Sincelejo, Sucre, veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE DECISIÓN. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, que negó las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda: La señora Ena Judith Ríos Gomescasseres, actuando por conducto de mandatario judicial, interpuso demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” y el Departamento de Sucre, con el objeto de obtener la nulidad del acto administrativo ficto negativo producto de la falta de respuesta al derecho de petición del 21 de junio de 2023, por medio del cual la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de la cancelación tardía de sus cesantías parciales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: «1. Condenar al DEPARTAMENTO DE SUCRE al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 2.
Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG, al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante. […]» 2.2.
Hechos: Como fundamento de las pretensiones, se narraron en la demanda los supuestos fácticos que se resumen a continuación: -El 19 de agosto de 2021, la señora Ena Ríos Gomescasseres, en calidad de docente, solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) el reconocimiento y pago cesantías parciales. -La Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, mediante Resolución N°1355 del 25 de agosto de 2021, reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales a favor de la demandante, decisión que se notificó el 2 de octubre del mismo año. -La entidad territorial no expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Ministerio de Educación canceló la prestación dentro de los 45 días hábiles que establece la ley 1071 de 2006, esto por cuanto los recursos fueron puesto a disposición de forma extemporánea en la entidad bancaria el 1° de diciembre de 2021. -El 21 de junio de 2021, la parte actora solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, sin respuesta alguna, lo que configuró el acto ficto o presunto que ahora se demanda. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación: Como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones legales: Artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; Artículos. 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; Artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Artículos 57 de la Ley 1955 de 2019. Decreto 1272 de 2018. En el concepto de la violación: manifestó que el acto administrado demandado debe ser declarado nulo, toda vez que la entidad demandada no pagó el auxilio de cesantías en la oportunidad legal para ello, por lo que, se configuró la sanción moratoria pretendida. 2.4.
Trámite en primera instancia. La demanda fue repartida inicialmente al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo en acta del 18 de diciembre de 2023. En auto del 19 de diciembre de 2023 el Juzgado admitió la demanda. Posteriormente, en virtud del Acuerdo N°CSJSUA24-8 de fecha 21 de febrero de 2024 por el cual el Consejo Superior de la Judicatura ordena una redistribución de procesos de los distintitos juzgados administrativos al Juzgado Once Administrativo de Sincelejo, se remite el expediente a esta última dependencia. El Juzgado Once Administrativo en providencia del 15 de noviembre de 2024 avocó conocimiento. 2.5.
Contestación de la demanda. La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”: guardó silencio. El Departamento de Sucre: guardó silencio. 2.6. Alegatos. En auto del 15 de noviembre de 2024, el Juzgado ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad en la cual, se pronunciaron la parte demandante y el Departamento de Sucre; el Ministerio de Educación-Fomag guardo silencio.
El Ministerio Público: Guardo silencio en esta oportunidad procesal. 2.7. Providencia apelada. En sentencia fechada 31 de marzo de 2025, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior, sostuvo: «[ …] Ahora bien, conforme al recuento probatorio, puede afirmarse: - Que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales se hizo en tiempo, en razón a que, el plazo para expedirlo, esto es, los 15 días hábiles, iniciaron su conteo el 20 de agosto de 2021 y vencían el 09 de septiembre del mismo año. - Que la notificación del acto administrativo que reconoció las cesantías, lo fue por fuera del término que establece la ley y la jurisprudencia, en razón a que, se realizó el 02 de octubre de 2021, cuando debió hacerse el 08 de septiembre de 2021, esto es, dentro de los diez días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento.
De ahí que, retomando lo expuesto por la jurisprudencia administrativa citada en esta providencia, el presente asunto encuadra en el sexto caso hipotético, en virtud del cual, la obligación moratoria se hace exigible una vez transcurran 67 días posteriores a la expedición del acto, como bien se aprecia en la imagen que se inserta para mayor ilustración: […] En consecuencia, la contabilización del término para cancelar las cesantías parciales de la demandante inició al día siguiente hábil de haberse proferido el acto de reconocimiento, esto es, el 26 de agosto de 2021, y finalizó el 1° de diciembre de la misma anualidad; por tanto, al revisar el certificado de extractos de intereses a las cesantías, expedido por la Fiduprevisora S.A8., salta a la vista que las cesantías fueron consignadas en tiempo, como bien puede apreciarse en la imagen que se inserta, […]». 2.8.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la parte demandante presentó recurso de apelación, en los siguientes términos: «El docente demandante es acreedor al reconocimiento de la sanción por mora por el no pago oportuno de sus cesantías, ya que es un tema decantado que los docentes tienen derecho a la sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995, 1071 de 2006 y 1955 de 2019, que fue unificado por el Consejo de Estado en sentencia de 18 de julio de 2018.
De lo citado, se concluye el cambio introducido con la Ley 1955 de 2019, en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, fijando términos perentorios para las actuaciones que debe realizar cada una de las entidades involucradas en este proceso, sea decir, 15 días a la Secretaría de Educación territorial y 45 días para la fiduciaria, los cuales corren de manera individual.
Así las cosa, la contabilización de términos es la siguiente: SOLICITUD RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS: 19 DE AGOSTO DE 2021. RESOLUCIÓN DE RECONOCIMIENTO: 1355 DE 25 DE AGOSTO DE 2021. FECHA OPORTUNA PARA LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE LAS CESANTÍAS: 10 DE SEPTIEMBRE DE 2021. FECHA NOTIFICACIÓN: 2 DE OCTUBRE DE 2021, […] FECHA PAGO EFECTIVO DE CESANTÍA: 01 DE DICIEMBRE DE 2021.
Se tiene entonces, que existe una sanción moratoria equivalente a 23 días, cuya responsabilidad está en cabeza del DEPARTAMENTO DE SUCRE, porque superó el término para NOTIFICAR el acto administrativo […]». 2.9. Trámite ante la segunda instancia. En Auto del 8 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.
Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante y las entidades demandadas guardaron silencio. El agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto de fondo en el término previsto en el numeral 6 de la norma en cita. 3. CONSIDERACIONES. 3.1. De la competencia: El Tribunal es competente para conocer y decidir el Recurso de Apelación interpuesto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
Problema jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del Recurso de Apelación que sirve como derrotero del ejercicio del juez de segunda instancia, corresponde a la Sala determinar si se causó la sanción moratoria pretendida por el demandante. Para ello, se dilucidará sobre lo siguiente: 3.3 De la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a docentes.
Con el objetivo de proteger el pago oportuno del auxilio de cesantías, la Ley 244 de 1995 estableció una sanción para las entidades públicas por la demora en el pago de las cesantías a los servidores públicos (Art. 2° y Parágrafo). Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, en cuyo Art 1° se señaló como objetivo «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación», es decir, extendió los efectos de la sanción al retiro parcial de las cesantías.
En el Art. 2° se precisó el ámbito de aplicación, indicándose que: “Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro”.
En los artículos 4 y 5 se reguló el procedimiento que se debería adelantar, así: «Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». Ahora, a pesar que la Ley 91 de 1989 no regló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo cierto es que, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, consideró que la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias -Ley 1071 de 2006- resultan aplicables a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”, regidos por la Ley 91 de 1989, por hacer parte de la categoría de empleados públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, en razón de la naturaleza del servicio que prestan, la regulación del servicio docente, su ubicación en la Rama Ejecutiva del Estado, y la implementación de la carrera docente, que comprende el ingreso, ascenso y retiro del servicio.
Al respecto, en dicha providencia, se dijo: «… para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.».
Respecto de la causación de esa erogación indemnizatoria, sentó las bases para dicho fin, en los siguientes términos: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Negrillas para resaltar) Sobre la forma de contabilización de la mora por el pago tardío de las cesantías, la alta Corporación, explicó distintas situaciones que se pueden presentar en el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la señalada prestación social. En tal sentido, dijo que lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se podía evidenciar en el siguiente cuadro: 3.4 Responsabilidad por el reconocimiento tardío de la Sanción Moratoria de Docentes: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, pero sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta.
En el artículo 9 de la norma en cita se estableció que las prestaciones sociales pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serían reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que se delegaría de tal manera que fuera realizada por las entidades territoriales, situación que fue reiterada en el artículo 180 de la Ley 115 de 1994.
Textualmente, dispone el citado artículo: «ARTICULO 180. Reconocimiento de prestaciones sociales. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del Coordinador Regional de prestaciones sociales». Concordante con lo anterior, desde un primer momento los Decretos 1775 de 1980 y 2234 de 1998, previeron que el reconocimiento de las prestaciones a cargo del fondo se efectuara con la participación del representante permanente de dicho organismo a nivel regional, cuando establecieron: «Artículo 8º Decreto 1775 de 1980.- Reconocimiento. - Modificado por el Artículo 2 del Decreto 2234 de 1998- Efectuada la liquidación el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, expedirá la resolución de reconocimiento conjuntamente con el coordinador Regional de Prestaciones Sociales».
Sobre la gestión de las prestaciones sociales, la Ley 962 de 2005 preveía en su artículo 56 que: «Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial». El trámite al que se hacía referencia el artículo en mención fue reglamentado por el Decreto 2831 de 2005 en el cual se señalaron términos especiales para la gestión de las mencionadas prestaciones sociales, específicamente las cesantías, y en esa medida poder verificar el incumplimiento por parte de la administración en el pago de las prestaciones solicitadas.
El Gobierno Nacional en la Subsección 2 del Decretó 1075 de 2015, reguló el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG. Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 «Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones», reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En efecto, en la subsección 2 de la norma en cita bajo el título «Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado. No obstante, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 derogó el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, disposición legal que en su artículo 57 reguló la responsabilidad de los entes territoriales en materia de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, así: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo.». La Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado en Providencia del 25 de octubre de 2023, consideró que la Ley 1955 de 2019 introdujo varias modificaciones sustanciales en relación con la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías a los afiliados al Fomag, y con la responsabilidad para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida por el artículo 5 de la Ley 244 de 1995, en efecto dijo: «- Determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es el mismo fondo. - Estableció tajantemente que, los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa.
Dentro de tales indemnizaciones, la Sala entiende incluida la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías. - En concordancia con lo anterior, se dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías. -También, en armonía con lo descrito, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fomag que se causaran hasta diciembre de 2019.».
En estos términos, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, se modificó la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, la cual, se determinará, así: I) Las entidades territoriales responderán por la mora que le sea imputable, por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, esto es, en la expedición, notificación del acto administrativo de reconocimiento de cesantías que debe efectuarse dentro de los 15 días hábiles siguientes la solicitud de reconocimiento de cesantías y su remisión al FOMAG, actuación que debe surtirse una vez ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, es decir, al vencimiento de los 10 días hábiles siguientes a su notificación. II) El FOMAG responderá por la mora por el incumplimiento del término de 45 días hábiles, para el pago del auxilio de cesantías.
III) El pago de las sanciones moratorias a cargo del FOMAG causadas hasta diciembre de 2018, serán financiadas con Títulos de Tesorería que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos. Además, en criterio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, contenido en Auto del 30 de septiembre de 2021, con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2029 fue derogado el procedimiento establecido en el Decretó 1075 de 2015, para que la entidad territorial atendiera la solicitud de reconocimiento de cesantías del personal docente, como se observa: «Siguiendo este razonamiento, la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías ya no podrá cancelarse con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que es obligatorio definir mediante el agotamiento de un proceso judicial si el municipio o departamento certificado en educación debe sufragar tal obligación, en tanto es necesario constatar, de acuerdo con las competencias fijadas en la normativa, si la entidad territorial no atendió en forma oportuna la petición de pago de la cesantía definitiva, y por ende, si le es imputable la mora.
En este contexto, se requiere mencionar que el Decreto 1075 de 2015, en sus artículos 2.4.4.2.3.2.22 y siguientes, regulaba el procedimiento que la entidad territorial que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado y el ente fiduciario que administra el Fomag, debían atender para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías del personal docente.
Las disposiciones referidas aludían al término de 15 días para decidirlas, los cuales trascurrían de la siguiente manera –considerados lapsos improrrogables–: i) 5 días hábiles para que la entidad certificada en educación elaborara el proyecto de acto administrativo y lo remitiera a la fiduciaria a través de la plataforma creada para ello; ii) 5 días para que el ente administrador aprobara o desaprobara el documento y lo enviara al departamento o municipio; iii) 5 días para que la entidad territorial expidiera la voluntad administrativa definitiva.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto, se adjuntaría al aplicativo tecnológico respectivo, para que la entidad fiduciaria en los 45 días siguientes efectuara el pago. Ahora, a partir de la Ley 1955 de 2019 este procedimiento fue derogado, por lo que se eliminó «[…] la doble revisión del proyecto de acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías y de la resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., paso que generaba una carga administrativa adicional y afectaba la eficiencia operativa de la fiduciaria.
Así, con la entrada en vigor de dicha Ley, el reconocimiento del auxilio de cesantías es responsabilidad de la Secretaría (sic) de Educación (sic) territorial certificada, mientras el pago es competencia del FOMAG […]». Posteriormente, el Decreto 942 de 2022, “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, dispuso sobre el reconocimiento de las cesantías del sector docente y la sanción moratoria derivada de su pago tardío, lo siguiente: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad territorial observe que la solicitud está incompleta, deberá informar al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalando expresamente los documentos y/o requisitos pendientes, para que la complete en el término máximo de un (1) mes. El término para resolver la solicitud empezará a contar a partir del día siguiente en que el interesado subsane y aporte los documentos requeridos y será resuelta de conformidad con lo señalado en el inciso segundo de este artículo.
En caso de que el peticionario no allegue dentro del término requerido los documentos o requisitos necesarios para la tramitación de la solicitud, se considerará que ha desistido de la misma, salvo que antes de que se venza el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual al inicialmente otorgado para atender la solicitud. La Entidad Territorial decretará el desistimiento mediante acto administrativo motivado, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser presentada nuevamente con el lleno de los requisitos legales. […]
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.».
El parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, en los siguientes términos: «Artículo 324. Modifíquese el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así: Artículo 57. Eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Parágrafo transitorio.
Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo.» En virtud de lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 y el Decreto 942 de 2022, se extraen las siguientes conclusiones: I) La autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
II) Las entidades territoriales responderán por la mora que le sea imputable, por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, esto es, en la expedición, notificación del acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro de los 15 días hábiles siguientes la solicitud de reconocimiento de cesantías y su remisión al FOMAG, actuación que debe surtirse una vez ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, es decir, al vencimiento de los 10 días hábiles siguientes a su notificación. III) La sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable de la sanción moratoria derivada del incumplimiento del término de 45 días hábiles, para el pago del auxilio de cesantías.
IV) En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, esta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. V) El pago de las sanciones moratorias a cargo del FOMAG causadas hasta diciembre de 2022, serán financiadas con títulos de Tesorería que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos.
VI) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
4. CASO CONCRETO Revisado el material probatorio aportado oportunamente al proceso, se encuentra acreditado que la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 19 de agosto de 2021. La Secretaría de Educación Departamental de Sucre, mediante Resolución N° 1355 de 25 de agosto de 2021, ordenó pagar a favor de la docente Ena Judith Ríos la suma de $31.527.612, por concepto de cesantías parciales, como se muestra: El 2 de octubre de 2021 mediante correo electrónico se notificó a la demandante del contenido de la Resolución N°1355 de 2021, obsérvese: El 1° de diciembre de 2021, quedó a disposición de la parte demandante, la suma de $31.527.612, por concepto de cesantías parciales, según se desprende del certificado de extracto de intereses a las cesantías expedido por Fiduprevisora S.A. el 20 de junio de 2023, así: El 21 de junio de 2023, la señora Ena Judith Ríos le solicitó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Departamental de Sucre, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de sus cesantías parciales.
La parte recurrente alega que se causó una mora de 23 días que corren a cuenta del Departamento de Sucre, entidad que notificó extemporáneamente el acto de reconocimiento de las cesantías, pues debió hacerlo el 10 de septiembre de 2021 y la notificación se realizó hasta el 2 de octubre de 2021 En ese sentido, analizará la Sala si se configura la mora alegada, para ello, se debe realizar la siguiente contabilización de los plazos legales para el reconocimiento y pago de dichas cesantías: La señora Ena Judith Ríos Gomescasseres solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 19 de agosto de 2021, a partir del día hábil siguiente, esto es, el 20 de agosto de 2021, comenzaron a correr los quince (15) días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, y el acto administrativo de reconocimiento de la prestación fue expedido dentro de ese término, esto es el 25 de agosto de 2021.
Ahora bien, el acto administrativo de reconocimiento fue notificado de manera extemporánea el 2 de octubre de 2021, razón por la cual, para determinar la mora causada, debe hacerse uso de la segunda hipótesis planteada en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que establece: Por lo tanto, los 67 días que indica la jurisprudencia de unificación corrieron entre el 26 de agosto y el 1° de diciembre de 2021, oportunidad en la que las cesantías parciales reconocidas en la Resolución N°1355 de 25 de agosto de 2021, quedaron a disposición de la señora Ríos Gomescasseres el 1° de diciembre de 2021; por lo que no se causó la sanción moratoria pretendida por la parte demandante, como lo concluyó el juez de instancia. Lo anterior, como se ilustra: En esta medida, la mora reclamada por el demandante no se configuró, por lo que, se CONFIRMARÁ la sentencia apelada.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. En virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y el criterio objetivo valorativo de imposición de costas de que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas en esta instancia, por no existir prueba de su causación. 6. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política. 7.
FALLA.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA