SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300620240042601 Demandante: John Harrinson González Arroyo Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tema(s): Sanción moratoria. Nulidad del acto ficto negativo. El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Fomag contra la sentencia proferida el día 19 de marzo de 2025, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el día 28 de febrero de 2022, frente a la petición presentada el día 30 de noviembre de 2021, en cuanto se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a que le reconozca y pague sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados a partir de haber transcurrido setenta (70) días hábiles después de la radicación de la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas al demandado. Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: El 18 de abril de 2019, el actor presentó reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de las cesantías, la cual fue resuelta mediante Resolución nro. 1929 del 10 de junio de 2019, en el sentido de liquidarlas y ordenar su pago.
Dicho pago fue efectuado el 28 de agosto de 2019, esto es, luego de que transcurrieran más de 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, sin la sanción moratoria respectiva. Con base en lo anterior, el día 30 de noviembre de 2021, el demandante pidió a la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por cada día de retardo en el pago de sus cesantías, petición que nunca fue resuelta; configurándose el acto ficto negativo objeto de controversia. 1 PDF 01 C01.
Expediente Digital. En adelante, las demás referencias a PDF corresponden al mismo exp. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 2 Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló las siguientes: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; y 4 de la Ley 1071 de 2006.
Como concepto de la violación, adujo que el acto ficto negativo está viciado de nulidad al no consultar el espíritu garantista de la Ley 1071 de 2006, conforme al cual, se establecieron unos términos perentorios para el reconocimiento y pago de las cesantías, cuya inobservancia da lugar a la sanción moratoria regulada por el artículo 5.° de esa ley.
De este modo, la Administración debió reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías reconocidas al actor, desde el momento en que transcurrieron 70 días hábiles contados desde la petición, hasta el pago efectivo, junto con la indexación de la suma respectiva. b) Contestación de la demanda2 El ente nacional demandado se pronunció frente a los hechos, y se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda.
En ese orden, sostuvo que el pago de las cesantías estuvo a disposición del demandante dentro de los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2001, sin incurrir en mora. En desarrollo de sus argumentos de defensa, hizo mención a la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y a partir del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, estableció que a partir del 31 de diciembre de 2019 no son competentes para responder por la sanción moratoria que se cause, pues, así lo dispuso la norma en comento.
Al descender al caso en concreto, y de forma contradictoria a lo ante señalado, indicó que el pago de la sanción moratoria fue realizado por vía administrativa el día 3 de marzo de 2022. A partir de allí, no hay lugar a conceder las pretensiones de la parte demandante. Cerró sus argumentos proponiendo las excepciones de «pago de la sanción por vía administrativa»; «culpa de un tercero en aplicación de la Ley 1955 de 2019»; «improcedencia de la indexación de la sanción moratoria», «improcedencia de reconocimiento de la sanción moratoria por ser beneficiario del régimen retroactivo de cesantías»; «condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda Y crédito Público»; «improcedencia de la indexación de la sanción moratoria», y la «genérica o innominada» c) La sentencia apelada3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 19 de marzo de 2025, en la cual decidió: [ ]
PRIMERO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y que a continuación se identifican: [ ] 2024 00426 John Harrinson González Arroyo Acto ficto configurado el día 28 de febrero de 2022, frente a la petición presentada el día 30 de noviembre de 2021. [ ]
SEGUNDO: En consecuencia, Condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio/Fiduprevisora, Departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor de los demandantes la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, así: 2024 00426 John Harrinson González Arroyo 26 días de mora - Fomag [ ] 2 PDF 07 C01. 3 PDF 28 C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 3 El juzgador de primera instancia arguyó que, dado que lo perseguido son las órdenes a la Nación-MinEducación-Fomag para que reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, a partir de las pruebas allegadas al plenario, debía descender al caso concreto.
Así, realizó el cálculo de los términos otorgados por la ley a la entidad demandada para efectuar el pago de las cesantías solicitadas y, en virtud de ello, determinó si se incurrió en mora y el número de días que deben reconocerse y pagarse según corresponda. Del contexto anterior, se indicó que la solicitud de pago de cesantías parciales fue presentada por el demandante el 18 de abril de 2019.
Según la normativa aplicable, el plazo para poner a su disposición los recursos es de 70 días hábiles desde la fecha de la solicitud. Por lo tanto, tenía la entidad demanda hasta el 1° de agosto de ese mismo año. No obstante, el pago de las cesantías se efectuó el 28 de agosto del mismo mes y año. Esto es, 26 días de mora. Finalmente, el A-quo concluyó que «[P]or haberse causado la mora durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 que establece que el FOMAG solo será responsable de las sanciones moratorias causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, por lo tanto, le corresponde a FOMAG asumir el pago de la sanción por el termino de 26 días de mora». d) El recurso de apelación4 Inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, la Nación-Fomag, actuando a través de su apoderada, cuestionó lo determinado por el juez de primer grado, sosteniendo que existe una expresa prohibición legal para condenar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales al pago de indemnizaciones moratorias a partir del 31 de diciembre de 2019.
Por ende, los días de mora a partir del 1° de enero de 2020 son responsabilidad de la entidad territorial. Por otra parte, precisó que la sanción moratoria causada hasta el 31 de diciembre de 2019 ya fue pagada por vía administrativa. En relación con la actuación administrativa, la Nación- Fomag presentó varias capturas de pantalla y un certificado de pago emitido por la misma entidad deudora, con el fin de acreditar que la sanción moratoria fue cancelada el 3 de marzo de 2022.
A partir de ello, afirmó que demostró la inexistencia de la obligación, la falta de objeto litigioso y, por ende, el cobro de lo no debido. e) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto fue admitido mediante auto del 26 de agosto de 20255. En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, el Ministerio Público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso por un juez Administrativo del Circuito Judicial de Montería, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 4 PDF 29 C01. 5 PDF 04 C02.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 4 b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3206 y 3287 del CGP8, deberá la Sala establecer, si en el presente asunto se configuró adecuadamente la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías del demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006.
Adicionalmente, se definirá sobre el pago por vía administrativa. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre: (i) las generalidades de la sanción moratoria. Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente.
El artículo 1.° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4.° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2.° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código 6 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 7 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 8 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 5 Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Situación Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso En este punto, cabe registrar que pese a que en el Decreto 2831 de 2005 -compilado en el Decreto 1075 de 2015, DUR del Sector Educación- se había fijado un trámite especial, para el reconocimiento y pago de cesantías que incluía términos más extensos para la expedición y notificación del acto de reconocimiento de cesantías, en tanto para ello se requería de la aprobación del proyecto de resolución por parte de la Fiduciaria administradora del Fomag, es lo cierto que ese precepto reglamentario fue inaplicado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la precitada providencia de unificación por contrariar lo que el legislador estableció en la Ley 1071 de 2006.
Al respecto, esa corporación explicó: [S]e tiene que dado que la Ley 1071 de 2006 fue expedida por el Congreso de la República, órgano al que por mandato constitucional le corresponde hacer las leyes, y de otro lado, el Decreto 2831 de 2005 por el presidente en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, quien ejerce las funciones de Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dicha ley prevalece sobre el decreto reglamentario y en tal virtud, deberá aplicarse tal disposición legal en lo concerniente a los términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes, dada su naturaleza jurídica de servidores públicos, así como la sanción moratoria. 123.
En este particular, la Sala considera importante y pertinente traer a colación, que el legislador a través de la Ley 1769 de 2015, en el artículo 89 estableció un término especial para el pago de la cesantía de los docentes y la causación de la sanción moratoria por su incumplimiento, así: Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 6 «ARTÍCULO 89.
El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social solicitada.
A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.» 124. Es clara la intención del legislador de estipular el término de 60 días siguientes a la firmeza del acto de reconocimiento, para que el Fomag efectuara el pago de las cesantías parciales o definitivas, computando a partir del día 61 una sanción por mora equivalente a los intereses legales a la tasa DTF efectiva anual, causada diariamente por la suma no pagada. 125.
La anterior disposición, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-489 de 2016 al considerar que: «El plazo para su pago [de las cesantías] tiene relevancia pues, precisamente, pretenden auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo, razón por la cual es necesario que el lapso de espera sea razonable y, aunque no le corresponde a la Corte establecer cuál es, exactamente, ese plazo razonable, sí es claro para este tribunal que ampliarlo, sin razones poderosas para hacerlo, es inconstitucional.
En lo que tiene que ver con el interés por mora ocurre algo semejante. La razón por la cual en algunas normas sustantivas el legislador ha incorporado la sanción de un día de salario por cada día de mora es, precisamente, porque una persona sin trabajo sufre cada día una lesión intensa a su mínimo vital. Una vez más, lo anterior no significa que esta sea la única forma válida de calcular tal interés, pero su modificación por otra fórmula debe basarse en razones constitucionales que justifiquen la regresión. Por otra parte, es imprescindible señalar que el análisis de regresividad sí admite ‘pasos atrás’, pero que la carga de justificarlos radica en quien impone la medida, es decir, para el caso de las leyes, en el Congreso de la República.
En este trámite, sin embargo, no existe una justificación específica y satisfactoria que, en el proceso de elaboración de la ley, explique la decisión de modificar el plazo y la sanción por mora en el pago de las cesantías. Y ello es explicable, en la medida en que se trata de una norma incluida en una ley que trataba un aspecto totalmente distinto, según se ha concluido en el estudio por violación al principio de unidad de materia.
Así las cosas, resulta que con la introducción del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 no sólo se desconoció el principio de unidad de materia, sino que, además, se creó un régimen más oneroso y regresivo en términos de pago de cesantías y de intereses de mora, que modifica lo establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, ya que el plazo para el pago de las cesantías pasa de cuarenta y cinco (45) días hábiles a sesenta (60) días hábiles, que en términos reales puede llegar a ser desde ochenta (80) días hábiles hasta ochenta y cinco (85) días hábiles por la utilización de los recursos, dando lugar a que se amplíe en un término de hasta quince días el pago de las cesantías para los docentes oficiales.
Lo mismo sucede con el pago de los intereses de mora ya que cambia el valor establecido en la Ley 1071 de 2006 de un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, a lo regulado en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 de una tasa de intereses legales equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.» (Se destaca) 126.
En criterio de la Corte, que esta Sala también comparte, el establecimiento de un nuevo término para el pago de la cesantía para los docentes afiliados al Fomag, es regresivo y modifica además el plazo general de 45 días previsto en los artículos 5 y 6 de la Ley 1071 de 2006, razón por la cual, no es posible tal previsión para el ordenamiento jurídico. 127.
En tal virtud, si la nueva ley no podía ampliar los términos para el pago de la cesantía y causación de sanción moratoria de los docentes, con mayor razón una norma reglamentaria tiene vedado igual propósito, como es el decreto que regula el trámite de reconocimiento de prestaciones a cargo del Fomag. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 7 128.
Así las cosas, la Sala de Sección considera que no hay lugar a la aplicación conjunta del Decreto 2831 de 2005 en el trámite del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, y de la Ley 1071 de 2006 para la sanción moratoria en el evento en que la entidad pagadora incumpla el plazo, pues ello desconocería la jerarquía normativa de la ley sobre el reglamento. 129.
Para esta Sala de Sección es muy importante recalcar esa jerarquía normativa en cuya virtud debe prevalecer el mandato contenido en la Ley 1071 de 2006 en el trámite de las solicitudes de cesantías que promuevan los docentes oficiales; por lo que tanto entes territoriales como el Fomag procurarán su cumplimiento para tales propósitos. Así mismo, el Gobierno Nacional la tendrá en cuenta para si es del caso disponga de una reglamentación acorde con la ley. 130.
En consecuencia, estima la Sala que el Decreto Reglamentario 2831 de 2005 desconoce la jerarquía normativa de la ley, al establecer trámites y términos diferentes a los previstos en ella para el reconocimiento y pago de la cesantía, que como hemos visto, resultan aplicables al sector docente oficial. Por ende, y a pesar de no ser objeto de este proceso, en desarrollo de la llamada «excepción de ilegalidad», consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, la Sala inaplicará para los efectos de la unificación jurisprudencial contenida en esta providencia, la mencionada norma reglamentaria, e instará al Gobierno Nacional a que en futuras reglamentaciones tenga en cuenta los términos y límites prescritos en la ley para la causación de la sanción moratoria por la mora en el pago de las cesantías.
(…) 132. Esta potestad del juez de lo contencioso se deriva del artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, cuyo tenor es el siguiente: «Artículo 148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.». 133. La figura de la «excepción de ilegalidad» es connatural a la decisión del Constituyente de poner en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad del actuar de la Administración Pública, y constituye una clara materialización de los principios de jerarquía normativa, seguridad jurídica y unidad, coherencia y armonía del sistema jurídico.
(…) De esta condición jerárquica del sistema jurídico, se desprende entonces la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso ostenta la facultad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, de conformidad con el artículo 148 del CPACA ya citado.
(Negrilla subrayada del Tribunal). Pocos días después de este pronunciamiento de unificación jurisprudencial, exactamente el 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20189, y ajustó el plazo -que no el procedimiento-, para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag, a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, la gestión de dicha solicitud se mantuvo, en esencia, en los mismos términos del Decreto 2831 de 2005, es decir, bajo la consideración de una actuación conjunta entre la entidad territorial respectiva y la Fiduciaria administradora del Fomag. Así, el procedimiento exigía a la autoridad administrativa que dentro de los cinco (5) días hábiles 9 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 8 siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico -contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo así decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo10, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
En la misma norma reglamentaria ( art. 2.4.4.2.3.2.26.) se dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías, previstos en la Ley 1071 de 2006 -que fueron aplicados en el nuevo reglamento-, se haría con cargo a los recursos de Fomag, «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible». d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En el sub lite la Sala de Decisión se limitará a resolver las inconformidades expuestas por la parte demandante en su respectivo recurso, en virtud de los límites legales que rigen la competencia del juez Ad quem -artículos 32011 y 328 del C.G.P.12-.
En la sentencia apelada quedó definido que al demandante le asistía el derecho a que la entidad demandada le pagara la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas en el equivalente a 26 días de mora. Sobre esa decisión, la entidad condenada manifestó no ser la entidad responsable de la mora con posterioridad al 31 de diciembre de 2019.
Además, sostuvo haber realizado el pago de la sanción moratoria por vía administrativa. Conforme lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006- y los lineamientos trazados por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, el término para que se genere la indemnización moratoria, debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que 10 Sin perjuicio de la facultad de la entidad territorial para presentar objeciones a la decisión de la Fiduciaria, lo cual, en todo caso, no implica una ampliación del plazo para atender la solicitud de manera definitiva. 11 «FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.» 12 Artículo 328.
Competencia Del Superior. El Juez De Segunda Instancia Deberá Pronunciarse Solamente Sobre Los Argumentos Expuestos Por El Apelante, Sin Perjuicio De Las Decisiones Que Deba Adoptar De Oficio, En Los Casos Previstos Por La Ley. Sin Embargo, Cuando Ambas Partes Hayan Apelado Toda La Sentencia O La Que No Apeló Hubiere Adherido Al Recurso, El Superior Resolverá Sin Limitaciones.
En La Apelación De Autos, El Superior Sólo Tendrá Competencia Para Tramitar Y Decidir El Recurso, Condenar En Costas Y Ordenar Copias. El Juez No Podrá Hacer Más Desfavorable La Situación Del Apelante Único, Salvo Que En Razón De La Modificación Fuera Indispensable Reformar Puntos Íntimamente Relacionados Con Ella. En El Trámite De La Apelación No Se Podrán Promover Incidentes, Salvo El De Recusación. Las Nulidades Procesales Deberán Alegarse Durante La Audiencia.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 9 quedó en firme la resolución, para un total de 70 días hábiles; transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria, de ser presentada la solicitud bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA-.
Precisado lo anterior, la Sala evidencia los siguientes aspectos fácticos relevantes del procedimiento de gestión para el reconocimiento y pago de las cesantías de la docente que aquí demanda: (i) El demandante elevó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales ante la Nación–Ministerio de Educación Nacional–Fomag, el 18 de abril de 2019 –fecha que no se discute-.
Las cesantías le fueron reconocidas mediante la Resolución nro. 1929 del 10 de junio de 2019. (ii) Los recursos fueron puestos a disposición del docente el día 28 de agosto de 2019, conforme al certificado de pago de cesantías emitido por la Fiduprevisora S.A.13 aportado por la demandante. En lo que respecta al punto de apelación de la Nación-Fomag sobre el argumento de haber realizado un pago administrativo, la Sala destaca que Fomag para acreditar esta situación, presentó una captura de pantalla de certificado de pago que exhibe el desembolso de $544.221 a la parte demandante el 3 de marzo de 202214 por concepto de cesantías parciales, y no por sanción mora.
A la luz de lo anterior, y una vez analizada la captura de pantalla que intenta acreditar el pago en comento, la Sala detalla ese medio de prueba no proporciona la solidez ni la certeza requeridas para acreditar de manera concluyente que el pago por la sanción moratoria causada en favor de la docente, efectivamente se realizó. En este caso, la captura de pantalla, no indica por qué concepto se realizó el giro de recursos, sumado a que si bien puede ofrecer una representación visual de un movimiento crédito a favor de la demandante, lo cierto es que carece de elementos adicionales que puedan corroborar su veracidad, como recibos oficiales, comprobantes de transferencia o documentos que certifiquen la fecha y el monto exacto que efectivamente recibió la titular del giro.
Sin estos elementos de juicio, no se puede establecer suficientemente la connotación de pago administrativo por concepto del derecho en litigio, tal como lo alega la recurrente. Por lo anterior, dicho cargo no tiene vocación de prosperidad, y no se revocará el fallo apelado en relación con el argumento de que la sanción moratoria ya fue cancelada en su totalidad al demandante.
Sin embargo, para evitar una doble erogación bajo una misma orden de reconocimiento y proteger el patrimonio público, se añadirá una aclaración al ordinal segundo de la sentencia de primera instancia. Esto garantizará que no exista la posibilidad de una duplicidad de pagos por el mismo concepto a través de vías administrativas. Con esto se reconoce la posibilidad del pago de la sanción moratoria en este proceso, por lo que se dispondrá que la entidad accionada realice las gestiones administrativas necesarias para evitar un doble pago, considerando tanto las sumas efectivamente pagadas como las que se reconocen en este proceso.
Por su parte, en vista de lo reclamado sobre la falta de legitimación en la causa de sanción moratoria a partir del 31 de diciembre de 2019, se observa en el caso particular que para cuando se radicó la solicitud de cesantías del docente demandante no regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de hecho, entró en vigor el 25 de mayo de 2019.
Por lo tanto, la solicitud de cesantías del docente se encuentra en un periodo temporal anterior a la entrada en vigor de dicha legislación. En consecuencia, dado que el trámite de cesantías se realizó antes de que se establecieran las nuevas disposiciones contenidas en la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de asumir 13 PDF 01 (págs. 30 a 31) C01. 14 PDF 29 (pág. 15) C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 10 el pago de la sanción moratoria recae exclusivamente en la Nación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Esto se debe a que, en el intervalo temporal en el que se radicó la solicitud, era únicamente este organismo el encargado de cubrir dicho pago.
Es importante considerar que con la entrada en vigor de la Ley 1955 se modificaron las condiciones bajo las cuales se debían asumir las responsabilidades relacionadas con las sanciones moratorias, y por ello, no corresponde aplicar las disposiciones de la ley a situaciones previas a su vigencia. En suma, por todo lo expuesto en precedencia, la Sala modificará la sentencia dictada en primera instancia, a fin de evitar la ocurrencia de un doble pago. e) Costas Si bien el recurso de apelación de la parte demandante prosperó, la Sala no condenará en costas en segunda instancia pues, en rigor, se trata de una revocatoria parcial de la decisión de primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36515 del CGP, En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar al ordinal segundo de la sentencia del 19 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería -frente al proceso de referencia-, que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará así: [ ]
SEGUNDO: En consecuencia, Condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio/Fiduprevisora, a reconocer y pagar a favor de los demandantes la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, así: 2024 00426 John Harrinson González Arroyo 26 días de Mora Fomag A fin de evitar un doble pago de la condena impuesta, se deberá descontar cualquier pago que se haya realizado por vía administrativa en relación con la sanción moratoria, derivada del pago tardío de las cesantías parciales al demandante, reconocidas a través de la Resolución nro. 1929 del 10 de junio de 2019. [ ]
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. 15 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2024-00426-01 11 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA PEDRO FACUNDO OLIVELLA SOLANO (E) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx