TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17001333300920250024601 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE MARTHA LILIANA GUERRERO RODAS ACCIONADOS NUEVA E.P.S Y FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 078 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. La accionante, de 49 años de edad, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y a la calificación de la pérdida de capacidad laboral, los cuales estima vulnerados por las entidades accionadas. 2. Indicó que ha sido diagnosticada con diversas patologías por los especialistas adscritos a la Nueva EPS, entre las que se destacan la artritis reumatoide no especificada, pancreatitis severa con necrosis pancreática, síndrome de manguito rotador e hipertensión esencial primaria, las cuales, según afirma, afectan de manera significativa su funcionalidad y le impiden el desarrollo normal de sus actividades cotidianas. 3.
En atención a las limitaciones derivadas de su estado de salud, elevó solicitud ante la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., con el propósito de que se diera inicio al proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral. Sin embargo, dicha entidad le negó la posibilidad de iniciar el trámite, argumentando que para ello se requería previamente un concepto de rehabilitación desfavorable emitido por la EPS. 4.
En cumplimiento de dicho requisito, se dirigió a la Nueva EPS para solicitar la expedición del mencionado concepto. No obstante, la entidad le informó que su solicitud no era procedente, ya que las incapacidades reportadas no eran continuas ni superaban el término de 120 días previsto en la normativa vigente. 5. Pese a esta negativa inicial, y luego de reiteradas gestiones ante la entidad, la Nueva EPS solicitó la historia clínica para realizar la valoración correspondiente, y posteriormente, el 12 de junio de 2025, expidió concepto de rehabilitación favorable.
A juicio de la accionante, este dictamen no refleja adecuadamente su estado de salud, pues no consideró la totalidad de sus diagnósticos ni las fechas desde las cuales estos fueron emitidos, algunas de las cuales superan los 540 días. 6. En ese sentido, sostiene que el concepto favorable emitido por la EPS desconoce la realidad clínica que enfrenta, impide la valoración adecuada de su pérdida de capacidad laboral y vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y a una evaluación justa de sus condiciones físicas, impidiendo el acceso a las prestaciones correspondientes.
(1 003)1 I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados 7. Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. La entidad accionada, por conducto de apoderada judicial, presentó escrito de contestación a la acción de tutela, en el que solicitó que la misma sea declarada improcedente, por considerar que no se configura una vulneración de derechos fundamentales atribuible a su conducta. 8.
Señaló que la actuación adelantada por Protección S.A. se ha ajustado a la normativa vigente, que condiciona el inicio del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral a la existencia de un concepto de rehabilitación desfavorable emitido por la entidad promotora de salud a la que se encuentra afiliado el solicitante. 9. Explicó que, en el caso concreto, al momento de radicación de la solicitud de calificación no reposaba en el expediente dicho concepto en los términos exigidos por la norma, motivo por el cual no era procedente que la Administradora diera inicio al trámite, sin que ello implique una omisión o vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora. 10.
Finalmente, sostuvo que, una vez se cumplan los requisitos legales exigidos para el efecto, la entidad procederá con el inicio del trámite, en el marco de sus competencias y conforme al procedimiento establecido por la normativa del sistema general de pensiones. (4 008) 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI I.III.
Sentencia de primera instancia. 11. El juez de primera instancia negó las pretensiones de la tutela y dispuso: « PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la señora MARTHA LILIANA GUERRERO RODAS, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.». 12. el despacho consideró que, si bien en principio el asunto podía tramitarse a través de los medios judiciales ordinarios de naturaleza laboral, dadas las condiciones particulares de salud de la accionante y su situación de especial vulnerabilidad, resultaba procedente el estudio de fondo por parte del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. 13.
Sin embargo, tras el examen de los certificados médicos y demás documentos aportados, se concluyó que la actora no cumplía con el requisito legal de haber estado incapacitada por 120 días continuos por una misma patología, condición necesaria para la expedición válida de un concepto de rehabilitación, según lo establecido en el Decreto 780 de 2016 y demás normas aplicables. 14.
De igual forma, se precisó que el concepto de rehabilitación emitido por Nueva EPS fue expedido a solicitud de la accionante y no como resultado del cumplimiento de los requisitos clínicos y normativos exigidos. Además, se aclaró que dicho concepto no está obligado a contener todos los diagnósticos padecidos a lo largo del tiempo, sino únicamente aquellos que corresponden a los cuadros clínicos que dieron origen a la incapacidad prolongada. 15.
Finalmente, el despacho advirtió que no existe disposición legal que imponga la obligación de realizar una valoración física previa a la emisión del concepto de rehabilitación, y que tal labor corresponde exclusivamente al personal médico competente. Por todo lo anterior, se concluyó que las entidades accionadas actuaron conforme a la normativa vigente, razón por la cual se decidió negar la protección constitucional solicitada.
(5 009) I.IV. Impugnación. 16. La señora Martha Liliana Guerrero Rodas presentó impugnación contra el fallo proferido en primera instancia, al considerar que se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la calificación de la pérdida de capacidad laboral. 17. Sostuvo que, si bien no ha estado incapacitada de manera continua, varias de las patologías que padece —como la pancreatitis severa con necrosis— han sido tratadas de manera permanente por más de 540 días, por lo que estima que dicha condición cumple con los supuestos que permitirían iniciar el proceso de calificación, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013 y el Manual Único de Calificación contenido en el Decreto 1507 de 2014. 18.
Cuestionó también el concepto de rehabilitación favorable emitido por Nueva EPS el 12 de junio de 2025, al señalar que este no refleja su situación médica real, pues no incluyó diagnósticos relevantes ni un análisis completo de su historia clínica, procedimientos, tratamientos y estudios realizados. Afirmó que ello vulnera lo dispuesto en el artículo 2.2.3.5.2 del Decreto 1427 de 2022. 19.
En ese sentido, solicitó al juez de segunda instancia que revoque la decisión impugnada y, en su lugar, ampare sus derechos fundamentales, ordenando una valoración integral y adecuada de su estado de salud como paso previo al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral (8 013). II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 20.
La controversia a dirimir se centra en determinar si la entidad promotora de salud NUEVA EPS y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. vulneraron los derechos fundamentales de la señora Martha Liliana Guerrero Rodas al debido proceso, a la salud y a la calificación de la pérdida de capacidad laboral, al negarse a iniciar el trámite de calificación solicitado por la accionante, con fundamento en la supuesta inexistencia de una incapacidad médica continua de 120 días y en la emisión de un concepto de rehabilitación favorable que, según la accionante, no tuvo en cuenta la totalidad de sus patologías ni su historia clínica integral. 21.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para la calificación de la pérdida de capacidad laboral y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
22. SOBRE LA CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL. En desarrollo del marco legal aplicable al reconocimiento de la pensión de invalidez, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 establece que el estado de invalidez debe ser determinado mediante una valoración médica, a partir de la cual se emite un dictamen técnico que califica la pérdida de capacidad laboral u ocupacional.
Dicha valoración debe realizarse conforme a los criterios establecidos en el Manual Único para la Calificación de Invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, el cual contempla parámetros técnicos para evaluar la imposibilidad del afiliado de continuar desempeñando su trabajo por causa de sus limitaciones físicas o mentales. 23. De acuerdo con la norma citada: “El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.” 24.
Además, el legislador definió las entidades competentes para realizar dicha calificación en una primera oportunidad, entre ellas el Instituto de Seguros Sociales, COLPENSIONES, las Administradoras de Riesgos Profesionales –ARP–, las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, así como las Entidades Promotoras de Salud –EPS–.
En caso de desacuerdo con el dictamen emitido, el afiliado podrá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes, y la entidad deberá remitir el caso a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 25. La Corte Constitucional ha sostenido que el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral (PCL) cumple una función esencial dentro del sistema de seguridad social, al constituir el medio a través del cual las personas pueden acceder a prestaciones como la pensión de invalidez.
En ese sentido, su correcta realización debe estar rodeada de garantías constitucionales, especialmente en lo relativo al debido proceso, la salud y el mínimo vital. 26. En la Sentencia T-563 de 2023, la Corte precisó que cuando un afiliado requiere ser calificado en su pérdida de capacidad laboral, las entidades obligadas deben actuar sin dilaciones injustificadas.
En dicha providencia se afirmó: “El accionante tiene derecho a que en el procedimiento de calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) se le garantice un debido proceso sin dilaciones injustificadas, en concordancia con los derechos a la seguridad social, de petición y al mínimo vital”.2 27. La misma sentencia subrayó que el dictamen de PCL no constituye una formalidad administrativa, sino que representa la puerta de acceso a prestaciones sociales que garantizan condiciones de vida dignas.
En consecuencia, la omisión o indebida ejecución del trámite puede comprometer el goce efectivo de derechos fundamentales. 28. Por su parte, la Sentencia T-250 de 2022 profundizó en el contenido del derecho a la calificación de la pérdida de capacidad laboral, reconociéndolo como un derecho instrumental destinado a proteger otras garantías constitucionales, como el acceso a la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna.
En dicha providencia, la Corte identificó tres escenarios que pueden configurar su vulneración: la negación 2 Sentencia T 563 de 2023 injustificada al derecho a la valoración, la negativa a su actualización o la demora en su realización, siempre que esta no sea atribuible a la negligencia del interesado. 29. Adicionalmente, en esa misma sentencia se precisaron una serie de criterios para el desarrollo adecuado del proceso de calificación por parte de las entidades obligadas: “En primer lugar, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe considerar las condiciones específicas de cada persona, valoradas sistemáticamente; sin que sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de incapacidad.
Como segundo aspecto, dicha valoración puede tener lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o de un accidente de trabajo claramente identificado. También opera frente a patologías que resulten de la evolución posterior de esta enfermedad o accidente. A su vez, por una situación de salud, inclusive de origen común. Puede ocurrir que, en un primer momento, la afectación padecida (independientemente de si es consecuencia de un accidente o enfermedad específica) no genere ninguna incapacidad.
No obstante, con el transcurso del tiempo se pueden presentar secuelas que agraven la situación de salud de la persona, lo que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad laboral. Esto con el fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que originaron la disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez.
El tercer criterio gira en torno a que el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral no se encuentra supeditado a un término perentorio para su ejercicio. La idoneidad del momento en que la persona afiliada requiera la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de esta no depende de un término específico sino de sus condiciones reales de salud, del grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación suministrado.” 3 30.
Asimismo, la Corte en la mencionada sentencia indicó que el paso del tiempo no constituye un impedimento para que una persona acceda a la valoración técnica que permita establecer las prestaciones derivadas del riesgo asegurado, sin importar si este tiene origen común o profesional. 31. De forma concluyente, advirtió que la inobservancia de las reglas legales que rigen este trámite o la negativa injustificada a realizar la valoración configuran una transgresión directa del derecho a la seguridad social y constituyen barreras que comprometen los derechos a la salud, la vida digna y el mínimo vital. 32.
En consecuencia, el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral, además de tener un sustento constitucional en tanto garantiza el acceso a prestaciones del sistema, cuenta con un desarrollo legal y reglado, orientado a 3 Sentencia T 250 de 2022 asegurar evaluaciones técnicas, imparciales y especializadas que permitan determinar el grado de invalidez y el eventual acceso a una pensión, sin importar el origen común o profesional de la contingencia. II.III.
Caso concreto 33. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 34. La señora Martha Liliana Guerrero Rodas, de 49 años, se encuentra afiliada al sistema de salud a través de Nueva EPS y al sistema pensional por intermedio de Protección S.A.. 35. La accionante ha sido diagnosticada con diversas patologías, entre ellas: artritis reumatoide no especificada, pancreatitis severa con necrosis pancreática, síndrome de manguito rotador e hipertensión esencial primaria, las cuales han sido tratadas por los especialistas adscritos a la EPS. 36.
En razón de su estado de salud, solicitó ante Protección S.A. el inicio del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral; sin embargo, recibió respuesta negativa, en la cual se indicó que dicho trámite no podía adelantarse sin la previa emisión de un concepto de rehabilitación desfavorable por parte de la EPS. 37. Ante lo anterior, la accionante elevó solicitud a Nueva EPS para la expedición del concepto requerido.
La entidad respondió negativamente al considerar que no se cumplía el requisito de incapacidades continuas por 120 días. 38. Posteriormente, el 12 de junio de 2025, Nueva EPS emitió un concepto de rehabilitación favorable. 39. Ante su inconformidad con el contenido del concepto de rehabilitación favorable emitido por Nueva EPS, la señora Martha Liliana Guerrero Rodas presentó la acción de tutela que dio origen al presente trámite, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la salud y a la calificación de pérdida de capacidad laboral, solicitando que se ordene la emisión de un nuevo concepto en el que se valore de forma integral su historia clínica y la totalidad de las patologías que padece. 40.
Contra el fallo de primera instancia que negó el amparo, impugnó solicitando la revocatoria de la decisión y el reconocimiento de sus derechos fundamentales a partir de una valoración integral de su estado de salud y de sus condiciones particulares, con miras a acceder al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. 41. De acuerdo con lo expuesto, se abordará en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, para señalar que efectivamente la actora se encuentra legitimada en la causa por activa, pues se pretensión se basa en que Protección S.A. realice la calificación de la pérdida laboral, lo que busca la protección sus derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad social; situación similar ocurre con las entidades accionadas frente a la legitimación por pasiva, toda vez que son las responsables de adelantar el proceso de la calificación por tratarse de una de sus afiliadas. 42.
En segundo lugar, se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que entre las respuestas entregadas por Protección S.A. y la Nueva EPS, la última de ellas el 12 de junio 2025 y la interposición de la tutela el 7 de julio 2025, trascurrió menos de un mes. 43. Finalmente, también se cumple el requisito de subsidiariedad, al respecto, la Sala comparte lo indicado por el juez de primera instancia en el sentido de que la accionante es una persona en situación de especial vulnerabilidad dado que, por sus afecciones físicas que le imponen limitaciones en el disfrute de una vida normal y que aun cuando en un principio sería procedente resolver las pretensiones de la acción por los medios judiciales ordinarios de carácter laboral, la dilación en solucionar el presente conflicto podría derivar en la ocurrencia de un perjuicio irremediable para las garantías fundamentales de la accionante. 44.
Adicionalmente, debe decirse que la demandante agotó la actividad administrativa a su alcance para lograr la calificación de la perdida de la capacidad laboral, acudió a Protección S.A. solicitando su calificación, quien le solicito aportar el certificado de rehabilitación favorable para continuar con el proceso; posteriormente, le solicitó a la Nueva EPS la expedición de este concepto, adjuntó los documentos requeridos para la expedición del mismo y finalmente le fue entregado un concepto favorable de recuperación, con el que la accionante no se encuentra de acuerdo por no incluir todas la patologías que la aquejan. 45.
Ahora si bien la actora podría acudir directamente a la Junta de Calificación de invalidez en los términos del Artículo 2.2.5.1.25 del decreto 1072 de 2015, esto implica el pago de honorarios que se convierten en una limitante para que la ciudadana pueda hacer uso de este medio, tal como lo expresó en su solicitud de tutela al alegar la falta de medios económicos. 46.
Por último, como se analizará a continuación, en el presente caso se cumplen los requisitos para el reconocimiento de las prestaciones que solicita a través de tutela. En concreto, la señora Martha Liliana tiene derecho a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral. 47. Se tiene entonces, que, de conformidad con los fundamentos normativos y jurisprudenciales expuestos, esta Sala considera que en el presente caso se configura una afectación al derecho de la accionante a acceder al procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral, lo cual, a su vez, compromete derechos fundamentales conexos como el mínimo vital, la seguridad social, la vida digna y el debido proceso administrativo. 48.
En primer lugar, si bien la normativa contempla el procedimiento a seguir una vez existe un concepto de rehabilitación, sea este favorable o desfavorable, en ninguna disposición se establece que dicho concepto sea un requisito de procedibilidad para acceder a la valoración de la pérdida de capacidad laboral. Por el contrario, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta calificación constituye un instrumento para la protección efectiva de otros derechos fundamentales, y su omisión injustificada configura una barrera de acceso al sistema de seguridad social. 49.
Así las cosas, el dictamen de pérdida de capacidad laboral no puede ser condicionado a la emisión previa de un concepto por parte de la EPS, máxime cuando el solicitante ha manifestado una situación de salud compleja, tratada de manera prolongada, que puede ser indicativa de una pérdida real y significativa de su capacidad laboral. En este sentido, las entidades intervinientes en el procedimiento de calificación, incluyendo las administradoras de fondos de pensiones, tienen el deber de facilitar el acceso a este trámite, y no de imponer barreras administrativas que limiten injustificadamente su ejercicio. 50.
En consecuencia, se advierte que la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. no debió condicionar la solicitud de la accionante a la existencia previa de un concepto de rehabilitación, y mucho menos negar el trámite de calificación, en tanto ello implicó un desconocimiento de sus derechos fundamentales. Por el contrario, debió adelantar las gestiones pertinentes para garantizar la valoración de la pérdida de capacidad laboral por parte de la entidad competente, conforme a los parámetros técnicos y legales vigentes. 51.
Por lo anterior, esta Sala considera que corresponde a Protección S.A. garantizar la realización oportuna, completa y conforme a derecho del procedimiento de calificación solicitado por la señora Martha Liliana Guerrero Rodas, con fundamento en la totalidad de su historia clínica y patologías relevantes, a fin de salvaguardar sus derechos constitucionales.
III. CONCLUSIÓN 52. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la valoración de la pérdida de la capacidad laboral es un derecho instrumental destinado a proteger otras garantías constitucionales, como el acceso a la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se ordenará a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. que, adelante el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Martha Liliana Guerrero Rodas. 53.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por el Juzgado Noveno del Circuito de Manizales, mediante la cual se negó el amparo solicitado por la señora Martha Liliana Guerrero Rodas, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada contra Protección S.A. y Nueva EPS.
Segundo. TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso administrativo, a la seguridad social, a la salud y a la calificación de pérdida de capacidad laboral. Tercero. ORDENAR a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación del presente fallo, adelante el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Martha Liliana Guerrero Rodas, conforme a los parámetros técnicos y normativos vigentes, y teniendo en cuenta la totalidad de su historia clínica y patologías relevantes.
Cuarto. ADVERTIR a la entidad accionada que deberá remitir el caso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez en caso de no contar con competencia para emitir el dictamen en primera oportunidad, con el fin de garantizar la continuidad del trámite y evitar dilaciones injustificadas. Quinto: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado