SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintinueve (29) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-007-2022-00843-01 Demandante: Ana Josefa Doria Flórez Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Revoca sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, proferida en audiencia por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 17 de noviembre de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 26 de febrero de 2021 Pago efectivo: 24 de abril de 2021 Días de mora reclamados: 92 días de mora Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 22 de abril de 2022 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2. Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 28 de junio de 2024, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión en que, luego de haber revisado los anexos de la demanda, se advirtió que el acto administrativo expreso del cual se pretendía la nulidad no había sido aportado al proceso, siendo así, concluyo que no se encontraba probada la oposición de las entidades al reconocimiento del derecho a la sanción moratoria.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00843-01. 2 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante El apoderado judicial de la parte demandante presento recurso de apelación contra la sentencia de instancia, manifestado estar inconforme con la decisión tomada, debido a que si bien, el acto administrativo demanda no fue aportado al expediente, esto obedece a un error humano al momento de radicar la demanda, como quiera que este fue relacionado en el acápite de pruebas y anexos de la demanda.
Sin embargo, aduce que el Juzgado de conocimiento no profirió auto inadmisorio ni requirió el documento de forma posterior, a fin de subsanar la falencia. Siendo así, considera que esta situación obedece a una formalidad susceptible de adecuación o de saneamiento previo, lo que atiende al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.
Conforme a lo expuesto, el recurrente solicita revocar en todas sus partes la providencia de primera instancia y en su lugar conceder el total de las pretensiones de la demanda. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 6 de febrero de 2025. Posteriormente, mediante providencia de fecha 18 de julio de 2025, se requirió a la Secretaría de Educación Departamental para que allegara la respuesta a la petición elevada a través de apoderado por la señora Ana Josefa Doria Flórez el 22 de abril de 2022, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la ley 1071 de 2006 por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
Dicha prueba fue allegada al proceso vía correo electrónico de fecha 21 de agosto de 2025. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: - ¿Determinar si en el presente asunto se encuentra demostrado que al demandante le fueron canceladas en forma tardía las cesantías y en consecuencia le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida? c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00843-01. 3 decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00843-01. 4 d) Caso concreto.
El apoderado de la parte demandante alega en el recurso de apelación que, si bien es cierto, el acto administrativo del cual se pretende la nulidad no fue aportado junto con la demanda, esta situación fue producto de un error humano, susceptible de saneamiento, sin embargo, aduce que el Aquo no inadmitió la demanda, ni requirió que se aportara el acto administrativo; por tanto, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas aporta el acto administrativo demandado y solicita que se revoque la sentencia de instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Conforme a ello, mediante providencia de fecha 18 de julio de 2025, esta Sala requirió a la secretaria de Educación Departamental para allegara al presente proceso la respuesta a la petición elevada por la señora Josefa Doria Flórez el 22 de abril de 2022, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
En ese orden, mediando oficio vía correo electrónico de fecha 21 de agosto de 2025, la entidad requerida aportó entre otros documentos, el oficio sin número de fecha 6 de junio de 20222; por tanto, fue posible verificar la negativa de la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida por el docente. Superada dicha situación, se procederá con el estudio de fondo en el presente proceso.
En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente: Fecha de Radicación de las cesantías 17 de noviembre 20203 Fecha de reconocimiento de las cesantías 26 de febrero de 20214 Fecha de pago 24 de abril de 20215 En virtud de lo anterior, la regla adecuada aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición extemporánea del acto de reconocimiento, dado que este fue emitido fuera del término de 15 días dispuesto para ello.
Siendo así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 2 de marzo de 2021 hasta el 23 de abril de 2021, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 53 días de mora, En cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se evidenció que el Departamento de Córdoba incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías el día 17 de noviembre de 2020 hasta 2 Ver archivo 10Memorial- folio 20-21, del cuaderno de segunda instancia en el expediente digital 3 Ver archivo 01DEMANDA 2022-00843 – folio 35, del cuaderno de primera instancia en el expediente digital 4 Ver archivo 06ContestacionDepartamentoCordoba – folio 44, del cuaderno de primera instancia en el expediente digital 5 Ver archivo 01DEMANDA 2022-00843 – folio 40, del cuaderno de primera instancia en el expediente digital TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 17 de noviembre de 2020 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 9 de diciembre de 2020 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 23 de diciembre de 2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 1 de marzo de 2021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00843-01. 5 la fecha de reconocimiento acontecieron más de 25 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Por otra parte, es de precisar que conforme a la hoja de revisión6 del docente, Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de Fomag recibió el expediente para el estudio de la prestación el día 6 de abril 2021, así mismo, realizó el pago de las cesantías el día 24 de abril de 2021, es decir, dentro del término de 45 días hábiles dispuesto para poner las cesantías a disposición del demandante, por tanto, a Fomag no le asiste responsabilidad en el pago de la sanción moratoria de la que es acreedor el demandante, siendo la entidad territorial la exclusiva responsable de asumir el pago de esta.
Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (24 de abril de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195. e) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación de la parte demandante dio lugar a modificar la sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 28 de junio de 2024 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Segundo: Declarar la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número de fecha 6 de junio de 2022 mediante el cual se dio respuesta a la petición elevada por la señora Josefa Doria Flórez el día 22 de abril de 2022, ante el Departamento de Córdoba y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, condenar al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor de la señora Ana Josefa Doria Flórez la sanción mora contemplada en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 2 de marzo de 2021 hasta el 23 de abril de 2021, esto es 53 días de mora.
Cuarto: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (24 de abril de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Quinto: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. 6 Ver archivo 06ContestacionDepartamentoCordoba – folio 41, del cuaderno de primera instancia en el expediente digital Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00843-01. 6 Sexto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.