Sincelejo, noviembre doce (12) de dos mil veinticinco (2025) Radicación 70001-33-33-005-2019-00222-01 Demandante: BENITO CUELLO SILGADO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR- MINISTERIO DE DEFENSA- ARMADA NACIONAL-EJÉRCITO NACIONAL-POLICÍA NACIONAL-DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA-DEPARTAMENTO DE SUCRE- MUNICIPIO DE SAN ONOFRE Medio de Control: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Sentencia de reemplazo – caducidad del medio de control – desplazamiento forzado M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Asunto por resolver: Dictar sentencia de reemplazo en cumplimiento de la orden emitida en la sentencia de tutela de 1° de julio de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del H. Consejo de Estado. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: los siguientes grupos familiares: i) BENITO CUELLO SILGADO, LICETH TORRES BELTRÁN, OSCAR BENITO CUELLO TORRES, ORANGEL DE JESÚS CUELLO TORRES y OSNAIDER ANDRÉS CUELLO TORRES, ii) AIZAR JOSÉ QUESSEP EDNA, TERESA DE JESÚS JARABA TORRES, JULIO ANDRÉS QUESSEP JARABA, AIZAR DAVID QUESSEP JARABA y KAREN EMILIA QUESSEP JARABA, iii) ZOYDITH DEL CARMEN JULIO BLANCO, LUIS JOSÉ LÓPEZ JULIO, MARÍA JOSÉ LÓPEZ JULIO, iv) MOISÉS DAVID SERPA CONTRERAS, MARLENY EMILIO SALAZAR BELLO, JAVIER EMILIO SERPA SALAZAR, MOISÉS DAVID SERPA SALAZAR, EDITH ESTELA SERPA SALAZAR, LEIDY ESTER SERPA SALAZAR, CARLOS 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia ELIÉCER SERPA SALAZAR, VALERIA ANDREA SERPA BERRÍO y MOISÉS SERPA BERRÍO, v) SONIA ISABEL RUIZ GUARDO, MANUEL ENRIQUE GONZÁLEZ LUNA, KEVIN MAURICIO GONZÁLEZ RUIZ y ELKIN MANUEL GONZÁLEZ RUIZ, pretenden que se declare administrativa y patrimonialmente responsables a la parte demandada (Nación-Ministerio del Interior-Ministerio de Defensa- Armada Nacional-Ejército Nacional-Policía Nacional-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República- Departamento de Sucre-Municipio de San Onofre), por los perjuicios derivados de los actos de violencia que los obligaron a renunciar a sus empleos y al desplazamiento forzado.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron que se le reconocieran los perjuicios de orden material e inmaterial causados. 1.2. Hechos Relevantes: La parte actora describió ampliamente el contexto de violencia que se vivió en la zona de Los Montes de María desde la década de los años 90, a causa de la acción de diversos grupos irregulares, que trabajaron auspiciados por servidores públicos y las Fuerzas Militares, lo cual demostraba el incumplimiento de la posición de garante de la seguridad de las entidades accionadas.
En cada caso particular de los demandantes, se dijo que: Liceth Torres Beltrán vivía en el municipio de San Onofre con su grupo familiar conformado por su esposo, Benito Cuello Silgado, y sus hijos, Oscar, Orangel y Osnaider Cuello Torres. Ella laboraba al servicio de la Personería Municipal, pero desde el año 1996 era intimidada por miembros de grupos armados, que la obligaban a mostrarles documentos y prestarles los computadores para verificar las gestiones adelantadas por la entidad.
En el año 2001, reconocidos paramilitares ingresaron a su oficina para manifestarle la orden de asesinarla por presentar denuncias ante la Fiscalía y la Policía. En el año 2003, fue citada a una reunión presidida por el personero municipal, en la que se encontraba un jefe paramilitar y en la que se le informó que debía renunciar a su empleo sin derecho a denunciar o presentar demandas por riesgo para su vida.
Por el miedo y el temor infundido, firmó la renuncia y no recibió ningún tipo de indemnización por ello; inclusive le adeudaban 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia salarios y prestaciones. Como consecuencia de esta situación se desplazó del municipio. Una vez desmovilizadas las AUC, denunció a Rodrigo Mercado Peluffo y Julio Tapia Luna, proceso que finalizó con fallo condenatorio de 28 de enero de 2008, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo.
A raíz de esto, el personero de turno la reintegró a su cargo mediante Resolución 003 de 8 de febrero de 2008; no obstante, fue retirada nuevamente el 14 de mayo siguiente. “Desde esa fecha se encuentra desempleada, que no ha podido conseguir un empleo, y que no demandó antes por el temor y el miedo dada la presencia de grupos armados ilegales en San Onofre”.
Los hechos descritos fueron reconocidos por Edward Cobo Téllez, alias “Diego Vecino”. Fue incluida en el RUV el 16 de febrero de 2016. Aizar Quessep, con su esposa Teresa de Jesús Jaraba Torres y sus hijos, Julio Andrés, Aizar David y Karen Emilia Quessep Jaraba, vivían en San Onofre. Aizar Quessep laboraba como técnico de renta en el municipio de San Onofre, pero en el año 2003 fue invitado a una reunión con grupos armados ilegales que lo obligaron a renunciar a su empleo, por orden de Rodrigo Pelufo Mercado, alias “Cadena”.
A causa de esto y por miedo a las amenazas, se desplazó con su familia. La estabilidad de la familia cambió drásticamente por la ausencia de ingresos económicos, motivo por el cual los hijos debieron suspender sus estudios para trabajar. Zoydith del Carmen Julio Blanco y su familia (Luis José López Julio y María José López Julio, hijos) vivían en San Onofre.
La señora Zoydith trabajaba como archivadora en el concejo municipal y luego como secretaria auxiliar. En el 2003 fue presionada por las AUC a renunciar a su trabajo, tras una reunión llevada cabo con varios trabajadores del municipio. Por las amenazas y el miedo que le generaba que atentaran contra su vida se desplazó para el vecino país de Venezuela.
Fue incluida en el RUV desde el 23 de enero de 2004. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia La administración de justicia ordenó el reintegro de la señora Julio Blanco, pero nunca se dio cumplimiento; tampoco recibió asistencia humanitaria de parte del estado y su proyecto de vida se vio truncado por la falta de empleo.
Moisés David Serpa Contreras estaba vinculado con la Personería Municipal desde el año 1992, en carrera administrativa. El 13 de diciembre de 2003 fue obligado, junto a otros compañeros, a asistir a una reunión de la que participaba un jefe de las AUC y en la que fueron constreñidos a renunciar, en su caso particular por considerarlo “sapo” por denunciar ante las autoridades los actos de violencia. A raíz de esto, su grupo familiar, conformado por su compañera permanente, Marleny Salazar, y sus hijos, Javier Emilio, Moisés David, Edith Stella, leidy Esther, Carlos Eliecer Serpa Salazar, Valeria Andrea y Moisés Serpa Berrio, quedaron sin medios para subsistir.
