Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de primera instancia Acción: Acción Popular Demandante: Olga Piedad Cárdenas Patiño Demandados: Eps Salud Total, Sanitas Eps, Clínica Ospedale Manizales, Superintendencia Nacional de Salud, Dirección Territorial de Salud de Caldas, Secretaría de Salud de Manizales Radicado: 170012333002022-00202-00 Acto judicial: Sentencia 162 Manizales, quince (15) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Proyecto discutido y aprobado en sala Ordinaria de Decisión de la presente fecha.
Síntesis: La demandante pretende se amparen los derechos colectivos de los usuarios a la salud, para que se ordene que la Superintendencia de Salud tome acciones de vigilancia respecto a la Clínica Ospedale, y también la terminación de los contratos que la clínica tenga con las Eps. Procesalmente se dilucida que el requisito de procedibilidad aplica a las entidades públicas y particulares que ejercen funciones administrativas, y no respecto a los prestadores de servicios de salud.
Pese a que el requisito de procedibilidad no se presentó frente a las entidades pública demandadas, se mantiene su vinculación por ser las encargadas de proteger los derechos colectivos. La Sala niega las pretensiones, porque la garantía de aseguramiento de las citas corresponde a las EPS, se demostró la continua vigilancia de los organismos y planes de mejoramiento acerca de los demás aspectos de queja en la demanda, y no se puede ordenar la terminación de los contratos que tenga la clínica con las Eps ya que tiene servicios habilitados y constantemente vigilados. §01.
La Sala de Decisión procede a dictar sentencia de primer grado en la acción popular interpuesta por Olga Piedad Cárdenas Patiño, demandante, contra las entidades Eps Salud Total SA- en adelante Salud Total-, Eps Sanitas – en adelante Sanitas-, la Clínica Ospedale Manizales (antes Clínica Versalles)– en adelante la Clínica Ospedale-, la Superintendencia Nacional de Salud – en adelante la Superintendencia-, la Dirección Territorial de Salud de Caldas – en adelante la Dirección territorial-, el Municipio de Manizales - Secretaría de Salud – en adelante el Municipio.
Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 2 1. Antecedentes1 1.1. La demanda2 §02. La parte accionante pretende la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y la salud. §03. En consecuencia, se ordene a las demandadas dispongan mejorar la prestación de servicios de salud en la Clínica Ospedale. §04.
Adicionó como pretensiones: (i) que la Superintendencia de Salud tome las medidas para que no se repitan estas falencias, y revise la contratación de la Clínica Ospedale con las Eps.; y, (ii) se ordene la finalización anticipada de los contratos que tenga la clínica con las Eps. §05. En los hechos se expresaron estas situaciones de deficiencia de los servicios hospitalarios, enumeradas en los hechos 3, 4 y 23, entre los años 2019 a 2022, las cuales fueron: o Problemas en la asignación de citas para la atención de pediatría, ortopedia, traumatología, urología, endocrinología, cirugía general, otorrinolaringología, medicina interna, entre otras. o Falta de oportunidad en la programación de las cirugías. o Derivaciones de citas a terceros de hasta más de 4 meses. o Cancelaciones de citas y cirugías por falta de personal médico asistencial. o Atención deficiente en sala de urgencias. o La capacidad locativa, administrativa, asistencial e instalada no alcanza para aproximadamente los 160.000 usuarios afiliados de las EPS que atiende la entidad, según la Resolución 2003 de 2014 estándar de talento humano. o Falta de talento humano en los pisos de hospitalización. o Presuntas faltas en la asepsia de la Clínica en general. o Estado de los ascensores y su uso. §06.
Lo anterior, vulnera los derechos de los usuarios señalados en el artículo 10 del Decreto 1751 de 2015, en los aspectos de oportunidad del servicio. 1 Los subrayados, resaltados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indique que son propios de la cita. 2 02EscritoAccionPopular y según lo aclarado por la demandante en la audiencia de pacto de cumplimiento 028ActaAudienciaPactoCumplimiento Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 3 1.2.
Contestación de Sanitas3 §07. La Eps negó las pretensiones. §08. Frente a los hechos de la demanda, se admitió que la Eps tiene contratos con la Clínica Ospedale, pero niega que la Eps haya incurrido en fallas en el servicio y no le constan los demás hechos. §09. Presentó las siguientes excepciones: (i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad frente a Sanitas;
(ii) falta de legitimación en la causa porque Sanitas no es cuestionada en la demanda; (iii) inexistencia de afectación de los derechos colectivos por Sanitas, o de incumplimiento, y ausencia de responsabilidad derivada por el pacto contractual; y, (iv) genérica. 1.3. Contestación de la Clínica Ospedale4 §10. La clínica negó las pretensiones. §11.
Frente a los hechos de la demanda: (i) no le constan algunas quejas presentadas y a otras se les dio atención; (ii) ya fue superado el impase presentado con el ascensor; (iii) la Dirección Territorial de Salud no le ha impuesto sanciones; (iv) se informa que el 21 de junio de 2021 la clínica se declaró en emergencia funcional; y, (v) no le constan los demás hechos respecto a las supuestas falencias en la prestación de servicios. §12.
Presentó las siguientes excepciones: (i) ineptitud por falta de los requisitos formales porque la demanda no es concreta; (ii) carencia de prueba de la vulneración de los derechos colectivos; (iii) improcedencia de la acción popular porque se adelantan otros trámites administrativos sancionatorios; (iv) carencia actual por hecho superado si en el transcurso del proceso se demuestra que se solucionaron los defectos señalados en la demanda; y, (v) genérica. 1.4.
Contestación de Salud Total Eps5 §13. La Eps negó las pretensiones. §14. Frente a los hechos de la demanda, admitió que la Eps tiene contratos con la Clínica Ospedale, como la presentación de algunas peticiones de la actora, pero no le constan los demás hechos. §15. Como fundamentos de la contestación resaltó: (i) la inspección de los servicios le corresponde a la Superintendencia de Salud;
(ii) los datos presentados por la demandante no son suficientes para ordenar que se terminen los contratos con la clínica; (iii) actualmente no existen sanciones contra la clínica; y, (iv) la 3 010ED_09MEMORIALCONTESTACIONSANITASPDF 4 016ED_15MEMORIALCONTESTACIONPDF 5 021ED_20MEMORIALCONTESTACIONPDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 4 demanda no aporta pruebas que demuestren la vulneración de los derechos colectivos. §16.
Presentó las siguientes excepciones: (i) improcedencia de la acción para dar por terminado un contrato, sino que existen mecanismos como la intervención administrativa o forzosa con revocatoria de la autorización, donde la Superintendencia de Salud puede imponer la, quien es el juez natural de la Ips; y, (ii) libre escogencia, autonomía de las instituciones y la buena fe, pues la Eps tiene la potestad de contratar su red de servicios. 1.5.
Contestación de la Dirección Territorial de Salud de Caldas6 §17. La entidad negó las pretensiones. §18. Frente a los hechos de la demanda, la dirección indicó que ejerce investigaciones administrativas sobre la clínica, por renuencia en suministrar información. Admitió algunos hechos, pero no le constan otros. §19. Presentó las siguientes excepciones: (i) Ausencia de responsabilidad frente a la violación de los derechos colectivos que se atribuye a la clínica;
(ii) inexistencia de vulneración de los derechos colectivos; y, (iii) falta de legitimación en la causa - inexistencia de obligación, porque la dirección no es cuestionada en la demanda. 1.6. Contestación de la Superintendencia de Salud7 §20. La superintendencia negó las pretensiones. §21. Frente a los hechos de la demanda, la superintendencia señaló que a las quejas se le dieron traslado a la Dirección Territorial de Salud por ser de su competencia, pues la superintendencia es un ente eminentemente Técnico- Administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar ex post el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud, ordenandos correctivos hacia futuro para alcanzar la consecución de los fines del Estado, sin que la prestación de servicios de salud se encuentre dentro de la órbita de sus competencias. §22.
Presentó las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) carencia actual de objeto porque la entidad ha desplegado acciones tendientes a verificar las situaciones que son alegadas por la parte actora; (iii) no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos señalados por la accionante; y, (iv) genérica. 1.7.
El municipio de Manizales no contestó la demanda §23. El municipio no contestó la demanda. 6 025ED_24MEMORIALCONTESTACIONPDF 7 033ED_32MEMORIALCONTESTACIONSUPERSALUDPDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 5 1.8. Tránsito procesal §24. Inicialmente el proceso correspondió en conocimiento al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, quien admitió la demanda.
Antes de la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, el juzgado declaró la falta de competencia mediante auto del 25 de julio de 2022, y ordenó remitir el expediente para reparto entre los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas. §25. El proceso fue repartido al Despacho Tercero de esta Corporación, quien decide por auto del 30 de septiembre de 2022, devolver el expediente a la oficina judicial para efectuar el reparto a este Despacho Judicial, dado que fue decidido un recurso de queja. §26.
El 11 de octubre de 2022, este Despacho declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del medio de control de la referencia, y procede a ordenar la remisión a la oficina judicial de esta ciudad, para el respectivo reparto entre los Juzgado Civiles del Circuito de Manizales. §27. El 01 de junio de 2023, la Honorable Corte Constitucional dirime el conflicto de jurisdicción entre esta Corporación y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales, en el cual decide declarar que el Tribunal Administrativo de Caldas, es la autoridad competente para conocer del presente medio de control. §28.
En obedecimiento a lo ordenado por la Máxima Corporación Constitucional, y de acuerdo con las actuaciones adelantadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el proceso se encontraba para fijar fecha de audiencia de pacto de cumplimiento. 1.9. Audiencia de pacto de cumplimiento §29. Se celebraron audiencias de pacto de cumplimiento los días 26 de septiembre de 20238 y 8 de noviembre de 20239, declarándose fallida esta etapa por falta de acuerdo entre las partes. §30.
En la audiencia se concretaron los puntos específicos que se solicitaba en la demanda de la acción popular. 8 102ED_028ACTAAUDIENCIAPACTOCUMPLIMIENTOPDF 9 109ED_035ACTAAUDIENCONTINUACIONPACTOCUMPLPDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 6 §31. El 20 de febrero de 202410 se abrió el proceso a pruebas, y la audiencia se llevó a cabo el 27 de febrero de 202411. 1.10.
Traslado de Alegatos12 §32. El 6 de mayo de 2024 se hizo el traslado de alegatos, al cual concurrieron las partes13. §33. La accionante14 recalcó que ninguna de las pruebas allegadas con la demanda fue desvirtuadas, acerca del incumplimiento de la prestación de salud de la clínica Ospedale, y pese a las pruebas presentadas por la clínica no se ha dado total cumplimiento a sus obligaciones asistenciales.
Así, el estado de los servicios impide el acceso a los usuarios, adicionado por el número de quejas contra la clínica. Puntualizó que la asignación de citas no cumple los parámetros legales, y los servicios siguen estando en las mismas condiciones que cuando se presentó la demanda, para lo cual se allegaron fotografías. §34. El municipio de Manizales15 señaló que las reiteradas quejas de la actora popular tienen relación con los criterios y estándares para el cumplimiento de las condiciones de autorización y habilitación, que es competencia de la Superintendencia, conforme al artículo 2.5.2.3.5.1 del Decreto 682 de 2018. §35.
La Superintendencia de Salud16 insistió que solo tiene a su haber funciones de inspección, vigilancia y control, las cuales se encuentran regladas en la ley, y no han sido desatendidas en el presente asunto. §36. La Clínica Ospedale17 indicó que cada uno de los puntos principales de la demanda, se demostró que se han destinado recursos, adquisiciones, para mejorarlos, por lo que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos. §37.
La EPS Sanitas18 expresó que no se demostró que haya vulnerado los derechos colectivos, por lo que le asiste falta de legitimación en la causa por pasiva, adicionando que frente a la Eps no se agotó el requisito de procedibilidad. §38. La Dirección Territorial de Salud de Caldas19 brevemente señaló que no se probó que haya vulnerado los derechos colectivos. 10 073AUTOABREPROCE_FINALPARAREVI2022202OLGAPIEDADVSEPSSALUDTOTALYOTR OSFINAL1PDF 11 134ACTAAUDIENCIAACTAYLINKAUDIENCIA2022202OLGAVSCLINICASACTAPRUEBA SPDF 12 151AUTOTRASLADOA_POPULARALEGATOS20222 13 164Al Despacho con_040ConstanciaDespach 14 159_MemorialWeb_Alegatos-DOC20240514WA0598 15 153_MemorialWeb_Alegatos-20240508ALEGATOSDE 16 154_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOS1OLGAPIED 17 156_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI 18 158CONSTANCIA SECR_AlegatosdeConclusion 19 161_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOS_mergedpdf Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 7 2.
Consideraciones 2.1. Competencia §39. La decisión corresponde a este tribunal, conforme a los artículos 16 de la Ley 472 de 1998 y 152.14 del CPACA. 2.2.Problemas Jurídicos §40. ¿Se agotó debidamente el requisito de procedibilidad frente a todas las entidades demandadas? §41. ¿Existe la vulneración de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, debido al estado de la prestación de servicios de salud por parte de la Clínica Ospedale en los aspectos que se señalan en la demanda? 2.3.
No se requería el agotamiento del requisito de procedibilidad frente a las entidades privadas §42. El artículo 144 del CPACA dispone que: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado… Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” §43.
Revisado el requisito de procedibilidad que presentó la demandante, se nota: §43.1. Solo se dirigió a Salud Total EPS. §43.2. No se dirigió la solicitud a la Clínica Ospedale ni a Sanitas EPS. §43.3. Del oficio dirigido a Salud Total EPS se remitió copia a las entidades Ministerio de Salud, Superintendencia de Salud, Personería de Manizales, Defensoría del Pueblo y Dirección Territorial de Salud, para el acompañamiento en la acción popular por la atención en la clínica Ospedale. §44.
Pero, no era necesario agotar el requisito de procedibilidad frente a las Eps Sanitas ni la Clínica Ospedale, porque no son particulares que ejerzan funciones administrativas, debido a que: (i) el artículo 49 de la CP señala que “… la atención en salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos…”; (ii) la sentencia C-37 de 2003 de la Corte Constitucional diferenció los servicios públicos de las funciones públicas, pues el “…entendimiento dado por la Constitución a la noción de servicio público corresponde a la evolución que dicha noción ha tenido en la doctrina y que ya no corresponde a la noción clásica de Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 8 servicio público que implicaba la asimilación del servicio público con la función pública y con el derecho público…”20;
(iii) las Eps Sanitas y la Clínica Ospedale prestan el servicio público de salud, y ejercen funciones administrativas. §45. Por ello se negará la excepción de falta de agotamiento de este requisito propuesta por Sanitas EPS, ni ineptitud por falta de los requisitos formales de la demanda propuesta por la Clínica Ospedale. §46. Respecto a las entidades públicas Superintendencia Nacional de Salud, Dirección Territorial de Salud de Caldas, Secretaría de Salud de Manizales, pese a que no se agotó el requisito de procedibilidad frente a éstas, se tendrán como entidades públicas encargadas de proteger el derecho colectivo y no como demandadas, conforme al artículo 21 de la Ley 472 de 1998 que ordena: “Además, se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado.” 2.4.
Marco Dogmático §47. Los derechos humanos, incluidos los colectivos, reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fueron adoptados en los artículos 78 a 82 de la Constitución Política de Colombia en 1991, y son protegidos por la acción popular, de índole pública, altruista y preventiva, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
(art. 88 CP, L.472/1998) §48. El Honorable Consejo de Estado21 indicó los siguientes supuestos sustanciales requeridos para la procedencia de las acciones populares: “A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana.
Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. §49. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, según la sentencia del 19 de abril de 2007 del Consejo de Estado “…se trata también de un derecho o interés colectivo de origen constitucional; en efecto, el artículo 365 si bien no hace alusión a su naturaleza colectiva, establece que es deber del Estado garantizar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Así mismo, hace parte de la lista enunciativa del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 (literal j) que indiscutiblemente le atribuye su dimensión colectiva y en numerosas disposiciones legales relativas a los servicios públicos en general. En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios de manera particular, se establece (artículo 9.3 de la Ley 142 de 1994) sobre derechos de los usuarios, el derecho de éstos a “obtener los bienes y servicios ofrecidos en 20 Álvarez Patiño, Luz Astrid.
Función administrativa por particulares Estudio de sus fundamentos, delimitación y régimen jurídico. Universidad de Antioquia. 2019. 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010), Radicación número: 54001-23-31-000-2001-01920-01(AP).
Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 9 calidad o cantidad superior a las proporcionadas de manera masiva, siempre que ello no perjudique a terceros y que el usuario asuma los costos correspondientes.”. El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. Para ello se hace necesario una acción o una omisión frente al requerimiento de la comunidad de convertirse en usuaria del respectivo servicio; también acciones precisas pueden atentar contra los atributos de eficiencia y oportunidad que deben caracterizar a los servicios públicos.
Para evitar efectivas lesiones a este derecho o interés colectivo, el juez de la acción popular ordenará prestar el servicio determinado a quienes detenten esta expectativa, o impondrá algunas medidas o requerimientos que redunden en eficiencia y oportunidad y consecuentemente en un mejor estado de cosas para los usuarios. §50. Los derechos de los consumidores tiene sustento en el “… reconocimiento que hacen los artículos 78 y 369 de la Constitución de los consumidores y usuarios como un segmento específico de la población, al cual se reconoce un conjunto de derechos y en relación con el cual se encomienda al Estado y a los productores y distribuidores de bienes y servicios una serie de responsabilidades y deberes, envuelve una decisión del constituyente estructurante del orden constitucional económico, a la par que ofrece cobertura suficiente y explica esta determinación del legislador.
Su finalidad, en últimas, es hacer de la acción popular un canal más para la protección de los intereses de un colectivo tan significativo dentro del funcionamiento del sistema económico social de mercado instaurado por la Constitución como los consumidores y usuarios, caracterizado por su vulnerabilidad y posición de desigualdad en las relaciones de consumo… se tiene que el reconocimiento de este derecho colectivo busca establecer una suerte de contrapeso a la libertad de empresa proclamada por la Carta como uno de los pilares del sistema económico, en tanto que apunta a focalizar la atención de las autoridades no solo en la promoción de la libre competencia y el eficiente funcionamiento del mercado, sino también en este segmento de la población que por sus características (lega, y por lo tanto, desprovisto de información y conocimiento profundo del bien o servicio que se adquiere) y la posición que ocupa (carente de un poder de negociación significativo en el mercado) tiende a ser la parte débil de las transacciones que tienen lugar con productores, comercializadores y distribuidores de bienes y servicios A causa de la desigualdad propia de las relaciones de consumo, la consideración de la comunidad de personas a quienes se dirige la actividad desarrollada por los Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 10 sujetos que actúan en ejercicio de las libertades que proclama el artículo 333 de la Constitución y de sus particularidades resulta imperativa.”22 §51.
En virtud al derecho a la atención de la salud, “… Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control.”-art. 49 CP. §52. Accesibilidad al servicio de salud: La Corte Constitucional afirmó sobre el acceso al sistema de salud que “… hace referencia a que este servicio público esencial sea proporcionado en forma ininterrumpida, oportuna e integral; … las Entidades Promotoras de Salud, al tener encomendada la administración de la prestación de estos servicios, que a su vez son suministrados por las IPS, no pueden someter a los pacientes a demoras excesivas en la prestación de los mismos En efecto, cuando existe una interrupción o dilación arbitraria, esto es, que no está justificada por motivos estrictamente médicos, las reglas de continuidad y oportunidad se incumplen y en consecuencia, al prolongarse el estado de anormalidad del enfermo y sus padecimientos, se desconoce el derecho que tiene toda persona de acceder en condiciones dignas a los servicios de salud.” (S. T-234 /2013) §53.
Conforme a la Resolución 299 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, entre los derechos de los usuarios del paciente se encuentran: “4.2.1 Atención médica accesible, idónea, de calidad y eficaz. 4.2.1.1 Acceder, en condiciones de calidad, oportunidad y eficiencia y sin restricción a las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos que no estén expresamente excluidos del plan de beneficios financiados con la UPC. 4.2.1.2 Acceder a las pruebas y exámenes diagnósticos indispensables para determinar su condición de salud y orientar la adecuada decisión clínica. … 4.2.1.4 Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno, ni sea obligatoria la atención en una institución prestadora de servicios de salud de la red definida por la EPS.
Los pagos moderadores no pueden constituir barreras al acceso a los servicios de salud. 4.2.1.5 Recibir durante todo el proceso de la enfermedad, la mejor asistencia médica disponible en la red y el cuidado paliativo de acuerdo con su enfermedad o condición, incluyendo la atención en la enfermedad incurable avanzada o la enfermedad terminal garantizando que se respeten los deseos del paciente frente a las posibilidades que la IPS tratante ofrece. 22 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP) Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 11 … 4.2.1.10 Acceder a los servicios y tecnologías de salud en forma continua y sin que sea interrumpido por razones administrativas o económicas. 4.2.1.11 Acceder a los servicios de salud sin que la EPS pueda imponer como requisito de acceso, el cumplimiento de cargas administrativas propias de la entidad.
Toda persona tiene derecho a que su EPS autorice y tramite internamente los servicios de salud ordenados por su médico tratante. El médico tratante tiene la carga de iniciar dicho trámite y tanto prestadores como aseguradores deben implementar mecanismos expeditos para que la autorización fluya sin contratiempos… … 4.2.3.1 Recibir información sobre los canales formales para presentar peticiones, quejas reclamos y/o denuncias y, en general, para comunicarse con la administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta oportuna y de fondo. … 4.2.3.7 Recibir del prestador de servicios de salud, por escrito, las razones por las cuales el servicio no será prestado, cuando excepcionalmente se presente dicha situación.” 2.5.
Lo probado en el proceso §54. En el año 2019 la parte demandante presentó tres quejas por el agendamiento de citas: (i) el 05/08/2019 – por cita de especialista en cabeza y cuello; (ii) el 29/08/2019- queja por cita de procedimientos; y, (iii) el 17/09/2019- queja por cita de ecografía23. §55. El 21 de enero de 2020 la demandante presentó queja a la secretaría municipal de salud, dirección territorial de salud y ministerio de salud sobre el transporte de difuntos en el ascensor de la clínica Ospedale. 24 §56.
Según la Superintendencia de salud, entre el 19 de febrero de 2019 al 9 de junio de 2020, se presentaron 77 quejas sobre agendamiento de citas por atenciones de las EPS Sanitas y Salud total, de las cuales solo en 8 aparece directamente relacionada la clínica Versalles, por los siguientes motivos: seis por agentamiento y programación de citas y cirugía, una por hospitalización, una por procedimientos.
De éstas una estaba pendiente de solución y una escaló a validación y gestión Resolución 3951 de 2016, art. 32, y las demás fueron archivadas.25 §57. El 6 de marzo de 2020 la demandante presentó queja ante la personería de Manizales, contra la Clínica y la EPS Salud Total por la no implementación de la circular 008 de 2018, en cuanto al sistema de peticiones, quejas, reclamos, solicitudes y denuncias.26 23 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p. 9 -13 24 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF 25 037ED_36MEMORIALANEXOSCONTESTACIONSUPERSALUDPDF 26 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p. 35 Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 12 §58.
Los días 23 de junio, 2 y 9 de julio de 2020 la Dirección Territorial hizo una visita de inspección a la clínica, por denuncias de incumplimientos del servicio de salud. En dicha visita se encontró: (i) en el agendamiento de citas había un paciente con triage de 3 horas; (ii) en las historias clínicas faltan anotaciones de órdenes verbales de los médicos;
(iii) no existe claridad sobre la capacidad instalada en el servicio de urgencias; y, (iv) no hay consistencia en datos ni registros de citas o procedimientos cancelados. 27 Por estos hechos se inició investigación en la Resolución 528 del 28 de julio de 2021.28 §59. El 9 de julio de 2020 la Dirección Territorial practicó visita a la clínica, en la cual se observó no adherencia a los protocolos de desinfección por el personal de enfermería.29 Por estos hechos se abrió investigación mediante la Resolución 530 del 28 de julio de 2021. §60.
El 4 de febrero de 2021 la Dirección Territorial de Salud respondió a la demandante que ya había solicitado a la Clínica información sobre las quejas que se han presentado por la accionante.30 §61. El 05 de abril de 2021 la Superintendencia de Salud requirió a Salud Total EPS para que haga seguimiento a las quejas presentadas por la demandante.31 §62.
El 26 de abril de 2021 Salud Total EPS le indicó a la actora que los servicios prestados por la Clínica son dispensados con oportunidad, pertinencia, y continuidad.32 §63. El 9 y 12 de abril de 2021 la Dirección Territorial de Salud de Caldas le solicitó información a la demandante y a la clínica para contestar un requerimiento de la Superintendencia de Salud.33 §64.
En junio de 2021 la clínica Ospedale informó a la comunidad en general que por el aumento de casos Covid-19 la ocupación de las zonas de atención de dichos casos supera el 100%.34 §65. Mediante la Resolución 382 del 15 de junio de 2021 - PQR 310-20 de la Dirección Territorial se inició un procedimiento administrativo por renuencia a presentar información35.
Y en la misma fecha la Resolución 390 del 15 de junio de 2021 - PQR 573-21 inicia procedimiento administrativo por renuencia a presentar información36. §66. El 15 de julio de 2021 la dirección territorial realizó seguimiento al plan de mejora presentado por la clínica, donde ser verificó el talento humano, 27 026ED_25ANEXOPDF p.1 a 8 28 026ED_25ANEXOPDF p. 8 a 14 29 027ED_26ANEXOPDF 30 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p. 37 31 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p.39 32 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p.41 a 45 33 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p. 46-49 34 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p.67 35 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p.52 36 002ED_02ESCRITOACCIONPOPULARPDF p.52 Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 13 infraestructura y procesos prioritarios de atención Covid-19, triage, consulta prioritaria y medicamentos, y la visita concluyó que la clínica cumple con los requerimientos que se realizaron previamente frente a estas dependencias.37 §67.
Los días 14 y 29 de julio de 202138 la clínica respondió el requerimiento de la dirección territorial como de la personería, referente a las denuncias de la accionante, donde expuso que tiene: (i) un cuadro de mando integral para los servicios de urgencia y hospitalización con el porcentaje de cumplimiento; (ii) 13 a 15 médicos atienden en urgencias;
(iii) 8 jefes de enfermería, uno cada 30 camas, y 38 auxiliares de enfermería, uno por cada 8 pacientes día y para 10 noche; (iv) 7 médicos en diferentes servicios; y, (iv) constancias de mantenimiento del ascensor. §68. Entre los días 2 de noviembre y 16 de diciembre de 2021 la Dirección Territorial hizo visita a la Clinica Ospedale Manizales para la revisión de la habilitación de servicios. 39 §69.
La Dirección Territorial expidió la resolución 937 el día 16 de noviembre del año 2021 que ordena cierre temporal del servicio de hospitalización, paciente crónico sin ventilador en modalidad domiciliaria, complejidad mediana40. §70. La Dirección Territorial mediante resolución 954 del 24 de noviembre del 202141 ordenó la suspensión total temporal del servicio de urgencias y la suspensión temporal de la capacidad instalada de una incubadora en el servicio de cuidado intensivo neonatal. §71.
El 10 de diciembre de 2021 la clínica se comprometió con la Dirección Territorial de Salud para la instalación de un ascensor camillero en 6 meses.42 §72. Los días 11 a 13 de mayo de 2022, la Dirección Territorial hizo una visita de seguimiento a la clínica para la instalación del ascensor camillero, 43 donde se concluye que la clínica está dando cumplimiento a la fabricación e instalación. §73.
El 5 de mayo de 2022 ante la imposición de medida de seguridad del servicio de urgencias, la clínica designó una comisión de profesionales para el levantamiento de las medidas.44 §74. El 25 de julio de 2022 la Superintendencia de Salud realizó acta de visita a la clínica, y luego el 6 de julio de 2023 la superintendencia señalo que la clínica había cumplido el 100% de la ejecución del plan de mejoramiento.45 37 011ED_10ANEXOACTACIERRECISITATERRITORIALPDF p. 1 a 5 38 007_MemorialWeb_Otro p. 59 a 81. 39 119CONSTANCIASECRINFORMEDEHABILITACION2024PDF 40 125_MemorialWeb_Otro_Indice_30_4 41 125_MemorialWeb_Otro_Indice_30_4 42 006_MemorialWeb_Otro p.1 43 006_MemorialWeb_Otro p. 5 a 12 44 006_MemorialWeb_Otro p.3 45 097ED_023DOCUMENTOSALLEGADOSOSPEDALEPDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 14 §75.
El 29 de julio de 2022 la clínica solicitó la prórroga de los plazos para instalar el ascensor a la dirección territorial de salud, pero la clínica no allegó evidencia de los nuevos requerimientos de la auditoría externa para la prórroga.46 §76. El 17 de agosto de 2022 la clínica remitió a la dirección territorial de salud los documentos acerca del ascensor, incluyendo estudios y permisos de curaduría.47 §77.
El 3 de noviembre de 202348 la clínica presentó un informe para la audiencia de pacto de cumplimiento acerca de: (i) humanización del servicio; (ii) tiene 127 camas eléctricas y electrónicas, con mantenimiento programado; (iii) tienen 120 almohadas en buen estado y 7 para cambio; (iv) se autorizó la compra de 100 almohadas, 211 cobijas, reposición de sillas con 13 nuevas;
(v) el nuevo ascensor estará colocado el 18 de marzo de 2024; (vi) los 112 baños funcionan y 4 tienen problemas de enchape y tapas; y, (vii) los aires acondicionados se modernizarán con un valor de $800.000.000. §78. Por la Resolución 98 de 27 de febrero de 202449 la Dirección Territorial de Salud impuso a la clínica la suspensión del servicio de urgencias. §79.
En febrero de 2024 la clínica presentó un informe previo a la audiencia de testimonios, con constancias y certificados, acerca de sus servicios de la siguiente manera: o Agendamiento de citas50: ▪ Respecto a las citas médicas, son atendidas por 21 consultorios, se informó las cantidades de citas programadas, atendidas, canceladas e incumplidas, sin que informe la causa de la cancelación. ▪ Se asigna citas en forma presencial o por el aplicativo cero trámites o por correo electrónico, o por el centro de llamadas. ▪ El agendamiento de citas señala que son: “para cirugía general en un promedio de 3 mes los días son de 8.3, ginecología y obstetricia en un promedio de 3 mes los días son de 12, medicina interna en un promedio de 3 mes los días son de 21.6 y ortopedia y traumatología en un promedio de 3 mes los días son de 19 días siendo medicina interna y ortopedia la especialidad con más demanda de atención…” ▪ El agendamiento entre la programación y la fecha en que el paciente requería ser atendido: “son Medicina interna con 15 días promedio de espera y ortopedia y traumatología con 14 días de espera lo que hace que los pacientes sientan un inconformismo frente a sus solicitudes y que se cumplan las fechas establecidas por especialistas comparando con las agendas que los especialistas dan de disponibilidad a Clínica Ospedale.” ▪ El máximo de espera para la cita es “cirugía general presenta un promedio de 26 días, ginecología y obstetricia un promedio de 41 46 006_MemorialWeb_Otro p. 15 a 16 47 006_MemorialWeb_Otro p. 17 a 50 48 108ED_034DTOSSALUDTOTALAUDIENCIAPDF 49 135_MemorialWeb_Otro_Indice_33_7 50 118CONSTANCIASECRINFORMEDEGESTIONCONSULTAEXTERNA2024PDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 15 días, medicina interna 42 días y ortopedia y traumatología un promedio de 46 días.” ▪ Plantea estrategias de mejoramiento como horas extras de especialidades, apertura de agendas constantes, realizar mejoramiento continuo y dar información mensual sobre la capacidad instalada. o Habilitación51: ▪ Sobre las suspensiones de algunos servicios ordenada por la Dirección Territorial, el 20 de enero de 2022 la Dirección concluyó en el acta de visita que se levantaba las medidas de suspensión de varios servicios no declarados en el registro especial de prestadores de salud. ▪ Para estas circunstancias, la clínica informó que implementa un plan de trabajo, priorizando la infraestructura, la evaluación institucional. o Infraestructura: ▪ En cuanto a camas adicionó una cama con respecto al informe anterior. ▪ Se adquirió un contrato para la prestación del servicio de televisión. ▪ Se mantienen los compromisos en cuanto a las almohadas, cobijas, sillas. ▪ Todos los baños funcionan sin falta de grifería. ▪ Se están interviniendo los ductos y aparatos de aire acondicionado. ▪ Se realizan las obras para el ascensor y se prevé su instalación. o Talento humano52: Según el informe “los resultados de estas indican que en el año 2021 se logró un cumplimiento del 54% en el estándar de Talento Humano, ara el cierre del año 2022, este cumplimiento se incrementó significativamente alcanzando un 66.7% y a partir del año 2023, se completó el cumplimiento del 100% en el estándar de Talento Humano…” o Triage53: El informe señala que se hizo capacitación de triage con la Universidad de Caldas, charlas para abordaje de patologías críticas entre médicos y enfermería, auditoría semanal de las historias clínicas de triage, y una capacitación sobre protocolo de bienvenida, humanización en salud, derechos y deberes. §80.
En el testimonio recibido por la doctora Susana Andrea Guzmán Hernández54, enfermera jefe de la clínica Ospedale, se describió: (i) hizo un resumen de los informes ante señalados; (ii) sobre el servicio de hotelería informó que se hacen las compras de dotación de acuerdo a las necesidades de cambio de elementos, como la cantidad de camas para el uso hospitalario y mantenimiento, 51 119CONSTANCIASECRINFORMEDEHABILITACION2024PDF 52 122CONSTANCIASECRINFORMEDETALENTOHUMANO2024PDF 53 123CONSTANCIASECRINFORMEDETRIAGUEYURGENCIASCONANEXOS2024PDF 54 https://playback.lifesize.com/#/publicvideo/8a16bd3d-1326-4e90-af92- 128d049259b5?vcpubtoken=f44afc67-c100-4d9c-8c85-0820bbcb1406 Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 16 y hay compra de camas por obsolescencia;
(iii) con respecto la señal de la televisión se hizo una contratación para asegurar el servicio todas la habitaciones, que se prorroga automáticamente cada año; (iv) las sillas, cobijas y almohadas se cambian según las necesidades, con compras nuevas, siendo suficientes con la bodega que se tiene; (v) en cuanto a los baños se hace mantenimiento logístico anual;
(vi) los aires acondicionados están en un proyecto de cambio y las observaciones hechas por la dirección territorial se solucionaron en 2021; (vii) la construcción y la instalación del ascensor camillero, está en un 85%, solo falta la instalación que se haría en dos meses; (viii) el triage está conforme a los lineamientos, se ha hecho mejora con la oportunidad, como educación en capacitación, y los indicadores han mejorado;
(ix) para el estándar de talento humano la clínica cuenta con el personal requerido según las necesidades del servicio y en cumplimiento del estándar, revisado por la dirección territorial; (x) sobre la humanización se hace la ruta de atención en psicología y al usuario, con una oficina de humanización; (xi) en cuanto a la habilitación solo tiene pendiente la instalación del ascensor;
(xii) referente a la consulta externa tiene varios canales para la asignación de citas; (xiii) el agendamiento de citas que no supera los 30 días; (xiv) en las visitas que han hecho las autoridades de control no se han hecho observaciones sobre el triage, que se hace en tres consultorios; (xv) sobre la oportunidad de las citas, salvo las que se trata de odontología general y medicina general, las Eps determina la oportunidad de las citas a sus Ips, y su control se hace diario y en conjunto con las Eps;
(xvi) las citas se ofertan según las especializades que hay habilitadas, y se abren las agendas en cada canal, donde se asignan a la población, conforme a una base de datos que se mantienen con la Eps; (xvii) para cirugía se asignan citas que pueden ser de programación superior a 30 días según las condiciones de las cirugías y del paciente;
(xviii) sobre la falta de elementos como almohadas, cobijas, sillas y camas, en algunos momentos pueden presentarse falencias que son momentáneas pero hay suficiencia de estos, con un equipo de mantenimiento que tiene tiempos de atención; (xix) sobre el agua caliente los calentadores están en el segundo piso, y en caso que no llegue es por el uso en los servicios, pero en cada servicio tienen forma de calentar el agua con sistemas alternativos y las enfermeras tienen el deber de hacerlo;
(xx) sobre los multicanales para asignación de citas las 24 horas y 7 días a la semana según la circular 008 de 2018 de la Superintendencia de Salud, se hace por el canal whatsapp, y el canal telefónico se hace de día de lunes a viernes- circular 008 de 2018; (xxi) sobre el principio de resolutividad en la PQRS la clínica tiene un equipo de gestores de calidad, que se comunica con los equipos de la Eps para resolver dichas inquietudes, incluidas las relacionadas con la asignación de citas. 2.6.
Competencias de la administración §81. La atención en salud es un servicio público, y “Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes … conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control.” – art. 49 CP- Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 17 §82. El contenido del derecho fundamental a la salud “… Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.” – art. 2 L.1751 de 2015. §83.
Son obligaciones del Estado respecto a este servicio: “respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá: “… d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio; e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto; f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población; … h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;” – art. 5 L.1751/2015- §84.
Entre los elementos del derecho fundamental a la salud están: “a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y profesional competente; … c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural.
La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;” §85. Y el derecho a la salud tiene los principios de: “Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones; … Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la población; … Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás.” -art. 6 L.1751 de 2015. §86.
La Nación y El Ministerio de Salud tiene las funciones de: (i) “Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de protección de los usuarios, de promoción y prevención, de aseguramiento en salud y riesgos profesionales, de prestación de servicios…”; (ii) “Regular la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios y de la garantía de la calidad de los mismos, de conformidad con la ley.”;
(iii) “… la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud”; (iv) “Definir y aplicar sistemas de evaluación y control de gestión técnica, financiera y administrativa a Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 18 las instituciones que participan en el sector y en el Sistema General de Seguridad Social en Salud…” – nums. 8 y 14, art. 2, art. 42 D.4107/2011. §87.
La Política de Atención Integral en Salud – PAIS- establecida por La Resolución 2626 de 2019 del Ministerio de Salud y Protección Social, implementó el Modelo de Atención Integral Territorial -MAITE, y en la LÍNEA DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD señaló como uno de sus alcances “la implementación de mecanismos que permitan verificar la suficiencia de la oferta de servicios y la organización de redes de prestadores de servicios de salud para favorecer el cumplimiento de las prioridades y expectativas en salud…” – art. 8.3. §88.
Y como una de las acciones en esta línea de prestación de servicios de salud, se estableció “… Implementar mecanismos, instrumentos o metodologías para la actualización, verificación y análisis de disponibilidad y suficiencia de los servicios de salud que incluya la estimación del diferencial entre la disponibilidad y lo requerido en talento humano, recursos tecnológicos, financieros y físicos para la atención de la población, teniendo en cuenta la situación de salud y los ámbitos territoriales…” §89.
La Superintendencia de Salud tiene las funciones de: (i) Dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud”; (ii) “Ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud”;
(iii) Inspeccionar, vigilar y controlar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, propendiendo que los actores del mismo suministren la información con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia”; (iv) “Vigilar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud”;
(v) “Inspeccionar, vigilar y controlar que la prestación de los servicios de salud individual y colectiva, se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad”; (vi) “Adelantar los procesos administrativos, adoptar las medidas que se requieran y trasladar o denunciar ante las instancias competentes, en los términos establecidos en la normativa vigente, las posibles irregularidades que se puedan estar generando por los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud”;
(vii) “Sancionar a las entidades territoriales que reincidan en el incumplimiento de los indicadores de gestión en los términos establecidos en la ley, previa evaluación de los informes del Ministerio de Salud y Protección Social.” -art. 6 D.2462/2013, D.1765/2019, art. 6 R.1552/2013 MinSalud, Circ. 030/2013. §90. Los departamentos tienen las funciones de: (i) “dirección del sector salud en el ámbito departamental”;
(ii) “Adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud”- arts. 43.1.2 L.1751/2015. Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 19 2.7. Sistema obligatorio de garantía en calidad en salud55 §91.
Según el Decreto 1011 de 2006, la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención de salud implica la realización de actividades de evaluación y seguimiento de procesos definidos como prioritarios. §92. El Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad tiene como fundamento el usuario, motivo por el cual el establecer un mecanismo explícito, deliberado y sistemático para evaluar la satisfacción del cliente con los procesos de atención en salud se convierte en imperativo del sistema. §93.
Este sistema se compone de cuatro componentes: habilitación, auditoría de mejoramiento, gestión de calidad e información. – art- 4 D.1011/2006. §94. El primer componente del sistema de calidad es el Sistema Único de Habilitación “Es el conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico-administrativa, indispensables para la entrada y permanencia en el Sistema, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de servicios y son de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y las EAPB.” – art. 6 D.1011/2006. §95.
La habilitación de las Instituciones Prestadoras de Servicios de salud, prevista en la Resolución 2003 de 2014, es la inscripción de los prestadores y la habilitación para prestar servicios de salud, por cuatro años, por la cual: (i) se debe demostrar la capacidad técnica- administrativa, la suficiencia patrimonial y financiera, como la capacidad tecnológica y científica – art. 3;
(ii) parte de la autoevaluación de la institución – art. 5-; (iii) el departamento debe realizar visitas de verificación, conforme a un plan anual -arts. 7.4, 14; (iv) el departamento puede cancelar la habilitación -art. 9.2; (v) las visitas para evaluar la habilitación verifican el talento humano, infraestructura, dotación, medicamentos-dispositivos médicos- insumos, procesos prioritarios-historias clínicas- e interdependencia. §96.
El segundo componente del sistema de calidad es la Auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención de salud implica “La realización de actividades de evaluación, seguimiento y mejoramiento de procesos definidos como prioritarios. La comparación entre la calidad observada y la calidad esperada, la cual debe estar previamente definida mediante guías y normas técnicas, científicas y administrativas.
La adopción por parte de las instituciones de medidas tendientes a corregir las desviaciones detectadas con respecto a los parámetros previamente establecidos y a mantener las condiciones de mejora realizadas.” -art. 32 D.1011/2006. 55 Basado en Isaza Serrano, Alejandro Tadeo. Garantía de calidad en salud. 2018. Se incorporarán citas de esta obra, respetando los derechos de autor.
Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 20 §97. Las auditorías se basan en el Modelo de Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud. Tienen procesos de autoevaluación y evaluación de la satisfacción de los usuarios. §98. Para el mejoramiento de los procesos se realizan: (i) acciones preventivas del “conjunto de procedimientos, actividades y/o mecanismos de auditoría sobre los procesos prioritarios definidos por la entidad, que deben realizar las personas y la organización, en forma previa a la atención de los usuarios para garantizar la calidad de la misma”; y, (ii) las acciones de seguimiento. §99.
El sistema de calidad es de vigilancia de las Entidades Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, sin perjuicio de las competencias que le corresponden a la Superintendencia Nacional de Salud. -art. 50 D.1011/2006. §100. Lo fundamental para el sistema de salud es incrementar los resultados favorables de la atención en salud en el paciente y protegerlo de los riesgos asociados a dicha atención. Además, promueve el mejoramiento a través del prestigio e incentivos económicos a las instituciones que alcanzan el cumplimiento de estándares de excelencia. §101.
Uno de los pasos fundamentales en la auditoría en calidad es la formulación y ejecución del Plan de Mejoramiento. §102. El tercer componente del sistema de calidad es el Sistema único de acreditación: “Es el conjunto de entidades, estándares, actividades de apoyo y procedimientos de autoevaluación, mejoramiento y evaluación externa, destinados a demostrar, evaluar y comprobar el cumplimiento de niveles superiores de calidad por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las EAPB y las Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales que voluntariamente decidan acogerse a este proceso.” Es de vigilancia de la Superintendencia de Salud. -art. 41 D.1011/2006. §103.
El cuarto componente del sistema de calidad es el Sistema de información de la calidad por el cual “El Ministerio de la Protección Social diseñará e implementará un ¿Sistema de Información para la Calidad¿ con el objeto de estimular la competencia por calidad entre los agentes del sector que al mismo tiempo, permita orientar a los usuarios en el conocimiento de las características del sistema, en el ejercicio de sus derechos y deberes y en los niveles de calidad de los Prestadores de Servicios de Salud y de las EAPB, de manera que puedan tomar decisiones informadas en el momento de ejercer los derechos que para ellos contempla el Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Es de vigilancia de las entidades departamentales -art. 45 D. 1011/2006. 2.8.
La garantía en la asignación de citas es de responsabilidad de las EPS §104. El artículo 123 del Decreto - Ley 019 de 2012 establece que "Las Entidades Promotoras de Salud, EPS, deberán garantizar la asignación de citas de medicina general u odontología general, sin necesidad de hacer la solicitud de forma Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 21 presencial y sin exigir requisitos no previstos en la Ley.
La asignación de estas citas no podrá exceder los tres (3) días hábiles contados a partir de la solicitud.” §105. El artículo 124 del mismo decreto señala que “La asignación de citas médicas con especialistas deberá ser otorgada por las Empresas Promotoras de Salud en el término que señale el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual será adoptada en forma gradual, atendiendo la disponibilidad de oferta por especialidades en cada región del país, la carga de la enfermedad de la población, la condición médica del paciente, los perfiles epidemiológicos y demás factores que incidan en la demanda de prestación del servicio de salud por parte de la población colombiana.” §106.
La Resolución 1552 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social señala que la EPS, directamente o a través de la red de prestadoras, deberán tener agendas abiertas para la asignación de citas especializadas, la totalidad de días hábiles del año. Su vigilancia y control es competencia de la Superintendencia de Salud. 2.9. Nexo de causalidad §107.
La parte demandante pretende la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y la salud. §108. En consecuencia, se ordene que la Superintendencia implemente las medidas necesarias respecto a la Clínica Ospedale, para que no se repitan sus fallas en el servicio de salud. §109.
Adicionalmente, se ordene a las Eps la terminación inmediata de los contratos que tiene con la Clínica Ospedale. §110. Las fallas se pueden englobar en dos principales grupos: (i) la asignación de citas, la oportunidad de las cirugías, las derivaciones hacia terceros de las citas, las cancelaciones de las citas y cirugías; y, (ii) atención de urgencias, capacidad locativa, capacidad instalada, talento humano, asepsia y el ascensor. §111.
Con respecto a la asignación de citas, la oportunidad de las cirugías, las derivaciones hacia terceros de las citas, las cancelaciones de las citas y cirugías, se observó previamente que el Decreto - Ley 019 de 2012 como la Resolución 1552 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social asignan a las EPS la responsabilidad de la garantía en la programación de las citas, por lo que las posibles deficiencias de la Clínica Ospedale en este aspecto, son de responsabilidad de las EPS respectivas. §112.
En efecto, conforme al informe de la Superintendencia de Salud, las 77 quejas son presentadas en este tópico son atribuidas a la EPS, y solo la clínica aparece directamente citada en solo 8. 56 (ver párrafo §56 de esta sentencia). 56 037ED_36MEMORIALANEXOSCONTESTACIONSUPERSALUDPDF Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 22 §113.
Tampoco se determinó en la acción popular el número y la causa de las cancelaciones de cirugías. Respecto a las cancelaciones de cirugía, el Ministerio de Salud aplica el Protocolo de Londres57, que identifica múltiples motivos para la cancelación de cirugías, que van desde la gerencia-organización, individuo, tarea - tecnología, paciente, equipo y ambiente, como se ve a continuación: §114.
De esta manera, no se ha demostrado que la Clínica Ospedale haya incumplido la garantía del agendamiento de citas de los pacientes, toda vez es responsabilidad de las Eps. §115. En cuanto a los demás aspectos, atención de urgencias, capacidad locativa, capacidad instalada, talento humano, asepsia y el ascensor, se observa que el sistema de salud se basa en la mejora continua de la calidad, a través del sistema obligatorio de garantía (ver título 2.7, pág.19) §116.
En este sistema se encuentra la habilitación y las auditorías de calidad. §117. En el expediente se comprueba la continua intervención de la Dirección Territorial de Salud en cumplimiento de sus funciones, en constantes visitas, y ha impuesto medidas cautelares respecto a diversos servicios, así como la clínica ha presentado y cumplido planes de mejoramiento. §118.
En las audiencias de pacto se ha verificado la voluntad de mejoramiento de la calidad del servicio de la clínica Ospedale, con capacitaciones, contrataciones de ascensor, implementos, servicio de televisión, mantenimiento, aire acondicionado. §119. Estas acciones corresponden al proceso de mejora continua de la calidad. 57 https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/CA/seguridad-en- procesos-quirurgicos.pdf Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 23 §120.
De esta manera, no se probó que exista una afectación tal del servicio de salud, que amerite la orden de intervención de las entidades que vigilan los servicios, porque ya las realizan constantemente, y menos prohibir la contratación de las EPS con la clínica, al no haber sido inhabilitada para prestar servicios de salud por las entidades competentes. §121.
Por lo que no existe un nexo de causalidad entre la situación denunciada por la demandante de una afectación grave de los derechos colectivos de los usuarios del servicio de salud, frente a las fallas del servicio de la Clínica Ospedale en que haya podido incurrir, debido a la continua vigilancia que asume la Dirección Territorial de Salud de Caldas y los planes de mejoramiento de la clínica. §122.
Por lo anterior, no se puede ordenar por esta acción popular que se finalice la contratación de las EPS con la clínica Ospedale, y se declarará probada la excepción de improcedencia de la acción para dar por terminado un contrato propuesta por Salud Total Eps, sin necesidad de pronunciamiento de las demás excepciones que propuso. §123.
Se declarará probada la excepción de carencia de prueba de la vulneración de los derechos colectivos propuesta por la Clínica Ospedale, sin necesidad de analizar las demás excepciones. §124. Como no se demostró alguna prueba de la violación de derechos por Sanitas EPS ni por la Superintendencia de Salud, se declararán probadas las excepciones de inexistencia de afectación de los derechos colectivos por Sanitas, o de incumplimiento, y ausencia de responsabilidad derivada por el pacto contractual, como no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos señalados por la accionante.
Por ello no se analizarán las demás excepciones que propusieron. §125. De esta manera, no se demostró la amenaza, riesgo o vulneración de los derechos colectivos. 2.10. Condena en costas §126. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispone que “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” §127. El Consejo de Estado en sentencia de unificación de fecha 6 de agosto de 2019, estableció las siguientes reglas de unificación respecto de las costas y agencias en derecho en la acción popular: “63.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 24 derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. (…) 166. Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el tallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad· y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. §128.
Considera la Sala que como no se demostró temeridad o mala fe de la parte demandante, no se condenará en costas. §129. Por lo anteriormente expuesto, esta Sala de Decisión del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, SENTENCIA PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de falta de agotamiento de este requisito propuesta por Sanitas EPS, ineptitud por falta de los requisitos formales de la demanda, carencia de prueba de la vulneración de los derechos colectivos, improcedencia de la acción popular porque se adelantan otros trámites administrativos sancionatorios, y carencia actual por hecho superado propuestas Sentencia Exp: 170012333002022-00202-00 25 por la Clínica Ospedale.
Declarar probadas las excepciones de las excepciones de inexistencia de afectación de los derechos colectivos por Sanitas, o de incumplimiento, y ausencia de responsabilidad derivada por el pacto contractual, como no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos señalados por la accionante propuesta por Sanitas EPS y por la Superintendencia de Salud.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción popular formulada por la señora Olga Piedad Cárdenas Patiño en contra de la Clínica Ospedale.
TERCERO: No condenar en costas.
CUARTO: REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo (art. 80 Ley 472 de 1998).
QUINTO: Ejecutoriado el veredicto, archívese el expediente, previas las anotaciones respectivas. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior