SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, trece (13) febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 68001333301220170002401 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD DEMANDANTE: ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA. notificaciones.judiciales@amb.gov.co DEMANDADO: CURADOR URBANO No. 2 de Floridablanca.
Gabriel.mancipe@gmail.com VINCULADA: SOCIEDAD CENTRO TAXIS S.A. Hoy FERSAUTOS S.A.S. gerenciaadministrativa@fersautos.co lauraavellaneda.abogados@hotmail.com COADYUVANTE: JOSÉ ELPIDIO ANAYA BUENO joselpidioanaya@yahoo.es MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 044 TEMA: NULIDAD LICENCIA DE URBANIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 1.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Hechos1 En síntesis, alegó la demandante que la Resolución No. RS 0185 del 5 de diciembre de 2014, por medio de la cual se otorgó una licencia de urbanización para el proyecto denominado Sede Comercial y Administrativa Centro Taxis S. A. y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para destinación comercio y servicios a la sociedad CENTRO TAXIS S. A., hoy FERSAUTOS S. A. S., por considerar que dicha Resolución transgredió la normativa identificada como: • Artículo 35 de la Ley 388 de 1997. • Artículo 83, Literal d) del Decreto 2811 de 1974. • Artículo 3, numeral 1, literal b), del Decreto 1449 de 1977, • Artículo 18 del Acuerdo metropolitano No. 013 de 2011.
Mencionó que la finalidad de la acción pública no era otra que la de evitar que se provocara un perjuicio irremediable para el medio ambiente urbano, la flora y fauna nativa, así como de los recursos existentes, los cuales no podrían nunca recuperarse si las obras se permitían. 1.1.2 Las pretensiones2 Con la demanda se pretende en síntesis lo siguiente: 1.1.2.1 Que se declare la nulidad de la Resolución No. RS 0185 del 5 de diciembre de 2014, por medio de la cual se otorgó una licencia de urbanización para el Proyecto denominado Sede Comercial y Administrativa Centro Taxis S. A. y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para destinación comercio y servicios a la Sociedad CENTRO TAXIS S. A». 1 One Drive. 000.EXPEDIENTE JUZGADO. 001 CuadernoPrincipal.
CD DEMANDA. DEMANDA DE ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD. 2 Ibidem. Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Se invocaron como violadas las normas referenciadas en el numeral «1.1.1. hechos» de esta providencia. Expuso dos cargos de violación, sobre los cuales en síntesis se expresó: • CARGO PRIMERO. Violación directa de normas superiores Sobre dicho cargo mencionó que el acto administrativo demandado, violaba el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, el artículo 83, literal d del decreto 2811 de 1974, el artículo 3 numeral 1 literal b del decreto 1449 de 1977 y el artículo 18 del Acuerdo metropolitano No. 013 de 2011.
Indicó que las anteriores normas fueron violados, toda vez que no se respetó la restricción de urbanizar y construir sobre las zonas de protección ambiental, expresando que no se respetó la franja de hasta 30 metros de ancho desde la margen del cauce del río frío, establecida como ronda hídrica de obligatoria protección. • CARGO SEGUNDO. Errónea motivación. Sobre el particular indicó que el curador urbano No. 2 de Floridablanca se extralimitó al definir unas directrices ambientales de protección de rondas hídricas que eran exclusivas de la autoridad ambiental.
Igualmente, que existió una errónea motivación puesto que tanto la Ley 388 de 1997 como el acuerdo metropolitano proscribían la posibilidad de realizar interpretación al margen normativo en lo ateniente a zonas de protección de las rondas hídricas. 1.2 Contestación de la demanda 1.2.1 La parte demandada, Curador No. 2 de Floridablanca3, se opuso a las pretensiones de la demanda, señaló que no hubo infracción a la Ley 388 de 1997, así como tampoco al acuerdo metropolitano y la demás normativa alegada, puesto que el predio objeto de la licencia de construcción, de acuerdo con la certificación 3 One Drive. 000.EXPEDIENTE JUZGADO. 001 CuadernoPrincipal. 07 contestación Curaduría. Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 de fecha 10 de julio de 2014, no presentaba dentro de sus planos de uso del suelo, la zona de manejo del espacio público de 20 metros paralela al Río Frío, indicando que de acuerdo con el POT del municipio, el parque lineal metropolitano de Río Frío no afectaba el predio objeto de la licencia. Indicó finalmente que el Área Metropolitana de Bucaramanga no podía imponer simultáneamente y sobre un mismo escenario territorial una doble carga de protección, que evidentemente originan un detrimento patrimonial en contra de un particular.
Propuso las excepciones denominadas: Falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración a la inexistencia de la parte demandada, puesto que la «Curaduría» no existe como una entidad vinculada a la administración pública, sino que las funciones son ejercidas por un particular, llamado curador. También alegó la improcedencia de la acción por no haberse agotado el requisito de procedibilidad al no interponer los recursos de ley contra el acto administrativo demandado.
Propuso la caducidad de la acción porque la nulidad del acto implicaba para la demandante el restablecimiento de un derecho. Finalmente propuso la falta de legitimación en la causa por activa, puesto que el Área Metropolitana de Bucaramanga no era la titular de garante del derecho de protección ambiental al momento de expedición del acto administrativo, sino la CDMB. 1.2.2.
La parte vinculada, FERSAUTO S.A.S4., se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que la licencia otorgada para adelantar el proyecto urbanístico cumplía con los lineamientos jurídicos vigentes sobre la materia al momento de expedir el acto administrativo y que el mencionado proyecto no afectaba tampoco la flora y fauna. Propuso las excepciones de inexistencia de los presupuestos de violación en la resolución atacada.
La legalidad de la Resolución No. 0185 de 2014. Afectación del Derecho de igualdad de la vinculada frente a los predios del conjunto Santa María de Cañaveral y Natura. Finalmente solicitó el reconocimiento de la excepción general o genérica consagrada en el artículo 282 del Código General del Proceso. 4 One Drive. 000.EXPEDIENTE JUZGADO. 001 CuadernoPrincipal. 06 Contestación Vinculada.
Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 1.3. La sentencia apelada5 El Juzgado Doce Administrativo Oral de Bucaramanga, negó las pretensiones de la demanda resolviendo lo siguiente: «PRIMERO. - NEGAR NULIDAD de la RESOLUCIÓN N° RS 185 DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2014 acá deprecada por el ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA AMB, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, por lo que también resulta vinculante lo allí determinado.
SEGUNDO. - Sin CONDENA en COSTAS, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído. TERCERO.- La presente SENTENCIA se notifica de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 203 del CPACA y lo últimamente establecido en el DECRETO 806 del 2020, utilizando para el efecto los consabidos Correos Electrónicos de las partes acá intervinientes.
Por lo que se les advierte a las partes acá intervinientes como deben allegar sus manifestaciones con ocasión de este pronunciamiento, tal y como se les precisara en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- Ejecutoriada esta decisión archívese el Expediente, previas las anotaciones de rigor a que haya lugar en el SISTEMA DE JUSTICIA SIGLO XXI.».
El a quo sostuvo que, la licencia de urbanización y construcción cuando señaló que la ronda hídrica de protección del río frío del Municipio de Floridablanca, clasificado como de segundo orden, era de 20 metro a cada lado del cauce y la zona de manejo de espacio público de 10 metros, pero a un solo lado como complemento de la ronda hídrica, conforme a lo establecido en el POT de Floridablanca (Decreto 87 del 3de abril de 2013) no afectaba la legalidad del mismo, pues estaba acorde con lo estipulado en el artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y el literal d, del artículo 83 del Decreto 2811 de 1994.
Además concluyó «que si bien es cierto el Artículo 18 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011 dispone una ZONA DE MANEJO DE ESPACIO PÚBLICO de 10 metros a cada lado de la Ronda Hídrica, también lo es que al momento de proferirse la RESOLUCIÓN RS 0185 de 2014, aún no se había concertado dicho ACUERDO METROPOLITANO entre el ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA AMB 5 One Drive. 000.EXPEDIENTE JUZGADO. 002.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 y el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, porque tan solo se acogió e incluyó con la aprobación del PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL de SEGUNDA GENERACIÓN 2018-2030 de dicho Municipio el 24 de septiembre de 2018.» Consideró el despacho que no se acreditaron los cargos de infracción normativa formulados por el demandante, situación que imponía denegar las pretensiones de la demanda. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1 La parte demandante6 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. Señaló que el a quo realizó una interpretación errada con relación a la zona de ronda hídrica de protección y la zona de manejo de espacio público, pues había tenido como fundamento de su fallo el Decreto 87 de 2013 (POT Floridablanca para el año 2013) y había excluido el Acuerdo metropolitano No. 013 de 2011.
Indicó que, si bien el Decreto 1449 de 1977 había sido derogado, ello implicaba tener que acudir a la guía técnica de criterios para el acotamiento de las rondas hídricas en Colombia de 2017, particularmente el numeral 6.1.5 El recurrente indicó que, como el Decreto 87 de 2013 era el POT vigente al momento de expedición de la licencia, el artículo 293 había sido vulnerado y no tenido en cuenta por el a quo en su decisión, precisando que allí se estableció que las rondas de protección según el Código Nacional de los Recursos Naturales deberán ser como mínimo de 30 metros de ancho medidas a cada lado.
Finalmente, alegó la obligatoriedad de acatar la determinante ambiental establecida en el Acuerdo metropolitano No. 013 de 2011, al momento de expedición de la licencia respectiva, en atención a la jerarquía de las normas medio ambientales, pues el POT no era la única disposición aplicable y que las mencionadas determinantes son disposiciones de especial jerarquía que deben contemplar los POT. 6 One Drive. 000.EXPEDIENTE JUZGADO. 006.
RECURSOAPELACIÓN. Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 1.5. Trámite de segunda instancia Por auto de fecha 4 de febrero de 2022 se admitió el recurso de apelación, ordenándose la notificación personal del ministerio público y a las partes por estado.
El expediente fue redistribuido por parte del Despacho 002 al Despacho 009 a cargo de la Magistrada ponente, conforme el Acuerdo PCSJA22.12026 del 15 de diciembre de 2022.7 1.5.1. La parte demandante, no hizo uso de esta etapa procesal 1.5.2. La parte demandada, no hizo uso de esta etapa procesal. 1.5.3. Representante Ministerio Público, emitió concepto solicitando que se revoque la decisión de primera instancia. Indicó que no observaba que el POT hubiese definido tampoco la ZONA DE MANEJO DE ESPACIO PUBLICO sobre ningún costado específico del predio o del sector, por lo cual no tendría sustento lo afirmado por la curaduría para sustentar la decisión y de haberlo hecho como señaló el AMB estaría desconociendo las normas que regulan la materia señalando que esa ronda y zona de manejo de espacio público se da a lado y lado del cauce y no a un solo costado.
Mencionó que si bien el POT es una norma que regula a nivel local los temas de ordenamiento y es de obligatorio cumplimiento, también lo es, que este debe someterse a las previsiones de orden nacional en aspectos como los lineamientos ambientales y ella la razón para que en dichos tramites se exija el pronunciamiento de la autoridad ambiental, de manera que dichos planes de ordenamiento no pueden ni regular en forma diferente estos temas, ni desconocer los lineamientos nacionales, solo que estos deben ser incorporados en los planes, lo que no significa que puedan ser modificados los aspectos que el legislador ha señalado como obligatorios, como las áreas de protección y los conceptos de la autoridad ambiental como requisito sine qua non en la expedición de las licencias como la que nos ocupa. 7 «Por el cual se crean cargos permanentes en algunos tribunales y juzgados administrativos del territorio nacional y se dictan otras disposiciones».
Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 2. Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
Problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación8, el cual consiste en establecer si: ¿Es nula la Resolución No. 185 del 5 de diciembre de 2014 expedida por la Curaduría núm. 2 de Floridablanca, mediante la cual se otorgó licencia de urbanización y construcción, por haber presuntamente desconocido la faja paralela de protección de la ronda hídrica? Con el propósito de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) el ordenamiento ambiental del territorio y la conservación de las fuentes hídricas, y (ii) se analizarán las pruebas de cara al planteamiento aquí señalado. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 2.3.1 El ordenamiento ambiental del territorio y la conservación de las fuentes hídricas9 El ordenamiento ambiental del territorio, entendido como la facultad atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de planificación de uso del suelo y de los recursos naturales renovables de la Nación, es el eje articulador de los procesos 8 Art. 328 del CGP.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 9 Este capítulo fue tomado de la providencia del 28 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado - Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2018-00101-00.
Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 prospectivos de desarrollo sostenible en todo el territorio nacional (artículo 5° de la Ley 99 de 1993), cuyo fundamento jurídico yace en la Constitución Política.
Los artículos 8°, 58, 79, 80 y 95 del estatuto constitucional consagran la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente, así como garantizar la función ecológica de la propiedad y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica10. Además, el artículo 82 superior reconoce que el espacio público, como elemento estructurador del territorio11, está destinado a ser disfrutado por la colectividad y, por esa razón, las autoridades públicas están obligadas a velar por su integridad.
Sumado a lo anterior, los artículos 310, 311, 313 (numeral 7°), 330 (numeral 1°) y 334 superiores señalan que la acción urbanística está orientada hacia la materialización de los intereses generales y debe ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo. Dicho ejercicio prospectivo depende de la interlocución adecuada entre las autoridades municipales y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Las primeras encargadas de ejercer la función pública de ordenamiento del territorio local a través de acciones urbanísticas. Y, las segundas, como participantes en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de posicionar el factor ambiental en los POT y PBOT o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, según lo previsto en el artículo 31 de la Ley 99.
En concordancia con lo anterior, el artículo 20 del Decreto 2372 de 2010, establece la obligación de las autoridades ambientales (con competencias en la declaración de las áreas protegidas del SINAP) de acompañar y asesorar al municipio para garantizar la conservación de los suelos de protección que no pertenezcan al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pero que estén localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y tengan restringida la posibilidad de urbanizarse debido a su importancia ambiental estratégica. 10 En el Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992 y aprobado por medio de la Ley 162 de 1994, las partes contratantes se comprometen, en la medida de lo posible y según proceda, a establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica. 11 RESTREPO CARVAJAL, Diego Alejandro.
“Espacio público como estructurante de las ciudades de las ciudades y el territorio”. Medellín: Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, 2017. http://bdigital.unal.edu.co/59421/1/1152187116.2017.pdf Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 Además, en los términos del artículo 10° de la Ley 388 de 1997, se tiene que «[l]as normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción» y «las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica […]», constituyen reglas de superior jerarquía que deben ser acatadas durante la elaboración, adopción y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.
En este escenario de conservación y de usos del suelo, específicamente, en lo atinente a las corrientes hídricas, cabe resaltar que el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible del deber de acotar «la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974», y su «área de protección o conservación», en los siguientes términos: «ARTÍCULO 206.
RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional. [Se destaca] Ahora bien, el literal d) del artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente12, Decreto Ley 2811 de 1974, establece una regulación en términos de propiedad pública de las zonas territoriales paralelas al río, conforme a la cual el espacio geográfico lateral a las corrientes hídricas de hasta treinta (30) metros es un bien inembargable e imprescriptible del Estado.
Precisamente, aquella norma contempla lo siguiente: «Artículo 83º.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: (…) d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho […]” (Destaca el Despacho) 12 Decreto Ley 2811 de 1974 Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 Nótese que, en la referida disposición se contempló la preposición hasta al momento de señalar la demarcación máxima de las franjas paralelas de los cauces permanentes de los ríos; término que refiere al «límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo», al «límite máximo de una cantidad variable» y al concepto «no antes de»13.
Es decir, el espacio de dominio público a que alude dicho precepto, sin menoscabo de los derechos adquiridos antes del 18 de agosto de 1974, puede oscilar entre los 0 y 30 metros, ello en consonancia con lo previsto en los artículos 67714,152115 y 2519 del Código Civil16. Siguiendo esta lógica, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, no solo trasladó a «las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a los Grandes Centros Urbanos y a los Establecimientos Públicos Ambientales» la competencia prevista en el literal d) del mencionado artículo 83, que en su momento fue ejercida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (artículo 1417 del Decreto 1541 de 197818), sino que también señaló que al delimitar la franja protectora aledaña a los ríos aquellas autoridades realizarían estudios técnicos siguiendo las directrices fijadas por el Gobierno Nacional para tal efecto.
Por ello, y de conformidad con lo consignado en el artículo 5° de la Ley 9ª de 198919 y en el artículo 5° del Decreto 1504 de 199820, las franjas de retiro de los ríos y la 13 Consulta del diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 14 El artículo 677 del Código Civil: “[…]
ARTÍCULO 677. <PROPIEDAD SOBRE LAS AGUAS>. Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios […]”. 15 El artículo 1521 del Código Civil, establece: “[…]
ARTÍCULO 1521. <ENAJENACIONES CON OBJETO ILÍCITO>. Hay un objeto ilícito en la enajenación: 1o.) De las cosas que no están en el comercio. 2o.) De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona. 3o.) De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello. […]” 16 El artículo 2519 del Código Civil, establece: […]ARTÍCULO 2519. <IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO>.
Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso.” 17 “[…]
ARTÍCULO 14. Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA-, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación. Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mermas, desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho.” 18 “Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973” 19 “[…] Artículo 5º.
Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,[…]” 20 “Artículo 5º.
(…) El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: 1. Elementos constitutivos naturales: (…) b) Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;…”.
Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 extensión paralela delimitada por la autoridad ambiental en un rango entre los 0 hasta los 30 metros, comprende un elemento constitutivo del espacio público21, inalienable22, imprescriptible23 e inembargable24, en los términos del artículo 63 de la Constitución Política25.
Precisamente, el Decreto 1508 de agosto 4 de 199826, en su artículo 5º estableció: «Artículo 5º.- El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: I. Elementos constitutivos 1) Elementos constitutivos naturales: a. Áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados; b. Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental; ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental (…)» En conclusión, de acuerdo con los apartes subrayados de las normas transcritas, se observa que los municipios, en ejercicio de su función urbanística, deben seguir 21Al respecto ver la sentencia de 15 de octubre de 2009CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01021-01(AP) 22 No puede ser objeto de apropiación o venta. 23 No se pierde su propiedad por el transcurso del tiempo, en otras palabras, su posesión no genera derecho alguno en su poseedor. 24 No puede ser objeto de la medida cautelar de embargo. 25 “ARTICULO 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” 26 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial” Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 las determinantes que fijen las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de protección aledañas a los acuíferos.
Así, en tratándose de las áreas a que se refiere el literal d) del mencionado artículo 83, las Corporaciones deben efectuar estudios para delimitar el territorio de dominio público que garantiza conservación y preservación de los ríos, espacio que oscila entre los 0 y los 30 metros. 3. De las pruebas obrantes al expediente Dentro del proceso se encuentra probado lo que sigue: • Que la RESOLUCIÓN No. RS 185 DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2014, fue expedida teniendo como sustento el Decreto 87 del 3 de abril de 2013 [Compendio de normativa relacionada con el POT Municipio de Floridablanca]. • Que el Acuerdo 037 de 2013 [Plan de Ordenamiento Territorial de Floridablanca] establecía una afectación ambiental por el cauce del río frío en la zona donde se expidió la licencia, así: Ronda hídrica de protección en 20 metros a cada lado del cauce y una zona de manejo del espacio público complementaria de 10 metros a un lado de la ronda hídrica según definición del plan maestro. • Que el acuerdo Metropolitano 013 del 27 de diciembre de 2011 estableció en su artículo 18, los criterios para el manejo de suelos de protección ambiental delimitadas como unidades de planificación rural, y allí dispuso como perfil total de protección de zona de ronda hídrica [20 mts] y la zona de manejo del espacio público [10 mts] a cada lado del cauce en un perfil total de 30 metros. • Que mediante Acuerdo metropolitano No. 020 de octubre 26 de 2017, se concertaron y aprobaron los aspectos referidos ambientales y urbanísticos relacionados con los hechos metropolitanos incorporados en las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitano (Acuerdo Metropolitano No. 013 de 2011) formuladas en el proyecto de revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca.
Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 • Que el Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, fue concertado y acogido por el Municipio de Floridablanca, mediante Acuerdo No. 035 de fecha 24 de septiembre de 2018, momento en que se aprobó el POT de Segunda Generación 2018-2030 del Municipio de Floridablanca. 3.3.
Caso concreto Con el fin de resolver el problema jurídico, teniendo en cuenta el marco normativo fijado en precedencia, la Sala procede a examinar si el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, por configurarse los cargos de violación alegados por la parte actora. La primera precisión que realizará esta Sala se encuentra relacionada con la manifestación dada por la parte apelante consistente en que, si bien el Decreto 1449 de 1977 se había derogado al momento de la presentación de la demanda, debía el Juez de primera instancia acudir al numeral 6.1.5 de la «guía técnica de criterios para el acotamiento de las rondas hídricas en Colombia de 2017» donde se establece que la faja paralela de protección será de 30 metros.
El anterior argumento no puede ser estudiado por parte de esta Sala, ya que no fue invocado como norma violada al momento de la presentación de la demanda, así como tampoco en ninguna de las etapas anteriores a la sentencia de primera instancia, por lo tanto, escapó de la órbita propia de control judicial del a quo, por no haber sido alegado por la parte demandante, sobre quien recae la carga de identificar las normas violadas y explicar el concepto de la violación alegada, de conformidad con el artículo 162 numeral 4 del C.P.A.C.A De otra parte, frente al argumento relacionado por la parte apelante en cuanto a que el a quo no respetó lo estipulado en el artículo 293 del Decreto 87 de 2013, se estima pertinente traer a colación el contenido de dicha disposición, así: «Artículo 293° Rondas y Nacimientos de Ríos y Quebradas.
Las rondas de protección son franjas de terreno localizadas paralelamente a los cauces de ríos y quebradas, las cuales según el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables deberán ser como mínimo de 30 m de ancho medidas, a cada lado, a partir de la cota máxima de inundación y de 100 m en las áreas periféricas a los nacimientos, cuya función principal es la protección integral de los recursos Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 naturales.
En el componente general se encuentra la clasificación y la definición de rondas, jerarquizando su nivel.» [Subraya propia de la Sala] Como se puede apreciar del tenor literal de dicha disposición, a través de esta se buscó articular y contextualizar el concepto legal de las rondas de protección de los cuerpos de agua con el componente del POT de Floridablanca vigente para el año 2013, sin que en ningún momento se pueda inferir que lo que hizo dicha norma fue establecer las medidas de la faja paralela de las fuentes hídricas en el Municipio de Floridablanca.
Tan cierto es ello, que fue el artículo 30 del referido decreto el que estableció el dimensionamiento de la faja de protección del sistema hídrico en el Municipio de Floridablanca, que, para el caso en concreto, correspondía a una ronda de 20 metros a cada lado del cauce medido y de 10 metros a un lado de la ronda hídrica según lo defina el plan maestro.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a lo explicado en el acápite anterior, relacionado con que el Decreto Ley 2811 de 1974 estableció que las áreas de protección de los cauces de ríos y quebradas podrían ser hasta de treinta metros de ancho, y no como erradamente lo planteó el demandante que era de mínimo 30 metros, la Sala considera que, al haberse fijado una ronda de protección de 20 metros al margen del cauce del Río Frío del Municipio de Floridablanca no se desconoció las normas superiores ni el deber de propender por la protección de los recursos naturales ni el ordenamiento territorial con enfoque ambiental.
Por lo tanto, a partir de una interpretación sistemática que respete la jerarquía normativa y la prevalencia de la ley sobre el acto administrativo, se coincide con el raciocinio efectuado por el a quo al concluir que el acto administrativo acusado no desconoció la ley ni las normas ambientales o de ordenamiento territorial. Por otro lado, en cuanto al argumento de la apelación relacionado con la obligatoriedad de cumplir con las determinantes ambientales estipuladas en el Acuerdo No. 013 de 2011 del Área Metropolitana de Bucaramanga.
Para desestimar el anterior argumento, resulta relevante traer a colación el contenido del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual expresa lo siguiente: Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 «ARTÍCULO
10. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU ORDEN DE PREVALENCIA. <Artículo modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
PARÁGRAFO 2 o. Los agentes públicos y privados a cargo de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en el territorio estarán obligados a cumplir con las determinantes de ordenamiento territorial y sus prevalencias desde la prefactibilidad de los mismos. [Subraya propia de la Sala] Los departamentos, municipios, distritos y esquemas asociativos territoriales acatarán con carácter de obligatorio cumplimiento las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial.» Nótese que el mencionado artículo fue reformado en el año 2023, con el fin de incluir entre otros, el parágrafo segundo, el cual implica que, a partir de la expedición de la Ley 2294 de 2023, será obligatorio que los agentes públicos y privados cumplan de manera obligatoria con las determinantes del ordenamiento territorial incluso desde la prefactibilidad de los proyectos.
Sin embargo, con anterioridad a la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023 al artículo 10 de la Ley 388 de 1997, las determinantes establecidas en el Acuerdo No. 013 de 2011, no constituían una regla de obligatorio cumplimiento, sino que las mismas estaban condicionadas en su cumplimiento a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial de Floridablanca, así, el mencionado artículo 18 del Acuerdo mencionó: Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 Así las cosas, es claro entonces que, para el año en que se expidió la licencia, el Curador No. 2 de Floridablanca no estaba en la obligación de acoger el criterio establecido en el mencionado acuerdo, dado que fue concertado por el Municipio de Floridablanca, a través del Acuerdo Metropolitano No. 020 de octubre 26 de 2017; mientras que la resolución fue expedida en el año 2014, es decir, no podía acoger unos lineamientos inexistentes jurídicamente para la fecha en que se expidió el acto administrativo acusado.
Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se encontró configurada la nulidad alegada. 3.4. Costas en segunda instancia De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, en su escrito manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, cabe destacar, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado27, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en esta providencia. 27 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). Simple Nulidad Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Área Metropolitana de Bucaramanga Demandado: Curador No. 2 de Floridablanca Radicado: 68001333301220170002401 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 005 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada