TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100220150012801 DEMANDANTE: JESÚS MARÍA RODRÍGUEZ DEMANDADO: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y OTROS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: - Desequilibrio contractual y dación de pago- Declara probada excepción indebida acumulación de pretensiones _______________________________________________________ SENTENCIA La Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Superintendencia Nacional de Salud, contra la sentencia de 10 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1: ”PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de "Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva" propuesta por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 960 de 30 de octubre de 2014, 006 del 16 de enero de 2015, 0043 del 30 de marzo de 2015, mediante las cuales se declara el desequilibrio financiero del Proceso liquidatario de Selvasalud S.A. y se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el actor.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del Contrato de Mandato con Representación No. 31111-10.06-039 suscrito entre SELVASALUD EPS- S S.A. EN LIQUIDACIÓN y la Gobernación del Putumayo, conforme a la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la GOBERNACIÓN DEL PUTUMAYO y a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD en calidad de entidad encargada de hacer seguimiento y control al proceso liquidatorio de SELVASALUD EPSS, rescindir el contrato de Mandato con Representación No. 31111-10.06-039 para restituir las cosas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el contrato nulo, sin lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas en desarrollo del contrato por parte de la Gobernación del Putumayo, conforme se determina en la parte motiva del presente proveído.
QUINTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD asumir los costos y trámites que implique retomar el proceso liquidatorio para el caso del actor, en la etapa previa a la expedición de la Resolución 960 de 30 de octubre de 2014, es decir en la etapa de pago de las acreencias reconocidas al 1 Índice N° 010 archivo 12/expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 señor JESUS MARÍA RODRÍGUEZ en la Resolución 0675 del 06 de junio de 2014.
De igual manera la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD deberá asumir los trámites para rescindir integralmente el contrato de Mandato con Representación suscrito entre la entidad liquidada SELVASALUS EPSS con la Gobernación del Putumayo, proceso en el cual deberá reintegrarse a los activos que formaban la masa liquidatoria, ahora bajo la administración de la SUPERSALUD, la suma de CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SESIS MILONES SESENTA Y NUEVE MIL PESOS M/L ($4.756.069.000), objeto de dación en pago a la Gobernación, reintegrando los bienes muebles e inmuebles entregados a dicha entidad de no haberse enajenado, o de haber sido objeto de venta con el reembolso de los recursos resultado de dicha venta, debidamente indexados.
De resultar imposible recaudar el total del monto establecido, por razones de fuerza mayor o caso fortuito debidamente justificados por la Gobernación del Putumayo, la Superintendencia Nacional de Salud deberá asumir el saldo insoluto a fin de conformar nuevamente la masa liquidatoria de SELVASALUD existente antes de la suscripción del contrato de Mandato con Representación No. 31111-10.06-039.
Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud deberá llevar a cabo todas las actuaciones pertinentes para la administración de los recursos que conformen la masa de activos de la extinta SELVASALUD, previendo la reclamación de acreedores con obligaciones debidamente reconocidas y graduadas en la Resolución 176 de 2014, y la organización y manejo de los archivos de la entidad por el tiempo que le reste para su eliminación conforme a ley de archivos, contado desde el momento en que se declaró extinta la entidad.…” I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende que se declare la nulidad de unos actos administrativos, así: (i) resolución No. 960 del 30 de octubre de 2014, por medio del cual se declaró el desequilibrio financiero de Selvasalud S.A.EPS en liquidación. (ii) resolución No. 006 del 16 de enero de 2015 y la resolución 043 del 30 de marzo de 2015, por medio de las cuales se resolvió el recurso de reposición de la resolución No. 960 del 30 de octubre de 2014.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reconocidas al demandante mediante resolución No. 675 del 6 de junio de 2014. Solicitó se declare la nulidad del contrato de dación de pago suscrito entre Selvasalud S.A. EPS en liquidación y el departamento del Putumayo, ya que, dicha situación ocasionó que la entidad se declarara en desequilibrio financiero.
Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al departamento del Putumayo, restituya para que haga parte de la masa de activos de SELVASALUD S.A. EPS en liquidación, los inmuebles, bienes muebles y equipos de oficina que fueron otorgados por parte de la entidad en liquidación como dación de pago. Solicitó, además, que Selvasalud SA EPS en liquidación, pague las acreencias laborales reconocidas mediante resolución No. 675 del 6 de junio de 2014.
Pidió el reconocimiento de 2 Índice N° 01 archivo 01 /expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 perjuicios morales en favor del actor y el reconocimiento de intereses moratorios. 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1.
La Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución 2865 de septiembre 19 de 2012, ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención Forzosa Administrativa para Liquidar la EPS-S SELVASALUD S.A. identificada con NIT 846.000.244-1. 2. Dentro del proceso de liquidación el día 04 de diciembre de 2012, el demandante presentó reclamación administrativa ante SELVASALUD EPSS-S EN LIQUIDACIÓN, radicada bajo el No. 179, con el fin de que se pague la suma de $35.398.000. 3.
Con resoluciones No. 0217 del 8 de marzo de 2013 y 0293 de abril 5 de 2013, al Agente Especial Liquidador de SELVASALUD EPSS EN LIQUIDACIÓN, aceptó parcialmente la reclamación presentada por el demandante. 4. El día 17 de diciembre de 2013 en uso de excepción de inconstitucionalidad consagrado en el artículo 93 de ley 1437 de 2011, se profirió la resolución No. 0813, por medio de la cual se revocó directamente la resolución 0217 de 2013. 5.
Con resolución 0176 del 28 de marzo de 2014 se practicó la calificación y graduación de acreencias presentadas en el proceso liquidatario, excluyendo los créditos del demandante. Dicho acto administrativo resolvió un recurso de reposición y revocó en favor del demandante. 6. Mediante resolución 960 del 30 de Octubre de 2014, el Agente Especial Liquidador declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso liquidatario de SELVASALUD S.A. EPSS EN LIQUIDACIÓN y se pronunció en relación con los procesos ordinarios, de ejecución, fiscales y/o sancionatorios que cursan o lleguen a notificarse en contra de SELVASALUD S.A. EPS EN LIQUIDACIÓN, haciendo imposible material y financieramente constituir reserva siquiera razonable para el pago de los gastos de administración, créditos laborales, fiscales, parafiscales y de quinta clase, reclamados extemporáneamente, pero reconocidos en el proceso liquidatario, así como la imposibilidad de reconocer obligaciones por concepto de procesos ejecutivos, ordinarios y sancionatorios. 7.
Contra dicho acto administrativo se interpuso el recurso de reposición el cual fue resuelto mediante resolución No. 06 del 16 de enero de 2015, que resolvió confirmar en todas sus partes la resolución No. 960 del 30 de octubre de 2014. 1.3. Concepto de violación Indicó que el desequilibrio financiero de Selvasalud S.A. EPS, se generó como consecuencia de la dación en pago que la EPS en liquidación 3 Índice N° 03 archivo 01 /expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 suscribió con el departamento del Putumayo, donde la primera de estas, entregó a la segunda, bienes inmuebles ubicados en Mocoa y bienes muebles y equipos de oficina, que constituían en el único patrimonio de la empresa en liquidación. Aseguró que, el contrato de dación en pago fue por la suma de cinco mil millones de pesos, suma exorbitante a cuenta de la administración de archivos de Selvasalud S.A. EPS en liquidación, si se considera que el departamento del Putumayo era uno de los mayores accionistas.
Con este actuar, la entidad intervenida se insolentó y no pagó las acreencias laborales. 1.3 Intervención de los demandados: 1.3.1. Departamento del Putumayo4 Se opuso a que se declaren prósperas las pretensiones de la demanda bajo el argumento que la entidad territorial, no expidió los actos administrativos acusados. Señalando, además, que los actos fueron expedidos por el agente interventor designado por la Superintendencia de Salud, de conformidad con los artículos 294 y 295 del Estatuto Orgánico y Financiero.