Durante el año 2004 se agudizaron los secuestros, desapariciones, homicidios y desplazamientos forzados, sin que nadie adoptara medidas para prevenir estos hechos. La familia se desplazó del municipio de San Onofre pero retornó luego de un tiempo. Sonia Isabel Ruiz Guardo fue nombrada provisionalmente en la Alcaldía de San Onofre en el año 1999, donde laboró hasta el 31 de diciembre de 2003, fecha en la que debió renunciar por la presión ejercida por grupos violentos.
La familia, compuesta por la demandante, su esposo Manuel González Luna y sus hijos Kevin Mauricio y Elkin Manuel González Ruiz, empezaron a tener problemas económicos y sicológicos y tuvieron que desplazarse. Todos los empleados obligados a renunciar a sus trabajos presentaron denuncia penal contra alias Cadena y Julio Tapias. Pese a los hechos de violencia de público conocimiento, las autoridades no diseñaron un plan para contrarrestar la acción de los grupos alzados en armas, afectando a la población civil. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia 1.3.
Pronunciamiento de la parte demandada: Las entidades demandadas se opusieron a las pretensiones, proponiendo excepciones en los siguientes términos: Nación-Ministerio del Interior: No participó en la producción del daño y, por tanto, no era la llamada a responder; al tiempo que no se identificó una conducta por acción u omisión de la entidad que la vinculara con los hechos descritos en la demanda.
Excepciones: - Caducidad: La Corte Constitucional fijó un plazo para demandar los hechos de violencia anteriores al año 2013, pero la demanda fue radicada en 2019, cuando ya había vencido ese plazo. - Falta de legitimación en la causa por pasiva: La función de mantener el orden público no estaba asignada al Ministerio del Interior. - Inexistencia de nexo causal frente a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional: Pues no se evidenció que el desplazamiento fuera consecuencia directa de la acción u omisión de la institución. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República: No le correspondía la conservación del orden público, ni la atención de la población desplazada, ni la seguridad ciudadana; así como tampoco podía responder por la acción de terceros.
A su juicio estaba configurada la caducidad del medio de control, pues habían transcurrido más de 15 años desde la ocurrencia de los hechos. De otro lado, no se configuraban los elementos de la responsabilidad, dado que faltaba la imputación que se haría a la entidad y el nexo causal. En su defensa, alegó las excepciones de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, la indemnización a las víctimas del desplazamiento forzado cuenta con otro escenario legal, el regulado por la Ley 1448 de 2011. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Existía falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no había relación entre la actuación de la entidad y los hechos descritos, que vinculaban directamente era a la Nación-Ministerio de Defensa- Armada Nacional-Policía Nacional.
Si bien en la demanda se identificó como parte accionada al departamento de Sucre, esto era insuficiente para atribuir responsabilidad, pues era requisito demostrar la relación causal entre los hechos y el daño. Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-Armada Nacional: No era la llamada a responder por los daños alegados, ya que se configuraban las siguientes excepciones: - Caducidad: la fecha de presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el 23 de mayo de 2015, de acuerdo con la sentencia Su-254 de 2023 de la Corte Constitucional, pero se radicó el 26 de junio de 2019, es decir, extemporáneamente. - Falta de integración de litisconsorte necesario de la UARIV: Ya que es la entidad encargada de la reparación de las víctimas. - Falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional: no se describió la actuación del ministerio que causó el daño- - Hecho de un tercero: El daño fue originado por personas ajenas a la institución militar. - Falta de configuración y estructuración de los elementos de responsabilidad extracontractual del Estado: No se advertía la omisión de la entidad, pues no contaba con información sobre la posible comisión de delitos, a fin de prevenirlos. - Existencia de políticas gubernamentales frente a la reparación por desplazamiento forzado: El Gobierno Nacional contaba con una política y un esquema de atención a población desplazada. - Inexistencia de configuración del elemento de la responsabilidad: imputación: “En el caso que nos ocupa no presenta el apoderado de la parte demandante prueba que involucre la responsabilidad de la Entidad, toda su demanda la sustenta en manifestaciones fácticas sin soporte alguno”. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional: No se evidenciaba la falla en el servicio, ya que los daños alegados eran consecuencia del actuar de un tercero, lo que constituía una causal de exoneración de responsabilidad.
Alegó: - Hecho de un tercero: El daño a los demandantes era imputable apersonas ajenas a la policía. - Falta de configuración y estructuración de los elementos de responsabilidad extracontractual del Estado: No había omisión de la entidad porque no había denuncias, amenazas, alerta u otra. - Existencia de políticas gubernamentales frente a la reparación por desplazamiento forzado: En la Ley 975 de 2005 y Ley 1448 de 2011. - Inexistencia de configuración del elemento de la responsabilidad concepto de daño hipotético o eventual: No había prueba de la responsabilidad. - Falta de causa para pedir: los menores de edad demandantes no habían sido sujetos del desplazamiento por lo que no había motivos para demandar. - Caducidad: Si el desplazamiento se causó en el año 2003, la caducidad operaba en el 2005.
Los crímenes de lesa humanidad no estaban exentos de esta regla de caducidad legal. 1.4. Sentencia de primera instancia: El 22 de enero de 2024, el Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo dictó sentencia anticipada en la que negó las pretensiones de la demanda, tras hallar probada la excepción de caducidad del medio de control. Al efecto, sostuvo: “Ahora, encuentra el despacho que desde el año 2008, los demandantes contaban con los elementos de juicio suficientes, para demandar al Estado en ejercicio del medio de control de Reparación Directa, pues, en la misma demanda se reconoció la connotación de hecho notorio y público de la lamentable situación del conflicto armado previsto en los sectores donde se derivan los desplazamientos objeto de demanda, desde el año 1997 cuando se crea el bloque héroes de los Montes de María. (Demanda pág. 36).
Del expediente de la personería de San Onofre, se percibe por parte del personero municipal de la época, los múltiples oficios remitidos a las diferentes autoridades policiales y administrativas del Departamento de Sucre, que proceden desde el año 1998 (ver 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia documentos anexos demanda pág. 363-528) donde informa los diferentes incidentes ocurridos por parte de los diferente grupos al margen de la Ley; así mismo se evidencian oficios remitidos a la Fiscalía General de la Nación donde igualmente pone en conocimiento de los hechos que atentan contra la dignidad humana de la comunidad en general antes en mención. Teniendo en cuenta lo anterior, desde un juicio razonable, es factible la posibilidad de que quienes demandan, concurrieran a los medios de control de la jurisdicción contenciosa administrativa para hacer valer sus derechos como víctimas, como lo manifiesta en las pretensiones de la demanda que hoy nos concierne, sin lograr evidenciarse circunstancias que impidieran a los accionantes actuar en ese sentido.
Considerando que la fecha en que ocurrió el desplazamiento fue en el año 2003 y que la solicitud de conciliación se radicó ante los Procuradores delegados ante los Juzgados Administrativos el día 26 de octubre de 2018 (Ver Anexos pág 49.-51), mientras que la demanda fue presentada el día 26 de junio de 2019, se evidencia la extemporaneidad en el ejercicio oportuno de la acción contenciosa administrativa bajo el medio de control de reparación directa para el asunto de la referencia, lo que da paso a declarar el acaecimiento del fenómeno de la caducidad en los términos previstos de manera reiterada en acápites antecedentes.
(Decreto 01 de 1984 en su artículo 136 numeral 8; y actualmente artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal i). Inclusive de tenerse en cuenta lo consignado en Sentencia SU-254 de 2013, donde la ejecutoria de la decisión es el día 23 de mayo de 2013, para la fecha en que se eleva la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, como ya se dijo el día 26 de octubre de 2018, también se encontraban más que fenecidos los términos de dos (2) años para acudir en ejercicio del medio de control de reparación directa, lo que conlleva a la declaratoria del instituto de caducidad”. 1.5.
Recurso de apelación: La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin revocarla y acceder a las pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo que en primera instancia se desconoció toda la jurisprudencia que abogaba por la flexibilización de la caducidad por violaciones graves a derechos humanos. Sobre ello, indicó: “De manera que al no valorarse las pruebas (testimonios y declaraciones) con las cuales se pretendían demostrar la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa y en consecuencia los hechos que imputan la responsabilidad por daño antijuridico, resultaba fácil para el operador judicial aplicar los efectos de la sentencia de unificación contra los demandantes, pero si en su caso, se hubiera detenido a estudiar la demanda y las pruebas aportadas, bien pudo dar aplicación de la misma sentencia con efectos favorables a los actores, máxime si dicho proveído es claro en determinar que el “mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible”.
Además, las víctimas tuvieron conocimiento del daño desde el año 2014, cuando el excomandante Uber Banques Martínez declaró en audiencia los hechos. Agregó: “La conclusión del despacho consiste en que existían las plenas garantías para incoar el medio de control máxime que los demandantes presentaron denuncia penal contra Rodrigo mercado Peluffo alias Cadena.
Sobre esta ligera conclusión es preciso manifestar que efectivamente se presentó una denuncia penal, sin embargo la sentencia dictada en el marco de esa denuncia quedo en el limbo, no generaron ningún efecto positivo a favor de los demandantes, al contrario, antes que garantizarle sus derechos, lo que le ocasiono fueron amenazas, intimidaciones a tal punto que debieron renunciar a todos sus derechos para resguardar sus vida e integridad, a tal punto de gravedad que desistieron de cualquier acción futura, situaciones que el despacho desconoce dado que no dispuso la práctica de pruebas necesarias, conducentes y útiles para proferir un fallo ajustado a pruebas que debieron practicarse.
En casos tan complejos como las graves violaciones a los derechos humanos, solo los testigos y víctimas estarán en la capacidad de informar los móviles de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos y las circunstancias que imposibilitaron el derecho de acción, que en este caso fue imposible acreditar por la tesis negacionista no del despacho sino del Tribunal que en de manera general ha considerado que las víctimas no tienen derechos.
Nuestro reproche, también se legitima, en que, pese a que la demanda se presentó en el año 2019, debió tramitarse sin limitaciones, es decir, llevarse a cabo todas las etapas procesales para que la administración garantizara los derechos fundamentales de acceso a la Justicia de los demandantes, y bajo el supuesto que los hechos, omisiones y acciones en que incurrió el Estado colombiano a través de sus agentes, constituían actos de Lesa Humanidad.
En ese sentido, era imperativo que la sede judicial de instancia diera aplicación a la línea jurisprudencial (sic) vigente a la fecha de la presentación de la demanda en garantía de los derechos fundamentales de los actores, inaplicara las sentencias regresivas que surgieron posterior a la demanda y aplicara de manera irrestricta los Principios de Interpretación Conforme en materia de derechos humanos”.
Finalmente, para los demandantes la sentencia de unificación del Consejo de Estado era inaplicable porque se expidió de manera posterior a la radicación de la demanda y aplicarla violaba la confianza legítima cuando se demandó en vigencia de otro criterio jurisprudencial. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia 1.6.
Pronunciamiento de las partes y el Ministerio Público: El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso al recurso de alzada, toda vez que como los demandantes no confirmaron la fecha del desplazamiento, debía tenerse en cuenta era la fecha de la renuncia a sus cargos (2003); de modo que operó la caducidad.
El Ministerio Público y los demás sujetos procesales guardaron silencio. 1.7 Trámite en segunda instancia Admisión del recurso: 15 de mayo de 2024 Sentencia 11 de julio de 2024 Requerimiento probatorio (por orden de tutela) 16 de julio de 2025 1.8 Sentencia de segunda instancia: Mediante sentencia de 11 de julio de 2024, esta Corporación confirmó la decisión de primer grado, tras considerar que se configuró la caducidad del medio de control. 1.9 Órdenes en acción de tutela: Inconforme con la decisión anterior, el extremo activo presentó acción de tutela contra providencia judicial ante el H. Consejo de Estado, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de las víctimas.
La Sección Tercera, Subsección B, del H. Consejo de Estado, el 26 de marzo de 2025, declaró improcedente el mecanismo de amparo, por el incumplimiento del requisito de inmediatez. La parte actora impugnó la decisión, que fue revocada por la Subsección A de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, a través de providencia de 1° de julio de 2025, en la cual se decidió: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida en primera instancia el 26 de marzo de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente el amparo de la referencia. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Benito Cuello Silgado, Liceth Torres Beltrán, Oscar Benito Cuello Torres, 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Orangel de Jesús Cuello Torres, Osnaider Andrés Cuello Torres, Aizar José Quessep Edna, Teresa de Jesús Jaraba Torres, Julio Andrés Quessep Jaraba, Aizar David Quessep Jaraba, Karen Emilia Quessep Jaraba, Zoydith del Carmen Julio Blanco, Luis José López Julio, María José López Julio, Moisés David Serpa Contreras, Marleny Emilio Salazar Bello, Javier Emilio Serpa Salazar, Moisés David Serpa Salazar, Edith Stella Serpa Salazar, Leidy Ester Serpa Salazar, Carlos Eliecer Serpa Salazar, Valeria Andrea Serpa Berrio, Moisés Serpa Berrio, Sonia Isabel Ruiz Guardo Manuel Enrique González Luna, Kevin Mauricio González Ruiz, Elkin Manuel González Ruiz.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 11 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, dentro del radicado 70001-33-33-005- 2019-00222-01. En este sentido, ordenar que, en el término de diez (10) días desde la notificación de esta sentencia, el despacho sustanciador profiera un auto para readecuar el trámite en el sentido de que requiera a la parte actora para que explique las barreras de acceso que impidieran acudir a la administración de justicia. En concreto, se deberá permitir que la parte demandante allegue al proceso contencioso administrativo medios de prueba para mostrar las barreras de acceso que alegó enfrentar y que le impidieron acceder a la administración de justicia. Posteriormente, en los términos legales debe proferir sentencia en aplicación del precedente de esta Corporación y el de la Corte Constitucional especialmente el contenido en las Sentencias SU-167 de 2023, SU-241 de 2024 y SU- 429 de 2024.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito”. En cumplimiento de lo anterior, esta Sala, mediante auto de 16 de julio de 2025, requirió a la parte demandante para que explicara los obstáculos y/o barreras de acceso a la administración de justicia que impidieron ejercer su derecho de acción dentro del término de presentación oportuna de la demanda, como lo señala el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y aportara las pruebas correspondientes.
Cumplido lo anterior, procedemos a dictar sentencia de reemplazo. 2. CONSIDERACIONES: 2.1 Competencia: Esta Sala es competente para decidir el asunto (artículo 153 de la Ley 1437 de 2011), sin que se adviertan causas que invaliden lo actuado. 2.2. Problema Jurídico: De acuerdo con la decisión de primera instancia y los argumentos del recurso de apelación, consiste en determinar si se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa, porque los demandantes no acudieron 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia oportunamente a plantear la pretensión de indemnización derivada del desplazamiento forzado. 2.3.
Oportunidad para presentar la demanda de reparación directa: Cualquier persona que aspire a poner en conocimiento de la administración de justicia un litigio debe someterse a los plazos fijado por el legislador, para que no opere el fenómeno jurídico procesal denominado caducidad. La caducidad es entonces una figura procesal de carácter extintivo, que impide acceder a la justicia luego de vencidos los términos determinados legalmente, como una garantía de la seguridad jurídica.
En ese sentido, en materia contencioso administrativa, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, señala cuándo debe ser presentada la demanda, en el evento en que se planteen pretensiones propias del medio de control de Reparación Directa: “La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición;
(…)”. 2.4 Caducidad del medio de control de reparación directa en delitos de lesa Humanidad: La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de enero de 20201, 1 Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia unificó su criterio en cuanto al cómputo de la figura en los daños derivados de delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, señalando que, como regla general, la caducidad debía empezar a computarse desde el momento en que el afectado advirtió la participación del Estado en los hechos imputables, “pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo”, aunque se refiera a delitos de lesa humanidad.
Adicionalmente, puntualizó que el único caso que admitía excepción era la desaparición forzada por expresa disposición legal, así: “La Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada.” En esa misma línea, la H. Corte Constitucional, en sentencia SU-312 de 13 de agosto de 2020 avaló la posición asumida por el H. Consejo de Estado en la sentencia de 29 de enero de 2020, por considerarla acorde a los mandatos constitucionales.
Así las cosas, las dos sentencias tienen fuerza vinculante y obligan al juez a su aplicación inmediata, inclusive a los casos en curso, toda vez que no se trató de jurisprudencia con efectos a futuro. Por ello, el H. Consejo de Estado en lo sucesivo ha aplicado su criterio, como se advierte2: desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033). C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 18 de noviembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2019-03150-01(67078), C.P. Fredy Ibarra Martínez. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia “Ahora bien, siguiendo la jurisprudencia unificada de esta Sección, cuando se trate de hechos que involucren la presunta comisión de delitos de lesa humanidad, entre ellos, el desplazamiento forzado, o crímenes de guerra, este término se computará a partir del momento en que el interesado demuestre que conoció o pudo conocer de la injerencia del Estado en los hechos causantes del daño antijurídico.
Adicionalmente, excepcionalmente es posible inaplicar el término para el ejercicio de la acción o del medio de control, cuando se demuestre que los demandantes estaban impedidos materialmente para ejercer el derecho de acción, por circunstancias que, como ya se estableció, de no ser valoradas por el juez, afectarían ostensiblemente el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, caso en el cual, el término deberá contarse a partir de que cesen dichos impedimentos.
De igual manera, esta Subsección ha sostenido que aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, como ocurre en los casos de desplazamiento forzado, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño3”. No obstante lo anterior, la H. Corte Constitucional ha insistido en la flexibilización de los términos de caducidad, cuando el análisis de cada caso concreto permita inferir que los actores han presentado barreras para acudir en tiempo ante la administración de justicia. En esa línea, en sentencia SU-167 de 20134, luego de exponer todas las tesis del Consejo de Estado sobre la aplicación de la regla de caducidad en asuntos relacionados con delitos de lesa humanidad, la H. Corte Constitucional explicó que: “En suma, a partir del anterior recuento jurisprudencial se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del 3 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, autos del 30 de septiembre de 2020, Expedientes 61375 y 63945, C.P Guillermo Sánchez Luque”. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-167 de 18 de mayo de 2023, M.P.: Diana Fajardo Rivera. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales que este contiene” (resaltado fuera del texto).
En similares términos, en sentencia SU-241 de 2024, la H. Corte Constitucional contrastó sus tesis y las del H. Consejo de Estado para concluir que5: “Las reglas jurisprudenciales aplicadas por la Corte dan cuenta de que la sola ocurrencia del hecho dañoso no es suficiente para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual no implica desconocer dicha institución jurídico procesal, sino que es necesario que el juez realice una valoración de las circunstancias particulares de cada caso para determinar desde cuándo se debe aplicar dicho término y en el que deben analizarse aspectos relacionados con: (i) la calidad de los accionantes como sujetos de especial protección constitucional al haber sufrido graves violaciones a los derechos humanos;
(ii) el momento en el que las víctimas tuvieron la posibilidad real de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución; y (iii) la posibilidad material de las víctimas de acudir a la justicia debido a la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran”.
Al respecto, también se evidencia que la Alta Corte en sentencia SU- 429 de 2024 unificó la jurisprudencia para la aplicación del término de caducidad en delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio, categoría que incluía al desplazamiento forzado e insistió6: “La Sala Plena de esta Corporación hace énfasis en la posibilidad de que quienes pretenden acudir a la jurisdicción para obtener una indemnización de parte del Estado por su acción u omisión respecto de tales delitos, tienen la posibilidad de exponer las situaciones que enfrentaron y que, a la postre, les impidieron materialmente acudir a tiempo a la administración de justicia. Esta regla reconoce las dificultades y obstáculos que una víctima de un delito de lesa humanidad, crimen de guerra o genocidio suele encontrar y, en esa medida, tales circunstancias permiten interrumpir el conteo de la caducidad en materia contencioso administrativa”.
De ese modo, la regla de caducidad, aunque es de obligatorio cumplimiento, siempre exige la evaluación de las condiciones individuales de cada caso, a fin de que no se vulneren o cercenen 5 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-241 de 20 de junio de 2024, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 6 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU 429 de 10 de octubre de 2024.
M.P.: Jorge Enrique Ibáñez-. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia derechos fundamentales de personas en condición de vulnerabilidad, sujetos de especial protección por parte del Estado. 2.5. Caso concreto: La parte actora pretende la declaratoria de responsabilidad de las accionadas, en ejercicio del medio de control de REPARACIÓN DIRECTA, como consecuencia del actuar de grupos armados irregulares que los obligaron a renunciar a sus empleos y luego al desplazamiento forzado en el municipio de San Onofre en el año 2003.
Para el juez de primera instancia operó la caducidad del medio de control, ya que los demandantes tuvieron acceso a la administración de justicia y no demandaron en tiempo. Pues bien, con el material probatorio aportado al expediente, encontramos acreditadas las siguientes circunstancias: El 10 de agosto de 1998, la Personería Municipal de San Onofre puso en conocimiento de la Directora Seccional de Fiscalías, SIJIN, DAS Sucre, Comandante de Policía, Asuntos de Paz, Cruz Roja Internacional y la Defensoría del Pueblo, los hechos de violencia ocurridos en la zona.
Desde el año 2000, la Defensoría del Pueblo, Seccional Sucre, informó al Comandante Primera Brigada de Infantería de Marina, a la Gobernación de Sucre y al Comandante de Infantería de Marina N° 5, de los actos violentos ocurridos en el municipio de Ovejas y áreas aledañas, lo que generaba preocupación entre sus habitantes; con la finalidad de que se tomaran medidas para conservar el orden público y la integridad de las personas.
La señora Liceth Torres Beltrán se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV) desde el 16 de febrero de 2016, junto a su grupo familiar, por desplazamiento forzado y amenaza. Los señores Liceth Torres Beltrán y Moisés Serpa Contreras trabajaban al servicio de la Personería Municipal de San Onofre, entidad a la que renunciaron el 31 de diciembre de 2003.
Los demandantes presentaron denuncia penal contra Julio Tapia Luna y Rodrigo Mercado Pelufo el 28 de abril de 2006, ante la Fiscalía General de la Nación. Lo anterior, dio lugar al proceso de radicado 2007-00127, en el que el Juzgado Primero Penal del 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Circuito de Sincelejo (proceso por constreñimiento ilegal contra Julio Tapias Luna y Rodrigo Cadena), mediante sentencia de 28 de enero de 2008, condenó a los acusados y ordenó el reintegro de los demandantes a los empleos que desempeñaban en la administración municipal, al que habían tenido que renunciar por constreñimiento ilegal.
Como consecuencia de lo anterior, la Personería Municipal de San Onofre dio cumplimiento al fallo mediante Resolución 003 de 28 de febrero de 2008, que dispuso el reintegro de los mencionados, con pago de salarios dejados de percibir. No obstante, el Personero Municipal de San Onofre presentó acción de tutela contra la sentencia. La acción de tutela fue definida por el H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo, el 30 de abril de 2008, en la que se resolvió anular el numeral relacionado con la orden de reintegro a Liceth Torres Beltrán y Moisés Serpa Contreras y el pago de los salarios dejados de percibir, dado que había otros medios para discutir ese aspecto y el juez carecía de competencia. La misma suerte corrieron los casos de Aizar Quessep Edna, Sonia Isabel Ruiz Guardo, Moisés Serpa Contreras y Zoidith del Carmen Julio Blanco, a quienes, mediante sentencia de 16 de mayo de 2008, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo les anuló la orden de reintegro a la Alcaldía de San Onofre.
Mediante Resolución 009 de 9 de mayo de 2008, la personería municipal declaró el decaimiento del acto administrativo-Resolución 003 de 28 de febrero de 2008. Aizar Quessep Edna trabajó en la Alcaldía Municipal de San Onofre como técnico de renta hasta el 30 de diciembre de 2003. El 28 de mayo de 2008, Alcaldía Municipal le informó que no había lugar a su reintegro.
El 3 de diciembre de 2007, Aizar José Quesep Edna fue reconocido como víctima y perjudicado por la acción de grupo organizado al margen de la Ley en el marco de la Ley 975 de 2005. Mediante oficio de 23 de septiembre de 2011, la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y Paz informó a Liceth Torres Beltrán su reconocimiento como víctima por la acción de las Autodefensas 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Unidas de Colombia.
La misma calidad se reconoció a Orangel de Jesús Cuello Torres, Oscar Benito Cuello Torres, Osnaider Andrés Cuello ese mismo año Zoydith Julio Blanco, Luis José López y Maria José López fueron reconocidos como víctimas potenciales como perjudicados por la acción de grupos al margen de la ley ante la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y Paz, el 3 de diciembre de 2007.
Zoydith Julio Blanco y su núcleo familiar fueron incluidos en el RUV como víctimas de desplazamiento forzado el 15 de septiembre de 2014, por hechos ocurridos el 23 de enero de 2004. La señora Zoydith Julio Blanco laboró con el Concejo Municipal de San Onofre hasta el 23 de enero de 2004. Moisés David Serpa Contreras, Javier Emilio Serpa Salazar, Moisés David Serpa Salazar, Carlos Eliecer Serpa Salazar, Leidys Ester Serpa Salazar, Edith Stella Serpa Salazar, Valeria Andrea Serpa Berrio y Marleni Salazar Bello, fueron reconocidos como víctimas al interior del proceso de justicia y paz por la acción de grupos al margen de la ley, como se les informó en oficio de 9 de noviembre de 2011.
Sonia Isabel Ruiz Guardo renunció al cargo de técnico de comisaría de familia municipal en San Onofre el 30 de diciembre de 2003. Sonia Isabel Ruiz Guardo, Kevin Mauricio González Ruiz y Elkin González Ruiz se reconocieron como víctimas en el proceso de justicia y paz por la acción de grupos armados al margen de la ley el 6 de enero de 2012.
El 26 de octubre de 2018, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 44 Judicial II para Asuntos Administrativos, que finalizó con acta de no conciliación de 28 de noviembre de 2018. Como se expuso anteriormente, la demanda se fundamenta en los actos violentos ocurridos en el municipio de San Onofre en el año 2003, que los llevaron a renunciar a sus empleos y al desplazamiento forzado. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia En la oportunidad para justificar las causas de su inactividad y aportar las pruebas pertinentes en esta instancia (en cumplimiento de la orden de tutela emitida por el H. Consejo de Estado), el apoderado de la parte demandante manifestó que fueron varios los eventos que incidieron en su voluntad de no radicar la demanda con anterioridad y adjuntó, entre otros: - Evaluación psicológica forense de daño psíquico de los demandantes, con lo cual se pretendía explicar las afectaciones en su esfera interna que se derivaron de los actos de violencia que condujeron al daño alegado. - Escrito para el desarrollo de audiencia concentrada de formulación y aceptación parcial de cargos – Unidad Nacional Especializada de Justicia Transicional – dentro del proceso con referencia 110016000253200282285 y otros. - Sentencia de 14 de diciembre de 2020, proferida por la Sala de Conocimiento de Justicia y Paz dentro del proceso con radicado 080012252003 2016 83155, M.P.: Cecilia Leonor Olivella Araujo, seguido contra los postulados a la Ley de Justicia y Paz: EDELMIRO ALBERTO ANAYA GONZÁLEZ (alias “El Chino Anaya”), LUIS ALFREDO ARGEL ARGEL (alias “Mano de Trinche”), LUIS FERNANDO BARRETO MARTÍNEZ (alias “Barretico”), ÁNGEL MIGUEL BERROCAL DORIA (alias “El Cocha”), MANUEL DE JESÚS CONTRERAS BALDOVINO (alias “El Pana” o “Peluca”), SAMUEL ENRIQUE DORADO JIMÉNEZ (alias “El Flaco Roger”), LEONARDO FLÓREZ ROJAS (alias “Chichi”, “Beto”, Barbitas” o “Montoya”), WILSON ANDERSON HERRERA ROJAS (alias “Gafas”), JOSÉ HERIBERTO NAVARRO MARTÍNEZ (alias “Mano Quemá”), CRISTÓBAL MANUEL MERCADO MARMOLEJO (alias “El Profe”), JUAN ALBERTO RAMOS ESPINEL (alias “Coveñas”), JOSÉ DAVID RÍOS GÓMEZ (alias “Félix” o “Abelito”), YONIS RODRÍGUEZ TAPIA (alias “Yonis Casetas”), SALVADOR ANTONIO SANTOS SANTIS (alias “El Pana”), JOSÉ OSWALDO TAVERA BLANCO (alias “El Paisa”), PEDRO SEGUNDO VALENCIA GÓMEZ (alias “Verruga”), y OSCAR DAVID VILLADIEGO TORDECILLA (alias “Never”), quienes formaron parte del extinto Bloque Héroes de los Montes de María de las Autodefensas Unidas de Colombia, en adelante AUC, con incidencia en la región de los Montes de María. La parte demandante insistió en sus memoriales en que se debía concluir la etapa de decreto y práctica de las pruebas solicitadas con la demanda, que no fueron agotadas en primera instancia, porque 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia de ellas se podría inferir de manera adecuada si la demanda se presentó dentro del término legal.
Estima la Sala que está demostrado que los demandantes habitaban el municipio de San Onofre, lugar del que se vieron obligados a salir, luego de enfrentar situaciones particulares de violencia provenientes de grupos armados, por ello, en principio, desde el momento mismo del desplazamiento, la parte demandante pudo advertir la conducta omisiva del Estado que en esta oportunidad se endilga, por lo que la demanda debió formularse dentro de los dos años siguientes, es decir, desde el 1° de enero de 2004 hasta el 1° de enero de 2006, teniendo en cuenta que muchos de los demandantes renunciaron a sus empleos el 31 de diciembre de 2003 y a raíz de esta situación se desplazaron desde su lugar de origen.
La demanda se radicó hasta el 26 de junio de 2019, momento para el cual ya había operado el fenómeno extintivo del medio de control. Inclusive, para la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público el 26 de octubre de 2018, el término había fenecido. Pese a lo anterior, es necesario valorar situaciones que hubieran pedido eventualmente obstaculizar el acceso a la administración de justicia. Es importante resaltar que la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de 29 de enero de 2020 se convierte en un antecedente de obligatorio acatamiento, en orden a las normas de precedente judicial.
En ese sentido, el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo destacó que las reglas de presentación oportuna de la demanda, establecidas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, aplicaban para todos los asuntos de reparación directa, inclusive para los que se trataran de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra y que la única excepción es cuando existieran situaciones especiales que hubieran impedido el acceso a la administración de justicia7: “Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144- 01(61033).
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”.
Para la Sala, acorde con el criterio jurisprudencial, los demandantes tienen la carga de demostrar una circunstancia especial que impidiera la presentación oportuna de la demanda, a fin de variar el cómputo de la caducidad, en armonía con el criterio jurisprudencial unificado. La configuración de la caducidad en muchas ocasiones se encuentra clara desde el primer momento en que se recibe y analiza el expediente, en tanto que los medios de convicción recopilados hasta esa etapa son suficientes para demostrar esa figura, por lo que así lo decreta el juez a cargo.
No obstante, hay casos en que existen dudas y su estudio debe ser aplazado hasta recaudar las pruebas correspondientes, bien sea al momento de decidir excepciones, una vez contestada la demanda, o, dado el caso, al decidir el fondo del asunto, una vez practicadas las pruebas decretadas. De conformidad con las sentencias de la H. Corte Constitucional SU-167 de 2013, SU-241 de 2024 y SU-429 de 2024, así como el pronunciamiento del H. Consejo de Estado de 1° de julio de 2025 que resolvió la acción de tutela presentada por los demandantes y que ordenó dictar sentencia de reemplazo dentro del presente asunto, los eventos en que se discuta la responsabilidad del Estado derivado de la lesión a derechos humanos, como es el desplazamiento forzado, deben ser analizados con especial cuidado, para no revictimizar o contribuir a la situación de vulnerabilidad.
En igual sentido, se destaca el pronunciamiento de esta última corporación en el que se señala que el punto de partida de la caducidad cuando se alegue el desplazamiento forzado es el momento en que cese, porque la persona retornó o se estableció en otro lugar, logrando superar las condiciones de vulnerabilidad8: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de junio de 2025, radicado: 700012333000201600365 01 (69989).
C.P.: María Adriana Marín. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia En materia de desplazamiento forzado, esta Corporación ha considerado que el término de caducidad se cuenta desde el momento en el que el daño cesa, evento que puede acontecer desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal seguido por los hechos o desde la fecha del retorno o restablecimiento de las víctimas al lugar de origen o, en su defecto, desde que están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno, independientemente de que los afectados decidan o no a hacerlo.
De igual manera, también se ha razonado sobre las hipótesis en las que las personas que inicialmente se desplazaron forzadamente pudieron haberse reasentado o arraigado en otro lugar o que pudieran encontrarse elementos que permitieran considerar que estaban en la posibilidad de acceder a la administración de justicia, circunstancia que tiene incidencia en el cómputo del término de caducidad.
En el presente caso, con las pruebas obrantes en el expediente, no es posible la verificación de ninguna de estas hipótesis, pues si bien es cierto que en la demanda se afirma que los ahora demandantes, que habían sido desplazados inicialmente en el año 1997 retornaron en 1998, volvieron a dejar sus predios en el año 2000, en hechos que, según la demanda estuvieron vinculados; además, no hay prueba que permita concluir que los desplazados hubieran logrado retornar a su lugar de origen después del último desarraigo, ni tampoco que hubieran optado por asentar su domicilio en otro lugar del país o que se hubiera producido el restablecimiento de sus condiciones de vida.
En efecto, en el proceso no obra un fallo penal definitivo por los hechos del desplazamiento de que fue víctima el grupo familiar demandante; aún más, según lo afirmado en la demanda, por la muerte del señor Jesús María Banquez Estremor nunca se inició proceso penal; las pruebas que conforman el expediente no resultan indicativas de que los actores gozaron de las garantías y el acompañamiento necesario por parte de alguna autoridad del Estado para el retorno a la zona rural de San Onofre, de donde fueron desplazados;, tampoco que se establecieron, reasentaron o arraigaron en otro lugar, con las condiciones necesarias para el goce efectivo de sus derechos y menos, se acredito que antes de la fecha en la que se interpuso la demanda tuvieron la posibilidad de acudir a esta jurisdicción con la asesoría jurídica y los recursos que se requieren para tal efecto.
La Corte Constitucional ha considerado que la cesación del desplazamiento forzado se produce cuando se verifica la superación del estado de vulnerabilidad, lo que comporta la consolidación o estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o reubicarse en un lugar en donde pueden habitar en unas condiciones dignas que garanticen su subsistencia, criterio que también resulta acorde con lo establecido en los artículos 60 y 67 de la Ley 1448 de 2011.
Conviene destacar que en el caso de los desplazados, la obligación del Estado no es sólo negativa -de no impedir el acceso a la 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia administración de justicia- sino fundamentalmente positiva, es decir, de remover los diferentes obstáculos que puedan impedir o limitar la posibilidad de acceso al aparato judicial por parte de esta población. De lo hasta aquí expuesto es dable concluir que en los eventos en los que no es posible verificar la cesación del desplazamiento forzado, que según la Corte Constitucional, ocurre cuando los afectados superan su estado de vulnerabilidad, lo cual comporta, a su vez, su estabilización o consolidación socio-económica, se impone la aplicación de los principios pro damato, pro actione, con el objeto de privilegiar el acceso a la Administración de Justicia de un grupo poblacional vulnerable y sujeto de especial protección constitucional”.
En el sub judice, considera la Sala que, si bien el caudal probatorio es abundante, aún existe una gran cantidad de medios de convicción que no han podido allegarse al expediente, en tanto que fueron solicitados en la demanda, pero no fueron decretadas. Con las pruebas hasta ahora recopiladas, no es posible establecer si el daño cesó, si los demandantes retornaron a su lugar de origen, si superaron las condiciones de vulnerabilidad o si experimentaron circunstancias especiales que les frenaron la posibilidad de demandar la reparación de perjuicios hoy solicitada.
En el marco del proceso en segunda instancia se dio la oportunidad a la parte demandante de explicar las barreras de acceso a la justicia que hubiera afrontado y las pruebas de ello, requisito con el cual cumplió la parte, aportando una evaluación de los daños sicológicos causados a los demandantes y otros elementos documentales relacionados con el proceso penal adelantado contra miembros de fuerzas armadas ilegales; los cuales de alguna manera pueden explicar las demoras o el retardo para la presentación de la demanda, pero deben ser analizadas en conjunto con todo el material probatorio que se pretenda hacer valer en el proceso judicial.
Podría decirse entonces que no existen en el expediente suficientes medios de prueba para dilucidar el asunto ampliamente, máxime cuando la parte actora no ha tenido la oportunidad de revelar sus medios de convicción, a fin de contabilizar el término extintivo sin asomo de duda. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Por ello, en aplicación del derecho de acceso a la administración de justicia y de los principios pro actione y pro damnato, que ofrecen cierta flexibilidad a la hora de aplicar las normas que consagran plazos extintivos para la presentación de la demanda, se revocará la decisión, a fin de que el juez de primer grado evalúe la pertinencia, necesidad y utilidad de los medios de prueba pendientes por decretar y practicar y en el curso del proceso logre recaudar el material probatorio necesario para definir aspectos que despejen la incertidumbre sobre el momento a partir del cual se debe contabilizar la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta los posibles impedimentos presentados para formalizar su pretensión ante la justicia. Ahora bien, la caducidad es una excepción de carácter mixto, es decir, que está dirigida al saneamiento del proceso o a atacar las pretensiones de la demanda, lo que permite que el juez se pronuncie sobre ellas en el curso del proceso (al momento de decidir excepciones o en sentencia anticipada) o al final del mismo con la sentencia. El artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2081 de 2021 señaló que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada.
En concordancia con lo anterior, el artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, ofrece la posibilidad de dictar sentencia anticipada en 4 eventos, así: “Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2.
En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.
El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.
En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4. En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.
PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso”. En esa lógica, el Consejo de Estado ha dicho9: “A nivel jurisprudencial y doctrinal se ha reconocido que, adicional a las excepciones previas y de mérito o de fondo, existen las mixtas, las cuales pueden tener como finalidad el saneamiento del proceso o atacar las pretensiones de la demanda.
El momento de resolverlas dependerá de los elementos con que cuente el juez. Es decir, si de manera previa a la sentencia cuenta con los elementos suficientes para resolverlas, lo podrá hacer de dos formas. En primer lugar, si han sido propuestas por la parte demandante y no prosperan, mediante auto, siguiendo las reglas que establece el Código General del Proceso; o, segundo, si las encuentra probadas, a propuesta de la parte demandante o de oficio, mediante sentencia anticipada, previo cumplimiento del trámite previsto en el artículo 182A del CPACA.
Ahora, de no contar con los elementos suficientes deberán ser resueltas en la sentencia definitiva. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 110010324000201600509 00B, auto de 7 de diciembre de 2021, C.P: Oswaldo Giraldo López. 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Es así como se ha reconocido a nivel jurisprudencial que anticipar la resolución de unas excepciones que, en principio, deberían resolverse en la sentencia, responde a los fines constitucionales de celeridad y a proveer una pronta y cumplida administración de justicia10.
Nótese que, al analizar la reforma legislativa incorporada al CPACA con la ley 2080, es claro que ese fue su espíritu, pues no tendría sentido, en aras del principio de celeridad, que, si en un proceso resulta evidente y el juez cuenta con los elementos suficientes, ya sea para sanear el proceso o terminarlo de manera anticipada, deba esperarse hasta que se tramite todo el proceso.
De ahí que la reforma haya afectado directamente el momento procesal en el que el juez puede y debe pronunciarse sobre este tipo de excepciones. Ahora bien, si bien es cierto la ley 2080 modificó el artículo 180, numeral 6°, del CPACA, el cual establecía que en la audiencia inicial se resolvían las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, no es cierto que dicha reforma haya implicado que el momento para pronunciarse respecto de ellas sea únicamente en la sentencia definitiva, después de surtirse todo el proceso o mediante sentencia anticipada.
Lo anterior, dado que lo que quedó definido en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA es que estas excepciones se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, lo que implica, como ya se explicó anteriormente, que se cuenten con los elementos suficientes para que prosperen. En caso contrario, es decir, cuando no se van a declarar fundadas y se cuenten con los elementos suficientes para decidir, la forma es mediante auto, en los términos establecidos en el Código General del Proceso; ello, en especial porque las excepciones mixtas, de ser procedentes, tendrían como consecuencia una sentencia inhibitoria si ella es definitiva, lo que no se aviene con el propósito de la misma, que es precisamente pronunciarse sobre las pretensiones que formula el demandante y las excepciones de fondo del demandado”.
Efectivamente en este caso se dio aplicación al artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, toda vez que para el juez se hallaba probada la caducidad del medio de control. No obstante, luego de hacer el análisis, para esta Corporación, dicha excepción no está acreditada, lo que da lugar al revocar el fallo anticipado. Así las cosas, como quiera que no se resuelve el fondo del asunto, la providencia de 22 de enero de 2024 se convierte en un auto interlocutorio, por lo que debe ordenarse al juez de primer grado que continúe con el trámite del proceso, a fin de que estudie de fondo las pretensiones de la demanda, luego de agotadas las etapas procesales. 10 “C-820-11” 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Ello cobra sentido, puesto que, en el presente asunto, al no estar configurada la caducidad, como se analizó, y no poner fin al proceso con la decisión, se dejaron de practicar las pruebas en primera instancia, de modo que no se agotó la etapa probatoria, lo que impediría, en segunda instancia, definir el asunto de forma sustancial, siendo esta la posición que más se acompasa con el respeto a las garantías procesales y al debido proceso.
Esta postura guarda coherencia con el enfoque asumido por la H. Corte Suprema de Justicia, que sostiene11: “1. Esta Sala tiene dicho que la providencia que desata la apelación contra un fallo anticipado adquiere el carácter de sentencia de segundo grado en aquellos casos en los que contiene un sentido confirmatorio pues en esos eventos queda resuelta la controversia en forma definitiva; empero, cuando la decisión es revocatoria, a decir verdad se trata de una auto interlocutorio como quiera que no se pronuncia sobre el fondo de la litis y, en su lugar, ordena al a quo seguir con el curso normal del litigio.
En tal sentido se ha señalado que: (…) cuando esa clase de decisiones [-sentencias anticipadas-]son apeladas，los proveídos confirmatorios de los Tribunales son indiscutiblemente fallos susceptibles del recurso de Casación，si se reúnen las demás exigencias para concederlo． Cosa muy distinta acontece cuando la decisión de terminar con antelación el debate se trunca en segunda instancia, ya que no existe claridad de la naturaleza exacta del segundo proveído porque，si bien la lógica indica que una «sentencia anticipada» solo puede derribarse por medio de un «fallo», lo cierto es que tal pronunciamiento resultaría atípico en vista de que surte el efecto contrario al previsto en el segundo inciso del articulo 278 en cita, pues，en vez deponer fin al trámite conlleva a su continuación, lo que lo sustraería de tal categoría para hacerlo encajar en la de auto interlocutorio (AC2994- 2018, reiterado en AC241-2021)”.
En reciente decisión la sección tercera del H. Consejo de Estado, expuso el mismo criterio al resolver la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ordenando la devolución del expediente al despacho de origen, para continuar el trámite:12 “Por lo anterior, en la parte resolutiva se revocará la sentencia anticipada del 16 de abril de 2021, proferida por el Tribunal 11 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, radicado: 11001-02-03-000-2022- 01684-00, STC7462-2022, providencia de 15 de junio de 2022.M.P.: Octavio Augusto Tejeiro Duque. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Ponente: Adriana Polidura Castillo. 17 de septiembre de 2025. Radicación: 25000-23-36-000-2017-01034-01 (67966) Bárbara Sarmiento Vs Nación – Min. Justicia 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, y se ordenará devolver13 el expediente a dicho Tribunal para que continúe su trámite procesal.” Conclusión: La ausencia de elementos de juicio suficientes para resolver sobre la caducidad del medio de control, obliga a la Sala a revocar la decisión, en virtud de la prevalencia del derecho de acceso a la administración de justicia, y a ordenar la devolución del expediente al juzgado de origen para continuar con las etapas del proceso ordinario y definir posteriormente el fondo del asunto. 2.6.
Costas de segunda instancia: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012, la Sala no aprecia razones para su imposición, por lo que se abstendrá de imponerlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar la sentencia de 22 de enero de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: Devolver el proceso al juzgado de origen para continuar con las etapas del proceso. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada 13 “Dado que el proceso se encontraba en un momento anterior a la celebración de la audiencia inicial, no se habían decretado ni practicado pruebas. Por lo tanto, al revocarse la sentencia anticipada del 16 de abril de 2021, corresponde remitir el expediente al Tribunal de origen, a fin de que continúe con el trámite desde la etapa procesal en que se hallaba.” 70001-33-33-005-2019-00222-01 Reparación directa Sentencia Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado (con aclaración de voto) Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx