Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de Victoria - Caldas Radicado: 17001233300020240018000 Acto judicial: Sentencia 0164 Manizales, quince (15) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: La gobernación de Caldas solicita la invalidez del artículo séptimo del Acuerdo 009 del 24 de junio 2024 expedido por el Concejo de Victoria– Caldas, mediante el cual se concedieron facultades al alcalde para en la ejecución del plan de desarrollo frente al presupuesto, CODIFIQUE nuevos proyectos y erogaciones del gasto que deban ser incluidas en el gasto público coherentes con el plan de desarrollo.
La sala declara la invalidez de la norma demandada porque las facultades otorgadas al ejecutivo implican la modificación y creación de nuevas partidas en el presupuesto, que solo puede hacer el concejo, salvo casos excepcionales, no previstos en la autorización. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez del artículo 7 del Acuerdo 009 del 24 de junio 2024 expedido por el Concejo de Victoria- Caldas, “Por medio del cual se armoniza el presupuesto municipal de Victoria- Caldas “Para Seguir Avanzando” 2024-2027” 1.
Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. La gobernación pretende que se declare la invalidez del artículo séptimo del Acuerdo 009 del 24 de junio de 2024a expedido por el concejo de Victoria, Caldas. 1 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son del texto citado. 2 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 2 §04.
Se estiman como normas violadas los artículos de la Constitución Política 313 numerales 2, 4 y 5; y, 32.9 – modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012-. §05. Se sustenta la solicitud en que en el acuerdo objeto del trámite, que armoniza el presupuesto con el plan de desarrollo, el artículo séptimo dispuso: “Se autoriza al alcalde frente al presupuesto para codifique nuevos proyectos y erogaciones del gasto que deban ser incluidas en el gasto público lógicamente sujetas y coherentes con el PDM aprobado por el acuerdo 003 del 30 de mayo de 2024.” §06.
Esto conlleva realizar modificaciones en el presupuesto. §07. Cualquier modificación presupuestal que afecten partidas globales, debe ser aprobada por el concejo. §08. Las modificaciones por decreto solo son posibles por as reducciones o aplazamientos del presupuesto de gastos, o se puede adicionar por decreto del alcalde cuando se trate de recursos de cooperación internacional, o proveniente de cofinanciación con entidades nacionales o departamentales. §09.
Explicó que si bien es cierto que no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar temporalmente al alcalde para realizar ese tipo de modificaciones y operaciones al presupuesto global, tal prohibición se deriva de la aplicación de los artículos 1, 3, 5, 313, 315, 345, 346 y 347 de la Constitución Política, pues dichas normativas establecen que en materia de modificaciones presupuestales son atribuciones propias del concejo Municipal respecto a los proyectos de acuerdo sobre presupuesto anual de rentas y gastos. §10.
Esta interpretación va en concordancia en aplicación de la ley 1551 de 2012, pues es el concejo quien dicta las normas orgánicas de presupuesto y expide anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 2. Contestación de la Alcaldía Municipal de Victoria, Caldas3 §11. La alcaldía de Victoria solicitó se mantenga la validez del acuerdo, y se opuso a los cargos de la solicitud del gobernador, con los siguientes argumentos: “Lo que se pretendió con el Artículo. 7º del Acuerdo 009 de 2024, referido al gasto público, se refería directamente a que en la armonización se solicitaba realizar algunos créditos y contra créditos sin modificar monto alguno (Que bien se podían haber realizado por decreto, pero en función de la sentencia C-036 de 2024 se llevaron al Concejo Municipal) Rubros que ameritan nombres nuevos y articulación de proyectos establecidos en el PDM y POAI, adoptado mediante acuerdo 003 de mayo 29 de 2024 y que influyen en la estructura CCPET del presupuesto por su programación y destinación (Gasto Público).
Lo que requiere la inclusión de nuevos conceptos aplicables según plan de desarrollo municipal VICTORIA CALDAS “PARA SEGUIR AVANZANDO” y la competencia se refiere al acuerdo presente (Armonización). … 3 Expediente Digital “Samai” 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONVALIDEZ.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 3 … los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos.
De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos.” 3. Consideraciones §12. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del artículo 7º del Acuerdo 009 del 24 de junio 2024. §13.
El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del gobernador por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §14. Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 de la misma norma4 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §15.
Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 4. Problema Jurídico ¿Es válido el artículo séptimo del Acuerdo municipal 009 del 24 de junio de 2024, expedido por el Concejo de Victoria Caldas, “Por medio del cual se armoniza el presupuesto municipal de Victoria Caldas “para seguir avanzando “2024-2027”? 5.
Lo demostrado en el proceso §16. El 24 de junio 2024, el concejo de Victoria - Caldas expidió el Acuerdo 0095, el cual se relaciona así: 4 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso 5 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, págs.. 21 – 25.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 4 §17. El alcalde sancionó el acuerdo 24 de junio de 20246. §18. El 28 de junio de 2024 fue radicada copia del acuerdo ante la Gobernación de Caldas7, por correo electrónico. §19. El 26 de julio de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas, remitió la solicitud de revisión del acuerdo en mención.8 6.
Análisis de los cargos §20. El artículo 44 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, dispone la “Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.” §21.
Los numerales 3 y 5 del artículo 313, numerales 3 y 5 de la Constitución establecen que les corresponde a los concejos: “2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” §22. Y el artículo 315 atribuye a los alcaldes: (i) cumplir la normatividad; (ii) dirigir la acción administrativa; y, (iii) presentar al concejo el proyecto de presupuesto. 6 Expediente digital Archivo 015 Anexos.pdf, pág. 13/15. 7 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, pág. 35. 8 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, pág. 43.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 5 §23. Los artículos 345, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto como sus modificaciones, y este lo aprueba, conforme a la ley orgánica de presupuesto: Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. … Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. §24. A nivel municipal y en concordancia con lo expuesto, la Ley 1551 de 2012 en los artículos 18, y 29, indica: Artículo 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. A) En relación con el Concejo: … 3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 6 7.
Los proyectos de inversión9 §25. Respecto a los proyectos de inversión, la norma incluida en el acuerdo de armonización que se pretende invalidar señala que: “Se autoriza al alcalde frente al presupuesto para codifique nuevos proyectos y erogaciones del gasto que deban ser incluidas en el gasto público lógicamente sujetas y coherentes con el PDM aprobado por el acuerdo 003 del 30 de mayo de 2024.” §26.
Como se verá más adelante, un insumo del Presupuesto anual es el Plan Operativo Anual de Inversiones, que incluye los proyectos de inversión viabilizados en el Banco de Inversiones §27. El ciclo de la inversión pública se basa en el sistema de Gestión Orientada por Resultados, que tiene tres instrumentos fundamentales: los programas, los planes y los proyectos. §28.
El ciclo de la gestión tiene los siguientes componentes, de los que resaltan el programa de gobierno, el plan de desarrollo, el marco fiscal de mediano plazo, el banco de programas y proyectos, la armonización del presupuesto y el plan operativo anual de inversiones: §29. Una vez expedido el plan de desarrollo, se debe iniciar el proceso de armonización presupuestal.
Este proceso consiste en ajustar el Presupuesto Anual que se encuentra en ejecución, a la estructura presupuestal definida en el Plan Plurianual de Inversiones del nuevo plan de desarrollo. §30. La armonización permite identificar si los proyectos que se encuentran en ejecución durante el primer año de mandato son consistentes con los compromisos del nuevo plan de desarrollo.
De igual forma, se puede determinar cuáles proyectos del anterior periodo de gobierno continúan, cuáles se suspenden y cuáles se reformulan. Con la armonización se realizan los ajustes requeridos al presupuesto para cumplir con los objetivos y metas planteados en el nuevo plan de desarrollo. 9 Documento Guía del módulo de capacitación virtual en Gestión Presupuestal de la inversión pública.
Departamento Nacional de Planeación. KITfinanciero Protocolo, Departamento Nacional de Planeación. Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial. 2017. Departamento Nacional de Planeación. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 7 §31. La armonización permite la realización del Plan Indicativo que organiza por anualidades los compromisos asumidos en el plan de desarrollo. §32.
Luego, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es el instrumento de planeación fiscal y gestión financiera que procura garantizar la viabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, en un periodo de 10 años. §33. Dentro del plan de desarrollo se incluyó el Plan Plurianual de Inversiones, que junto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, permiten realizar el Plan Operativo Anual de Inversiones. §34.
El Plan Operativo de Inversiones es un instrumento en el que se incluyen y se comparan los proyectos de inversión (registrados en el Banco de Proyectos) con los recursos financieros disponibles, para identificar la viabilidad de llevar a cabo, en cada vigencia fiscal, los programas que se diseñaron en la Parte Estratégica del plan de desarrollo. §35.
El Plan Operativo de Inversiones se constituye en el principal vínculo entre el plan de desarrollo y el Sistema Presupuestal. §36. Es el principal insumo para la elaboración del Presupuesto de Gastos de Inversión Anual, como se ve en el siguiente diagrama: §37. Este Plan Operativo de Inversiones tiene como insumos los proyectos de inversión viabilizados en el Banco de Programas y Proyectos. §38.
Por ello, el Decreto 111 de 1997 señala que estos proyectos de inversión, aunque no forme parte desagregada del presupuesto, sí debe allegarse con el proyecto de presupuesto anual los proyectos que sustentan el Plan Operativo Anual de Inversiones -POI10: 10 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 8 “Artículo 36.
El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública.
En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 37. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional en el proyecto de ley incluirá los proyectos de inversión relacionados en el Plan Operativo Anual siguiendo las prioridades establecidas por el Departamento Nacional de Planeación, en forma concertada con las oficinas de Planeación de los órganos hasta la concurrencia de los recursos disponibles anualmente para los mismos (Ley 38 de 1989, artículo. 33, Ley 179 de 1994, artículo. 55, incisos 3° y 18). … ARTÍCULO 49.
Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el plan financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborarán el plan operativo anual de inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Conpes, será remitido a la dirección general del presupuesto nacional para su inclusión en el proyecto de presupuesto general de la Nación. Los ajustes al proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (L. 38/89, art. 30;
L. 179/94, art. 22).” §39. Este Plan Operativo de Inversiones, con los proyectos de inversión, es aprobado anualmente, por el Consejo de Gobierno (por resolución o decreto) o el Consejo Municipal o departamental de Política Económica y Social-COMPES o CODPES (por resolución o documento aprobado), según el estatuto de presupuesto local. §40.
Su aprobación debe ser anterior a la presentación del proyecto de presupuesto al concejo municipal. §41. Luego de aprobado el Plan Operativo Anual de Inversiones, la dependencia de Hacienda incluye los programas, subprogramas y proyectos o bien, de acuerdo con el nivel de complejidad de la entidad territorial, incluye solo los programas y subprogramas, en el proyecto de presupuesto general, en la parte correspondiente al presupuesto de gastos de inversión, conforme a la sección del presupuesto que vaya a ejecutarlo, con el objeto de dar coherencia a todo el presupuesto.
De esta forma el Plan operativo Anual de inversiones, aprobado previamente por la administración local, será aprobado en forma definitiva como parte del Acuerdo de presupuesto. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 9 §42. En este caso concreto, el artículo séptimo del acuerdo en controversia prevé que “Se autoriza al alcalde frente al presupuesto para codifique nuevos proyectos… que deban ser incluidas en el gasto público…” §43.
La facultad otorgada al alcalde para “CODIFICAR nuevos proyectos” implica no solo asignar un código, sino incluir nuevos proyectos de inversión. §44. En caso de que el presupuesto municipal de Victoria se presente desagregado hasta el nivel de proyectos, implica una modificación directa del presupuesto, que se analizará a continuación. §45.
Ahora, si por la complejidad del presupuesto solo se desagregue al nivel de subprogramas, si lo que autorizó el concejo al alcalde era que ejerciera las facultades que le son normativamente propias en el decreto de liquidación, esta delegación devendría en inútil. Pero dichos proyectos ya deben ser parte del Plan Operativo Anual de Inversiones que debe ser incluido en el proyecto de presupuesto y a la postre es aprobado por el mismo concejo. §46.
Por lo anterior, la facultad que “Se autoriza al alcalde frente al presupuesto para codifique nuevos proyectos … que deban ser incluidas en el gasto público…” para incluir en el presupuesto, es inválida. §47. La inversión pública se orienta bajo la Gestión Orientada a Resultados. 8. Autorización para incluir en el presupuesto nuevas erogaciones del gasto §48.
Respecto a los proyectos de inversión, la norma incluida en el acuerdo de armonización que se pretende invalidar señala que: “Se autoriza al alcalde frente al presupuesto para codifique nuevos proyectos y erogaciones del gasto que deban ser incluidas en el gasto público lógicamente sujetas y coherentes con el PDM aprobado por el acuerdo 003 del 30 de mayo de 2024.” §49.
Según se explicará, la codificación de erogaciones del gasto implica la inclusión de nuevas partidas de gasto, que le corresponde al presupuesto presentado al concejo. §50. El presupuesto se compone de tres partes principales: presupuesto de rentas, de gastos -ley de apropiaciones- y disposiciones generales, según el artículo 11 del Decreto 111 de 1996:
ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 10 que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales.
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7; L. 179/94, arts. 3, 16 y 71; L. 225/95, art. 1). §51. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, esto es, el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto:
ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). (…)
ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 11 apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). §52. Es preciso destacar que esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto que se comenta:
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). §53. A su vez los artículos 352 y 353 constitucionales establecen:
ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. §54. Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 12 adicionales y traslados presupuestales.
El Consejo de Estado11, al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). 11 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 13 §55. De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal. §56.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. §57.
Así, la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023 resumió los tipos de movimientos presupuestales y las competencias frente al mismo, que solo se incluirán las atinentes al presupuesto de gados y otros: 28. Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal.
Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto12 … Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 12 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 14 gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 13.
Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original14. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto15.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales16. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto Artículo 33 del EOP 13 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 14 Sentencia C-685 de 1996. 15 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 16 Ibídem. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 15 cooperación internacional (Decreto) general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida17. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma18. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la la partida global Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía Artículo 81 del EOP 17 Sentencia C-685 de 1996. 18 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20B ases%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 16 definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede Artículo 87 del EOP Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 17 efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP19. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional20. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 Tabla 1. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto. Elaboración del despacho ponente. 29. Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto21.
De ahí que, solo para atender las situaciones de anormalidad 19 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 20 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 21 Sentencias C-050 de 1994, C-018 de 1996 y C-186 de 2020.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 18 institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional22.
Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos23. §58.
En el caso concreto, la asignación de nuevos gastos implica la creación de nuevas partidas de gasto, que la Corte Constitucional sistematizó le corresponde aprobar al Congreso, en este caso, al Concejo: Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original24.
Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto25. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 §59.
Así, la Sala concluye que: (i) la competencia para crear nuevas partidas de gasto es exclusiva del Concejo, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado crear nuevas partidas en el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar temporalmente al mencionado mandatario para tal fin. 9.
Los concejos no pueden facultar al alcalde para que realice modificaciones al presupuesto anual para armonizarlo con la Plan Plurianual de Inversiones previsto en el Plan de Desarrollo §60. En un caso analógico cerrado con el presente, el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 9 de agosto de 2024, con ponencia del Dr. Augusto Ramón Chávez Marín, estimó: “Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de San José, Caldas, autorizó por el termino de tres meses, contados a partir de la promulgación 22 Las cuales se han considerado constitucionales en diferentes oportunidades, como en las sentencias la C-206 de 1993, C-434 de 2017 y C-186 de 2020. 23 Sentencia C-215 de 2020. 24 Sentencia C-685 de 1996. 25 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 19 del Acuerdo n° 601 del 31 de mayo de 2024, al Alcalde Municipal para efectuar “todas las modificaciones de tipo presupuestal y administrativas” que se requieran para que en el presupuesto anual se refleje el plan plurianual de inversiones del plan de desarrollo.
Las mencionadas autorizaciones y facultades al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, son supuestos que se enmarcan en las modificaciones, traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente. Ahora bien, respecto de las adiciones o incorporaciones, se tiene que estas constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas, y operan cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, y como se señaló en líneas anteriores, esta facultad se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde.
Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.
De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar modificaciones, o incrementar partidas del presupuesto municipal contraviene el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.
Por lo tanto, para la modificación del presupuesto por la incorporación de recursos recibidos por el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, no se requiere autorización del Concejo para su incorporación, pues basta que se le informe dentro de los 10 días siguientes a la fecha de expedición del decreto por parte del alcalde, como también lo prevé la norma citada.” 9.1.
El caso concreto §61. En el caso concreto el artículo 07 del Acuerdo 009 del 24 de junio de 2024 autorizó al alcalde, para que codifique nuevos proyectos y erogaciones del gasto que deban ser incluidas en el gasto público con el Plan de Desarrollo Municipal §62. Dicha autorización dada por el concejo al alcalde implica no solo codificar, sino agregar proyectos de inversión así como la creación de nuevas partidas de gasto, lo cual contraviene los principios democráticos y de legalidad, conformidad con el desarrollo legal jurisprudencial previamente citados, en cuanto las modificaciones presupuestales son de reserva del concejo municipal como cuerpo colegiado local; sin Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240018000 20 embargo de manera excepcional, por declaratoria de urgencia manifiesta le corresponde al Alcalde Municipal, realizar traslados internos, sin que para ello se requieran autorizaciones o facultades dadas por el Concejo Municipal. §63.
De acuerdo con la normatividad y la sentencia anteriormente citada, se puede concluir: • Le corresponde al concejo modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio. • Debe realizarse mediante acuerdo municipal, las adiciones o traslados del presupuesto. • Cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe tramitar ante esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo. §64.
Con fundamento en las anteriores consideraciones se declara la invalidez del artículo 07 Acuerdo 009 del 24 de junio de 2024. §65. En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo 07 Acuerdo 009 del 24 de junio de 2024, expedido por el concejo de Victoria- Caldas - “Por medio del cual se armoniza el presupuesto municipal de Victoria- Caldas “Para Seguir Avanzando” 2024-2027”.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Victoria- Caldas.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Aplicativo “Samai”. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior