TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia Quindío, nueve (09) de octubre de dos mil veinticinco (2025). REFERENCIA: SENTENCIA. RADICADO: 63-001-3333-007-2024-00170-01. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. DEMANDANTE: LUZ ELENA SALAZAR MOSQUERA DEMANDADOS: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y MUNICIPIO DE ARMENIA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN. INSTANCIA: SEGUNDA. 0210-002-2025.
I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas todas las etapas procesales correspondientes a esta instancia sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida el 29 de noviembre del 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES
2.1. PRETENSIONES DE LA DEMANDA Y LOS HECHOS1 EN LOS QUE SE FUNDA. Por intermedio de apoderada judicial la demandante solicitó que, se “inaplique por ilegal” el Decreto 284 de 2024 que derogó el Decreto 887 del 2 de junio de 2023, que a su vez derogó el Decreto 449 de 2022, que asimismo derogó el Decreto 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto 319 de 2020 y/o se declare la nulidad de los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 3AM teniendo de presente que los salarios de tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación, debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional, expedidas en virtud de lo establecido en la ley 4 de 1992 y en el art. 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 e inaplicar igualmente, los demás Decretos Nacionales que sean expedidos con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda, que modifiquen “la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media” que corresponden a los incrementos salariales que se realicen irregularmente con posterioridad al año 2024 y hasta momento de la ejecutoria de la presente sentencia. Pidió igualmente que se declare la nulidad del acto administrativo 2024-EE-059322, proferido por el Ministerio de Educación Nacional y la nulidad del acto administrativo ARM2024EE005772, expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia, al negar el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM, con ocasión a que fue realizado un incremento del 44.89% por medio de los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 3AM fue del 17.40% en su salario para el mismo año, así mismo para el año 2009 en el cual, para el escalafón 3DM el aumento decretado fue del 7.67% por medio de los Decretos 1 SAMAI Índice 0002 Archivo 003.DEMANDA ANDRES MAURICIO MOLINA(.pdf) NroActua 2– Juzgado.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 2 702 y 1238 de 2009, mientras que para el escalafón 3AM el mismo año fue de 18.41% -respecto de éste último aumento sostuvo que si bien, el mismo fue superior, no alcanzó a compensar la diferencia existente para el año 2008-; bajo ese entendido, solicitó tener en cuenta que tal discriminación generó una variación en la base salarial que tuvo efectos fiscales hacia el futuro y afectaba el salario actual de la demandante desde el año 2008, detallando el monto de la diferencia mensual desde esa fecha y hasta el año 2024.
Del mismo modo, solicitó condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los dineros al docente perteneciente a la categoría 3AM, de acuerdo con el art. 21 del Decreto Ley 1278 de 2002, correspondiente a las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la demanda por los incrementos salariales que fueron decretados de manera indiscriminada e ilegal en el año 2008 para el escalafón 3DM.
De igual manera, solicitó que se reconozca la diferencia de los incrementos realizados en el año 2009 que, si bien fueron superiores para la categoría 3AM respecto de la 3DM, no lograron compensar la diferencia del año 2008. De igual manera, pidió condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sobre las cuales tiene como base el reajuste salarial solicitado, que se paguen las diferencias salariales teniendo en cuenta la prescripción trienal y los que llegaran a causarse hacia el futuro producto de la cancelación de las diferencias salariales, que se realicen los respectivos ajustes de valor con motivo de la disminución del poder adquisitivo, que se condene a las demandadas al pago de las costas y de los intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de las condenas impuestas y que se ordene el cumplimiento del fallo de conformidad con los arts. 192 y siguientes del CPACA.
Como hechos que soportan la demanda se indicó que la docente pertenecía al nivel salarial 3AM en el escalafón nacional docente y presentó reclamación administrativa ante la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío y ante el Ministerio de Educación Nacional solicitando el incremento salarial que fue decretado para el grado de escalafón 3DM, pues, indicó que, en el año 2008 en contravía a lo estipulado en los arts. 13 y 53 de la Constitución Política, de los arts. 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y, de los arts. 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la categoría 3DM del escalafón (incremento del 44.89%), con relación al incremento salarial diferenciado que fue decretado para la categoría 3AM (incremento del 17.40%) por medio de los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008.
Esta variación de la base salarial de la anualidad 2008, tuvo efectos en los salarios futuros ya que cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece la demandante; así mismo sostuvo que, si bien para el año 2009 la categoría 3AM tuvo un incremento superior a la categoría 3DM (esto es, 18.41 vs 7.97%), dicho incremento no alcanzó a compensar la diferencia existente en el año 2008.
Además, manifestó que, en todos los años subsiguientes (2010–2024) los incrementos SÍ se decretaron en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 3CM y 3DM. La Secretaría de Educación del Municipio de Armenia negó lo reclamado por medio de acto administrativo ARM2024EE005772 del 3 de abril del 2024. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional también la negó por medio de respuesta 2024-EE- 059322 del 28 de febrero del 2024. 2.1.1.
Normas violadas. La parte actora consideró que los actos cuestionados vulneran la siguiente normatividad: • Art. 137 del CPACA. • Arts. 13 y 53 de la Constitución Política. • Arts. 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01.
Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 3 • Art. 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002. 2.1.2. Concepto de la violación. Precisó que el Gobierno expidió sendos decretos salariales para todos los docentes pertenecientes al Decreto Ley 1272 de 2002, los cuales fueron expedidos de manera irregular, pues, afectaron la base salarial de los docentes, incluida la demandante, sin que existiera razón constitucional o legal para fijar criterios distintos para los incrementos, dependiendo de la escala salarial en que se encontraran los docente.
2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.2.1 Municipio de Armenia2: No contestó. 2.2.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional3: Se pronunció frente a los fundamentos fácticos, indicando que algunos eran ciertos, otros no lo eran y los restantes no eran hechos; además se opuso a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, realizó un recuento del marco legal de la competencia para fijar el régimen salarial de los docentes y argumentó que debe tenerse en cuenta que la demanda parte de una premisa equivocada consistente en equiparar las condiciones de formación y experiencia del grado 3 Nivel A con Maestría con el grado 3 Nivel D con Maestría para reclamar que el porcentaje de mejoramiento salarial de uno y otro grado y nivel sean iguales, porque las condiciones de unos y otros no son las mismas, de ahí que no sea admisible la presunta vulneración a los arts. 13 y 53 de la Constitución Política; además, porque, justamente, el escalafón contempla diferencias entre los grados que lo integran.
Agregó que, no es aplicable el principio “a trabajo igual, salario igual” porque este se predica de la igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponde a un empleo con mayor remuneración y en cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, pues, el trato discriminatorio procede únicamente en el caso de pares, no entre similares, como ocurre en el presente, toda vez que la clasificación del grado 3 Nivel A con Maestría corresponde a unas condiciones distintas a las del grado 3 Nivel D con Maestría, como lo son la experiencia y la formación requeridas y, puntualizó que, entre un docente y otro, existe una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale decir, el docente ubicado en el grado 3 Nivel D con Maestría percibe una remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 3 Nivel A con Maestría. Por último, frente a la respuesta que le dio la entidad a la demandante, sostuvo que en el año 2008 se tuvieron en cuenta los factores formación y experiencia para aumentar incluso la asignación básica mensual de los docentes, lo que a la postre serviría como parámetro para los aumentos salariales, y han ido incrementado en la misma proporción en que se aumentó su remuneración; expresó que en un ejercicio de legalidad o de igualdad no se advierte una diferencia injusta, contraria a la norma superior, habida cuenta que, la demandante sustenta su argumento en operaciones aritméticas que dan como resultado en cada caso un porcentaje que, no puede catalogarse como injusto por el solo hecho del resultado.
Por otra parte, interpuso las excepciones de mérito las que denominó: i.) presunción de legalidad de los actos administrativos, ii.) prescripción, iii.) falta de legitimación en la causa por pasiva y, iv.) excepción genérica.
2.3. TRÁMITE IMPARTIDO POR LA PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 22 de octubre del 20244, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia tuvo por contestada la demanda por parte de la Nación – Ministerio de Educación y, por no contestada de parte del Municipio de Armenia; 2 SAMAI Índice 00008– Juzgado. 3 SAMAI Índice 00008– Juzgado. 4 SAMAI Índice 00013– Juzgado.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 4 adicionalmente, fijó el litigio, incorporó pruebas y corrió traslado a las partes para alegar, sin embargo, mediante auto del 6 de noviembre siguiente se repuso en relación con la fijación del litigio y, posteriormente, dentro del término oportuno los apoderados del Ministerio de Educación – Fomag5 y, la parte actora6 allegaron sus pronunciamientos, mientras que el representante del Ministerio Público emitió su concepto7.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia en decisión del 29 de noviembre del 2024 resolvió negar las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia. (…)”. Como fundamento de su decisión, el Despacho argumentó que: “(…) no existe una discriminación cuando el ejecutivo en cabeza del presidente de la República fija unas diferentes condiciones salariales para los docentes escalafonados en un grado y nivel respecto de otro. En cuanto a la vulneración al derecho a la igualdad que pretende hacer ver la parte actora, no avizora el despacho que esta se haya concretado en el asunto de marras, pues el tratamiento diferente alegado se plantea respecto de dos niveles del Escalafón Docente Nacional disímiles, a saber: 3AM y 3DM por lo que de entrada se observa que son sujetos no comparables y por ende no es posible frente a estos realizar un juicio integrado de igualdad, a pesar de que ambos pertenecen al cuerpo docente y realizan funciones similares, lo cierto es que pertenecen a niveles de escalafón distintos por lo que los requisitos de ingreso y permanencia en cada uno de ellos también son diferentes.
Como ya fue estudiado, el juicio integrado de igualdad debe plantearse respecto de una misma situación fáctica, pero en este caso la situación se plantea respecto de docentes ubicados en niveles salariales distintos, por lo que no cabe efectuar comparaciones en su asignación salarial. Lo anterior por cuanto el análisis de igualdad debe basarse en la suposición de que las situaciones comparadas son equivalentes, lo cual no ocurre en el presente caso, ya que los docentes ubicados en los escalafones puestos en comparación pertenecen a categorías diferentes, sujetos a sistemas de beneficios distintos.
Esto significa que no se puede evaluar la igualdad solo en relación con un beneficio específico fuera de su contexto. En particular, el salario varía según los grados del escalafón (A, B, C y D), lo que establece una diferencia entre ellos en aplicación del principio de "a trabajo igual, salario igual". Además, conforme a lo analizado por la Corte Constitucional, este principio no se aplica cuando existen razones objetivas, como la formación, capacitación y preparación, que justifican un trato diferenciado, tal como ocurre en este caso.
En consecuencia, no es factible declarar la nulidad de los actos acusados y mucho menos inaplicar por inconstitucional los Decretos mediante los cuales el Presidente de la República año tras año ha fijado la escala salarial del personal docente regido por el Decreto 1278 de 2002, por cuanto sus condiciones de formación y experiencia en el ingreso y continuación en la carrera docente varían de un grado a otro y de un nivel a otro, de ahí que el trato diferenciado se encuentra justificado (…)”.
2.5. RECURSO DE APELACIÓN9. Como fundamentos del disenso contra la sentencia de primer grado la parte demandante a través de apoderada judicial sostuvo que la misma: (i) realizó un análisis fragmentado sobre la vulneración del derecho a la igualdad y en consecuencia, no se efectuó un estudio exhaustivo y razonado sobre la ausencia de 5 SAMAI Índice 00017– Juzgado. 6 SAMAI Índice 00030– Juzgado. 7 SAMAI Índice 00023– Juzgado. 8 SAMAI Índice 00027– Juzgado. 9 SAMAI Índice 00029 – Juzgado.
Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 5 justificación sobre la sustentación debida al momento de fijarse los incrementos desiguales de los años 2008, 2009 y 2011, sin que se extendiera dicho tratamiento a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante y, (ii) no abordó un reproche planteado en la demanda consistente en la ausencia de fundamentación para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial aplicados a los años reclamados, sin aplicarse medida similar para otros, omitiendo indagar las razones objetivas de hecho y de derecho, como el fundamento técnico de la Administración para la aplicación de los incrementos salariales desiguales en determinadas anualidades, limitándose a ratificar sin más el argumento del Ministerio de Educación Nacional que no respondió concretamente a los motivos de disenso vertidos en la demanda.
El resto de la argumentación del recurso se orientó a profundizar en las razones por las cuales los actos administrativos demandados deben anularse por configurarse la causal de nulidad de falsa motivación, regulada en el art. 137 del CPACA, teniendo en cuenta que se debería inaplicar por ilegalidad del Decreto 284 del 2024, por ser contrario a la escala salarial dispuesta en el Decreto Ley 1278 de 2002, por vulnerar los principios de proporcionalidad y de igualdad.
En consecuencia, solicitó fuese revocada la sentencia apelada y sean concedidas las pretensiones.
2.6. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte accionante apeló la sentencia de primera instancia proferida el 29 de noviembre del 202410, el 18 de diciembre siguiente11 dentro del término oportuno, por lo que se concedió la alzada el 27 de febrero del 202512. Una vez sometido a reparto, el proceso correspondió al Despacho Segundo de este Tribunal y mediante auto del 4 de marzo del 202513 se admitió el recurso de apelación y, según constancia secretarial14 que reposa en el proceso, ni el Ministerio Púbico ni las entidades demandadas se pronunciaron sobre el recurso interpuesto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. La competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en los arts. 153 –competencia de los Tribunales en segunda instancia-, el art. 243 –la sentencia es susceptible del recurso de alzada-, y la disposición normativa 247 – sobre el trámite de la apelación-.
Del mismo modo, precisa la Sala Cuarta de Decisión que la definición en segunda instancia del recurso de apelación debe circunscribirse a los reparos concretos efectuados por la recurrente15 a la decisión de primera instancia, según lo descrito 10 SAMAI Índice 00027– Juzgado. 11 SAMAI Índice 00029 – Juzgado 12 SAMAI Índice 00031– Juzgado 13 SAMAI Índice 00004– Tribunal. 14 SAMAI Índice 00009– Tribunal. 15 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA. C.P: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 73001-23-31-000-1998-03901-01(17605). “(…) se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C. En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. Así pues, cuando la ley lo exija, el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez.
La exigencia legal de que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, por lo cual su inobservancia acarrea la declaratoria de desierto y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se recurre (artículo 212 C.C.A.)”. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01.
Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 6 en los arts. 32016 y 32817 del CGP, aplicables por remisión dispuesta en el art. 30618 del CPACA. Igualmente, se considera que los presupuestos procesales de oportunidad en la interposición del recurso de apelación, su debida concesión en el efecto suspensivo y su admisión, así como la facultad de la apoderada judicial para proceder en la interposición de la alzada, se encuentran reunidos, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado, aunado al estudio de oportunidad del medio de control y legitimación que seguidamente se efectuará. 3.2.
Oportunidad del medio de control y legitimación en la causa. Evidencia la Sala que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso dentro del término consagrado en el literal d) del numeral 2 del art. 164 del CPACA19, toda vez que si bien se desconoce la fecha de notificación de los actos acusados, esto es, los oficios 2024-EE-05932220 del 28 de febrero de 2024 y ARM2024EE00577221 del 3 de abril siguiente, lo cierto es que, si se toma en consideración la fecha de expedición del primero de ellos, esto es, el 28 de febrero de 2024, los 4 meses para acudir a demandar inicialmente finiquitaban el 29 de junio de 2024, empero, atendiendo a que la solicitud de conciliación extrajudicial22 se presentó el 23 de mayo de 2024 y la constancia se profirió el 24 de julio siguiente, el plazo en cuestión se extendió hasta el 31 de agosto de 2024 y la demanda se radicó el 26 de julio anterior23.
En el caso examinado y en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que quien demanda pretende el reconocimiento de incremento salarial que fue decretado para el grado de escalafón 3DM con respecto al que fue decretado para el 3AM, al cual pertenece, en los años 2008 y 2009, de allí que le asista legitimación a la demandante en su reclamación al estar en discusión el reconocimiento de un derecho subjetivo en su favor.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se acredita que las entidades demandadas son ante quienes se promovió la solicitud de reconocimiento y pago del incremento salarial deprecado y profirieron los actos administrativos demandados, por lo que también se halla cumplido este requisito. 3.3. Problemas jurídicos a resolver y, metodología para solucionarlos.
Atendiendo al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a esta Sala establecer los siguientes interrogantes: ¿Se debe revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar la nulidad de los actos administrativos a que haya 16 “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” 17 “Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 18 “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 19 “ARTÍCULO 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. 20 SAMAI Índice 00002 - Juzgado. 21 SAMAI Índice 00002 – Juzgado. 22SAMAI Índice 00002 – Juzgado. 23 SAMAI Índice 00002 Archivo 001.
Correo_Oficina Judicial (.pdf) NroActua 2– Juzgado. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 7 lugar y, en consecuencia, condenar a las entidades demandadas a reconocer en favor del demandante -docente perteneciente a la categoría 3AM-, los dineros correspondientes a las diferencias que existan en los incrementos salariales decretados en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM (44.89%), en contraste con el realizado al 3AM (17,40%) por medio de los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y que debieron proyectar una base salarial idéntica para ambos grados hacia el futuro?.
Precisa la Sala que, para resolver los cargos de la apelación, se aplicarán las normas constitucionales y legales que guían el asunto, así como los lineamientos vertidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado pertinentes. 3.4. La Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal confirmará la sentencia recurrida por encontrarla ajustada a derecho.
Ciertamente se constata que contrario a los sostenido por el apelante, en la sentencia de primera instancia se efectuó un análisis completo e integral sobre la afirmada vulneración del derecho a la igualdad, en cuanto a la justificación de la administración en cabeza del Ministerio de Educación Nacional para la fijación de los incrementos salariales de los años 2008, 2009 y 2011, de manera disímil a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante.
Lo afirmado encuentra sustento en que en la sentencia apelada, luego de un análisis amplio del régimen especial del escalafón docente regulado en la Ley 2277 de 1979, el Estatuto que desarrolló esa materia dispuesto en el Decreto 1278 de 2002, aplicable a partir del 02 de junio de ese año, emprendió un análisis de la política pública implementada para el sector docente mediante los Decretos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional 624, 714 y 1407 de 2008 y 702 y 1238 de 2009, enfatizando en lo regulado en cada uno de ellos en cuanto a título, grado de escalafón, el nivel salarial y la asignación básica respectiva.
Enseguida efectuó un examen de la vulneración del derecho a la igualdad frente a la escala salarial del escalafón docente, apoyándose en la metodología vertida en la sentencia C-078 del 15 de febrero 2012 de la Corte constitucional, en la que se analizó la inconstitucionalidad del numeral 2 del art. 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de profesionalización Docente” sosteniendo que en desarrollo del principio de igualdad, corresponde al Legislador deparar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que puedan compararse y, efectuar las respectivas diferenciaciones, ante situaciones fácticas disímiles, sin que un tratamiento legislativo distinto pueda significar la violación del principio de igualdad, siempre y cuando sea objetivo y razonable.
Se apoyó del mismo modo en sentencia del 17 de julio de 2020, radicación 2013- 01320-01 (4988-15) de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en la cual, previo a referirse al principio de remuneración proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y el derecho a la igualdad por discriminación salarial, recordó que la Corte Constitucional sigue la línea consistente en que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo entre quienes se encuentran en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas, sin que se tenga necesariamente que instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre situaciones jurídicas consideradas, resaltando eso sí que “toda distinción entre personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones que justifiquen el trato distinto.
Ellas no procederán de la voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una”. Para ilustrar lo expuesto la citada sentencia, señaló que, en materia salarial, “si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, debe ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01.
Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 8 interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo”. Siguiendo la metodología de la Corte Constitucional sobre el test de igualdad, el A quo sostuvo que no puede equipararse un nivel salarial con otro, pudiendo darse un trato diferenciado, con base en los criterios previstos en la misma normatividad tendiente a estimular la profesionalización y excelencia de quienes hacen parte del magisterio, de modo tal que en los casos examinados, no se desconoce el derecho a la igualdad, en razón a que un docente ubicado en determinado grado de escalafón, tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentre situado en otra, siendo congruente la diferencia salarial de acuerdo a su nivel de escalafón, en tanto las variables de la escala salarial se encuentra justificada por el Legislador en criterios como la formación profesional del docente, significando con ello que las asignaciones salariales no se erigen caprichosas, ni arbitrarias y por ende, no desconocen los derechos laborales de los docentes entre uno y otro grado, resaltando que en los aumentos decretados en los años 2008, 2009 y 2011, se respetó el mínimo que la jurisprudencia ha considerado como básico para mantener el poder adquisitivo de los funcionarios y empleados públicos, esto es, el porcentaje de pérdida del poder adquisitivo o inflación y, de allí en adelante se atendió, siguiendo el art. 19 del Decreto 1278 de 2002 sobre el sistema nacional de clasificación de los educadores, a los factores de formación, capacitación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que sirvieron como parámetro para los subsiguientes aumentos salariales.
Se precisa que este Tribunal comparte las consideraciones de la sentencia de instancia para concluir la inexistencia de vulneración del derecho a la igualdad, en tanto la Corte Constitucional ha expresado que el examen de validez constitucional de un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis) consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado observó el principio de igualdad (art. 13 C.P), por ende, “Esta concepción supone que el establecimiento de algunos tratos diversos es posible.
El análisis constitucional de la situación desigual reprochada exige la identificación de los siguientes presupuestos: i) los términos de comparación, es decir, las personas, elementos, hechos o situaciones que efectivamente son comparables; y, ii) respecto a los cuales se establece un trato desigual”24. (Negrillas fuera de texto original).
Así entonces, es claro que, como se sostuvo en el fallo recurrido, la situación reprochada como desigual, no cumple las primeras exigencias de comparación, si se verifica que, se identifica un trato disímil, pero a sujetos distintos y en condiciones diferentes, así sean ambos docentes profesionales, son servidores a los que se les exige distinta cualificación, evaluación y experiencia, lo que, desde ya, supone la validez de la existencia de tratos diversos a diferentes sujetos25.
Además, la demandante pretende equiparar el Nivel Salarial A con maestría con el nivel salarial D con maestría, sin tener en cuenta que uno y otro reciben una remuneración de asiento o de base al momento de la reglamentación distinta, en tanto el educador profesional con maestría que está en el Nivel Salarial A tenía una remuneración visiblemente menor al de mayor trayectoria y que ha seguido ascendiendo en los niveles salariales, razón por la cual, no son dos situaciones comparables de uno y otro servidor.
Por tanto, la reglamentación objeto de reproche, permite identificar una base salarial acorde con la realidad de cada servidor docente, a fin de que los aumentos salariales que en lo sucesivo hiciese el Gobierno Nacional no permitan generar una brecha notable entre remuneraciones de docentes, sin que se desconozca que el docente con mayor grado y nivel seguirá percibiendo una mejor remuneración salarial. 24 Corte Constitucional, sentencia C-084 del 27 de febrero del 2020.
M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad: 25000-23-42-000-2013-01319-01 (2828-2018), del 25 de agosto de 2022. “Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos».” Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01.
Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 9 Por lo descrito, el cargo no prospera. Tampoco se encuentra razón a la apelante en lo atinente a la incongruencia atribuida a la sentencia de primera instancia, consistente en no haberse abordado las razones de hecho y de derecho para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial dispuesta para ciertos años, sin aplicarse idéntica medida para otros, ni en lo relacionado con la inexistencia de fundamento técnico para disponer incrementos salariales desiguales en ciertas anualidades.
Ello es así por cuanto revisada la decisión objeto del recurso, se advierte que en la misma, al respecto se sostuvo que no todas las diferencias salariales que se presentaron en los grados de escalafón fueron a mayor preparación – mayor incremento o diferencia salarial, pues precisamente dentro de la competencia privativa que tiene el Gobierno Nacional, “para realizar ajustes en los salarios, estimó inconveniente realizar ajustes salariales en algunos cargos que sin tener un mayor grado de escalafón, requerían un mayor ajuste para cerrar la brecha salarial existente dentro de los grados de escalafón”, sin que ello signifique, deparar un trato desigual o discriminatorio, sino que se aviene a las competencias del Ejecutivo siguiendo los lineamientos legales, para efectuar los incrementos respecto al mínimo que debe darse cada año y, en ese orden, no se encontró un manejo injusto, ilegal, ni discriminatorio por parte del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de los Decretos del Gobierno Nacional emitidos siguiendo los parámetros dispuestos en la Ley 4ª de 1992, concordante con los arts. 46 y 47 del Decreto 1278 de 2002.
En definitiva, se manifestó en la sentencia censurada que, en el caso concreto, “(…) el trato diferenciado obedece los principios que la misma normatividad ha previsto para estimular la profesionalización y excelencia de quienes hacen parte del magisterio, y en tal efecto no vulneran el derecho a la igualdad, por el contrario la ubicación del docente en el escalafón se encuentra determinado por las condiciones de experiencia y formación que la ley señale”.
Agregó que, el salario al encontrarse en grados de escalafón diferente A - B – C – D, el principio de trabajo igual salario igual, no aplica, por las condiciones y razones objetivas como la formación, la capacitación y preparación que justifican la diferencia de trato y, en especial para el año 2008 responde a una “política pública debidamente autorizada por el Decreto 1278 de 2002, artículos 46 y 47”, motivando el Estado al sector docente para alcanzar los grados más altos, con indicación de aumentos salariales para la categorías, como lo dispone cada uno de los Decretos.
Esta Sala de Decisión, además, encuentra que el recurrente basa su argumento referido a que no se justificó el incremento porcentual salarial diferente a cada escalafón con base en un cálculo matemático, estableciendo los porcentajes diferentes de incremento salarial. Sin embargo, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Constitucional, en sentencia C-408 del 24 de noviembre del 202126, tema tratado también por el fallo recurrido, señaló que los análisis de igualación matemática entre remuneraciones no tienen cabida, atendiendo a que, es relevante tener en cuenta las diferencias fácticas de cada servidor, las cuales en el presente caso sí son apreciables, como lo son la formación y la experiencia requerida para ocupar uno u otro escalafón. Por ello, el principio de “a trabajo igual, salario igual”, contrario a lo afirmado en el recurso, “no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones”27.
Asimismo, se precisa que, si bien el recurrente indica que no obran en el expediente estudios técnicos u otros medios de convicción que den cuenta de la existencia de 26 Corte Constitucional, sentencia C-408 del 24 de noviembre del 2021, MP: Cristina Pardo Schlesinger: “La Corte Constitucional ha señalado que con este mandato “no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.” (Resaltado fuera de texto). 27 Corte Constitucional.
Sala Primera de Revisión. Sentencia T-018/99 del 21 de enero de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 10 razones objetivas y válidas para ordenar los incrementos desiguales, este es un argumento que no fue presentado en la demanda y, en consecuencia, no le es dable a este Órgano Colegiado en esta sede judicial pronunciarse al respecto ya que ese el escenario en el que debió plantearlo.
No obstante, en el hipotético caso que ese tema se hubiere planteado desde el inicio del proceso, tampoco le asistiría razón al demandante, en cuanto no probó que el Gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos, por cuanto la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política” tampoco erigió dicha obligación en su art. 2, que fijó los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el Ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional, como se observa: “a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.” En ese orden de ideas, este cargo tampoco prospera.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia. Por último, de conformidad con los arts. 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia en razón a que no existe prueba de su causación. IV. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia28 y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de noviembre del 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin lugar a imponer condena en costas en esta instancia. 28 Artículo 280 CGP. Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63-001-3333-007-2024-00170-01. Demandante: Luz Elena Salazar Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Armenia - Secretaría de Educación. 11 TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a lugar en el sistema de consulta y gestión de procesos para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo SAMAI.
Esta sentencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión según Acta Nro. 35 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»