SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dieciocho (18) de julio dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300120230004201 Demandante ARGEMIRO RAMOS JIMÉNEZ Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Temas SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD DE LAS ENTIDADES A CARGO DE LA PRESTACIÓN – LEY 1955 DE 2019 Decisión REVOCA 1.
ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 30 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
2. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 21 de septiembre de 2021 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio2 el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 5250 del 15 de diciembre de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 10 de febrero de 2022. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. 2 FOMAG.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 2 CO-SC5780-99 2.1.5. Finalmente, comenta que, el día 23 de junio de 2022, presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba.
La petición se contestó negativamente según el oficio sin número del 5 de agosto de 2022. 2.2. Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 5 de agosto de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA, respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia anticipada del 30 de agosto de 2024, el a quo declaró la nulidad del acto administrativo identificado como oficio sin número del 5 de agosto de 2022, declaró no probadas las excepciones propuestas por el departamento de Córdoba, y, declaró probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG.
En consecuencia, condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora a favor del demandante por un término de 37 días, tomando como base el salario básico devengado por el docente en el mes de enero de 2022. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 y a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022.
En concreto señaló: «(…) Determinado entonces que la solicitud de cesantías fue elevada el 21 de septiembre de 2021, y que mediante Resolución N° 5250 del 15 de diciembre de 2021 y para la cual había fecha límite hasta el 12 de octubre de 2021, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció las cesantías parciales a favor del accionante, las cuales fueron pagadas por la Fiduprevisora el 10 de febrero de 2022, es claro que transcurrieron más de los 70 días previstos en la Ley para tal fin.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 3 CO-SC5780-99 Así pues, el término para contar el día a partir del cual se genera la indemnización moratoria será de setenta días hábiles, que corresponden a los quince (15) días hábiles que tenía la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que correspondían a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución cuando debió efectuarse el pago.
En el caso en estudio se contabilizarán los términos así: Solicitud de cesantías 21 de septiembre de 2021 Termino para expedir la Resolución Hasta el 12 de octubre de 2021 Termino de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles (art. 76 CPACA) Hasta el 27 de octubre de 2021 Fecha del acto administrativo No. 5250 15 de diciembre de 2021 Fecha de notificación del acto administrativo: No registra Término para efectuar el pago Hasta el 03 de enero de 2022 Mora a partir de: 04 de enero de 2022 (día siguiente después de haberse cumplido los 70 días desde la solicitud de cesantías) Fecha de pago 10 de febrero de 2022 Días de mora: 37 días (desde el 04 de enero de 2022, hasta el día antes del pago, 09 de febrero de 2022) Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la entidad demandada Departamento de Córdoba, incurrió en la conducta que da lugar a la aplicación de la sanción prevista en la ley, puesto que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro del término otorgado por la disposición normativa aplicable (Ley 1071 de 2006), y además, la Resolución de reconocimiento fue enviada a la Fiduprevisora S.A., extemporáneamente, haciendo entonces que se superara el término de los 70 días que se tiene para ello.
En ese orden, visto que la reclamación de la cesantía fue elevada el 21 de septiembre de 2021, los setenta (70) días llegan al 03 de enero de 2022; comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 04 de enero de 2022, hasta el día antes del pago de las cesantías al actor, es decir, el día 09 de febrero de 2022, lo que arroja un retardo de 37 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción moratoria.
Respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, tenemos que ocurrió en vigencia de lo normado en el Art. 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y antes de la entrada en vigencia del Decreto 942 del 01 de junio de 2022, por lo que es claro que quien debe responder por el pago de la sanción, es el Departamento de Córdoba.
(…) Así las cosas, al cumplir la parte actora con los requisitos legales y jurisprudenciales decantados en los fundamentos de la decisión, se declarará la nulidad del oficio sin número, de fecha 05 de agosto de 2022, producto de la petición elevada el 23 de junio de 2022, en la que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en consecuencia se condenará al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de 37 días a que tiene derecho el señor Argemiro Ramos Jiménez, la cual deberá liquidarse con base a la asignación básica que devengaba el demandante al momento en que empezó a causarse la mora, es decir, el mes de enero de 2022.
(…)»
4. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados los días 17 de septiembre de 2024, la parte demandante y el departamento de Córdoba interpusieron recursos de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería3. La parte demandante expresa que, en sentencia del 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado 68001-23-33-000-2016-00406-01, el Consejo de Estado precisó los alcances de la SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018.
Asegura que, de la mencionada 3 Ver archivos 24ApelacionDemandante202300042.pdf y 25ApelacionDepartamento202300042.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 4 CO-SC5780-99 sentencia se desprende que hay lugar a aplicar el artículo 187 del CPACA desde que termina de causarse la sanción, ya que dicha indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
En ese sentido, solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada parcialmente y se ordene el ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. El departamento de Córdoba manifiesta que, la solicitud de reconocimiento fue formulada el 26 de noviembre de 2021, tal y como fue consignado en la Resolución No. 5250 del 15 de diciembre de 2021, a través de la cual se le reconocieron las cesantías al docente.
En ese sentido, el acto administrativo de reconocimiento fue debidamente notificado y, no fue objeto de recurso por la parte demandante, por ende, quedó en firme. Así, es claro que la parte actora estuvo de acuerdo con todos los considerandos de la resolución que le reconoció la prestación. Se refirió al artículo 88 del CPACA y adujo que el acto administrativo que reconoce las cesantías de la docente no ha sido anulado por ninguna unidad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, todos sus apartes gozan de legalidad, incluyendo la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de la prestación. Finalmente, afirma que, en caso de existir mora, corresponde al FOMAG asumir su reconocimiento y pago, conforme a lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019.
En virtud de lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia.
5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 17 de junio del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia.
6. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, a favor de la parte actora, y si procede el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Además, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 5 CO-SC5780-99 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 5 Ibídem. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 6 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado6 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- 6 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 7 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20187 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, procedimiento exigía a la autoridad administrativa que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico - contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
La misma norma reglamentaria en su artículo 2.4.4.2.3.2.26. dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías previstos en la Ley 1071 de 2006 -aplicados también en el nuevo reglamento- se haría con cargo a los recursos del Fomag «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20198, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas 7 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 8 CO-SC5780-99 por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. (…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20229 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
En ese sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) 9 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 9 CO-SC5780-99 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
En cuanto al pago, el reglamento estableció:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006. Luego de precisar los anteriores plazos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se ocupó de la consecuencia jurídica de su incumplimiento -la sanción moratoria por pago tardío-, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. -Destacado y negrilla de la Sala- Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 10 CO-SC5780-99 El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la Fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la Fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 11 CO-SC5780-99 Fecha de reclamación cesantías parciales 18 de noviembre de 202110 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 10 de diciembre de 2021 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 24 de diciembre de 2021 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 28 de febrero de 2022 Fecha en la cual se empezaría a causar la sanción moratoria. 1 de marzo de 2022 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 10 de febrero de 202211 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que, si bien la parte actora allega una imagen mediante la cual pretende acreditar haber presentado ante las entidades demandadas solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías parciales el día 21 de septiembre de 2021, a través del sistema de atención al ciudadano – SAC, lo cierto es que, del acto administrativo de reconocimiento, se desprende que los documentos presentados por el demandante para que la entidad territorial analizara el reconocimiento de su prestación fueron allegados con posterioridad a esa fecha.
Véase, sobre el particular, el siguiente screenshot: Al examinar el expediente administrativo allegado por el ente territorial demandado dentro del archivo 08ContestacionGobernacionPoder202300042.pdf, la sala advierte que en él reposa de folio 42 a 44 el contrato de promesa de compraventa, el cual fue suscrito por el actor y el señor Luis Fernando Ortiz Olmos el 6 de octubre de 2021.
A su vez, se observa certificado de libertad y tradición con matrícula inmobiliaria No. 142-46721 del 18 de noviembre de 2021 en los folios 45 y 46 del mismo archivo, tal y como se muestra en la imagen: 10 Ver a folio 54 del archivo 08ContestacionGobernacionPoder202300042.pdf envío del contrato de promesa de compraventa que le fue solicitado al actor a través del Sistema de Atención al Ciudadano -SAC- del Ministerio de Educación. 11 Ver a folio 36 del archivo 02Demanda202300042.pdf certificado de pago emitido por Fiduprevisora S.A. fechado 14 de marzo de 2022.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 12 CO-SC5780-99 A su vez, dentro del archivo citado en precedencia reposa a folio 54 constancia de envío del contrato de promesa de compraventa que le fue solicitado al actor a través del Sistema de Atención al Ciudadano – SAC del Ministerio de Educación del 18 de noviembre de 2021.
De este modo, la fecha -18 de noviembre de 2021- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Las cesantías parciales fueron reconocidas a través de la Resolución No. 5250 del 15 de diciembre de 2021, la cual reposa a folios 33 y 34 del archivo 02Demanda202300042.pdf.
El pago se surtió el día 10 de febrero de 2022, conforme lo visto a folio 36 del archivo 02Demanda202300042.pdf, donde milita certificado de pago emitido por la Fiduprevisora S.A. fechado 14 de marzo de 2022, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $83.585.584, por concepto de pago de cesantías. La apoderada de la entidad territorial alega en la alzada que, la solicitud de reconocimiento de cesantías fue elevada el 26 de noviembre de 2021, fecha que quedó claramente determinada en la Resolución No. 5250 del 15 de diciembre de 2021, la cual no ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, goza de legalidad, y, si la demandante no estaba de acuerdo con el acto administrativo que le reconoció las cesantías debió interponer los recursos procedentes.
En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías es la consignada en la Resolución No. 5250 del 15 de diciembre de 2021 -26 de noviembre de 2021-, el tribunal no concuerda con lo manifestado por la entidad territorial, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la constancia de presentación digital aportada dentro del expediente administrativo resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías de la docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Aunado, el tribunal no observa que la administración haya hecho devolución de la documental allegada por el docente debido a alguna inconsistencia que implicara subsanación por parte del demandante después del 18 de noviembre de 2021, día en que fueron allegados a través del SAC el contrato de promesa de compraventa y el certificado de libertad y tradición citados con antelación. Así, la sala advierte que, la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue presentada el 18 de noviembre de 2021 y, a este no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 13 CO-SC5780-99 De este modo, se reitera que dicha fecha -18 de noviembre de 2021- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Esto, conforme lo reglado por el artículo 17 del CPACA y el Decreto 1272 del 23 de julio de 2018 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- en su artículo 2.4.4.2.3.2.22 que reza: “Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.”.
Así, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, sean estas parciales o definitivas debe contener los documentos requeridos por el FOMAG de acuerdo con el formulario que se adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica, por ende, en los eventos en que se le indique al peticionario la falta de documental para dar trámite a su solicitud, es a partir del día siguiente en que el interesado subsane o aporte la información faltante cuando el término para resolver la petición elevada empezará a correr.
Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En el caso de marras, esos 70 días hábiles transcurrieron entre el 19 de noviembre de 2021 y el 28 de febrero de 2022, no obstante, el pago de las cesantías fue realizado el día 10 de febrero de 2022, de modo que, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala no coincide con el cálculo realizado por el a quo, debido a que, la sanción moratoria no se configuró, pues, el pago se las cesantías se efectuó de manera oportuna.
Ante la no prosperidad de las pretensiones de la demanda, y por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento respecto de la solicitud de ajuste de la condena con fundamento en el artículo 187 del CPACA formulada por la parte actora en el recurso. Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es revocar la decisión de primera instancia mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 6.3.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120230004201 14 CO-SC5780-99 7.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia de fecha 30 de agosto de 2024, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas. En consecuencia, niéguense las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO12 Magistrada Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 12 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.