TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013333-001-2025-00221-01 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE BERNARDO DE JESÚS MEJÍA GUERRERO ACCIONADOS ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 068 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. El accionante manifestó que se encuentra en un proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones, debido a las diversas patologías que padece. 2. Explicó que, como parte de este proceso, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas emitió el dictamen No. 06202500305, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 54.15%, con fecha de estructuración del 23 de septiembre de 2024. 3.
Su expediente fue remitido a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual programó una cita de valoración para el 17 de julio de 2025, a las 9:15 a.m., en Bogotá D.C. 4. A causa de esta citación, el accionante solicitó a Colpensiones, mediante un requerimiento formal, el reconocimiento de viáticos y hospedaje, incluyendo los gastos para un acompañante, amparándose en el artículo 2.2.5.1.32 del Decreto 1072 de 2015, normativa que establece la obligación de la entidad de cubrir los gastos de traslado del afiliado y su acompañante. 5.
En consecuencia, Colpensiones informó al accionante que se habían adquirido los tiquetes aéreos para su desplazamiento a Bogotá. Sin embargo, la entidad se negó a reconocer los viáticos para su acompañante, a pesar de la solicitud expresa y de la documentación médica que certifica la imperiosa necesidad de asistencia constante. 6. Declaró el accionante que, de no concederse los viáticos para su acompañante, le sería imposible asistir a la cita de valoración ante la Junta Nacional, dado que su estado de salud, particularmente su capacidad mental y cognitiva, le impide movilizarse de forma autónoma y segura. 7.
Por lo tanto, solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la salud, la vida en condiciones dignas y el debido proceso. (2 002)1 I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados 8. COLPENSIONES: Colpensiones expuso el desarrollo del trámite, indicando que este se originó con el dictamen DML - 6001966 del 23 de septiembre de 2024, el cual estableció una pérdida de capacidad laboral del 40.74% de origen común. Ante la insatisfacción del afiliado con este resultado, Colpensiones refirió haber asumido los costos de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.
Como consecuencia, la Junta Regional emitió el Dictamen No. 06202500305 el 10 de marzo de 2025, elevando el porcentaje de pérdida de capacidad laboral al 54.15%, manteniendo el mismo origen común y la misma fecha de estructuración. Dado que se interpusieron recursos contra esta última determinación, Colpensiones procedió con el pago de los honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que esta última instancia resuelva la controversia. 9.
Adicionalmente, corroboró que el accionante inició un proceso para el reconocimiento de viáticos y/o gastos de traslado a la Junta Nacional, gestión que fue radicada el 26 de mayo de 2025. En atención a esta solicitud, y con el propósito de garantizar la asistencia del afiliado a la valoración médica programada para el 17 de julio de 2025 en Bogotá, Colpensiones ha procedido con la reserva de los tiquetes aéreos a nombre del señor Mejía Guerrero. 10.
La entidad argumentó que la acción de tutela carece de fundamento por haberse configurado un hecho superado, dado que ya se dio respuesta a lo solicitado y se expidieron los tiquetes aéreos para el accionante, habiendo así atendido el requerimiento que motivó la presentación de la tutela. Colpensiones enfatizó que el derecho de petición implica una respuesta oportuna, no 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI necesariamente una resolución favorable a la solicitud, incluso si esta es negativa.
(5 006) I.III. Sentencia de primera instancia. 11. El juez de primera instancia accedió las pretensiones de la tutela y dispuso: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición y seguridad social del señor Bernardo de Jesús Mejía Guerrero trasgredidos por la Administradora Colombiana de pensiones – Colpensiones.
SEGUNDO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de pensiones - Colpensiones que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, conceder los viáticos necesarios para que el señor Bernardo de Jesús Mejía Guerrero, pueda viajar a la ciudad de Bogotá el día 17 de julio a cita de valoración de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, junto a su acompañante la señora Diana María Gómez Sánchez.». 12.
El Juzgado encontró que Colpensiones omitió dar una respuesta de fondo y motivada a la solicitud de viáticos para la acompañante del accionante, a pesar de que este requiere asistencia debido a sus patologías. Se demostró que la necesidad de un acompañante está clínicamente justificada, con evidencia de alteraciones emocionales y cognitivas severas que comprometen su autonomía. Además, subrayó que no podía limitar su análisis a la transgresión del derecho de petición, pues el accionante requería que la entidad demandada asumiera los gastos de transporte necesarios para un acompañante a la ciudad de Bogotá, con el fin de poder asistir a la valoración programada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en próximos días.
El Juzgado enfatizó que, según el Decreto 1352 de 2013, Colpensiones está obligada a cubrir los gastos de traslado tanto del afiliado como de su acompañante cuando este sea indispensable. La negativa o falta de respuesta en este punto fue considerada una vulneración del derecho fundamental a la seguridad social del accionante. 13. Por lo tanto, el Juzgado desestimó la alegación de Colpensiones sobre un "hecho superado", dado que no se había garantizado de manera integral el cubrimiento de los viáticos y gastos del acompañante, ni se había asegurado la posibilidad real del accionante de asistir a la cita médica. 14.
En consecuencia, el Juzgado tuteló el derecho fundamental a la seguridad social del accionante y ordenó a Colpensiones que, en un plazo de 48 horas, gestione y autorice el cubrimiento de los gastos de traslado necesarios para el accionante y su acompañante con destino a la cita de valoración médica programada en Bogotá. (12 020) I.IV.
Impugnación. 15. Colpensiones sostiene que el fallo de tutela que ordenaba el pago de viáticos para un desplazamiento a una cita médica no es procedente, ya que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual. Argumenta que, de acuerdo con la normativa vigente, los derechos relacionados con prestaciones económicas y actos administrativos deben ser discutidos y resueltos mediante los procedimientos administrativos y judiciales ordinarios, antes de acudir a la tutela. 16.
En este sentido, señala que no corresponde que un fallo de tutela intervenga en decisiones que deben ser resueltas por los mecanismos jurisdiccionales especializados, especialmente cuando no se ha acreditado la existencia de un perjuicio irremediable o una vulneración de derechos fundamentales que justifique la acción de tutela como mecanismo transitorio. 17.
Asimismo, Colpensiones enfatiza que la protección del patrimonio público y de los derechos colectivos debe ejercerse mediante procedimientos adecuados y con sustento probatorio suficiente, advirtiendo que la intervención del juez constitucional en estos asuntos excede sus competencias y vulnera el principio de subsidiariedad de la acción de tutela.
La entidad también destaca que, según la jurisprudencia, la tutela no es el mecanismo adecuado para discutir acciones u omisiones de la administración que puedan resolverse mediante los recursos y procesos legales ordinarios, por lo que insta a revocar el fallo y a declarar la improcedencia de la tutela solicitada, reiterando que el actor debió agotar previamente los canales administrativos y judiciales correspondientes.
(9 015) 18. Posteriormente, Colpensiones radicó un memorial en el cual argumentó haber cumplido íntegramente con el fallo de primera instancia, al haber procedido con la autorización y gestión de los tiquetes aéreos destinados a la acompañante del accionante. Esta acción, según la entidad, demuestra la ejecución efectiva de las órdenes judiciales relativas a la cobertura de los gastos de traslado de la persona indispensable para la movilización del afiliado, en el marco del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral.
II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 19. La controversia a dirimir se centra en determinar si ¿El pago de los tiquetes aéreos para la acompañante del accionante configura una carencia actual de objeto por hecho superado, o persiste la necesidad de un pronunciamiento judicial sobre la vulneración de derechos fundamentales? 20.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para la carencia de objeto por hecho superado y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
21. SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter subsidiario que procede únicamente cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa judicial, o cuando, existiendo dicho medio, este no resulta idóneo ni eficaz para la protección del derecho fundamental amenazado o vulnerado.
Así mismo, puede ser admitida de forma transitoria si se acredita la inminencia de un perjuicio irremediable que haga necesario el amparo constitucional inmediato. 22. En virtud de lo establecido por el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la existencia de otros mecanismos de defensa judicial debe ser evaluada en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias particulares del accionante y no de manera abstracta.
Es decir, la procedencia de la tutela no se define únicamente por la existencia formal de otro medio, sino por su efectiva idoneidad y eficacia para brindar una protección integral y oportuna a los derechos fundamentales invocados. 23. Bajo esta óptica, la subsidiariedad de la tutela se materializa en tres hipótesis: Improcedencia: Cuando exista un medio de defensa judicial ordinario que sea idóneo y eficaz, y no se identifique un riesgo de perjuicio irremediable.
Procedencia definitiva: Si no existe ningún medio judicial que permita una protección real de los derechos fundamentales invocados. Procedencia transitoria: Si bien existe un mecanismo judicial ordinario, se evidencia la posibilidad de un perjuicio irremediable, por lo que el amparo constitucional se otorga de manera provisional, hasta tanto se adopte una decisión definitiva por parte del juez ordinario.2 La Corte Constitucional en sentencia T 316 de 2024, ha precisado que un mecanismo es idóneo cuando es materialmente apto para resolver de manera efectiva el problema jurídico planteado, y es eficaz cuando garantiza una protección oportuna y completa de los derechos en riesgo.
Por ello, el juez constitucional debe valorar estos atributos a la luz de las condiciones específicas del caso y del accionante, lo cual excluye apreciaciones genéricas o meramente formales. 2 Sentencia T-375 de 2018 24. En consecuencia, la acción de tutela es procedente cuando el accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial eficaz, o cuando la inminencia de un perjuicio irremediable hace urgente la intervención del juez constitucional.
Es deber del despacho valorar estas condiciones concretamente en el caso bajo examen, a fin de determinar la viabilidad del amparo solicitado.3
25. SOBRE EL PAGO DE GASTOS DE TRASLADO PARA LA CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL. El artículo 34 del Decreto 1507 de 2014 establece de manera expresa que todos los gastos necesarios para el traslado del afiliado, pensionado por invalidez o beneficiario que deba someterse a un dictamen de calificación ante una Junta de Calificación de Invalidez, así como los de su acompañante, deben ser asumidos por la entidad responsable del trámite, conforme al origen de la contingencia que dio lugar al proceso de invalidez.
Esta disposición incluye no solo los traslados, sino también las valoraciones médicas por especialistas y los exámenes complementarios que resulten necesarios para emitir un dictamen técnico y completo. 26. Dicha obligación se distribuye según la entidad competente de la siguiente manera: a) Por la Administradora de Riesgos Laborales, la Administradora del Sistema General de Pensiones, de acuerdo si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral; b) Por el paciente, en el evento que solicite la revisión de la pensión de invalidez cuando esta haya sido suspendida según lo previsto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 o las normas que las modifique, adicionen o sustituyan; c) El empleador cuando llegue a las Juntas de Calificación de Invalidez a través del Inspector de Trabajo.4 27.
Esta disposición normativa refleja una obligación legal concreta de cobertura económica, que responde no solo a criterios de carga procesal, sino también a la necesidad de garantizar el acceso efectivo a los procedimientos de calificación de la pérdida de capacidad laboral, sin que las barreras económicas impidan el desarrollo adecuado de estas valoraciones. 28.
De lo expuesto se desprende que la calificación de invalidez no es un trámite accesorio, sino una actuación decisiva para la definición del acceso o continuidad en el reconocimiento de prestaciones económicas, especialmente pensiones por invalidez. La ausencia de cobertura de los gastos asociados a dicha actuación por parte de la entidad competente, como es el caso de Colpensiones 3 Sentencia T-316 de 2024 4 Decreto 1507 de 2014 en los eventos de origen común, constituye una omisión relevante que puede derivar en una vulneración directa de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna del usuario 29.
Por lo tanto, este artículo no sólo asigna responsabilidades administrativas específicas, sino que cumple una función instrumental para la garantía de derechos fundamentales, al evitar que la falta de recursos económicos del afiliado o pensionado se convierta en un obstáculo insalvable para ejercer su derecho a la calificación médica, y por ende, a la defensa de su situación pensional.
30. SOBRE LA CARENCIA DE OBJETO POR HECHO SUPERADO. La carencia actual de objeto busca dar respuesta a casos en los que, por situaciones ocurridas durante el trámite de la tutela, esta ha perdido su sustento, lo que implica que el juez constitucional profiera órdenes inocuas o destinadas a caer al vacío. 31. En la actualidad la jurisprudencia constitucional ha formulado tres categorías de carencia actual de objeto: (i) hecho superado, (ii) daño consumado y (iii) hecho sobreviniente. 32.
Al respecto, ofrece definiciones precias para cada categoría, así: Hecho superado: Se refiere a situaciones en las que la vulneración de derechos fundamentales cesa antes de que el juez de tutela emita su fallo, haciendo innecesario el pronunciamiento judicial. Daño consumado: Ocurre cuando la afectación que se pretendía evitar con la tutela ya se ha perfeccionado, haciendo imposible que el juez de tutela ordene retrotraer la situación. Este daño es irreversible y tiene un efecto simbólico más reprochable que el hecho superado.
Un ejemplo común es cuando el peticionario fallece durante el trámite de la tutela. Hecho sobreviniente: Es una categoría más reciente y amplia que cubre escenarios que no encajan en las categorías de hecho superado o daño consumado. Se refiere a situaciones en las que la orden del juez resulta inocua porque el accionante perdió el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o esta se volvió imposible de llevar a cabo.5 33.
Con relación al hecho superado, la Corte Constitucional ha precisado que, «Para que se configure la carencia actual de objeto por hecho superado, deben acreditarse tres requisitos, a saber: (i) que ocurra una variación en los hechos que originaron la acción; (ii) que dicha variación implique una satisfacción íntegra de las pretensiones de la demanda; y (iii) que ello se deba a una conducta asumida por la 5 Sentencia SU-522 de 2019 parte demandada, de tal forma que pueda afirmarse que la vulneración cesó, por un hecho imputable a ésta».6 34.
En definitiva, la carencia actual de objeto se erige como una figura central en el proceso de tutela, diseñada para evitar pronunciamientos judiciales ineficaces ante la mutación de las circunstancias que motivaron la acción. Su correcta identificación, a través de sus categorías de hecho superado, daño consumado o hecho sobreviniente, resulta crucial para la labor del juez constitucional, pues asegura que las decisiones judiciales mantengan su propósito fundamental de protección efectiva de los derechos, absteniéndose de emitir órdenes que, por la realidad de los hechos, carecerían de cualquier efecto práctico o reparador.
II.III. Caso concreto 35. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 36. Dadas las patologías que le han sido diagnosticadas, el accionante se encuentra en proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones, a causa de las diversas patologías que padece. Como parte de este proceso, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas emitió el dictamen No. 06202500305, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 54.15%, con fecha de estructuración del 23 de septiembre de 2024.
(2 002) 37. El expediente del accionante fue remitido a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual programó una cita de valoración para el 17 de julio de 2025, a las 9:15 a.m., en Bogotá D.C. En virtud de esta citación, el accionante solicitó a Colpensiones, mediante un requerimiento formal, el reconocimiento de viáticos y hospedaje, incluyendo los gastos para un acompañante.
(2 002) 38. Se verificó que Colpensiones informó al accionante sobre la adquisición de los tiquetes aéreos para su desplazamiento a Bogotá y que negó el reconocimiento de los viáticos para su acompañante. (6 008) 39. El Juez de primera instancia protegió los derechos del actor, al considerar desproporcionada e injustificada la omisión de Colpensiones de cubrir los viáticos y el hospedaje del acompañante por lo que le ordenó conceder los viáticos necesarios para que el señor Bernardo de Jesús Mejía Guerrero, pudiese viajar a la ciudad de Bogotá el día 17 de julio a cita de valoración de la Junta Nacional de 6 Sentencia T-017 de 2020 Calificación de Invalidez, junto a su acompañante Diana María Gómez Sánchez.
(7 014) 40. Inconforme con la decisión, Colpensiones presentó impugnación, solicitando que se declare la improcedencia del trámite de tutela promovido, pues considera que la acción no es el mecanismo adecuado para la reclamación de viáticos, ya que existen otros medios judiciales y administrativos habilitados para ello, por lo que pide que se revoque la decisión de primera instancia. (9 015) 41.
Durante el desarrollo del presente trámite, Colpensiones allega comunicación en la cual advierte que por su parte se ha dado cumplimiento al fallo autorizando y otorgando los viáticos a la acompañante del señor Bernardo de Jesús Mejía Guerrero. (10 017) 42. Se verificó que Colpensiones dio efectivo cumplimiento al fallo de tutela, toda vez que, a través de comunicación telefónica con la señora Ana cortés López, apoderada del accionante, se informó que la administradora de Pensiones gestionó y autorizó los tiquetes aéreos destinados a la acompañante del accionante, según constancia secretarial que obra en el expediente, acreditando así que ha sido satisfecho el fin primordial del fallo de tutela.
(3 003) 43. Así entonces, se tiene que el accionante interpuso acción de tutela contra Colpensiones con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso, los cuales consideró amenazados por la negativa de la entidad a autorizar y cubrir los viáticos de transporte requeridos para asistir a una cita médica de valoración ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la ciudad de Bogotá. 44.
A juicio de esta Sala, la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto, por cuanto el mecanismo ordinario con el que eventualmente contaría el accionante para solicitar este tipo de prestaciones no era eficaz para brindar una protección oportuna e integral de sus derechos. La negativa de Colpensiones de cubrir los gastos de transporte, en particular los tiquetes aéreos, afectaba directamente la posibilidad del peticionario de asistir a una valoración médica que es requisito indispensable para la calificación de pérdida de capacidad laboral y, por ende, para el acceso a una eventual pensión por invalidez.
Esta situación compromete de manera directa su derecho a la seguridad social. 45. Se observa que, debido a su condición médica, el accionante no se encontraba en capacidad de realizar un desplazamiento sin la presencia de un acompañante para garantizar su cuidado, seguridad y asistencia. Así mismo, se tuvo en cuenta la distancia geográfica significativa entre Manizales y Bogotá, la imposibilidad del usuario de cubrir por sus propios medios los costos del traslado, y el hecho de que la práctica del examen médico estaba sujeta a una fecha y lugar determinados, sin posibilidad de reprogramación o traslado del procedimiento. 46.
En estas condiciones, la falta de reconocimiento de los viáticos solicitados no solo generaba una barrera de acceso al sistema de salud, sino que también comprometía el derecho al mínimo vital, al impedir al accionante avanzar en el trámite de reconocimiento de una prestación económica destinada a cubrir sus necesidades básicas; el derecho a la vida en condiciones dignas, al imponerle cargas excesivas en un contexto de vulnerabilidad; y el debido proceso, al obstaculizar su participación efectiva en un procedimiento administrativo que tiene efectos sustanciales sobre su situación pensional. 47.
Por estas razones, se constata que la acción de tutela era procedente como mecanismo de protección inmediata y eficaz para evitar una afectación grave y actual de los derechos fundamentales invocados. 48. Ahora bien, durante el trámite de revisión se verificó que Colpensiones dio cumplimiento a la orden emitida por el juez de primera instancia, autorizando y gestionando los tiquetes aéreos tanto para el accionante como para su acompañante, con lo cual se garantizó efectivamente su comparecencia a la valoración médica en la ciudad de Bogotá. Esta información fue corroborada mediante comunicación telefónica sostenida con la apoderada judicial del accionante. 49.
Así las cosas, la Sala concluye que en este caso se configura un hecho superado, en tanto la vulneración que motivó la interposición de la acción ha cesado, y la pretensión principal fue satisfecha. El reconocimiento y provisión de los viáticos necesarios hizo posible el acceso del accionante al procedimiento médico requerido, garantizando con ello el goce efectivo de sus derechos fundamentales y la finalidad propia del mecanismo de tutela.
III. Conclusión. 50. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la controversia que dio origen a la acción de tutela ha sido resuelta, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero del Circuito de Manizales dentro de la acción de tutela iniciada por Bernardo De Jesús Mejía Guerrero contra Colpensiones.
SEGUNDO: DECLARAR la Carencia Actual de Objeto por Hecho Superado.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado