TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nº.: 73001-33-33-006-2022-00291-01 No. Interno: 1260/2023 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Tema: Contrato Realidad – Espacio Público I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué el 28 de agosto de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, formulado por GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ en contra del MUNICIPIO DE IBAGUÉ. II.
ANTECEDENTES El señor GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda, con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 1030-54196 del 02 de diciembre de 2020, por medio del cual el Municipio de Ibagué, negó dar aplicación al principio constitucional de la realidad sobre las formas y se abstiene de declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria de carácter laboral, y al reconocimiento y pago de prestaciones económicas de orden legal y reglamentarias a favor del demandante. 1 De conformidad con lo relatado en la demanda Fl. 1- 2 del expediente primera instancia, SAMAI índice 00002 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y el Municipio de Ibagué, entre el 10 de febrero de 2015 hasta el 28 de diciembre de 2018 y se ordene a la accionada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, legales y reglamentarias e indexadas, teniendo en cuenta como salario el devengado durante el periodo de la relación laboral.
Solicita el reconocimiento de: las cesantías y de forma retroactiva; los intereses a las cesantías; la prima legal anual y semestral de servicios, las vacaciones o indemnización de vacaciones, bonificación por servicios, la prima de navidad, prima de vacaciones, pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y/o devolución de estos por haber sido sufragados por el demandante, pago del incremento de la asignación básica, el pago del incremento la nivelación salarial con referencia al trabajador de planta que desarrolla iguales o similares funciones, pago del auxilio de transporte, bonificación especial de recreación, pago de dotaciones, el pago de la indemnización moratoria por no consignación de cesantías en fondo de cesantías y finalmente la indexación o corrección monetaria de las sumas debidas.
Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192 y 193 del C. de P.A. y de lo C.A. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad accionada. 2. HECHOS2 El señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez se vinculó con el Municipio de Ibagué- Secretaría de Gobierno, desde el 10 de febrero de 2015 hasta el 28 de diciembre de 2018, a través de los contratos de prestación de servicios Nos. 452 del 10 de febrero de 2015, 2264 del 25 de junio de 2015, 1237 del 29 de agosto de 2016 y 1061 del 27 de abril de 2017, 949 del 24 de enero de 2018 y 2270 del 28 de septiembre de 2018.
El demandante se encontraba en el cargo de operario, desempeñando, entre otras las siguientes funciones: • Apoyar en los operativos a realizar por parte de las inspecciones de policías cuando se requiera en las 13 comunas del Municipio de Ibagué en coordinación con la Dirección de Espacio Público; • Apoyar en los eventos de afluencia masiva las cuales serán coordinadas con el supervisor del contrato; • Apoyar en la defensa del espacio público en el Municipio de Ibagué de acuerdo al cronograma que será establecido por el supervisor del contrato; • Brindar apoyo al profesional que requiera acompañamiento en temas de recuperación por obras o por invasión de espacio público; 2 De conformidad con lo relatado en la demanda Fl. 2 – 4 del expediente primera instancia, SAMAI índice 00002 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 • Asistir a las reuniones y/o capacitaciones a las que sea citado y mantenerse informado sobre los temas relacionados con el propósito de garantizar el mejoramiento de la convivencia ciudadana; • Brindar apoyo logístico en los eventos que se requieran por parte de la Dirección de Espacio Público y Control Urbano; • Entregar informe registro fotográfico y documental de los operativos.
Se manifestó en la demanda que el señor Salcedo Gutiérrez para cumplir con las funciones asignadas debía cumplir con un horario de trabajo de 05 am a 07 pm, pero la hora de salida se extendía más allá de las 07 pm por el cumplimiento de las actividades desarrolladas, y para ausentarse del mismo necesitaba autorización de personal de planta de la Secretaría de Gobierno, de quienes recibía autorización y órdenes.
Adicionalmente se manifestó que el demandante estaba subordinado, no disponía libremente de su tiempo en la actividad contractual u otra alterna, la cual era vigilada y supeditada a las exigencias reiterativas del Municipio de Ibagué; igualmente señaló que las labores desempeñadas por el actor se ejecutaron en las instalaciones de la Secretaría de Gobierno del Municipio.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3. Como normas violadas se citaron en la demanda las siguientes: - Ley 80 de 1993: artículo 32, numeral 3. - Decreto 1082 de 2015: artículo 2. - Decreto 2150 de 1995. El apoderado de la parte demandante indicó que la entidad demandada le exigió al señor Salcedo Gutiérrez, la ejecución de la labor encomendada de manera permanente, el cumplimiento de un horario de trabajo, y rendir informes continuos de las actividades realizadas y se le entregaba una remuneración, sin tener en cuenta que la forma de vinculación del demandante era un contrato de prestación de servicios.
Razón por la cual consideró que se demostraba la relación laboral, y en consecuencia el señor Salcedo Gutiérrez se encontraba en una situación desfavorable debido a que no se le reconocieron los salarios y prestaciones sociales a los cuales tenía derecho, de conformidad con la actividad laboral que estaba ejerciendo, pues la misma cumplió con todos los requisitos legales y reglamentarios para constituir una relación laboral, propiciada por la entidad territorial. 3 Folios 4 a 9 del Doc. 03 del expediente primera instancia, SAMAI índice 00002 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. MUNICIPIO DE IBAGUÉ4 La entidad territorial contestó la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma por considerar que en el caso concreto no se configuraron los elementos que la ley y la jurisprudencia señalan para que pueda reconocerse la existencia de una verdadera relación laboral. Argumentó que entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y la entidad demandada existió una relación contractual y no una relación laboral; en consecuencia, expresó que en los seis contratos de prestación de servicios celebrados con el demandante se pactaron unas obligaciones contractuales de tipo técnico, y por ello, tenían una duración específica, se fijaron honorarios y a través de un supervisor se le exigía el cumplimiento del objeto contractual.
Argumentó que no existió el elemento subordinación, por cuanto, la actividad personal, el cumplimiento de órdenes, el acatamiento de ciertos horarios y la utilización de instalaciones y recursos de la entidad contratante, son el resultado de actividades coordinadas que corresponden al objeto del contrato y se encuadran en los deberes del contratista según lo dispuesto en el numeral 2º, del artículo 5 de la Ley 80 de 1993; motivo por el cual recibió unos honorarios.
En ese sentido, explicó que el demandante fue contratado para apoyar al Municipio de Ibagué en los operativos de control, en el programa “implementación del control urbano y espacio público eficiente en el Municipio de Ibagué”, razón por la cual podía tener un horario, y coordinar sus actividades con la entidad. Sin embargo, dichas acciones en modo alguno pueden desconocer la existencia de un contrato de prestación de servicios.
Además, agregó que la razón para suscribir los contratos de prestación de servicios con el demandante fue la imposibilidad de atender el proyecto con personal de planta, por cuanto, dado que no estaban a cargo de ningún funcionario del ente territorial y se trataba de actividades que no corresponden al giro ordinario de la entidad territorial.
Por último, consideró que en el presente caso no se acreditó que al demandante se le impartieran órdenes o que ejecutara las mismas funciones de otros empleados de planta y menos que hubiera demostrado todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relación laboral; por el contrario, existe certeza de la existencia de los contratos de prestación de servicios suscritos bajo la égida de la Ley 80 de 1993, los cuales por su naturaleza no da derecho al reconocimiento de salarios o prestaciones sociales.
Por lo que solicitó denegar las pretensiones de la demanda y absolver a la demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra. 4 Tal como obra en constancia secretaria del expediente primera instancia, Doc. 07, SAMAI índice 00002 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 Así, propuso excepciones previas, las cuales fueron resueltas en audiencia inicial del 24 de enero de 2023; también propuso como excepciones de fondo: “Buena fe;
Inexistencia de la Obligación Demandada; pago; Caducidad de la acción; Prescripción y la genérica”. 5. SENTENCIA RECURRIDA5 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 2023, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del oficio 1030- 54196 del 02 de diciembre de 2020, expedido por el municipio de Ibagué a través del cual se negó la existencia de la relación laboral con el demandante y el consecuente pago de las prestaciones sociales reclamadas.
SEGUNDO: DECLARAR que entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y el Municipio de Ibagué existió una relación laboral entre el 10 de febrero de 2015 y el 28 de diciembre de 2018.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por el Municipio de Ibagué, en lo que tiene que ver con las sumas adeudadas por concepto de prestaciones sociales y devolución de aportes a la seguridad social en pensión, con anterioridad al 19 de noviembre de 2017, conforme las razones expuestas en precedencia.
CUARTO: CONDENAR al Municipio de Ibagué a que, a título de restablecimiento del derecho: i. Reconozca y pague al señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez, el valor de las prestaciones sociales, las cesantías y los intereses a las cesantías correspondientes a las devengadas y efectivamente pagadas a un empleado público de sus condiciones (operario) entre el 20 de noviembre de 2017 y el 28 de diciembre de 2018, teniendo en cuenta para ello los honorarios contractuales fijados y devengados mensualmente por el demandante en los términos referidos en la parte motiva. ii.
Restituir a favor del señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez el monto de los aportes a pensión que este efectivamente realizó desde el 19 de noviembre de 2017 y hasta el 28 de diciembre de 2018, en el porcentaje que le correspondía al Municipio de Ibagué como empleador y atendiendo lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, tomando como base de cotización lo pagado por el accionante durante ese lapso. iii.
Tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, es decir, el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, dentro de los periodos laborados y cotizar al respectivo fondo de pensiones (PORVENIR) la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por las 5 Expediente primera instancia, SAMAI índice 00025 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 diferencia entre los aportes realizados por el señor Salcedo Gutiérrez como contratista y los que se debieron efectuar, tal y como se determinó en las tablas que se explicaron en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Las sumas que arrojen los numerales anteriores deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE teniendo en cuenta lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.
SEXTO: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SÉPTIMO: CONDENAR en costas a la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, para lo cual se fija la suma equivalente al 4% de lo pedido, como agencias en derecho.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
NOVENO: Para efectos de la notificación de la presente sentencia, se ordena que por Secretaría se realice conforme lo disponen los artículos 203 y 205 del C.P.A.C.A. modificado por la Ley 2080 de 2021.
DÉCIMO: En firme este fallo, expedir copias con destino y a costa de las partes, con las precisiones del artículo 114 del C.G.P. las que serán entregadas a los apoderados judiciales que han venido actuando.
UNDÉCIMO: ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones correspondientes.” Luego de determinadas las pretensiones, los hechos y analizados el marco normativo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los elementos constitutivos de la relación laboral y el material probatorio allegado, concluyó el A- Quo que de acuerdo a las reglas de apreciación de las pruebas, las circunstancias expuestas acreditaron que existió el elemento de subordinación, tanto por el horario fijado, como por la naturaleza de las labores pactadas y ejercidas por el señor SALCEDO GUTIÉRREZ.
Concluyendo entonces que, una vez desvirtuada la presunción de legalidad que revestía la situación contractual bajo la que prestaba sus servicios el demandante (principio de primacía de la realidad sobre las formas), se dio lugar al reconocimiento y pago de las acreencias laborales, además de las cesantías y los intereses a las cesantías causadas, y los aportes a seguridad social que hizo el trabajador entre el 19 de noviembre de 2017 y hasta el 28 de diciembre de 2018, en virtud del fenómeno de la prescripción. En consecuencia, advirtió el despacho de primera instancia que en razón a que se logró acreditar que entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y el Municipio de Ibagué existió una verdadera relación laboral con ocasión a los seis contratos por prestación de servicios suscritos y ejecutados de forma interrumpida Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 entre el año 2015 y 2018.
Por lo tanto, dio lugar a acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. 6. IMPUGNACIÓN6 La parte demandada a través de apoderada judicial interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué el 28 de agosto de 2023, solicitando su revocatoria, y que en consecuencia se exonere de responsabilidad y de obligaciones al Municipio de Ibagué y se emita un fallo a su favor.
Sustentó que no se acreditaron los elementos de una relación laboral por parte del demandante de conformidad con los pronunciamientos del Consejo de Estado que establecen lineamientos para demostrar la configuración de un contrato realidad. De manera que, según el apelante, el cumplimiento de horarios y órdenes, así como el uso de instalaciones y recursos de la entidad por parte del contratista no convierten automáticamente la relación contractual en laboral.
Así mismo, destacó que sobre lo expuesto por la Primera Instancia acerca del elemento de la subordinación, es importante que la parte demandante debe demostrar flagrantemente que en ejercicio de su labor se presentaba la imposición de reglamentos, el cumplimiento de órdenes en todo modo o tiempo y la permanencia inherente a la entidad.
Respecto al salario como elemento esencial para la existencia de un contrato de trabajo, el apelante reitera que el pago por la actividad contractual de “apoyo a la gestión de carácter operativo para la ejecución del proyecto desarrollo de acciones tendientes al control uso y protección del espacio público en el municipio de Ibagué”, se determinó por mensualidades vencidas por concepto de honorarios como estaba contemplado en las cláusulas convenidas del contrato.
Bajo este entendido, argumentó que, tanto el acervo probatorio del proceso como la jurisprudencia del Alto Tribunal contribuyen a señalar de manera amplia y concisa que el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del señor SALCEDO GUTIÉRREZ se realizaban con autonomía, dado que la vigilancia realizada por el supervisor se ejercía a modo de coordinación, más no entre desiguales.
Aunado a ello, precisó que la vinculación entre el accionante y el municipio se hizo mediante contratos de prestación de servicios, debido a que la demandada no contaba con el personal suficiente de planta que pudiera cumplir las funciones designadas en el programa de la dependencia, circunstancia que se encasilla en uno de los requisitos legales para la celebración de estos contratos, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 6 Expediente primera instancia, SAMAI índice 00029 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 Finalmente, que el señor SALCEDO GUTIÉRREZ no debió suscribir en su momento el referido contrato estatal, bajo el entendido que conoció los términos de este y aun así los aceptó. Inclusive, el convocante pudo haber hecho uso de la oportunidad del momento de la liquidación del contrato para solucionar la diferencia contractual, para manifestar sus consideraciones y diferencias con la administración. Por lo anterior, afirmó que el Juez de instancia se precipitó a determinar la existencia del elemento esencial del contrato de trabajo, la subordinación. Reiterando de manera exhaustiva, que el hecho que el desarrollo de las funciones fuera observado o direccionado propiamente por el Director de Espacio Público y Control Urbano de Ibagué no indica que esto fuera una constante al ejecutar las acciones desarrolladas por el contratista.
III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 21 de septiembre de 2023 por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué, el 28 de agosto de 2023. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que dentro del término comprendido entre la notificación del auto que concedió la apelación y la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso no hubo pronunciamiento alguno de las partes.
Así mismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 02 de abril de 2024, la providencia del 19 de febrero de 2024, que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Público el 6 de marzo de 2024, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, el 28 de agosto de 2023, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto, consiste en establecer si la valoración probatoria realizada por la Juez de Primer Instancia se encuentra ajustada a derecho y en el sub judice se Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 encuentra debidamente acreditado el elemento de la subordinación en la relación laboral, caso en el cual procede confirmar la sentencia del 28 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué; o si por el contrario, las actividades desarrolladas por el señor GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ se dieron en el marco de un contrato estatal de prestación de servicios frente al Municipio de Ibagué, como lo argumenta el extremo pasivo de la sustentación del recurso de apelación.
3. TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que, en el sub lite, existen elementos de juicio suficientes para considerar que se desnaturalizó la relación contractual entre el demandante y el Municipio de Ibagué, pues el material probatorio obrante en el expediente acredita la configuración de todos los elementos típicos de la relación laboral, por tanto es posible adecuar el presente asunto al reconocimiento de los derechos reconocidos en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por tanto, se confirmará la sentencia proferida el 28 de agosto de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué.
4. FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA
4.1.1. EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. La Ley 80 de 1993 en su artículo 32 numeral 3 establece que “los contratos de prestación de servicios son los que celebran las entidades estatales para el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Únicamente se podrá celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
En ningún caso generan relación laboral y se celebrarán por el termino estrictamente indispensable” Según lo plasmado por la Corte Constitucional, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, resaltándose como fundamental la comprobación de la subordinación o dependencia de la entidad contratante para la prestación personal del servicio contratado, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de nuestra Carta Magna, independientemente de la denominación que se le haya dado a dicha relación. Este criterio jurisprudencial no fue compartido inicialmente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; no obstante, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha replanteado su postura, y en aplicación del Principio Constitucional de la Primacía de la realidad sobre las formas ha establecido que, cuando en una relación de carácter contractual materializado a través de un contrato de prestación de servicios o una orden de la misma índole, se demuestran los elementos de una Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 relación laboral, se deben reconocer las prestaciones sociales que generaría la misma.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado en providencia de fecha 8 de agosto de 2011, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón estableció: “El contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica.” En virtud de las anteriores precisiones, reiteradas en recientes pronunciamientos del Consejo de Estado, se puede afirmar que la posición actual de la jurisprudencia establece que se tiene derecho al reconocimiento del “Contrato Realidad” por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, cuando así lo acreditan, la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente del mismo a la administración. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-20217, realizó un análisis detallado del contrato de prestación de servicios y sostuvo que las características de esta figura son las siguientes: (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 7 Sentencia de Unificación proferida el 9 de septiembre de 2021, por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Rad. SUJ-025- CE-S2-2021 (2013-01143-01). Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».
(iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».
De acuerdo con el apartado sustraído, es importante ahondar en el sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” entendido de manera consonante con lo estipulado en el inciso segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Señala la providencia que, la temporalidad y excepcionalidad de la contratación son la esencia de este tipo de contratos, dado que la vinculación se pacta en aras de satisfacer una necesidad temporal, por lo que la problemática se centra en que las entidades hacen uso de la misma para cubrir funciones que claramente no son transitorias o eventuales, sino que, por el contrario, forman parte de su giro ordinario y requieren ser fungidas por personal de planta.
La anotada providencia aclara que lo que debe existir entre la entidad contratante y el contratista es una relación de coordinación de actividades, que conlleva a que el contratista se someta a ciertas condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, catalogando a los contratistas estatales como colaboradores ocasionales de la Administración, que brindan apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. La misma sentencia del 9 de septiembre de 2021 estableció como criterios indicativos para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente a través de contratos de prestación de servicios, las siguientes: “(…)2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.8 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;9 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.10 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.
(…)” La sentencia anotada, Unificó la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii). La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Así las cosas, en cada caso en concreto deben examinarse las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios en aras de esclarecer, bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para lo cual le corresponde a la parte demandante, en aplicación del principio de la carga de la prueba, allegar al proceso las pruebas que acrediten la existencia de los tres elementos mencionados, para la prosperidad de sus pretensiones. 9 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 10 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023
5. CASO CONCRETO Efectuadas las anteriores precisiones, la Sala procede a determinar, con base en las pruebas documentales y testimoniales sí en el presente asunto se configuran los elementos esenciales del contrato realidad, a saber: la prestación personal del servicio, la contraprestación y la subordinación o dependencia. Frente a la relación contractual, reposa en el expediente copia de los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la accionante y el Municipio de Ibagué, teniendo en cuenta que no existió discusión sobre los contratos suscritos entre las partes de este litigio se enlistan los señalados en primera instancia. CONTRATO y/u ORDEN DE SERVICIOS OBJETO DEL CONTRATO TÉRMINO DE EJECUCIÓN FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN VALOR No. 452 del 10/02/2015 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para la ejecución del proyecto desarrollo de acciones tendientes al control, uso y protección del espacio público en el Municipio de Ibagué. 90 días 10/02/2015 10/05/2015 $3.300.000 No. 2264 del 25/06/2015 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para la ejecución del proyecto desarrollo de acciones tendientes al control, uso y protección del espacio público en el Municipio de Ibagué. 180 días 25/06/2015 25/12/2015 $6.600.000 No. 1237 del 29/08/2016 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para la prevención y recuperación del control urbano de la ciudad de Ibagué. 4 meses 29/08/2016 29/12/2016 $4.800.000 No. 1061 del 27/04/2017 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para salvaguardar el espacio público en el marco del proyecto “Implementación del control urbano y espacio público eficiente en el Municipio de Ibagué”. 6 meses, adicionado en 2 meses 27/04/2017 27/12/2017 $6.600.000, adicional, $2.200.000 No. 949 del 24/01/2018 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para salvaguardar el espacio público en el marco del proyecto “Implementación del control urbano y espacio 6 meses 24/01/2018 24/07/2018 $6.600.000 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 público eficiente en el Municipio de Ibagué”.
No. 2270 del 28/09/2018 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para el fortalecimiento del proyecto: Fortalecimiento del sistema de Derechos Humanos en el Municipio de Ibagué. 90 días 28/09/2018 28/12/2018 $3.300.000 5.1. Declaración de parte El señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez, manifestó: “…. PREGUNTADO: Podría por favor decirnos cual era el horario que se manejaba en el desarrollo de estas actividades.
CONTESTO: Claro que sí, eran varios horarios, cuando se trataba de operativos en las plazas de mercado, habían dos horarios, se manejaba un horario que era cuando se controlaba la plaza que era de 5 de la mañana hasta el mediodía, cuando eran operativos que era recuperación de la plaza … era de 2 de la mañana hasta el mediodía, los estadios, cuando se dice servicio de estadio, cuando habían partidos de futbol nos citaban 2 horas antes para hacer presencia en alrededores del Estadio y nos colocaban con la orden de recoger escombros, piedras y retirar vendedores informales que se encontraban en el sector, terminábamos las labores cuando se terminaba el partido de futbol, esta también los desalojos, algunos terrenos que daban la orden para ir a recuperarlos, nos citaban a las 2 de la mañana también y se terminaba al medio día o más tarde podría ser dependiendo lo que se iba presentando en el operativo… PREGUNTADO.
La alcaldía municipal de Ibagué le proporciono a usted algún tipo de dotación. CONTESTO: Solamente chaleco la oficina de Espacio público nos dio chaleco. PREGUNTADO. Señor Guillermo podría hacernos un listado de los implementos de trabajo que estaban a su cargo o bajo su responsabilidad en el evento que usted los tuviese. CONTESTO. Bueno cuando se requería, también había funciones como demoliciones, nos suministraban herramientas como digamos maceta le llamo yo, porra, cinzaya, si era para publicidad esta la perdiga creo que ese nombre con que bajábamos los avisos publicitarios, alicates y pulidora, esos instrumentos que es la pulidora, la cinzaya y la perdiga eran de la oficina nos los suministraban en la oficina y trabajábamos con herramientas que se incautaban en los operativos, se dejaba a disposición de la oficina y con eso trabajamos nosotros.
¿Pero esos implementos estaban bajo su cargo y responsabilidad? Para nada, no, cuando era el requerimiento nos suministraban herramienta y la dejábamos de nuevo a disposición de la oficina de espacio público … PREGUNTADO: … Pregunta la Juez PREGUNTADO: Usted nos refirió que había diferentes operativos y por eso tenían diferentes turnos-horarios, entonces dígame que horario cumplía usted a diario o quien le imponía el horario.
CONTESTO: Las órdenes las recibíamos del director de espacio público y que horario nos daban, pues ya depende como le digo si nos tocaba en el centro que era la carrera 3ª nos colocaban de 7 de la mañana a 12 de la tarde y regresábamos a las 2 hasta las 6.00. PREGUNTADO. Podía haber días que estaban todo el día por la 3ª y por la noche había algún operativo.
CONTESTO. Por la noche algún operativo no. O sea, si hacían algo en el día por la noche no, ¿los horarios no coincidían de esa manera?… A veces los dividían digamos estábamos en el centro y si salía un evento, digamos algo en especial como que se impartía la orden de que, digamos un viernes, o se impartía la orden de que digamos había que hacer un control nocturno en los establecimientos entonces nos íbamos a esa labor.
PREGUNTADO. Ustedes trabajaban de lunes a domingo. CONTESTO: todos los días…” Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 5.2. Prueba testimonial. La parte demandante trajo como testigo al señor Jhon Alexander Prieto González, quien manifestó: “(…) PREGUNTADO: Cuéntele al despacho entonces que funciones cumplía el señor Guillermo Alexander, si usted la recuerda y durante el tiempo que usted dice lo conoció, 2015.
CONTESTO. Pues las funciones doctora, las mismas que yo tenía, el tema de colaborar en la recuperación del espacio público y ante todo las ordenes que nos daba el director. PREGUNTADO. Ustedes tenían un horario que cumplir. CONTESTO: Si doctora, como tal se hablaba de un horario en general que era de las plazas de mercado que era de 5 de la mañana a medio día, también había el horario general que era sobre la intervención de la carrera 3ª, que era de 7 de la mañana a 12 del día, íbamos a almorzar y volvíamos a las 2 e íbamos hasta las 6 de la tarde, había otros horarios doctora que eran horarios especiales de operativo como tal, basados 1, el primero en las plazas de mercado, ahí llegábamos a las 2 de la mañana y normalmente íbamos hasta el mediodía, teníamos un horario cuando era para el acompañamiento con el tema del operativo de establecimientos nocturnos que nos citaban a las 11 de la noche y íbamos hasta el cierre de los establecimientos 3 de la mañana y teníamos otras ordenes como tal, cuando se hacían desalojos pues nos citaban también tipo 2 de la mañana, íbamos medio día y estábamos pendientes a las órdenes de si se continuaba o dependiendo de los requerimientos PREGUNTADO.
Quien les decía a ustedes quien iba a cada turno o a cada operativo. CONTESTO: El director de espacio público, el doctor Mario Fernando Díaz. PREGUNTADO. Si ustedes necesitaban pedir algún permiso a quien se lo solicitaban o ustedes simplemente avisaban que no podían asistir al operativo asignado. CONTESTO: No doctora, todo era con el director, cualquier tipo de permiso, eventualidad o calamidad que presentábamos era con él… PREGUNTADO.
De acuerdo a la experiencia que usted tuvo en el mismo cargo, como lo indica en respuesta anterior, puede indicarle a este despacho si esas actividades de espacio público para la alcaldía municipal de Ibagué son ocasionales o son permanentes. CONTESTO: Eran permanentes doctor, el horario, nosotros como tal íbamos de lunes a domingo y siempre estábamos ahí. ¿Y las actividades que ustedes hacían la necesidad del servicio de lo que usted explicó anteriormente los horarios es de acabarse algún día o continuamente siempre se va a seguir presentando? No lo de espacio público es de continuidad, es de ser muy perseverantes, pero no eso nunca, las funciones como tal eso nunca se va a acabar …PREGUNTADO.
Usted en el tiempo que laboró con el señor Salcedo conoció que en algún momento él no hubiese cumplido las actividades o se hubiese ausentado del lugar de trabajo. CONTESTO. No doctor, durante el tiempo que estuve con él, siempre cumplió con sus funciones y doy fe porque era compañero de él. PREGUNTADO: Para el desarrollo de sus funciones el señor Salcedo requería de alguna herramienta para desarrollar estas actividades que usted manifestó. CONTESTO: Pues la dirección de espacio público, la oficina como tal había unas herramientas que se utilizaban para casos especiales que era una cinzaya, había un macho o maceta, macho que le llaman, había una barra, son herramientas, una pulidora un disco de corte, son herramientas que nos las daba la oficina de espacio público.
¿Propiedad de quien eran esas herramientas? Directamente pues de espacio público, de la Dirección de espacio público. PREGUNTADO. Usted nos puede dar una descripción detallada, por ejemplo, como utilizaba cada herramienta en desarrollo de sus funciones. CONTESTO: Claro doctor, la perdiga que utilizábamos era para bajar las vallas publicitarias, tiene un gancho en la parte de arriba, teniendo cuidado uno hala los alambres y la vaya se descuelga y la recogíamos y la subíamos a una camioneta de estacas que es de propiedad del municipio también si, el tema de la cortadora, cuando eran temas de encierro o parasoles que de pronto no habían sacado los permisos y nosotros acompañábamos la diligencia tocaba pues prender la pulidora ponernos, la persona que lo iba a manipular, ponerse el casco y hacer el corte de la valla o de las cadenas o de lo que tuviéramos que recuperar, el macho o maceta grande era ante todo cuando tocaba hacer algún tipo de demolición o pared, alguna escalera que de pronto, no es un usuario llegó y construyo sobre el andén o sobre el espacio público como tal utilizábamos la maceta para Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 demoler prácticamente … PREGUNTADO.
En respuesta anterior usted indicó que había una camioneta de estacas donde ustedes echaban las cosas que digamos quitaban del espacio público… esa camioneta de estacas la utilizaban en algún momento como medio de trasporte para ustedes. CONTESTO: La camioneta es del municipio, inclusive todavía sé que le pertenece en este momento a INFIBAGUE, esa camioneta el conductor era del municipio y en esas nos trasportaban para poder bajar el tema de vallas publicitarias, en esa camioneta eventualmente también recogíamos el tema de incautaciones, pues de los controles que se hacían en las plazas se echaban ahí, pero ante todo nos movilizábamos era en ese vehículo.
PREGUNTADO: De los elementos de trabajo, en algún momento ustedes, en especial el señor Alexander Salcedo le exigieron … traiga sus herramientas, traiga su maceta, las herramientas que utilizaron para ello de propiedad de él. CONTESTO: No, no señor, las herramientas nos las daba la dirección de espacio público, nos las entregaban en la oficina de espacio público”.
En vista de lo expresado por el demandante y el testigo en las declaraciones señaladas, es claro que el elemento de subordinación estuvo presente de manera permanente, pues como se encuentra respaldado por el testigo, el hecho de que el demandante ejerciera las labores a las que se obligó no solo en un horario constante de lunes a domingo de 7:00 a.m. a 12 y de 2 a 6:00 p.m., sino que debía tener disponibilidad y flexibilidad en el horario, para atender los requerimientos que se presentaran.
Además, ante cualquier tipo de permiso o eventualidad debían solicitarlo con el Director de Espacio Público, situación que salta a relucir la plena falta de autonomía que tenía el señor Guillermo Salcedo en la ejecución de sus labores como contratista. 5.3. De la prestación personal del servicio y la remuneración Observa la Sala, que en el material probatorio recaudado se encuentra demostrado que el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez, ostentó una vinculación con el Municipio de Ibagué a través de la suscripción seis (6) contratos de prestación de servicios, en el marco de los cuales prestó sus servicios profesionales como personal de apoyo a la gestión de carácter operativo para la prevención y recuperación del control urbano en el Municipio de Ibagué, entre el 10 de febrero de 2015 al 28 de diciembre de 2018.
Así mismo, se logró evidenciar que el accionante fue quien desempeñó personalmente las funciones y obligaciones impuestas, a tal punto que en los objetos de los contratos suscritos se estableció expresamente que el contratista prestaba sus servicios personales, en el mismo sentido, dentro del clausulado de cada uno de los contratos se encontró señalado que “El contratista no podrá ceder, ni subcontratar con persona natural o jurídica alguna, los derechos y obligaciones emanados del presente contrato, en caso de permitirse deberá suscribirse entre las partes la respectiva modificación.” Igualmente, se evidenció que la accionante recibía contraprestación económica mensual denominada honorarios, por los servicios prestados, previa aprobación de la cuenta de cobro por parte del Municipio de Ibagué. Así las cosas, esta Sala encuentra acreditado los dos primeros elementos de la relación laboral, en consecuencia, se procede a realizar el análisis del elemento de la subordinación. 5.4.
De la subordinación y dependencia Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 En referencia a este elemento, una vez analizados los medios de prueba debidamente allegados al plenario, especialmente la declaración rendida por la parte y por el testigo, para esta Colegiatura dan cuenta de la existencia de una relación contractual entre las partes de este proceso.
Por tal razón, esta Sala de decisión considera que, es posible la aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, a fin de declarar la existencia de una relación laboral entre las partes del presente litigio por las siguientes razones. Se encuentra probado que el demandante suscribió seis (6) contratos de prestación de servicios como personal de Apoyo de la Oficina de Espacio Público de Ibagué, con identidad en el objeto contractual de estos, de la declaración de parte y el testimonio debidamente allegados al plenario, es posible concluir que en su desarrollo el demandante realizaba labores propias de recuperación del espacio público en el Municipio de Ibagué, ya que las actividades realizadas estaban encaminadas al fortalecimiento y apoyo de la gestión operativa de prevención y recuperación del espacio público en el Municipio de Ibagué. Es claro que, en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025- CE-S2-2021, traída a colación en párrafos anteriores se establecieron unos criterios o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, a saber: 1) lugar de trabajo, 2) El horario de labores, 3) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y 4) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral; los cuales se encuentran acreditados en su totalidad en el sub lite.
Frente al lugar de trabajo, la prueba obrante en el plenario acredita que la prestación del servicio en razón a la naturaleza de la actividad contratada se ejecutaba en la Dirección de Espacio Público y los lugares que el director determinara, según las necesidades de la gestión operativa de prevención y recuperación del espacio público.
De igual forma, en los contratos de prestación de servicios se establece que en caso de requerirse desplazamiento del contratista a zonas distintas al lugar de ejecución del contrato a fin de dar cumplimiento a este, será informado por el supervisor, para adelantar las gestiones necesarias para facilitar su desplazamiento; del mismo modo en las testimoniales recaudadas se indicó que el MUNICIPIO DE IBAGUÉ a través del supervisor del contrato Coordinador y /o el Director de la Oficina De Espacio Público de acuerdo a la necesidad informaba al demandante los lugares en los que se debían ejercer las acciones de apoyo.
Bajo la misma línea, el señor Salcedo Gutiérrez declaró que en casos especiales hacía uso de una serie de herramientas que les eran entregadas en la Oficina de Espacio Público y que pertenecían a la Dirección de Espacio Público del Municipio de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 Ibagué. También manifestó que los objetos incautados durante la jornada eran trasladados en una camioneta perteneciente a una dependencia del ente territorial, en la misma que los trasladaban, y cuyo conductor era contratado por el Municipio.
En lo ateniente al horario de labores, si bien en las testimoniales recaudadas, en algunas ocasiones y dependiendo el tipo de operativos que se debían realizar, estos bien se podían efectuar sobre las 02:00 horas de la mañana, se logró establecer que para dar cumplimiento a los contratos suscritos el accionante debía reportarse todos los días sobre las 7:00 am a 12:00 m y de 2:00 a 6:00pm.
De igual manera, se encontró que debían realizar solicitudes de permisos o avisar sobre alguna eventualidad al Director de Espacio Público. Por último, frente a que las actividades o tareas a desarrollar, se recibían ordenes diarias a través del coordinador o director de Espacio Público, que se debían ejecutar por parte del personal del Municipio y los contratistas en tanto, no existía personal de planta suficiente, ni con las competencias para desarrollar las actividades encomendadas al contratista.
Así las cosas, es posible indicar que las labores encomendadas al demandante en los distintos contratos de prestación de servicios se encuentran encaminadas al cumplimiento de la misión del Municipio de Ibagué; así mismo, considera la Sala que se logró demostrar la subordinación, dado que del contenido y la redacción de las cláusulas contractuales se observa que el cumplimiento de las obligaciones suscritas se debía realizar siguiendo lo direccionado por el Coordinador y/o Director de Espacio Público, funcionario que ostentaba la calidad de supervisor del contrato.
De igual manera, considera esta Corporación que la prohibición de ceder total o parcialmente los contratos a otras personas naturales y/o jurídicas sin autorización del Municipio, configura un indicio grave de subordinación, en atención a que el Consejo de Estado ha establecido que la existencia de una relación intuitu personae consagra la subordinación como elemento del contrato realidad.
Sumado a lo anterior, es claro que para ejecutar las labores encomendadas la entidad demandada mediante el Director de Espacio Público le indicaba diariamente las directrices acerca de la labor que debía ejecutar, el lugar, identificación (chalecos distintivos de control de Espacio Público) y objetos necesarios para el desarrollo de las actividades, toda vez que eran indispensables para que el contratista diera cumplimiento al objeto contractual, incluso, el personal se movilizaba en vehículos de propiedad del ente territorial.
En consecuencia, es posible declarar la existencia de una relación laboral entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y el Municipio de Ibagué, como quiera que la contratación a través de la modalidad de prestación de servicios debe ser excepcional. No obstante, en el presente asunto se prolongó en el tiempo, del mismo modo, es claro que las funciones u obligaciones realizadas por el accionante hacen Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 parte de la misión del MUNICIPIO DE IBAGUÉ y para ello debe crear los cargos correspondientes en su planta de personal.
Se concluye que el objeto establecido en los contratos suscritos entre las partes, implicaban la prestación personal del servicio en las instalaciones de la entidad contratante y/o lugar que ésta determinara, del mismo modo era necesaria la subordinación y dependencia, razón por la cual la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana critica del material probatorio arrimado al proceso, encuentra que se configuraron los tres elementos para el decreto del contrato realidad, a saber: la prestación personal, la subordinación continuada y la remuneración durante los servicios contratados, situación por la cual se confirmará la sentencia impugnada en tal sentido. 5.5.
Solución de continuidad y prescripción Evidenciando que en el sub lite se configuraron todos los elementos propios de una relación laboral, esta Sala procede a verificar si en la relación laboral declarada existe o no solución de continuidad, o si por el contrario entre la suscripción de los contratos transcurrió un tiempo razonable que permita determinar que no existe continuidad entre los vínculos contractuales.
Al respecto, en la citada Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 el Consejo de Estado estableció un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que dicho término constituya una camisa de fuerza para el juez contencioso, que de acuerdo con los elementos de juicio obrantes en cada caso deberá determinar si hubo o no ruptura del aparente vínculo contractual.
Aunado a ello, el H. Consejo de Estado ha complementado dicha regla manifestando que cuando las entidades públicas celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con la misma persona natural, en los que concurran los elementos de una autentica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre los contratos, si entre la terminación de uno y la suscripción del otro no han transcurrido más de 30 días hábiles, siempre y cuando los objetos y las obligaciones contractuales sean iguales o similares y satisfagan necesidades similares.
Del mismo modo, en caso de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos solamente se encaminan a concluir que no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En lo que respecta al sub judice, para referirse a sí existe o no solución de continuidad se observa lo siguiente: Contrato Lapso de ejecución 452 Del 10 de febrero de 2015 al 10 de mayo de 2015 46 días 2264 Del 25 de junio de 2015 al 25 de diciembre de 2015 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 21 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 248 días 1237 Del 29 de agosto de 2016 al 29 de diciembre de 2016 119 días 1061 Del 27 de abril de 2017 al 27 de diciembre de 2017 28 días 949 Del 24 de enero de 2018 al 24 de julio de 2018 66 días 2270 Del 28 de septiembre de 2018 al 28 de diciembre de 2018 Atendiendo el citado criterio jurisprudencial, en el cuadro anterior se evidencia que el vínculo contractual presentó varias rupturas, por lo tanto, no es posible declarar la existencia de continuidad, entre los contratos de prestación de servicios No. 452, 2264, 1237, 1061; así como entre los contratos No. 949 y 2270.
No obstante, teniendo en cuenta que la petición de reconocimiento de la relación laboral fue presentada el 19 de noviembre de 2020 y dadas las rupturas de los vínculos contractuales, es claro como lo señala la sentencia impugnada, que operó el fenómeno de la prescripción para los periodos laborados con anterioridad al 19 de noviembre de 2017, dado que para la última fecha pasaron más de tres años de la reclamación administrativa.
En tanto, se reitera lo determinado por la Juez de Primera Instancia, siendo procedente para estos periodos únicamente el reconocimiento y pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensión, al ser una prestación imprescriptible. Por lo que, le asiste derecho al demandante, como lo reconoció el Juzgado de Primera Instancia, que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales de los contratos ejecutados a partir del 19 de noviembre de 2017, en relación con las acreencias laborales unitarias reclamadas.
Así, resulta acertado reconocer a favor del señor Salcedo Gutiérrez y a cargo del Municipio de Ibagué el reconocimiento y pago de los derechos laborales causados, en los periodos comprendidos ente el 19 de noviembre de 2017 al 28 de diciembre de 2018, la liquidación de dichas prestaciones se realizará teniendo en cuenta el valor de los honorarios pactados.
Así las cosas, procede esta Sala de Decisión a confirmar la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que los elementos de prueba obrantes en el plenario, dan cuenta de la existencia de una verdadera relación laboral, entre el señor Guillermo Alexander Salcedo Gutiérrez y a cargo del Municipio de Ibagué, a pesar de haber sido oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios configurándose el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales.
Sin embargo, operó el fenómeno de la prescripción frente a los periodos laborados con anterioridad al 19 de noviembre de 2017. 6. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 22 Demandante: GUILLERMO ALEXANDER SALCEDO GUTIÉRREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-006-2022-00291-01 Interno: 1260/2023 público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto, no obstante, la misma norma establece que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación. Como quiera que las partes no actuaron en esta instancia la Sala se abstendrá de emitir condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 28 de agosto de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, que concedió las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx