TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 20 de noviembre de 2025 Radicación 860013333001-2023-00774-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Carlos Arbey Botina Arteaga Demandado La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG y otros Ministerio Público Aida Elena Rodríguez Estrada Procuradora 156 Judicial II para Asuntos Administrativos Tema Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías - Ley 1071 de 2006 - Responsables del pago - Prescripción - Indexación Asunto Sentencia de segunda instancia I. OBJETO DE LA DECISIÓN De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este asunto en el que se debate el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el FOMAG1 contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa2, que decidió lo siguiente: «PRIMERO. - DECLARAR configurado el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición radicado el 10 de noviembre de 2020 ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A. conforme con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición radicado el 10 de noviembre de 2020 ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S. A. de conformidad con lo expuesto en precedencia.
TERCERO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria del periodo comprendido entre el 06 de septiembre de 2019 al 29 de marzo de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por Doscientos Seis (206) días de mora atribuibles al MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) desde el 06 de septiembre de 2019 al 31 de 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 25. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 22.
Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2 diciembre de 2019 y el periodo correspondiente del 01 de enero al 29 de marzo de 2020 al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, los cuales se liquidarán con la asignación salarial para la época en que finalizó la relación laboral, esto es la asignación correspondiente al año 2018 de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Las sumas que resulten en favor de la parte demandante y con cargo de la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) serán canceladas de conformidad con lo señalado en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, es decir con títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De haberse efectuado pagos correspondientes al periodo de sanción moratoria, los mismos deberán descontarse al momento de dar cumplimiento a la presente condena.
QUINTO. - La suma total causada por sanción moratoria se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida.» II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2 Hechos relevantes. 2.3. Normas violadas y concepto de violación. 2.4. Contestación de la demanda. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Recurso de apelación. 2.7. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. El demandante solicita que se declare la nulidad de los actos fictos o presuntos configurados el 10 de febrero de 2021, proferidos por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A., al haber incurrido en silencio administrativo negativo frente al derecho de petición radicado el 10 de noviembre de 2020.
En dicho requerimiento, el peticionario solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, derivada del incumplimiento en el pago oportuno de las cesantías reconocidas mediante la Resolución No. 2617 del 4 de junio de 2019. 2. En consecuencia, se pretende que se ordene a las entidades demandadas el reconocimiento, liquidación y pago efectivo de la sanción moratoria por la mora en el desembolso de las cesantías, la cual se extendió desde el 23 de agosto de 2019 hasta el 30 de marzo de 2020, fecha en que finalmente se efectuó el pago.
Así mismo, se solicita que se condene a las demandadas al pago de la indexación correspondiente sobre dicha sanción, desde la fecha en que se cancelaron las cesantías hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la sanción moratoria. Adicionalmente, se requiere la condena al pago de los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, así como el cumplimiento estricto de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del mismo estatuto.
Finalmente, se solicita la condena en costas a las entidades demandadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA y lo regulado por el CGP3. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 3. Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3 2.2.
Hechos relevantes 3. La parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías el 13 de mayo de 2019. En respuesta, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expidió la Resolución No. 2617 del 4 de junio de ese mismo año, reconociendo la prestación, la cual fue notificada personalmente el 14 de junio. Posteriormente, mediante Resolución No. 3691 del 27 de agosto de 2019, se corrigió el valor inicialmente reconocido, excluyendo anualidades ya liquidadas, y dicha corrección fue notificada el 6 de septiembre.
Una vez ejecutoriadas ambas decisiones, la Fiduciaria La Previsora S.A. certificó haber puesto a disposición los recursos correspondientes a partir del 30 de marzo de 2020. Ante el retraso en el pago, el 10 de noviembre de 2020 el demandante presentó derecho de petición ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo del Magisterio, el Departamento del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A., solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
No obstante, las entidades guardaron silencio, configurándose el silencio administrativo negativo al vencerse el término legal para responder4. 2.3. Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante sustenta su pretensión en la vulneración de los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, al considerar que el FOMAG incumplió los plazos legales para responder la solicitud de cesantías y efectuar su pago, una vez ejecutoriado el acto administrativo.
Dichos términos -15 días para resolver y 45 días para pagar- fueron desatendidos, configurando una infracción directa al régimen prestacional aplicable a los docentes oficiales, conforme a lo previsto en la Ley 244 de 1995 y su modificación por la Ley 1071. Este incumplimiento, según la parte actora, activa la sanción moratoria prevista en la ley, respaldada por jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, que ha reconocido su procedencia ante el retardo injustificado en el pago de prestaciones sociales5. 2.4.
Contestación de la demanda 5. El FOMAG solicita ser desvinculado del proceso, alegando que no tiene legitimación en la causa por pasiva para responder por el pago de la sanción moratoria reclamada. Fundamenta su posición en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que establece que dicha responsabilidad recae exclusivamente en la entidad territorial cuando la mora se origina por demoras en el trámite administrativo a su cargo.
En este caso, la Secretaría de Educación notificó tardíamente el acto de reconocimiento de cesantías y remitió la solicitud de pago a la fiduciaria con retraso, lo que generó la mora. FOMAG sostiene que cumplió con su obligación al pagar las cesantías y que no debe responder por indemnizaciones derivadas del retardo, más aún cuando ya se realizó un pago administrativo por sanción moratoria.
Por tanto, solicita al juez que no se le impongan condenas que comprometan recursos públicos que no le corresponden asumir6. 6. El Departamento del Putumayo al responder la demanda, sostiene que, si llegara a configurarse la sanción moratoria reclamada, esta no sería de su responsabilidad. Explica que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y su parágrafo transitorio -modificado por la Ley 2294 de 2023-, las sanciones por mora causadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el FOMAG.
En el caso concreto, la mora se habría generado en 2021, por lo que el pago correspondería al Fondo. Además, la entidad territorial aclara que, 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 3. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 4. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 7. Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 4 si bien la solicitud de cesantías fue radicada el 13 de mayo de 2019 y reconocida mediante resolución el 4 de junio del mismo año, el acto fue notificado fuera del término legal, lo que activa la segunda hipótesis de mora.
Bajo esa lógica, la sanción se configura a partir del día 71 desde la radicación, es decir, desde el 26 de agosto de 2019. Como el pago se realizó el 30 de marzo de 2020, la mora sería de 148 días, y no de 219 como afirma el demandante. Por tanto, el Departamento solicita ser exonerado de cualquier condena económica en este proceso7. 2.5.
Sentencia apelada 7. El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa concluyó que la Resolución No. 2617 del 4 de junio de 2019, mediante la cual se reconocieron las cesantías solicitadas por el demandante, fue expedida dentro del término legal de 15 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud. Al haber sido notificada el 14 de junio y ejecutoriada el 2 de julio de 2019, se configura la hipótesis jurisprudencial que permite contabilizar 45 días para el pago, venciendo el 5 de septiembre de 2019.
Como el pago se realizó el 30 de marzo de 2020, se causó una mora de 206 días. La responsabilidad por dicha mora se distribuyó conforme a la Ley 1955 de 2019, desde el 6 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2019 corresponde al FOMAG, y desde el 1 de enero hasta el 29 de marzo de 2020 al Departamento del Putumayo. 8. En cuanto a la prescripción, el despacho descartó su configuración, al haberse interrumpido oportunamente con el derecho de petición presentado el 10 de noviembre de 2020.
Respecto a la indexación, negó su aplicación durante el periodo de causación de la sanción moratoria, por tratarse de una penalidad económica. No obstante, ordenó ajustar el valor total causado desde el día siguiente a la cesación de la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 9. Finalmente, declaró la nulidad de los actos fictos negativos derivado del silencio frente a las peticiones en sede administrativa, condenó al FOMAG y al Departamento del Putumayo al pago de la sanción moratoria por 206 días, y ordenó que dicho valor se liquide con base en la asignación salarial vigente al momento de la terminación del vínculo laboral (año 2018).
También dispuso que, si ya se hubieran efectuado pagos parciales por dicho concepto, estos deberán descontarse al momento de dar cumplimiento a la condena. No impuso costas ni agencias en derecho, al no haberse acreditado su causación en el expediente8. 2.6. Recurso de apelación 10. El FOMAG censura parcialmente la sentencia de primera instancia, argumentando que la sanción moratoria reconocida debe ser ajustada tanto en su temporalidad como en la atribución de responsabilidad.
Señala que el caso configura una «moratoria mixta», pues parte del retardo en el pago de las cesantías se causó antes del 31 de diciembre de 2019 - periodo que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, corresponde al FOMAG- y otra parte se generó desde el 1 de enero de 2020, momento a partir del cual la obligación de asumir la sanción moratoria recae sobre la entidad territorial. 11.
El FOMAG precisa que la resolución de reconocimiento fue notificada el 6 de septiembre de 2019 y enviada a la Fiduprevisora el 24 de septiembre, lo que evidencia que 7 Samai, gestión en otros despachos, índice 8. 8 Samai, gestión en otros despachos, índice 22. Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 5 el retraso en el trámite fue causado por la Secretaría de Educación del Putumayo.
Además, sostiene que el pago se efectuó el 30 de marzo de 2020, por lo que la mora debe contarse hasta el día anterior, resultando en 216 días y no 206 como lo indicó el fallo. De ese total, 127 días ya fueron pagados al docente el 29 de enero de 2021, lo que debe descontarse de cualquier condena adicional. 12. En cuanto a la prescripción, el FOMAG sostiene que la sanción moratoria es susceptible de extinguirse por el paso del tiempo, conforme al artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, y solicita que se declare configurado dicho fenómeno. También rechaza la indexación de la suma reconocida, argumentando que no existen valores pendientes que justifiquen su actualización, ya que la obligación principal fue pagada conforme a la ley.
En suma, el recurso busca que se modifique la sentencia, limitando la condena a los días de mora efectivamente causados, descontando los ya pagados, y atribuyendo la responsabilidad del pago a la entidad competente según el periodo de causación9. 2.7. Trámite de segunda instancia 13. Este asunto fue asignado a este despacho por reparto realizado el 16 de octubre de 202510.
Mediante auto del 22 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada11. Una vez surtido ese trámite, la Secretaría de esta Corporación ingresó este asunto al despacho para la correspondiente decisión de fondo12. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3.
Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis. 3.4.1. Responsabilidad del pago en la sanción moratoria de los docentes. 3.4.2. Análisis y decisión del caso concreto. 3.5. Costas Procesales. 3.1. Competencia 14. Esta Sala es competente para conocer y decidir el asunto de la referencia, en virtud de lo previsto en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
Problema jurídico 15. En el contexto del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la sanción moratoria impuesta por el retardo en el pago de las cesantías fue correctamente valorada en la sentencia apelada, especialmente en lo que respecta a la atribución de responsabilidad entre el FOMAG y el Departamento del Putumayo, considerando que la solicitud de cesantías fue presentada antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la validez del pago parcial ya efectuado, la configuración de la prescripción alegada y la existencia de la indexación censurada. 3.3.
Tesis de la Sala 16. La Sala advierte que modificará la sentencia de primera instancia atribuyendo exclusivamente la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria en el reconocimiento tardío de cesantías, descartando la figura de «moratoria mixta» por haberse presentado la 9 Samai, gestión en otros despachos, índice 25. 10 Samai, índice 2. 11 Samai, índice 5. 12 Samai, índice 10.
Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 solicitud antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019.
Este ejercicio no vulnera el principio de non reformatio in pejus, ya que fue el propio apelante quien introdujo la discusión sobre la extensión de la mora y la distribución de la carga, reconociendo expresamente el retardo. Además, conforme a la Sentencia SU-071 de 2022, dicho principio cede ante el de legalidad cuando hay tensión entre ambos y el juez está habilitado para pronunciarse. 17.
Aunque el apelante acepta que la mora se extendió por 216 días, la Sala se abstiene de recalcular el término, validando el cómputo de 206 días de mora ordenado en primera instancia. Se indica que el pago parcial realizado por el FOMAG no cubre la totalidad del periodo de mora, por lo que deberá ajustarse en sede administrativa. Respecto a la prescripción, se descarta su configuración al haberse presentado la reclamación dentro del término legal.
Finalmente, se ratifica que no procede la indexación diaria de la sanción, dada su naturaleza indemnizatoria de ejecución instantánea. 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis 18. Para sustentar esta conclusión, la Sala expondrá primero el marco normativo sobre la sanción moratoria de los docentes, incluyendo los responsables del pago.
Con ese fundamento, abordará el análisis y decisión del caso concreto. 3.4.1. Responsabilidad del pago en la sanción moratoria de los docentes 19. La Sala recuerda que la controversia respecto a si los docentes tienen derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías fue resuelta por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 13, se estableció que, al docente oficial, como servidor público, se le aplican las leyes 244 de 1995 y 1071 de 200614 en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Respecto al pago de la sanción moratoria por retardo en el desembolso de cesantías, se señala que tradicionalmente estaba a cargo del FOMAG. Sin embargo, con la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad a las entidades territoriales cuando la demora sea atribuible a su gestión. El parágrafo del artículo 57 de dicha ley dispone: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la 13 Radicación No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 14 «Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 7 radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.» 20. Esto implica que si la petición de reconocimiento y pago del auxilio de la cesantía fue presentada antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019), el responsable del pago de la sanción moratoria es el FOMAG.
Si la aludida petición se presentó después, debe verificarse qué entidad es responsable, a fin de determinar su responsabilidad y eventual condena judicial. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de julio de 202415, concluyó que desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria por demora en el pago de cesantías recae en las entidades territoriales cuando la demora sea atribuible a ellas. 3.4.2.
Análisis y decisión del caso concreto 21. La sentencia de primera instancia concluyó que la Resolución No. 2617 del 4 de junio de 2019, mediante la cual se reconocieron las cesantías solicitadas por el demandante, fue expedida dentro del término legal de 15 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud. Al haber sido notificada el 14 de junio y ejecutoriada el 2 de julio de 2019, se configura la hipótesis jurisprudencial que permite contabilizar 45 días para el pago, venciendo el 5 de septiembre de 2019.
Como el pago se realizó el 30 de marzo de 2020, se causó una mora de 206 días. 22. La responsabilidad por dicha mora se distribuyó conforme a la Ley 1955 de 2019: desde el 6 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2019 corresponde al FOMAG, y desde el 1 de enero hasta el 29 de marzo de 2020 al Departamento del Putumayo. En cuanto a la prescripción, el despacho descartó su configuración, al haberse interrumpido oportunamente con el derecho de petición presentado el 10 de noviembre de 2020.
Respecto a la indexación, negó su aplicación durante el periodo de causación de la sanción moratoria, por tratarse de una penalidad económica. 23. Finalmente, declaró la nulidad de los actos fictos negativos derivado del silencio frente a las peticiones presentadas, condenó conjuntamente al fondo y el ente territorial al pago de la sanción moratoria por 206 días, y ordenó que dicho valor se liquide con base en la asignación salarial vigente al momento de la terminación del vínculo laboral (2018).
No impuso costas ni agencias en derecho, al no haberse acreditado su causación. 15 Radicado: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024), «a partir del 25 de mayo de 2019, fecha en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019, se trasladó a las entidades territoriales la carga de pagar la sanción moratoria cuando la demora en el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a ellas».
Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 8 24. La Sala, al abordar el recurso de apelación interpuesto por el FOMAG como apelante único, delimita su análisis a los puntos expresamente planteados en dicho escrito, sin perjuicio de ejercer su competencia para revisar aspectos conexos que inciden directamente en la decisión. En ese marco, se examina: (i) si la mora en el pago de las cesantías, comprendida entre el 6 de septiembre de 2019 y el 30 de marzo de 2020, configura una «moratoria mixta» que exige distribuir la carga entre el FOMAG y el Departamento del Putumayo conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019;
(ii) si el cómputo de días de mora debe ajustarse de 206 a 216 días, como lo plantea el apelante, teniendo en cuenta que el pago se efectuó el 30 de marzo de 2020; (iii) si procede descontar los 127 días de mora ya pagados al docente el 29 de enero de 2021; (iv) si se configuró la prescripción alegada por el fondo, conforme al artículo 151 del Código Procesal del Trabajo; y (v) si resulta viable la indexación ordenada por el juzgado. 25.
Se aclara que el ejercicio de estas competencias no vulnera el principio de non reformatio in pejus, toda vez que fue el propio apelante quien introdujo al debate la necesidad de revisar la atribución de responsabilidad entre las entidades demandadas y el número de días de mora, aceptando expresamente la existencia del retardo y proponiendo su extensión. Además, conforme a la Sentencia SU-071 de 2022 de la Corte Constitucional, dicho principio cede frente al de legalidad cuando existe tensión entre ambos, siempre que el juez esté habilitado para pronunciarse, como ocurre en este caso. 26.
Por tanto, la Sala, si bien cuenta con competencia para recalcular los términos legales, se abstiene de hacerlo en esta oportunidad, dado que el propio apelante reconoce la existencia de la mora y acepta que esta se extendió por 216 días, corrigiendo incluso el cómputo de 206 días realizado en primera instancia. No obstante, sí resulta necesario redefinir la atribución de responsabilidad, en atención a que la solicitud de cesantías fue presentada antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, lo cual permite ajustar la carga conforme al marco normativo aplicable, sin que ello implique agravar la situación jurídica del recurrente. 27.
En este punto, se considera desacertada la decisión de primera instancia al atribuir de manera conjunta la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria al FOMAG y al Departamento del Putumayo, toda vez que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada el 13 de mayo de 2019, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, ocurrida el 25 de mayo del mismo año. En consecuencia, para ese momento, la obligación de asumir el pago recaía exclusivamente en el FOMAG, lo que lleva a descartar el argumento central del apelante sobre la existencia de una «moratoria mixta» que justificaría distribuir la carga entre ambas entidades. 28.
En efecto, la Sala reitera el criterio jurisprudencial fijado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo del 20 de febrero de 202516, según el cual «cuando el trámite del reconocimiento de cesantías tuvo lugar antes de la Ley 1955 de 2019, es la Nación - Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el desembolso tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial».
Se reafirma que, para solicitudes radicadas antes del 25 de mayo de 2019, como ocurre en el presente caso, la obligación de asumir la sanción corresponde exclusivamente al FOMAG. La responsabilidad de las entidades territoriales solo surge con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, y únicamente en 16 Radicado: 73001-23-33-000-2021-00508-01, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Postura reiterada en la sentencia de 22 de mayo de 2025, radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 9 los «eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 29.
La Sala advierte que, si bien el FOMAG manifestó haber pagado la suma de $8.026.667, el 29 de enero de 2021 -correspondiente a la mora causada entre el 27 de agosto de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019-, y reconoció expresamente que «el pago de la sanción moratoria corre a cargo del FOMAG, a pesar de que la mora haya sido causada por la Entidad Territorial», omitió controvertir el periodo completo de mora reconocido por el juez, que se extendió del 6 de septiembre de 2019 al 29 de marzo de 2020.
Incluso, el pago alegado cubre una fracción anterior a la fecha de inicio fijada en la sentencia, lo que deja un saldo pendiente por concepto de sanción moratoria. 30. El juez de primera instancia valoró dicho pago y ordenó expresamente que «de haberse efectuado pagos correspondientes al periodo de sanción moratoria, los mismos deberán descontarse al momento de dar cumplimiento a la presente condena».
En ese sentido, la Sala confirma que, aunque se adelantó un trámite administrativo para reconocer parte del valor, este no cubre la totalidad de la mora causada, por lo que el monto deberá ser confrontado con la liquidación que se practique en sede administrativa, permitiendo al FOMAG aplicar los descuentos, ajustes o gestiones que legalmente correspondan. 31.
Respecto a la prescripción, se verificó que el juez valoró correctamente la excepción propuesta, acogiendo el criterio jurisprudencial unificado en la sentencia SUJ-034-CE-S2- 2023, según el cual la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías no constituye una prestación periódica, sino una penalidad indivisible de ejecución instantánea, sujeta al término de tres años previsto en el artículo 151 del CPTSS.
En este caso, la obligación se hizo exigible el 6 de septiembre de 2019 y la reclamación fue presentada el 10 de noviembre de 2020, dentro del término legal, por lo que se descartó la prescripción sin necesidad de analizar la suspensión de términos decretada por el Gobierno Nacional. Finalmente, la Sala precisa que la decisión de primera instancia concluyó que «no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización», por lo que la censura en ese punto carece de sustento. 32.
En consecuencia, se modificará el ordinal cuarto de la sentencia apelada, ajustando exclusivamente la atribución de responsabilidad al FOMAG. 3.5. Costas Procesales 33. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia el artículo 365 del CGP, se condenará al recurrente en costas en esta instancia, porque el recurso de apelación no prosperó. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las motivaciones anteriores, el cual quedará así: Radicación: 860013333001-2023-00774-01 Demandante: Carlos Arbey Botina Arteaga Carrera 7A No. 15 - 53 Barrio Olímpico - Mocoa, Putumayo Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 10 CUARTO: Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 206 días de mora causados entre el 6 de septiembre de 2019 al 29 de marzo de 2020, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por el demandante para la anualidad de 2018, fecha en la finalizó su relación laboral.
Teniendo en cuenta que se adelantó un trámite administrativo para reconocer parte del valor por sanción moratoria, dicho monto deberá ser confrontado con la liquidación que se practique en sede administrativa. Esto permitirá al FOMAG aplicar los descuentos, ajustes o gestiones que legalmente correspondan.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada.
TERCERO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandada FOMAG, según lo expuesto anteriormente.
CUARTO: EFECTUAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai, y ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI