realizada por el a quo, al concluir que la docente tenía una vinculación nacional por las certificaciones allegadas por la Secretaría de Educación Departamental y el certificado CETIL resulta equivocada, pues desconoció el contenido de los actos administrativos que sustentan la relación laboral de la demandante. 4.1.2.
Sobre el origen de los recursos salariales 34. El Juzgado de primera instancia manifestó que los salarios devengados por la docente provenían de recursos nacionales, lo que impediría el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado (sentencias del 16 de agosto de 2018 y de unificación del año 2022), el origen de los recursos —sea del situado fiscal o del sistema general de participaciones— no define la naturaleza del vínculo laboral puesto que una vez los recursos nacionales ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, se transforman en rentas exógenas de su propiedad, por lo que la financiación no altera la condición territorial del cargo. 35.
En consecuencia, la naturaleza territorial o nacionalizada del vínculo se determina por los actos administrativos de nombramiento y posesión expedidos por la autoridad territorial, no por la fuente de financiación de los salarios. En el presente caso, las resoluciones y certificaciones aportadas evidencian que la docente fue nombrada por autoridades municipales en establecimientos educativos de carácter territorial, lo cual satisface el requisito exigido por la Ley 114 de 1913 y sus normas complementarias. 36.
Así las cosas, en el caso concreto, la Sala constata, con fundamento en los decretos de nombramiento aportados, que la demandante prestó sus servicios en establecimientos educativos municipales, bajo la dirección y supervisión de autoridades territoriales, antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que su primera vinculación se remonta al año 1977, cuando fue nombrada como docente en el departamento del Cauca.
Igualmente, con posterioridad a ello ostentó un vínculo de naturaleza territorial, lo que hace válido los tiempos acreditados para el cómputo pensional. 37. En ese orden de ideas, en armonía con lo dispuesto por la sentencia de unificación del Consejo de Estado del año 2022, los docentes pueden acceder al beneficio de la pensión gracia tanto si consolidaron el requisito de tiempos de servicio antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acrediten una vinculación de carácter territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 y los tiempos posteriores a este sean de la misma tipología. 38.
Sin perjuicio de lo anterior, ha de manifestarse que la parte actora no acreditó plenamente el tiempo laborado bajo la figura de contratos de prestación de servicios en el periodo comprendido entre 1994 y 1998 pues no obran en el expediente los documentos que permitan verificar de manera fehaciente la existencia, duración y continuidad de dichos contratos.
Si bien se aportó constancia del secretario general del municipio de Puerto Guzmán, ello solo da cuenta de una vinculación hecha en enero de 1994 mediante orden Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co de prestación de servicios, empero no específica termino de duración ni fecha de finalización16. 39.
Ahora bien, del análisis del tiempo efectivamente acreditado en el expediente, se establece que la señora Rosalbina Rojas Carvajal prestó servicios docentes territoriales entre el 13 de mayo de 1977 y el 30 de agosto de 1984, acumulando 7 años, 3 meses y 17 días. Para consolidar el requisito legal de los 20 años de servicio, le faltaban 12 años, 8 meses y 14 días, lapso que comenzó a computarse nuevamente desde su reintegro al servicio docente territorial el 22 de mayo de 1998.
Así, sumado ese periodo faltante, la actora completó los 20 años de servicio continúo exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia el 5 de febrero de 2011 40. Estos lapsos, plenamente acreditados, resultan suficientes para cumplir el requisito temporal exigido por las leyes que regulan la pensión gracia, aun prescindiendo del tiempo no probado correspondiente a la modalidad contractual.
Así las cosas, la Sala concluye que la docente reúne la totalidad de los requisitos legales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto acreditó vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, más de veinte años de servicio en la docencia territorial, buena conducta17 y cincuenta años de edad al momento de adquirir el estatus pensional, esto es el 5 de febrero de 201118 aun cuando había cumplido el requisito de edad el 18 de febrero de 2010. 41.
En ese orden de ideas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones No. RDP 014456 del 6 de junio de 2022 y RDP 019708 del 2 de agosto de 2022, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Rosalbina Rojas Carvajal, y se ordenará su reconocimiento y pago a partir del 5 de febrero de 2011, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus, junto con los aumentos e indexaciones legales correspondientes. 42.
Se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada en la contestación y consecuencialmente están prescritas las mesadas anteriores al 11 de febrero de 2019 –fecha de la petición-, en virtud de la prescripción trienal que trata el numeral 2 del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 4.2. Costas procesales 43.
En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA19, en concordancia con el artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, en virtud a que el recurso de apelación prosperó. 16 One drive PDF 1 – Fol. 105. 17 Certificación procuraduría Oner drive PDF 1 – Fol. 61. 18 Se precisa que tal fue la forma en que se formuló la pretensión No. 2 de la demanda. 19 Artículo 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa por lo expuesto en la parte motiva y en su lugar:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 014456 del 6 de junio de 2022, notificada el 8 de junio de 2022, y RDP 019708 del 2 de agosto de 2022, notificada el 4 de agosto de 2022, mediante las cuales la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Rosalbina Rojas Carvajal.
SEGUNDO. CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– que reconozca y pague a favor de la señora Rosalbina Rojas Carvajal, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.354.555 la pensión gracia, a partir del 5 de febrero de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio mensual devengado entre el 5 de febrero de 2010 y el 5 de febrero de 2011.
La entidad demandada reconocerá los aumentos pensionales automáticos anuales en los términos consagrados en la ley y a los que haya lugar.
TERCERO. CONDENAR a la UGPP a indexar las sumas correspondientes al retroactivo pensional, de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, hasta la fecha en que se verifique el pago total de las obligaciones.
CUARTO. DECLARAR probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada y consecuencialmente declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de febrero de 2019, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. Advertir a la entidad obligada que deberá cumplir la sentencia dentro del término legal, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, conforme lo disponen los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
SEXTO. Condenar en costas a la entidad demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 365 del CGP. Liquídense por secretaría.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, en segunda instancia a la parte demandada, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia, Liquídense por el Juzgado de primera instancia.
TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma SAMAI. Radicación: 860013333002-2022-00241-01 Demandante: Rosalbina Rojas Carvajal Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI