TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia de única instancia Acción: Observación legal y constitucional de Acuerdo Demandante: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Acto acusado: Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025 y Decreto 31 de 22 de agosto de 2025 MUNICIPIO DE CIRCASIA Radicado: 63001-2333-000-2025-00097-00 https://samai.consejodeestado.gov.co/vistas/casos/list_procesos.aspx?guid=63 001-23-33-000-2025-00097-006300123 Tema: Adición de presupuesto.
Se declaran válidos el acuerdo y decreto materia de observación. Armenia, treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 235 - 2025 Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de validez de acuerdo y sin causales que vicien lo actuado; una vez cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia de fondo que en derecho corresponda.
1. SOLICITUD DE REVISIÓN Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA El Gobernador del Departamento del Quindío, a través de apoderado judicial presentó escrito1 solicitando la revisión e invalidez del Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025, “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del Municipio de Circasia de la vigencia fiscal de 2025”, expedido por el Concejo Municipal de Circasia Quindío y del Decreto 31 de 22 de agosto de 2025 “Por medio del cual se liquida el Acuerdo No. 009 del 14 de agosto de 2025 “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del municipio de circasia de la vigencia fiscal 2025””, expedido por el Alcalde del Municipio de Circasia. 1.1 Fundamentos fácticos En síntesis, los hechos sobre los cuales funda su pretensión se pueden resumir así: Copia de los actos administrativos señalados fueron recibidos por el Departamento del Quindío, para su revisión de constitucionalidad y legalidad por parte de la Gobernación. Efectuada la revisión respectiva por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, conceptos y revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del DEPARTAMENTO, se evidenció que hay yerros procedimentales en la facultad para incorporar en el presupuesto los recursos del régimen subsidiado provenientes de la cofinanciación de proyectos de entidades Nacionales, Departamentales o de cooperación internacional. 1 Expediente digital SAMAI/ Archivo - índice 03 Demanda(.pdf) NroActua 3 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 1.2 Fundamentos de Derecho Se citó la siguiente normativa: • De la Constitución Política, artículos 305 y 313 • La Ley 2200 de 2022 • Ley 1551 de 2012 artículo 29 literal G Adujo el DEPARTAMENTO que el Acuerdo 9 de 2025, fue expedido desde el entendimiento de que Concejo Municipal de Circasia cuenta con la facultad para aprobar movimientos reglados que deriven en el aumento del monto total del presupuesto por iniciativa del Alcalde; así, dijo que se encuentran incongruencias en la modalidad empleada para la incorporación de los recursos provenientes del régimen subsidiado, según el contenido del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
Si bien el Concejo Municipal es el encargado del estudio y posterior aprobación de las modificaciones presupuestales presentadas a iniciativa del Alcalde, no debe obviarse lo dispuesto en el artículo 29 de la ley en mención, pues la incorporación por decreto, de recursos provenientes de la cofinanciación de proyectos provenientes de la entidades del orden nacional o departamental, no se considera una modificación ordinaria del presupuesto, por tanto, la expedición del decreto corresponde a una figura excepcional de integración de Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA recursos debidamente individualizados a un presupuesto aprobado con antelación. Refirió que la sentencia C-699 de 2013 dijo que la incorporación de montos al presupuesto vía decreto, es un mecanismo para reconocer ingresos externos aprobados preliminarmente, en pro de la consecución de los fines del Estado.
También hizo referencia a un concepto emitido por el Ministerio de Hacienda2 y Crédito Público, en el que refiere la facultad del Alcalde de incorporar, mediante decreto, los recursos recibidos de cofinanciación de proyectos. Con ello advirtió que la vía procesal para la incorporación de los recursos del régimen subsidiado, es mediante decreto expedido por el Alcalde Municipal, ya que se derivan del reconocimiento de un pasivo a cargo del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO para la cofinanciación del régimen subsidiado, teniendo a su favor el municipio la suma de $446.190.665.01, correspondiente al pago con situación de fondos de las EPS del régimen subsidiado del Municipio de Circasia.
En relación con las facultades de los Concejos Municipales, el artículo 313 constitucional y la sentencia C-268 de 2022 permiten concluir que el trámite de iniciativas de tipo presupuestal corresponde en principio 2 1 de octubre de 2015 Rad 2-2015-038206 Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial del Ministerio de Hacienda Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA a los Concejos, sin embargo al contrastar dicho postulado constitucional con el del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es el Alcalde quien está facultado para incorporar mediante decreto y dentro del presupuesto anual, los recursos provenientes de la cofinanciación de proyectos de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional.
También hizo referencia al artículo 315 Constitucional, concluyendo que es posible adicionar recursos al presupuesto de ingresos y al presupuesto de gastos del municipio, mediante decreto, cuando se trate de recursos provenientes de las entidades nacionales o departamentales que vayan a cofinanciar proyectos, como ocurre en el presente caso.
La expedición del Acuerdo 9 de 2025 es una extralimitación de competencias del Concejo Municipal de Circasia, pues la incorporación de recursos prevenientes de la cofinanciación de proyectos de entidades nacionales o departamentales, es exclusiva del alcalde municipal. 2. INTERVENCIONES El MUNICIPIO DE CIRCASIA efectuó pronunciamiento3aduciendo que la competencia de los mandatarios locales únicamente es en relación 3 Expediente digital SAMAI/ Archivo 33_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACION_DEMANDA(.pdf) NroActua 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA con aquellos emolumentos emergentes de la “cofinanciación de proyectos” y no de transferencias por otro tipo de conceptos, incluyendo aquellas del sector salud.
Las deudas o los pasivos que tiene la nación o el departamento por concepto del régimen subsidiado, en modo alguno, pueden ser consideradas como “cofinanciación” o “proyectos”, puesto que se trata de recursos de los que son titulares los municipios y de los cuales los demás niveles de desarrollo territorial sólo fungen como administradores.
Cuando se trata de cofinanciación existe un aporte común y, por regla general, una intervención presupuestal de dos o más entidades. No se trata, en consecuencia, de una transferencia o de un pasivo del que es titular el destinatario y en la que el remitente simple y llanamente funge como administrador o intermediario. En la cofinanciación por regla general existe un convenio interadministrativo o contrato interadministrativo en los términos del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con el artículo 2 numeral 4 literal c de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.
En este caso el origen del negocio jurídico es la autonomía de la voluntad, la colaboración armónica entre entidades y la cooperación entre ellas, pero no una obligación legal. En términos presupuestales la cofinanciación pertenece a un régimen excepcional, puesto que su causación depende de la existencia de un convenio o contrato, lo cual no hace parte del giro anual de Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA prestaciones a cargo de la respectiva institución. Las transferencias y los pasivos, por otro lado, se enmarcan dentro del ingreso y gasto ordinario, por lo que anualmente se puede contar con ellos para el cumplimiento de las funciones legales a cargo de la nación o las entidades territoriales.
De allí que no se pueda confundir un pasivo con los ingresos derivados de la cofinanciación. Esta tesis se compadece con el origen y el alcance los recursos incorporados por vía de acuerdo municipal. La Carta Política en los artículos 356 y 357 prevé la participación de los Municipios y Departamentos en el Sistema General de Participaciones en salud.
Estos recursos son de destinación específica, pero desde el punto de vista constitucional y legal hacen parte del erario de la entidad receptora. Refirió que el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, asigna a los Municipios la competencia de asegurar a la población del régimen subsidiado. Cuando éste no es certificado se atiende por el Departamento, quien administra en nombre del Municipio, pero no hace propios los recursos, por cuanto ellos siguen siendo de origen local.
De allí que se trate de una transferencia y no de la cofinanciación inexorable a un contrato o convenio interadministrativo. En ese sentido aclaró que por ello fue que se expidió la Resolución Departamental 9822 del 31 de diciembre de 2024 “POR LA CUAL SE RECONOCE UN PASIVO POR CONCEPTO DE ESFUERZO PROPIO DEPARTAMENTAL PARA LA COFINANCIACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA EN EL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DE LA VIGENCIA 2024”, la cual en su parte considerativa reconoce que el valor a transferir se produce por cuenta de un pasivo.
El considerando 14 es explicito en ese sentido cuando señala: “Que, de acuerdo a lo anterior, se hace necesario hacer el reconocimiento contable del pasivo por concepto de esfuerzo propio departamental para la cofinanciación del régimen subsidiado en el departamento del Quindío de la Vigencia 2024, toda vez que se trata de una obligación presente de origen legal a favor de terceros, que se encuentra debidamente determinada, respecto de la cual el Departamento no tiene ninguna alternativa para evitar la salida de los recursos.” Una exegesis literal permitiría colegir que se trata de una transferencia, pero la lectura sistemática e histórica de este acto administrativo conduce al discernimiento correcto, es decir, que se trata de una transferencia por un pasivo.
En primer término, la misma administración departamental, paradójicamente accionante en este especial proceso, así lo manifiesta desde el encabezado hasta la parte resolutiva. En segundo lugar, la cofinanciación no surge de una obligación legal, como ya se acotó. Y, por último, en el aparte transcrito indica el señor Gobernador que “no tiene alternativa para evitar la salida de los recursos”.
La Gobernación debió girarle al Municipio esos recursos en el año 2024 y, por razones de recaudo, según consta en la parte motiva de la resolución ibidem, no fueron girados. Esta ausencia de recaudo y Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA transferencia oportuna condujo a un pasivo, el cual fue reconocido mediante el acto administrativo que se citó y que fue la causa primigenia del acuerdo demandado.
El reconocimiento de un pasivo sólo es posible cuando no se cumple el deber legal de manera oportuna y para este caso, sólo hasta el mes de febrero de 2025 se remitió la Resolución 9822 sin soporte presupuestal y con compromisos que debieron ser asumidos en el año 2024, específicamente con las EPS. Por consiguiente, la transferencia realizada por el jefe de la administración seccional no obedece a un acuerdo de voluntades previo, sino a un imperativo normativo que debía ser remitido a su justo titular, es decir, el municipio de Circasia, Quindío. Concluyó diciendo que el órgano deliberativo a nivel local para el ejercicio del control a la potestad administrativa y presupuestal del gobernante es el Concejo Municipal, por lo que resulta transparente, idóneo y compatible jurídicamente que un presupuesto no adecuado a una facultad taxativa del Alcalde vaya a escrutinio de éste.
No puede olvidarse que bajo el principio de las reglas es el Concejo Municipal el encargado de la aprobación del presupuesto y todos sus actos modificatorios, por lo que la adición de recursos no derivados de la cofinanciación, también es su atribución, por ello el acuerdo impugnado es legal y el cauce jurídico para la adición de recursos derivados de pasivos no es la expedición de Decretos por parte de la Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA Administración Municipal, sino el escenario natural de discusión presupuestal, esto es, el Concejo.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, no emitió concepto.
4. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo num. 5 del CPACA, corresponde al Tribunal decidir en única instancia la solicitud de revisión de un acuerdo. 4.1 Problema Jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Incurrió el Concejo Municipal de Circasia en extralimitación de funciones al expedir el Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025, “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del Municipio de Circasia de la vigencia fiscal de 2025”, expedido por el Concejo Municipal de Circasia Quindío y en consecuencia, es inválido también el Decreto 31 de 22 de agosto de 2025 “Por medio del cual se liquida el Acuerdo No. 009 del 14 de agosto de 2025 “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del municipio de circasia de la vigencia fiscal 2025””, expedido por el Alcalde del Municipio de Circasia, por cuánto este tiene la facultad para expedir el Acuerdo.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA La tesis que sostendrá el Tribunal es que los actos sometidos a estudio de legalidad son válidos en tanto los movimientos presupuestales del presente caso, deben contar con el aval previo del Concejo Municipal.
Los argumentos que permiten arribar a la anterior conclusión, se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Generalidades sobre el presupuesto anual y sus modificaciones y; ii) El caso concreto. 4.2 Generalidades sobre el presupuesto anual y sus modificaciones De conformidad con lo establecido en los numerales 2 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política los Concejos Municipales tienen como facultades, entre otras, de adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; y las de dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
En concordancia con lo anterior, se tiene que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece como funciones de los Concejos, entre otras, “dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA normas orgánicas de planeación”.
Lo cual se complementa con el artículo 2624 del Decreto 1333 de 19865. En materia de presupuesto también deben atenderse los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 19936 señaló: “(…) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.
Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.
Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación 4 “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
(Artículo 207 de la Constitución Política).” (Destacado de la Sala) 5 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. 6 Sentencia C- 337 del 19 de agosto de 1993, Rad. D-296, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA integral y el de la inembargabilidad.
En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto (…)” (Resaltado de la Sala) En cuanto a los traslados y adiciones presupuestales, dichas actuaciones están reguladas en los artículos 807, 818 y 829 del Decreto 111 de 199610: 7 “ARTÍCULO 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). 8 ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
(Ley 38 de 1989, art.67). 9 ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de Presupuesto o quien haga sus veces”. 10 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA A nivel territorial resulta aplicable dicha regla, por cuanto, tal como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 16 de octubre de 201411, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto.
En tal sentido, no puede realizar directamente una adición al presupuesto, dado que dicha competencia corresponde de manera exclusiva y excluyente al Concejo municipal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado12, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: “a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido 11 CE, Sección Primera. C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO.
Sentencia del 16 de octubre de 2014. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00222-01(PI). 12 CE, Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA. cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Rad.11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión” (Negrillas de la Sala). 4.3 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 1.
El Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Circasia Quindío es del siguiente tenor: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 2. El Decreto 31 de 22 de agosto de 2025, expedido por el Alcalde del Municipio de Circasia, tiene el siguiente contenido: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 3.
En virtud de correo electrónico del 26 de agosto de 2025, el Concejo Municipal de Circasia, envió a la Gobernación del Quindío, copia del Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Circasia, Quindío”.13 13 Expediente Digital SAMAI/Archivo 9Anexos_3CORREOELECTRONICODE(.pdf) NroActua 3 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 4.
Dicho acuerdo fue sancionado por el Alcalde Municipal el 20 de agosto de 2025.14 5. Fue allegado también el proyecto de acuerdo por el cual se adiciona el presupuesto del Municipio de Circasia para la vigencia 2025, del cual se lee en la exposición de motivos, los siguientes argumentos que vale referir: (…) 14 Ídem/ Archivo 18Anexos_SANCIONDEL ACUERDO Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA (…) 6.
El 22 de septiembre de 2025, el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO profirió el auto de observación 295, en virtud del cual ordenó la remisión del Acuerdo referido, a este Tribunal para su revisión15. 7. Con fundamento en lo anterior radicó en tiempo la presente demanda de control de legalidad de dicho acto administrativo, solicitando declarar su invalidez.
Sostuvo para ello que el Concejo Municipal de Circasia se extralimitó en sus funciones y desconoció el contenido del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 y, que la incorporación de los recursos debió gestionarse mediante decreto expedido por el Alcalde de la territorialidad, pues se trata de recursos provenientes de cofinanciación de proyectos de las entidades Nacionales o Departamentales. 15 Expediente Digital SAMAI/ Archivo 05Anexos_1AUTODEOBSERVACION Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 8.
Para dilucidar lo anterior es importante referir el contenido del artículo 2916 de la Ley 1551 de 201217: 9. El DEPARTAMENTO en sus observaciones de invalidez afirma que los recursos que se adicionaron al presupuesto del Municipio de Circasia en virtud de los actos acusados, son el resultado de una cofinanciación de proyectos y provienen del Departamento del Quindío y por tanto, el Alcalde Municipal debió incorporar los recursos mediante Decreto municipal. 10.
Por su parte, el MUNICIPIO DE CIRCASIA advierte que los recursos a incorporar provienen de una deuda que el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO adquirió con el Municipio de Circasia desde el año 2024 según la Resolución Departamental 9822 del 31 de diciembre de 2024 “POR LA CUAL SE RECONOCE UN PASIVO POR CONCEPTO DE ESFUERZO PROPIO DEPARTAMENTAL 16 ARTÍCULO 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. /(…) /g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal. /Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 17 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA PARA LA COFINANCIACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN EL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DE LA VIGENCIA 2024”. 11. Con la documentación aportada al proceso y de la lectura detenida de la exposición de motivos del proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde Municipal de Circasia, puede la Sala advertir que, la suma adicionada al presupuesto de ingresos del MUNICIPIO DE CIRCASIA, corresponde en efecto a un pasivo del año 2024, reconocido por el ente Departamental mediante Resolución 9822 de 202418, como lo sostiene el accionado, y en principio, también que el rubro corresponde a la cofinanciación del régimen subsidiado en salud en el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO como lo advierte la parte considerativa de la Resolución 9822 de 2024, ya referida: 18 POR LA CUAL SE RECONOCE UN PASIVO POR CONCEPTO DE ESFUERZO PROPIO DEPARTAMENTAL PARA LA COFINANCIACIÓN DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN EL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DE LA VIGENCIA 2024" Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA (…) 12.
En ese sentido, es importante referir que la Corte Constitucional, en virtud de la sentencia C-407 de 202319, a pesar de haberse inhibido para pronunciarse en relación con la inconstitucionalidad del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que había sido demandado, refirió que la facultad otorgada por esa norma que el Departamento alega como incumplida, no puede tomarse como una conducta que le permite a la autoridad administrativa municipal modificar, suprimir o efectuar traslados de presupuesto; así lo sostuvo la Corte: 19 Sentencia de 11 de octubre de 2023 MP.
Jorge Enrique Ibáñez Najar Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA “66. En segundo lugar, tal y como lo ha hecho esta Corporación en diferentes pronunciamientos20, es relevante acudir a la literalidad de la norma demandada para sostener que el argumento elevado por el demandante no comporta un debate constitucional que pueda ser analizado.
Así pues, según la interpretación del accionante, la norma acusada pretende “conferir la facultad al Alcalde para incorporar, modificar, suprimir, entre otras conductas en (sic) el presupuesto de rentas y gastos, así como efectuar todos los traslados presupuestales necesarios”. En contraste con ello, se puede leer que la disposición normativa contiene solo uno de los verbos que el demandante infiere de ella, a saber, el vocablo incorporar. 67.
Ahora, incorporar está definida por la Real Academia de la Lengua Española como “unir una persona o una cosa a otra u otras para que haga un todo con ellas”.21 Así pues, en principio no le asiste razón al señor Sierra Niño cuando asume que el verbo que rige la conducta le permite a la suprema autoridad administrativa municipal o distrital modificar, suprimir o efectuar traslados de presupuesto, pues, ciertamente, la norma no tiene dicho alcance.
Lo que si contiene es la posibilidad de juntar dos cosas para que se integren y conformen un todo, en este caso, el presupuesto municipal. Así, a diferencia de lo planteado por el demandante, el cargo formulado no se fundamenta en una interpretación válida de la disposición acusada, ni en una regla que de ella se derive. 20 Corte Constitucional Sentencias C-317 de 1994 y C-121 de 2006, entre otras. 21 Real Academia de Española.
Diccionario. Definición de incorporar. Disponible en: https://dle.rae.es/incorporar Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 68. Al hilo con lo expuesto, tal como lo expuso la Federación Nacional de Municipios en su intervención, “la norma demandada no implica una adición del presupuesto sino una mera incorporación contable de recursos que previamente se encuentran decretados por las corporaciones de elección popular”.
De esta forma, la Sala considera que el presunto debate constitucional que plantea el demandante tampoco propone un juicio constitucional viable de desatar, por lo que incumple también con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, como se verá más adelante.” (Negrillas de la Sala). 13. En línea con lo anterior, la sentencia C-699 de 201322 señaló lo siguiente: 2.4.
No obstante, lo que nunca hace el demandante es mostrar por qué la regla considerada inconstitucional se encuentra incluida dentro del texto legal acusado. En otras palabras, nunca muestra por qué la regla según la cual ‘el Alcalde puede hacer gastos sin que medie la decisión del Concejo distrital o municipal está contemplada dentro del texto que constituye el literal (g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
En la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales.
Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la norma 22 Sentencia de 16 de octubre de 2013 - MP María Victoria Calle Correa Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo), sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal’. 2.5.
(…) En este caso, la regla según la cual los Alcaldes pueden hacer gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, que sería claramente contraria a la Constitución, no se encuentra contenida expresamente en el texto legal acusado (art. 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012).” (Negrillas de la Sala). 14.
Así las cosas, no puede advertirse que el contenido del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, cuya aplicación advierte como desconocida el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, faculta al Alcalde Municipal para efectuar movimientos presupuestales que no estén previamente autorizados por el Concejo Municipal, independientemente de que dichos recursos sean el resultado de una cofinanciación de proyectos, como lo alega el DEPARTAMENTO, pues el actuar del Alcalde se reduce a una incorporación contable de recursos previamente autorizados, como se hizo con la expedición del Decreto 31 de 22 de agosto de 2025.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA 15. Este Tribunal en sentencia reciente23 ya se refirió al tema en asunto similar al aquí planteado, advirtiendo la validez del acuerdo que autorizó al Alcalde del municipio de Armenia para efectuar adiciones presupuestales con el aval previo de la duma municipal: Bajo ese entendido, así se trate o no de recursos provenientes de proyectos de cofinanciación, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio sigue radicando en el Concejo Municipal, diferente es que una vez se transfieran los recursos por parte del Departamento o la Nación, el alcalde pueda realizar su incorporación contable, siempre que ya se encuentren decretados o aprobados por la corporación de elección popular.
(…) Con base en lo anterior, se concluye que el acuerdo mencionado no constituye una simple incorporación de recursos, ni un traslado o movimiento presupuestal interno, ya que no se trata de recursos, ni gastos previamente decretados por las corporaciones de elección popular. En consecuencia, al incrementar el monto total del presupuesto —aumentando tanto los ingresos como las apropiaciones— lo que se está realizando es una adición presupuestal.
Por lo tanto, la competencia para aprobar dicha adición recae en el Concejo Municipal. En ese sentido, puede inferir la Sala que no le asiste razón al Departamento del Quindío cuando indica que la incorporación 23 TAQ. Sentencia de 17 de octubre de 2025. Sala Tercera de Decisión – Exp. 63001-2333- 000-2025-00081-00 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA de los recursos de Estampilla Departamental ($3.285.726.477), transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos nación $81.958.608) у tasa de inspección y vigilancia ($970.912.750) debía hacerse mediante decreto expedido por el alcalde, pues independientemente si corresponden o no a recursos que recibe el municipio para cofinanciación de proyectos provenientes de la Nación o el Departamento, dicha incorporación genera una adición presupuestal y, en consecuencia, la competencia es de la corporación de elección popular y no del alcalde (Negrillas de la Sala). 16.
En síntesis, independientemente de si las partidas presupuestales a adicionar provienen o no de proyectos de cofinanciación de la nación o el departamento, debe mediar pronunciamiento de los concejos municipales tal como lo llevó a cabo el Concejo Municipal de Circasia y el Alcalde del mismo municipio al expedir los actos administrativos materia de observación, por lo que se declarará su validez.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justica en nombre de la República de Colombia F A L L A PRIMERO: Declarar válidos, el Acuerdo 9 de 14 de agosto de 2025, “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del Municipio de Circasia de la vigencia fiscal de 2025”, expedido por el Concejo Municipal de Circasia Quindío y el Decreto 31 de 22 de agosto de 2025 “Por medio del cual se Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-0097-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE CIRCASIA liquida el Acuerdo No. 009 del 14 de agosto de 2025 “Por medio del cual se adiciona el presupuesto del municipio de circasia de la vigencia fiscal 2025””, expedido por el Alcalde del Municipio de Circasia.
SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Circasia, Quindío y al Alcalde de dicho ente territorial.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma digital SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 34 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Magistrados LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co