Argumentó que no es obligación del departamento del Putumayo responder solidariamente por el pago de las acreencias laborales por haber sido socio de la entidad liquidada, por cuanto su constitución se dio como una sociedad anónima, según lo indica el artículo 252 del Código de Comercio. Indicó que la resolución No. 114 del 18 de septiembre de 2015, dio por terminada la existencia legal de la EPS del régimen subsidiado Selvasalud y no determinó subrogatorio legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos. 1.3.2.
Superintendencia Nacional de Salud5 Se opuso a que se declare la prosperidad de las pretensiones de la demanda, solicitando se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el presupuesto que dicha entidad no profirió los actos acusados. Expresó que no le corresponde adelantar procesos de liquidación, pues, esta competencia radica especialmente en el Agente liquidador que no tiene relación legal o contractual con la Supersalud.
Desarrolló el marco conceptual acerca de la competencia de la Superintendencia de Salud, en los ámbitos de inspección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud, para alcanzar los fines esenciales del Estado. Dentro de ese marco normativo, ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar a Selvasalud S.A. EPSS, nombrando al Agente Especial Liquidador de la lista de auxiliares de justicia, el cual en tal condición ejecutó bajo su responsabilidad la medida ordenada. 4 Índice N° 010 archivo 04/expediente digital Samai 5 Índice No.010 archivo 6/expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Dijo que el marco normativo se desarrolló bajo los preceptos constitucionales (artículos 48, 49 y 365) así como los legales – parágrafo 1 del artículo 230 y 2 del artículo 233 de la ley 100 de 1993, artículo 1 del decreto 788 de 1998, artículos 22 y 23 de la ley 510 de 1999, artículo 68 de la ley 751 de 2001, artículo 6 del decreto 506 de 2005, ley 1122 de 2007 y ley 1438 de 2011.
Señaló que de conformidad con los artículos 295 y 296 del Decreto Ley 663 de 1993- Estatuto Orgánico del Sistema Financiera, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud designar discrecionalmente a los agentes especiales interventores y liquidadores, previa inscripción de estos como auxiliares de la justicia, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En definitiva, este agente no tiene vinculo legal, ni contractual con la Superintendencia de Salud. De tal manera, que el Agente interventor actúa como representante legal de la entidad intervenida en su condición de auxiliar de la justicia. Además, la Superintendencia no tiene la función de coadministrar con el Agente liquidador. A la Superintendencia Nacional de Salud, solo le corresponde el seguimiento de la gestión del liquidador con el fin de salvaguardar el servicio de salud.
1.3.2. AGENTE LIQUIDADOR SELVASALUD SA EPSS EN LIQUIDACIÓN-6 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones manifestando que Selvasalud EPSS fue liquidada y se canceló la matricula mercantil de manera que se configura la inexistencia del demandado. 1.3.3. Nación- Ministerio de Salud y Protección Social7 Indicó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva toda vez que no expidió los actos administrativos demandados y además no tuvo injerencia directa o indirecta sobre la vigilancia, intervención dentro del proceso liquidatario de Selvasalud EPS.
Señaló que el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el literal b) del artículo 18 de la ley 1444 de 2011, expidió el decreto 4107 de 2011, por el cual se determinó los objetivos y la estructura de esa cartera Ministerial y en su artículo 1, establece que le corresponde como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.
Asimismo, dispuso funciones de dirección, orientación, coordinación y evaluación del Sistema General de Seguridad Social em Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales en su competencia. 6 Índice No.010 archivo 6/expediente digital Samai 7 Índice N° 010 – archivo 8 /expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 Concluyendo que el Ministerio de Salud y Protección Social no intervino de manera directa, ni indirecta en la expedición de los actos acusados, ni en el proceso liquidatorio, menos aún en la calificación, graduación de acreencias de donde se derivan los perjuicios, dado que, la EPS SELVASALUD en liquidación, tenía autonomía para expedir actos administrativos, incluso comprometiendo su propio patrimonio.
Por lo anterior, la cartera Ministerial no es responsable ni administrativa, ni extracontractualmente por los hechos imputados. 1.4 La sentencia apelada8 El juzgado de instancia declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Ministerio de Salud y la Protección Social al encontrar acreditado legalmente que, en el marco de sus competencias, no estaba inmerso en los procesos liquidatorios de las entidades públicas, especialmente las de las Empresas Promotoras de Servicio en Salud, o similares, de manera, que no participó en la expedición de los actos administrativos enjuiciados.
Sin embargo, declaró la nulidad de las resoluciones 960 del 30 de octubre de 2014, 006 de 16 de enero de 2015, 043 del 30 de marzo de 2015, mediante las cuales se declaró el desequilibrio financiero del proceso liquidatorio de Selvasalud S.A. y se resolvió el recurso de reposición. De igual manera, declaró la nulidad del contrato de mandato con representación No. 3111-10-06-039, suscrito entre SelvaSalud EPS – S.A. en liquidación y el departamento del Putumayo.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó al departamento del Putumayo y a la Superintendencia de Salud en calidad de entidad encargada de hacer seguimiento y control del proceso liquidatorio de Selvasalud, rescindir el contrato de mandato con representación No. 31111-10.06.39, es decir, restituyendo las cosas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el contrato, sin lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas en el desarrollo del contrato por parte del Departamento del Putumayo.
Así mismo, ordenó a la Superintendencia de Salud, asuma los costos y trámites que implique retomar el proceso liquidatorio para el actor, en la etapa previa a la expedición de la resolución 960 de 30 de octubre de 2014, es decir, en la etapa de pago de las acreencias reconocidas al demandante en la resolución No. 675 del 6 de junio de 2014.
Ordenó a la Superintendencia de Salud, que asuma los costos y trámites para rescindir el contrato de mandato con representación, proceso por medio del cual deberán reintegrarse los activos que formaban la masa liquidatoria, bajo la administración de la Supersalud por el valor de $ 4.756.069.000, objeto de la dación en pago, reintegrando los bienes muebles e inmuebles entregados a dicha entidad, de no haberse enajenado, o de haber sido objeto de venta con el rembolso de los recursos debidamente indexados y de resultar imposible recaudar el total del monto establecido, por razones de fuerza mayor o caso fortuito, la Superintendencia Nacional de Salud, deberá asumir el saldo insoluto a fin de conformar la masa liquidatoria de Selvasalud. 8 Índice N° 010 - archivo 12 /expediente digital Samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 1.5 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo9 Dijo que, los actos administrativos cuya nulidad solicitó el accionante no fueron expedidos por la Gobernación del Putumayo, sino por la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco de un proceso de intervención forzosa administrativa con fines de liquidación. Adujo que, conforme a lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con funciones reforzadas de inspección, vigilancia y control sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Dichas funciones comprenden: la inspección, entendida como el monitoreo y evaluación de las entidades vigiladas; la vigilancia, orientada a garantizar el cumplimiento normativo; y el control, mediante la adopción de medidas correctivas y sancionatorias frente a situaciones irregulares. En consecuencia, indicó que, los actos objeto de controversia se encuentran dentro del ámbito de competencia legal de dicha Superintendencia y no pueden atribuirse a la entidad territorial demandada.
Expuso que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2462 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo los procesos de intervención y liquidación de entidades promotoras de salud, conforme lo establece también el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En tal virtud, no le corresponde al Departamento del Putumayo ejercer dichas funciones ni asumir responsabilidades derivadas de actos administrativos emitidos en el marco del proceso de liquidación de Selvasalud S.A. EPS en Liquidación, entidad sobre la cual se declaró la terminación de su existencia legal mediante Resolución No. 0114 del 18 de septiembre de 2015.
Por otro lado, frente al contrato de mandato suscrito entre el agente liquidador y la Gobernación del Putumayo, precisó que, este fue celebrado con el propósito de conservar y administrar el archivo de la entidad en liquidación, conforme a lo previsto en el artículo 9.1.3.6.5 del Decreto 2555 de 2010, y en aplicación del principio de coordinación y colaboración entre entidades públicas establecido en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998.
Este contrato no comporta responsabilidad solidaria del Departamento por las obligaciones laborales o pasivos de Selvasalud S.A. EPS-S, y su finalidad era estrictamente instrumental y administrativa. Concluyo que, no existe fundamento legal para imputar responsabilidad al Departamento del Putumayo por las acreencias laborales reclamadas en el proceso, ni puede atribuirse solidaridad por el hecho de haber ostentado la calidad de socio en una sociedad anónima, menos aun cuando la liquidación fue dirigida y ejecutada bajo la exclusiva competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. 1.6 El recurso de apelación- Superintendencia Nacional de Salud10 9 Índice N° 010 – archivo 13 /expediente digital Samai 10 Índice 010/ archivo 13 samai Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 La parte recurrente expuso que, la Superintendencia Nacional de Salud cumplió con las funciones que le fueron asignadas conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del decreto 2462 de 2013, mediante el cual se modificó su estructura orgánica.
No obstante, manifestó su desacuerdo con la interpretación realizada por el A quo respecto del alcance de dichas funciones, en particular al confundir la labor de inspección, vigilancia y control con las atribuciones propias del agente liquidador, figura que actúa de manera autónoma dentro del marco legal. Precisó que, la toma de posesión con fines de administración o liquidación no implicaba coadministración con el liquidador, quien fue el responsable de sus decisiones, incluyendo la suscripción del contrato de dación de pago que fue señalado como causal del daño por el fallador de primera instancia. Reiteró que, la actuación de la Superintendencia se ciñó al marco legal vigente, especialmente a lo dispuesto en el Decreto 1018 de 2007, y que la decisión del fallador se fundamentó en normas inaplicables al caso concreto, como la Ley 489 de 1998, que regula la liquidación de entidades públicas, sin considerar que Selvasalud S.A EPS no ostentaba dicho carácter jurídico.
Sostuvo que, el régimen aplicable era el previsto en el Decreto Ley 663 de 1993, el Decreto 2555 de 2010 y los Decretos 1015 y 3023 de 2002, normas que facultaban a la Superintendencia para intervenir entidades vigiladas, pero no para asumir la administración directa del proceso liquidatorio, función que recaía en el agente liquidador.
Agregó que el contrato de mandato con representación No. 311111- 1006-039 suscrito entre el liquidador y la Gobernación del Putumayo, así como la dación en pago cuestionada, fueron actos exclusivos del liquidador, sin intervención ni participación alguna de la Superintendencia, por lo que no podía atribuírsele responsabilidad a esta última.
Así mismo, argumentó que el agente liquidador actúa de manera autónoma, no es funcionario de la Superintendencia Nacional de Salud, y ostenta la calidad de auxiliar de la justicia, por lo que los actos realizados por este no pueden ser imputados a la Superintendencia Nacional de Salud, máxime cuando no participó ni tiene competencia para intervenir en el contrato cuya nulidad fue declarada.
Finalmente dijo que, se evidenció una clara falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Superintendencia Nacional de Salud, al no existir vínculo jurídico ni relación fáctica con las obligaciones reclamadas por la actora ni con los actos contractuales o administrativos objeto de cuestionamiento. 1.6 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo.
Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 22 de abril de 202511 el Tribunal Administrativo de Nariño – Magistrado Paulo León España Pantoja, admitió los recursos de apelación instaurados por las partes demandadas – Departamento del Putumayo – Superintendencia Nacional de Salud-, por haber sido sustentados en termino y dispuso en correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente.
El Concejo Superior de la Judicatura, mediante acuerdo No. PCSJA23- 12125 de 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conforme con el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del Departamento del Putumayo.
Con fundamento en lo anterior, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002, 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo, y asigno a este despacho, el conocimiento del medio de control de referencia, el cual fue avocado mediante auto de 30 de julio de 202412. 1.7.1 Alegatos de conclusión El departamento del Putumayo13, así como la Superintendencia Nacional de Salud14, alegaron de conclusión reiterando los argumentos del recurso de apelación. 1.8 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa. 2. Problema jurídico Previo a resolver la alzada, corresponde a la Sala determinar si en el caso bajo examen, le es dable declarar probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones, la cual debe ser estudiada de oficio.
Así de encontrarse probada, corresponderá declararse inhibida para conocer de fondo la controversia. 11 Índice 010/ archivo 13 12 íbidem 13 íbidem 14 Índice 10 / archivo 13 Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 Por el contrario, de encontrarse acreditada una debida acumulación de pretensiones, deberá estudiarse si el departamento del Putumayo y la Superintendencia Nacional de Salud, están legitimados en la causa por pasiva y si le asistió razón al A quo declarar la nulidad de las resoluciones No. 960 del 30 de octubre de 2014, 006 del 16 de enero de 2015 y 043 del 30 de marzo de 2015.
Asimismo, si se debe declarar la nulidad del contrato de mandato con representación No. 3111110.06.39 suscrito entre Selvasalud EPS- S S.A. en liquidación y el departamento del Putumayo. 3. Respuesta al problema jurídico Con el fin de resolver el problema jurídico, el Tribunal partirá sobre el estudio de acumulación objetiva de pretensiones y la declaratoria de oficio de excepciones previas y de no encontrarse satisfecho cuáles serían las consecuencias de ello. 4.
Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y además se tendrá en cuenta la posición tomada por este Tribunal donde se abordó el estudio de un asunto similar al sub judice15 4.1 De la acumulación objetiva de pretensiones. El Consejo de Estado16, ha señalado que la acumulación de pretensiones, puede ser de dos tipos: (i) objetiva, caso en el cual un demandante formula varias pretensiones frente a un demandado y (ii) subjetiva, evento en el que existe pluralidad de demandantes y/o demandados.
El elemento objetivo, se encuentra regulado en el artículo 165 de la Ley que nos gobierna, el cual establece que pueden acumularse pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y se cumpla con los siguientes requisitos: (i) que el juez sea competente para conocer de todas -cuando se acumulen pretensiones de nulidad con otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad-;
(ii) que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; (iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas; y (iv) que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. 5. Del caso concreto En el asunto de estudio, el Tribunal encuentra probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, por las razones que se pasan a estudiar: Con la demanda se pretende la nulidad de los actos administrativos contentivos (i) en la resolución No. 0043 del 30 de marzo de 2015, por medio de la cual se declaró el desequilibrio financiero de Selvasalud S.A. 15 Tribunal Administrativo del Putumayo- Magistrada Ponente- Gloria Eugenia Domínguez Betancur- radicado No. 52001233300020150013303- fecha 6 de noviembre de 2025. 16 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera- Subsección A- radicado No. 11001032600020230019300-00 (70.737)- fecha 10 de septiembre de 2024.
Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 EPS en liquidación (ii) resolución No. 006 del 16 de enero de 201, por la cual se resolvió un recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se reconozcan los derechos laborales tal y como se había consignado en la resolución No. 0675 del 6 de junio de 2014, por la suma de $ 50.151.507.
Asimismo, solicitó la nulidad del contrato de mandato con representación No. 31111-10-03-039 de 2014 suscrito el 1 de octubre de 2014 entre Selvasalud en liquidación y el departamento del Putumayo, por valor de $4.403.945.000, con el objeto de prestar los servicios de la Ley 594 del 2000, sobre la gestión documental. A título de restablecimiento, solicitó que se restituya a la masa de activos de Selvasalud en liquidación, los bienes muebles e inmuebles y equipos de dotación que fueron entregados en dación de pago al departamento del Putumayo.
De lo anteriormente dicho, se observa que el demandante acumuló pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales, las cuales comparten la misma causa, sin embargo el juez de primera instancia no era competente, para conocer de ambas pretensiones, a la luz del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, veamos: Considerando que la demanda se presentó el 7 de julio de 201517, el presente asunto deberá resolverse con la Ley 1437 de 2011, pero sin la modificación que trajo la ley 2080 de 2021.
El artículo 155 original del CPACA, fijó la competencia de los jueces en primera instancia. El numeral 3° señala que: «De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de trecientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes». Respecto a los relativos a contratos el numeral 5 ibidem, estableció, que: « De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias el Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes».
Por lo tanto, cuando excede de los 500 smmlv, su conocimiento corresponderá al Tribunal Administrativo en primera instancia de conformidad con el numeral 5 del artículo 152 del CPACA. En consonancia con lo anterior, como la demanda fue presentada el 15 de julio de 2015, el salario mínimo vigente para aquella data, era de $ 644.35018. es decir, que los jueces administrativos eran competentes para conocer cuyas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho no excedieran los $193.305.000 y los relativos a controversias contractuales cuya cuantía no exceda de $ 322.175.000.
Considerando que el demandante estimó la cuantía en $ 65.533.608, era el A quo el competente para conocer de la pretensión de nulidad y 17 Acta de reparto No. 035 de 13 de julio de 2015 18 Decreto 2552 de 2015 Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 restablecimiento del derecho, pero no la relativa a controversias contractuales ya que el valor del contrato era de $4.403.945.000.
Siendo ello así, y con fundamento en el inciso 2 del artículo 187 de la Ley 1437 de 201119, la sala encuentra acreditada una excepción de oficio- indebida acumulación de pretensiones-, dado que, el juez de primera instancia, no era competente para conocer de todas. La indebida acumulación de pretensiones, no es un aspecto que pueda sanearse, ni siquiera, estudiando separadamente o con la remisión parcial del proceso, dado que, el concepto de violación tiene como fundamento la legalidad del contrato de mandato.
El Tribunal, ya ha dicho que pronunciarse únicamente sobre los cargos de nulidad implicaría un estudio ínsito del contrato de mandato, sobre el cual el juez de primera instancia no tiene competencia por el factor cuantía, como ya se dijo. Respecto a la improrrogabilidad de la competencia funcional, la Corte Constitucional ha dicho: « Por el contrario, la nulidad originada en la falta de competencia funcional o en la falta de jurisdicción no es sanable.
¿Por qué? Porque siendo la competencia funcional la atribución de funciones diferentes a jueces de distintos grados, dentro de un mismo proceso, como se ha dicho (primera y segunda instancia, casación, revisión, etc.), el efecto de su falta conduce casi necesariamente a la violación del derecho de defensa, o a atribuir a un juez funciones extrañas a las que la ley procesal le ha señalado.
Piénsese, por ejemplo, en tramitar un recurso de casación ante un tribunal superior: es claro que esto atentaría contra la misma organización de la administración de justicia y violaría el debido proceso»20. Resolver de fondo el asunto o hacerlo parcialmente, implicaría un desconocimiento de la competencia funcional, el debido proceso y violando el principio del juez natural.
La competencia por los factores subjetivos y funcional, es absoluta, se regulan por el interés general por disposiciones del orden público, es decir, que se encuentran sustraídas al arbitrio de las partes. No desconoce la Sala sobre la posición de la Corte Constitucional21 acerca de la prohibición de proferir fallos inhibitorios. Sin embargo, ha considerado que tal situación sea absoluta, dado que en «casos extremos », cuando al juez no le quede otra alternativa habrá que declarase.
Bajo los anteriores argumentos y a la luz del artículo 187-2 de la Ley 1437 de 2011, la sala declarará de oficio la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, sin que ello implique un exceso ritual, ni denegación de justicia, sino la primacía del derecho de defensa y de contera al debido proceso. III. CONCLUSIÓN. 19 ARTÍCULO 187.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. 20 Sentencia C 037 de 1998 21 Sentencia C 666 de 1996 Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a revocar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado.
IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA22, no se condenará en costas dado que, no hubo decisión de fondo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 10 de diciembre de 2018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa. En su lugar, se declarará de oficio la excepción de indebida acumulación de pretensiones, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el libro radicador y en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai23 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada 22 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 23 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 2015-00128 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Con salvamento de voto Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado