SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, dieciséis (16) de enero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA, identificado con C.C. 1.098.606.772 abogado1240@gmail.com;
DEMANDADO NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL- DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL – UNIDAD PRESTADORA DE SALUD SANTANDER desan.asjud@policia.gov.co; desan.notificacion@policia.gov.co; isabel.cadena1657@correo.policia.gov.co; MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 680012333000-2019-00234-01 TEMA Contrato realidad de médico general. Se confirma la sentencia que declaró la existencia de un contrato realidad, porque se demostró el elemento de la subordinación. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que concedió las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones El demandante solicita la declaración de nulidad del Acto Administrativo No. S-2018- 024508-SECSA ASJUR 1.10 del 5 de marzo de 2019, mediante el cual la Dirección de Sanidad – Seccional de Sanidad de Santander le negó el reconocimiento de una relación laboral con todas las prestaciones sociales.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la demandada pagar la diferencia entre los 1 Expediente digital en SAMAI. One Drive. Documento: 01ArchivoFabrica.PDF Folios 2 a 18 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander honorarios recibidos y el salario correspondiente a un médico general de planta de la misma categoría. Asimismo, pide que se ordene a la entidad pagarle todas las prestaciones sociales a las que tenía derecho, tales como cesantías, intereses a las cesantías, auxilio de transporte, prima de navidad, vacaciones, subsidio familiar, dotación de calzado y vestido, con los intereses que correspondan.
También solicita el reintegro de los dineros descontados por concepto de retención en la fuente en virtud de los contratos de prestación de servicios, así como el pago de la cuota parte correspondiente a la seguridad social y el porcentaje de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensión desde el 2017 al 2018. Por último, solicita que se condene en costas a la demandada, se indexen los valores de la condena y se aplique el artículo 192 y siguientes del CPACA. 2.
Hechos El demandante afirma que en los años 2017 y 2018 estuvo vinculado a la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional como médico general bajo la modalidad de CPS. Señala que prestó sus servicios de manera subordinada, ya que cumplía un horario fijo, debía permanecer en las instalaciones de la entidad por un tiempo determinado, recibía órdenes y un salario mensual.
Sostiene que, de conformidad con lo anterior, acreditó el cumplimiento de los tres requisitos de una relación laboral. 3. Concepto de violación El demandante señala como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 25, 53 y 93 de la Constitución Política; 99 numeral 2 de la Ley 50 de 1990; 23, 56, 48, 186, 249 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo y 32 de la Ley 80 de 1993; y la Ley 909 del 2004.
Argumenta que al acreditarse la existencia de una relación laboral subordinada o dependiente con la entidad administrativa esta debe calificarse como un contrato de trabajo, lo que conlleva el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes. Refiere que el personal que integra la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional en su mayoría labora mediante contrato de prestación de servicios, por lo que el empleador no paga las prestaciones sociales.
Agrega que tiene derecho a devengar el mismo salario y prestaciones sociales que devenga un médico general de planta en la entidad demandada. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Argumenta que al demostrarse la existencia de una relación laboral subordinada con la entidad administrativa, esta debe ser reconocida como un contrato de trabajo, con el consecuente pago de las prestaciones sociales.
Refiere que la mayoría del personal de la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional labora bajo contratos de prestación de servicios, lo que exime al empleador del pago de dichas prestaciones. Agrega que tiene derecho a percibir un salario y prestaciones sociales equivalentes a los de un médico general de planta en la entidad demandada B. Contestación2 La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Dirección de Sanidad Seccional Santander - Clínica Regional del Oriente se opone a las pretensiones.
Propone las siguientes excepciones: (i) inexistencia de un contrato de trabajo, (ii) pago, y (iii) inexistencia de una obligación. Afirma que el contrato de prestación de servicios celebrado con el demandante se suscribió conforme a las disposiciones legales vigentes, sin que se configuraran los elementos esenciales de un contrato de trabajo.
Sostiene que el actor debía cumplir con el objeto contractual pactado sin que mediara el pago de salarios, dado que se pactó el reconocimiento de honorarios. Considera que no ejerció subordinación, ya que únicamente hubo coordinación para garantizar el adecuado cumplimiento del contrato y una supervisión por parte de un funcionario designado, tal como lo exige el ordenamiento jurídico.
De acuerdo con lo anterior, señala que no tiene obligación alguna con el demandante, porque las obligaciones derivadas del contrato de prestación de servicios fueron cumplidas en su totalidad. C. Sentencia de primera instancia3 En sentencia del 14 de diciembre de 2023 el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del oficio No. S-2018-024508-SECSA ASJUR 1.10 fecha 05 de marzo de 2019 suscrito por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER, a través del cual le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales al demandante, de acuerdo con lo motivado en esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia de la relación laboral entre el demandante TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA y la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER, por el 2 Expediente digital en SAMAI. One Drive. Documento: 01ArchivoFabrica.PDF Folios 68 a 98 3 Expediente digital en SAMAI.
One Drive. Documento: 12Sentencia1ainstancia.pdf MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander periodo comprendido entre el 28 de febrero de 2017 y el 30 de enero de 2018, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER pagar a favor del demandante TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA, las prestaciones sociales derivadas de su relación laboral con la entidad por el periodo contratado entre el 28 de febrero de 2017 y el 30 de enero de 2018, de acuerdo al contrato de prestación de servicios enunciado en la parte motiva de esta sentencia, tomando como base para su liquidación las sumas a que haya lugar por concepto de prestaciones sociales devengadas por los empleados vinculados a dicha entidad.
Los valores que resulten serán liquidados y actualizados conforme a las pautas dadas en esta providencia.
CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
QUINTO: ORDENAR a la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER efectuar los aportes correspondientes a seguridad social durante el término de la relación laboral y el reintegro por concepto de cuota parte en salud, conforme a las pautas dadas en la parte motiva de la sentencia.
SEXTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones señaladas en esta sentencia.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Como fundamento de su decisión, el a quo consideró que el contrato de prestación de servicios celebrado entre el señor Tulio Francisco Turizo Mejía y la Dirección de Sanidad Seccional Santander de la Policía Nacional, para desempeñarse como médico general en el área de urgencias durante el período del 28 de febrero de 2017 al 30 de enero de 2018, cumplía con los elementos constitutivos de una relación laboral.
Señaló que las actividades desarrolladas por el demandante se llevaron a cabo de manera personal en la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional y que se pactó una contraprestación mensual. Añadió que mediante los testimonios recaudados se acreditó el elemento de la subordinación, evidenciada en el cumplimiento de un horario, la sujeción a órdenes de un médico adscrito a la entidad y la gestión de permisos y llamados de atención, lo que reflejaba la ausencia de autonomía del actor y el control permanente sobre su labor.
Resaltó que las funciones realizadas por el demandante eran inherentes a la misión de la entidad demandada, al estar directamente relacionadas con la prestación de servicios de salud integral. Refirió que al tratarse de actividades permanentes y misionales, debían ser asumidas por personal de planta y no mediante contratos de prestación de servicios.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Advirtió que, aunque el vínculo entre el señor Turizo Mejía y la entidad accionada estuvo formalmente sustentado en un contrato de prestación de servicios por un periodo específico, la falta de continuidad probada no desvirtúa la existencia de una relación laboral, dado el carácter permanente, habitual y misional de las actividades desempeñadas.
Finalmente, el juez negó la pretensión relacionada con la devolución de los valores retenidos por concepto de honorarios, porque dichos montos no ingresaron al patrimonio de la entidad demandada, sino que correspondían a conceptos tributarios recaudados para otras entidades. D. La apelación La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Dirección de Sanidad Seccional Santander - Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional4 solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones y se condene en costas a la parte demandante.
Afirma que no se acreditó la subordinación ni la dependencia, ya que las declaraciones de los testigos fueron incoherentes con la verdad material e indudablemente orientadas a demostrar circunstancias que no se materializaron dentro de la relación contractual. Indica que la declaración del Dr. Enrique Vallentin Villareal Yallico fue inconsistente al tratar de demostrar una supuesta subordinación, toda vez que el testigo se refería en todo momento al «jefe», cuando es claro que no hubo un jefe directo encargado de coordinar las labores del demandante, sino un supervisor del contrato, cuyo propósito se limitaba a garantizar el cumplimiento del objeto contractual.
Destaca que el testigo inició una demanda en contra de la Institución por la misma causa y que, en dicho proceso, el Dr. Turizo Mejía actuó como testigo en su favor, circunstancia que pone de manifiesto la parcialidad de su declaración. Añade que tachó de sospechoso al testigo, no obstante, el a quo desestimó su advertencia, permitiendo que la mala práctica siguiera su transcurso normal sin mayor dubitación y control riguroso, simplemente dándole credibilidad porque fue coherente y congruente.
Refiere que la declaración del Dr. Felipe Andrés Fontalvo Nieto fue similar al del anterior, lo cual evidencia un patrón con referencias a la pactación de agendas como parte de las actividades del contratista. Dice que ambos testigos afirmaron que existían médicos generales de planta, lo cual no corresponde a la realidad ni cuenta con soporte probatorio alguno. Resalta que uno de los motivos para la contratación del demandante bajo la modalidad de prestación de servicios fue precisamente la ausencia de médicos de planta en la institución. Itera que esto refleja un intento de distorsionar los hechos, sin que se 4 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00031. Documento: 15_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_2019234TULIOFRANC(.pdf) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander haya demostrado la existencia de los elementos esenciales del contrato, particularmente el de subordinación. Precisa que los médicos, en razón a la especialidad que ostentan, usualmente ejercen sus actividades en otras entidades prestadoras de salud, lo cual justifica la necesidad de pactar agendas y, además, demuestra que no existía exclusividad en la prestación del servicio para que se configurara el elemento de la subordinación. Expresa que no es cierto que el demandante estuviera bajo las órdenes de superiores durante el desarrollo de su labor, dado que lo que debía cumplir era el objeto del acuerdo de voluntades que dio lugar a su contratación, función inherente a su actividad como médico.
Manifiesta que los turnos formaban parte del objeto contractual, ya que, según el contrato de prestación de servicios, el actor debía completar una intensidad horaria de 143 horas mensuales para recibir el pago de sus honorarios. Aclara que el demandante no estaba obligado a cumplir los turnos de manera estricta, pues, en primer lugar, estos se pactaban previamente mediante agendas acordadas con la supervisora del contrato, y, en segundo lugar, los ajustaba para no interferir con otras relaciones laborales o actividades personales y profesionales, lo que demuestra la ausencia de subordinación en el desarrollo de sus labores.
Menciona que no existía un control de entrada y salida, sino que se realizaba una actividad de coordinación para verificar que el contratista cumpliera con el turno pactado, pues en caso de inasistencia el supervisor debía gestionar la contingencia y garantizar la continuidad del servicio de salud a los beneficiarios. Precisa que el policía ubicado en la entrada cumplía exclusivamente funciones de seguridad.
Refiere que no es cierto que el contratista estuviera obligado a solicitar permisos para ausentarse de sus funciones, pues, según lo estipulado en el contrato de prestación de servicios, solo debía informar con 72 horas de antelación cualquier cambio en la agenda, para permitirle reorganizar la prestación del servicio de salud. Advierte que no se demostró que las actividades médicas no pudieran ser realizadas de manera autónoma e independiente por el contratista.
Añade que el demandante se dedicó a seguir las guías médicas, como es habitual en cualquier establecimiento de salud, considerando la naturaleza del servicio prestado. Señala que el cumplimiento de un horario no puede interpretarse como un indicio de subordinación, dado que, como entidad prestadora de servicios de salud, la atención médica debe realizarse en jornadas previamente establecidas, razón por la cual las agendas se acordaban previamente para organizar los turnos y las consultas asignadas, siendo remitidas al supervisor del contrato para garantizar su adecuada coordinación. Por último, considera que es errado asumir que el uso de los elementos e instalaciones de la institución implica subordinación, ya que estos recursos son MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander herramientas esenciales para el desarrollo tanto de las actividades contractuales del demandante como de la labor médica de todos los profesionales.
E. Actuación de segunda instancia Mediante auto del 29 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial.
B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Se estructuró una relación laboral entre el demandante y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con ocasión de las actividades que aquel desarrolló como médico general desde el 28 de febrero de 2017 hasta el 30 de enero de 2018? Tesis. sí. Fundamento jurídico.
Para la Sala, cuando la conjunción de los instrumentos de control de la actividad del contratista, ejercidos por la entidad contratante, excede en proporción la ejecución de actividades contratadas por ella, se traduce en un desbordamiento de los niveles que una relación de coordinación supone, acreditándose una relación subordinada. En este caso, se configuró el elemento de subordinación y dependencia por cuanto el demandante prestó los servicios cumpliendo funciones y horarios de trabajo propios de la entidad.
También se probó que debía asistir a reuniones de carácter obligatorio y cumplir con un horario de trabajo, el cual era establecido por la coordinadora y en caso de ausentarse del trabajo tenía que solicitar permiso con anterioridad y ante el incumplimiento de los lineamientos impartidos, recibía llamados de atención. Estas circunstancias evidencian un control continuo y directo de la actividad del demandante por parte de la entidad demandada.
Además, las pruebas aportadas en este proceso evidencian de manera clara que el demandante carecía de autonomía e independencia en el desarrollo de sus labores, ya que estaba sujeto a las directrices y disposiciones organizacionales de la Clínica Regional del Oriente. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En consecuencia, la relación entre las partes no puede considerarse como una simple contratación de servicios, sino como una relación laboral encubierta, al verificarse la presencia de los elementos esenciales de esta: la prestación personal del servicio, la subordinación y el pago de una remuneración. C. Marco jurídico 1.
Elementos definitorios y características del contrato estatal de prestación de servicios El contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado se caracteriza por dos elementos: a) la autonomía del contratista; y b) el pacto y pago de honorarios por los servicios prestados, sin que esta remuneración constituya salario (Art. 32.3 L.80/935).
La Corte Constitucional6 analizó tres elementos que caracterizan el contrato de prestación de servicios, estos son: temporalidad del vínculo, autonomía del contratista y excepcionalidad del medio. La primera característica -la temporalidad del vínculo contractual- implica que su duración debe ser por un tiempo limitado, sin que pueda superar el estrictamente indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido7, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. No obstante, este elemento no implica por sí solo, que se configure el contrato realidad, pues es necesario que se configuren otros supuestos.
Sobre el particular, el H. Consejo de Estado, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-20218, unificó el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente 5 Ley 80 de 1993. Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. <Apartes subrayados condicionalmente exequibles> Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 6 Sentencia C-154 de 1997. M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 7 Sobre el particular, la jurisprudencia señala que, en caso de tratarse de una función de carácter permanente de la administración, es necesario que la entidad contratante adopte las medidas necesarias para crear el cargo y prever sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
También ha dicho que el elemento de la permanencia se puede analizar bajo los siguientes criterios: a) Criterio funcional, es decir, si se trata del ejercicio ordinario de las funciones constitucionales y legales asignadas a la entidad; b) Criterio de igualdad, esto es, si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad; c) Criterio temporal o de habitualidad, si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor; d) Criterio de excepcionalidad, si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta; y e) Criterio de continuidad, si se suscribieron contratos sucesivos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente 8 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Sentencia de unificación por importancia jurídica Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander indispensable» prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
El alto tribunal señaló que dicho concepto se debe entender como aquel término que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, corresponde al lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento, lo cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios.
Esa unificación, de acuerdo con la aclaración de la providencia9, no buscó proscribir ese tipo de contratos o desestimular su uso, sino delimitar su alcance para que no sean utilizados para burlar los derechos de los trabajadores sometidos a subordinación y dependencia. Con la unificación sobre el alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» no se fijó una presunción jurisprudencial en torno al contrato realidad frente a aquellos contratos de prestación de servicios que se hayan celebrado durante un extenso periodo de tiempo.
Este podría considerarse un indicio de la relación laboral, pero no una prueba suficiente. Se deben demostrar los elementos de la relación de trabajo, como efectivamente lo señala la providencia de unificación mencionada, en la cual se reitera que la subordinación es el elemento esencial o definitorio. La segunda característica que diferencia el contrato estatal de la relación laboral, según la Corte Constitucional, es la autonomía e independencia del contratista.
La autonomía significa un amplio margen de discrecionalidad en cabeza de éste, para efectos de ejecutar el objeto contractual, siendo sus únicos lineamientos los trazados en el contrato. La Sala destaca que, en virtud de la autonomía del contratista, el objeto del contrato de prestación de servicios no puede exigir su exclusividad10. La tercera característica, su excepcionalidad, se refiere al ejercicio de actividades relacionadas con la administración, puesto que la regla general es la relación legal y reglamentaria que ostentan los empleados públicos, restringiéndose la utilización de la vía contractual a dos supuestos concretos: a) que el personal de planta no pueda desarrollarlas o b) que se requieran conocimientos especializados para ello.
Al respecto, la Corte Constitucional11 reconoce la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios cuando la función de la administración no se pueda ejercer 9 Auto del 11 de noviembre de 2021. 10 “La irregularidad consiste en hacer girar el objeto del contrato en torno a funciones que requieran dedicación de tiempo completo, pues con tal ingrediente se desvirtúa su índole de contrato estatal para imprimirle el carácter de una relación laboral.
Ello es así por cuanto si la persona natural que ha suscrito el contrato de prestación de servicios tiene que cumplir funciones que requieren dedicación de tiempo completo, al contratista se le está exigiendo dedicación exclusiva para el cumplimiento del objeto de ese contrato. No obstante, tal exclusividad es contraria a la índole del contrato de prestación de servicios pues éste no implica un límite a la autonomía del contratista.” Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-094 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Sentencia C-154 de 1997. M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander por personas vinculadas a la entidad oficial, porque el desarrollo de la actividad requiere un grado de especialización, o porque, aunque existe personal de planta, éste no es suficiente.
Anota la Corte que la prestación de servicios se centra en la realización de ciertas labores profesionales en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, recalcando que el elemento esencial de esos contratos es la independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, disponiendo de un margen de discrecionalidad para la ejecución de la labor.
Siguiendo esta línea de razonamiento, el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación12 definió el contrato de prestación de servicios como: [A]quel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Cuando la actividad contratada se desarrolla con sujeción a los anteriores parámetros, la relación será contractual y, por tanto, no habrá lugar al pago de prestaciones sociales, en los términos del artículo 32 de la referida Ley 80 de 1993. 2. El elemento definitorio del contrato realidad: la subordinación De acuerdo con la normativa citada, se entiende que quien celebra un contrato de prestación de servicios es independiente y que por ende no tiene derecho a prestaciones sociales.
En oposición a esta regla, el elemento que representa el contrato laboral y lo distingue del de prestación de servicios es la subordinación. Para develar la existencia de una relación laboral que tiene la apariencia de un contrato de prestación de servicios, la jurisprudencia acude a ese elemento diferenciador, la subordinación, entendiéndolo como «el poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias…»13, y el poder 12 Consejo de Estado.
Sentencia CE –SUJ2-005-16 del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. Adicionalmente, esa corporación ha señalado unas características específicas del Contrato de prestación de servicios: “-El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad.
La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica.” Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección “B” Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón (E) Sentencia del trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-23-33-000-2012-00120-01 (4380-13) Actor: Germán Darío Rueda Sanabria Demandado: Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S., en Supresión. 13 Sentencia C-386 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander para controlar la actividad del trabajador expresado en la potestad disciplinaria y las facultades para hacer cumplir un horario de trabajo y otorgar permisos o licencias.
Son instrumentos indicadores de una relación de subordinación: la prestación continua de servicios personales remunerados, la naturaleza misional de la actividad contratada, la ejecución de la actividad en las propias dependencias o instalaciones de la entidad14, la utilización de elementos de trabajo suministrados por el contratante o que el servicio se preste bajo un horario de trabajo impuesto, la disponibilidad, entendida como el acto de estar atento al llamado del empleador fuera del lugar de trabajo15, así como la exclusividad, sobre ella hablaremos más adelante.
Sin embargo, pese a la existencia de alguno de estos indicadores, la relación puede corresponder a la figura del contrato de prestación de servicios, sin que ello disfrace una relación laboral. Esto se debe a que esos instrumentos por medio de los cuales se controla y dirige la prestación del servicio por sí solos no son determinantes para que se configure una relación laboral.
En esta línea, la Sala considera que la duración de la relación contractual no es un requisito sine qua non para que se configure el contrato realidad. Aún en las relaciones de escasa duración, el contratista podría estar sujeto a una fuerte subordinación. A su vez, la relación entre una entidad pública y un contratista puede perdurar en el tiempo y estar justificada en la necesidad del servicio, por ejemplo, la vinculación de un abogado que ejerce de manera autónoma la defensa jurídica de la entidad en asuntos cuya resolución se prolonga en el tiempo.
También puede ocurrir con contratistas que ejercen actividades misionales, como los médicos especializados en ciertas áreas de la ciencia médica que ejercen de manera particular y con total autonomía su profesión y al tiempo prestan sus servicios en hospitales públicos. 3. Diferencias entre subordinación y autonomía La subordinación es un poder, una facultad propia del empleador que le permite utilizar en cualquier momento instrumentos de dirección y control de la labor del trabajador, para asegurar que ésta se realice bajo las condiciones de tiempo, modo y lugar que aquel imponga según su discrecionalidad, sus necesidades o cualquier otro parámetro que él unilateralmente considere, direccionando de esta forma el comportamiento del trabajador y limitando su autonomía. 14 Sin embargo, no debe desconocerse que un trabajo subordinado no necesariamente implica que el trabajador se desempeñe en un espacio físico proporcionado por el empleador, pues se desconocía la existencia del teletrabajo.
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1221 de 2008, el teletrabajo es una forma de organización laboral, que consiste en el desempeño de actividades remuneradas o prestación de servicios a terceros utilizando como soporte las tecnologías de la información y la comunicación - TIC para el contacto entre el trabajador y la empresa, sin requerirse la presencia física del trabajador en un sitio específico de trabajo. 15 Al respecto ver la sentencia de abril 5 de 2017, Rad. 43641 y agosto 16 de 2017, Rad. 48531 de la Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.
Ahora, para este Juzgado, la simple disponibilidad no constituye por sí sola subordinación, sino que una vez se concreta en actividad, en respuesta a una orden del patrono, da lugar a su remuneración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander De una forma más sencilla, la dependencia o subordinación es la facultad de proferir órdenes de obligatorio cumplimiento16 y sancionar su desacato.
El concepto opuesto a la subordinación, es la coordinación, entendida como la relación legítimamente dada entre una entidad contratante y su contratista para lograr la ejecución eficiente del objeto contratado, en la que las partes acuerdan que la primera puede imponerle a la segunda «condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la labor encomendada», lo cual puede incluir, el cumplimiento de un horario, el señalamiento de instrucciones, la exigencia de informes periódicos, entre otras condiciones.
Este concepto parte de la premisa indiscutible según la cual el contratista goza de gran discrecionalidad para la ejecución del contrato -autonomía-, elemento que define la modalidad contractual del contrato de prestación de servicios. Para la Sala, la concertación y la necesidad de los instrumentos de dirección y control en una relación contractual se presumen en virtud del contrato que ha celebrado el contratista, siempre que esos elementos no sean desproporcionados.
Bajo esta misma lógica, cuando las acciones de dirección y control de la entidad contratante desborden esa relación de coordinación, no podrán considerarse actos de coordinación sino de subordinación. Algunos de los instrumentos de dirección y control usualmente utilizados para ejercer subordinación y que se encuentran definidos tanto legal como jurisprudencialmente son: la imposición de órdenes para ejercer la labor contratada, el sometimiento al trabajador a reglamentos internos de trabajo, la imposición de sanciones disciplinarias, la fijación de un horario de trabajo, la exigencia al trabajador de permanecer en las instalaciones de la entidad contratante, la exigencia de exclusividad y la disponibilidad permanente.
Lo anterior, lleva a la Sala a concluir que, las actividades de coordinación sólo pueden darse en el marco de una relación contractual en la que el ejecutor del objeto goza de autonomía, pues, se insiste, la coordinación está definida como una restricción legítima a la autonomía del contratista. Sin embargo, cuando la entidad contratante, con el pretexto de asegurar la eficiente ejecución de la labor contratada -el cual se presume-, requiere el uso permanente, no consensuado, de instrumentos de dirección y control de la labor del contratista que la condicionan en cantidad, tiempo, modo y lugar, se vacía de contenido el núcleo esencial de la autonomía del contratista y en su lugar se le somete a una clara subordinación. En tal medida, un instrumento de control de la actividad a ejecutar, de acuerdo al contexto de la relación puede significar un factor indicativo de subordinación o solo 16 Para ver ese concepto de dependencia ver: Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.
Sentencia de junio 14 de 1973. M.P. José Enrique Arboleda. Rad. 287330. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander un medio necesario para la coordinación de la ejecución de la actividad.
En todo caso, con la excusa de coordinar una actividad no puede subordinarse al contratista. En cuanto a la prueba de la subordinación, en principio, no se puede afirmar que en esta jurisdicción se pueda presumir la subordinación cuando se demuestre la prestación personal del servicio de acuerdo con el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, pues existe la presunción de legalidad del contrato de prestación de servicios del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, además de la presunción legal del acto administrativo demandado.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha manifestado que existe una subordinación y, por ende, una relación laboral implícita, en ciertos casos, como el de los celadores,17 los escoltas,18 los docentes19 y las enfermeras,20 pues la ausencia de autonomía se evidencia en el hecho de que el contratante tiene regulada o controla la labor a tal punto que el contratista no tiene incidencia alguna en las condiciones en que ejerce la actividad contratada.
Las dos primeras actividades no requieren conocimientos técnicos o científicos, por ende, necesitarían una mayor vigilancia del contratante para su ejecución; mientras que las dos últimas, aunque cualificadas, por su vinculación directa con la misión de la entidad están sometidas a unos grados de vigilancia y control al punto de restarle cualquier posibilidad de ejecución autónoma.
En los casos en los que no exista una presunción por vía jurisprudencial, la subordinación debe probarse y ello le incumbe a quien la alega, es decir, al demandante.21 4. Pronunciamientos del Consejo de Estado frente a la figura del contrato realidad en el caso de los médicos Respecto de los médicos contratados mediante la modalidad de prestación de servicios22, en especial para desempeñar una rama de conocimiento específico de 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "A". Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Sentencia del doce (12) de febrero de dos mil nueve (2009). Radicación número: 70001-23-31-000-1999-01156-01(1982-05) 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00262-01(2046-17). En igual sentido se pronunció en las sentencias del veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), radicación número: 76001-23-31-000- 2012-00078-01(1356-16), del diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 25000-23-42-000-2014-03844-01(1010- 17) y diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017), radicación número: 81001-23-33-000-2013-00073-01(3424-14) con ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015). Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00491-01(4238-13). No obstante el Consejo de estado afirme que en los contratos de prestación de servicios de docentes la carga probatoria de la subordinación es menor, ello no significa que desaparezca o que se mantenga la presunción de la relación contractual cuando no se desvirtúen otros elementos, como el referente a la continuidad del servicio.
Respecto a la continuidad del servicio en los docentes temporales ver esta providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 13001-23-31-000-2010-00642-01(1189- 13) 20 Presunción que puede ser desvirtuada por la entidad demandada: “Lo expuesto no impide que en determinados casos éstas puedan actuar de manera independiente puesto que se pueden presentar excepciones.
Sin embargo, la regla general es la de la subordinación, por lo que ésta se debe presumir. En consecuencia, le corresponderá a las entidades demandadas desvirtuar dicha presunción.” Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernandez. Sentencia de veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 13001-23-31-000-2012-00233-01(2820-14). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia 08001233300020120040101 (43632014), Ago. 24/18 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00195-01(4534-14). En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias de octubre 6 de 2011. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander la medicina -médicos especialistas-, el Consejo de Estado ha manifestado que se está ante una relación laboral, siempre que la ejecución de la actividad implique necesariamente la prestación de los servicios intelectuales directamente por el contratista y sin independencia en el cumplimiento de su labor, por ejercerse bajo la dependencia de supervisores o coordinadores y requerir su presencia en las instalaciones de la entidad en razón del cumplimiento de turnos, aunado a la necesidad permanente de la prestación del servicio asistencial23.
No parece existir aún una presunción jurisprudencial sobre la subordinación en el caso de los médicos generales. En algunos casos, el alto tribunal considera que por tratarse de un servicio requerido permanentemente por las ESE, su necesidad de permanencia al interior de la entidad y la exigencia de un horario específico lleva a colegir que no es una actividad que se desarrolle libremente y con autonomía, no siendo propias del contrato de prestación de servicios24, empero, en otros pronunciamientos no libera de la carga probatoria al demandante de demostrar la subordinación o el desempeño de las mismas funciones de personal de planta25.
De lo anteriormente descrito, considera el Tribunal que se debe presumir el elemento de la subordinación en los siguientes casos: (i) Cuando la actividad contratada sea de carácter intelectual, siempre que dicha actividad esté relacionada directamente con la actividad misional de la entidad contratante, se presume la subordinación porque en tal evento la actividad que en principio debería ejercerse con amplia autonomía, está completamente regulada por la entidad contratante, como el caso de las enfermeras, docentes e instructores del SENA.
(ii) Cuando la actividad contratada sea de aquellas que esencialmente son subordinadas, independientemente de que sean o no misionales, lo cual se presenta cuando el servicio prestado no implica la prestación de servicios 25000-23-25-000-2006-08502-01(1209-11), de la prestación de servicios de médico ginecólogo; sentencia del 22 de agosto de 2013.
Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación número: 25000-23-25-000-2008-01040-01(1396-10) servicio de médico neurocirujano; sentencia del 15 de septiembre d e2016. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación número: 68001-23-31- 000-2009-00691-01(1579-15), de la prestación de servicios de médico ginecólogo. 23 La necesidad permanente de un servicio puede imprimirle un carácter laboral a la actividad prestada.
Por ejemplo, en las demandas del reconocimiento de la relación laboral en los contratos de prestación de servicios de médicos contratados por el SENA, para el desarrollo del servicio médico permanente de la entidad, el Consejo de Estado manifestó que como “el servicio médico asistencial es una función permanente, según la cual ha permanecido por más de 20 años en la entidad y constituye un derecho adquirido para los familiares de los empleados, trabajadores oficiales y pensionados del SENA”, pese a que no corresponda al objeto de la entidad, implica que las actividades desarrolladas por un médico contratista revisten las características propias de un empleo de carácter permanente.
Ver sentencia del veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018). Consejero ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicación número: 20001-23-39-000-2015-00235-01(0500- 17); Sentencia del 18 de octubre de 2018. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación número: 20001-23-39-000-2015- 00100-01(3645-16) El carácter de permanente del servicio médico del SENA implica que “la naturaleza de las labores que desarrolló, ampliamente descritas en precedencia, no permitían ejecutarlas de manera independiente o con autonomía, sino bajo una continua relación de subordinación, dada la naturaleza especial de esas funciones, lo cual demuestra que en realidad se configuró el elemento de la subordinación continuada.” Sentencia del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación número: 05001-23-33- 000-2012-00391-02(4865-14). 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de tutela del veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02679-00(AC).
Actor: Raúl Alberto Bermúdez Cuello. Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar. Ver también: Sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00799-01(2778-13); Sentencia del doce (12) de octubre de dos mil once (2011). Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Radicación número: 76001-23-31-000-2002-01286-01(1803-09). 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03897-01(1387-12) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander intelectuales y el contratista ve limitada su autonomía a tal punto que no tiene incidencia alguna en las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el servicio se presta, como en el caso de celadores y escoltas.
Todo lo anterior permite al Tribunal establecer la siguiente subregla para la resolución del presente caso: una desproporción en el uso de los medios de dirección y control de la actividad contratada, bien sea por la naturaleza propia de la función que así lo impone o porque así lo demanda la entidad contratante en su deseo de controlar la labor contratada, desdibujan la relación de coordinación entre contratante y contratista, y configuran el elemento de la subordinación. 5.
Consecuencias del develamiento de la relación laboral En virtud del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, cuando se prueben los elementos definitorios de una relación laboral, consagrados en el art. 23 del Código Sustantivo del Trabajo26, se deberá declarar la nulidad del acto administrativo que negó dicha relación. Esto conlleva el restablecimiento de derechos mediante el reconocimiento de las prestaciones inherentes a esa relación laboral, encubierta por un contrato estatal27, tomando como base los honorarios fijados en el contrato de prestación de servicios.
Sin embargo, esto no implica que la persona obtenga la condición de empleado público ni un posible reintegro, ya que vulneraría el principio constitucional del mérito para el acceso a cargos públicos y las reglas de la relación legal y reglamentaria previstas en el artículo 122 de la Constitución28. La declaración del contrato realidad no solo abarca el reconocimiento de las prestaciones sociales, sino también el tiempo laborado con fines pensionales29.
Respecto de las primeras, aplica la prescripción luego de tres años sin haberlas reclamado30. 26 Artículo 23. “Elementos esenciales. 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.” Sin embargo, considera el Despacho, que debe tenerse en cuenta que aunque hablemos de una presunción de subordinación, su análisis integral con la presunción de legalidad del acto administrativo en materia probatoria, prácticamente, no puede relevar a la parte demandante de probar lo que alega, con el fin de establecer la relación de subordinación que, a modo de ver de este Despacho, depende de la relación existente entre el nivel de conocimientos requerido para el desarrollo de las actividades que componen el objeto contratado y el nivel de vigilancia de las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual. 27 Ver: Consejo de Estado.
Sentencia CE-SUJ2-005-16, ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 28 “Como son que el empleo se encuentre contemplado en la respectiva planta, que tenga asignadas funciones y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Adicionalmente se deben cumplir los presupuestos de ley: Nombramiento y Posesión.” Ibíd. 29 Ibíd. 30 “Si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En los casos en que exista más de un contrato, el juez deberá determinar si hubo interrupción para establecer la prescripción respecto de cada uno. El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, señaló que, si transcurre un período mayor a 30 días hábiles entre dos contratos consecutivos, se deberá excluir este interregno del reconocimiento con fines de restablecimiento31.
No obstante, el juzgador puede flexibilizar esta regla según las circunstancias probadas en el expediente para proteger los derechos de los trabajadores burlados por la administración al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios32. En cuanto a las obligaciones pensionales, la regla de prescripción no aplica por tratarse de derechos imprescriptibles33.
El Consejo de Estado ha indicado que en la sentencia el juez se debe pronunciar sobre los aportes al sistema de seguridad social en pensiones una vez determinada la existencia del vínculo laboral34, sin embargo, no puede ordenar la devolución de los aportes al demandante, por tratarse de recursos parafiscales. Respecto de las vacaciones, el Consejo de Estado35 considera que constituyen un derecho a un descanso remunerado, sin carácter prestacional ni salarial, por ende, el trabajador no tiene derecho a percibir la prima por su goce36.
No obstante, la Sala se aparta de esta postura porque el reconocimiento de las vacaciones no fue materia expresa de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, ya que en ese caso habían prescrito los derechos prestacionales del accionante. Además, dicha tesis no garantiza el restablecimiento integral de los derechos laborales conculcados por las entidades que contratan mediante prestación de servicios, disfrazando la relación laboral.
Afirmar que las vacaciones y las primas de de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.” Ibíd. 31 “Si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.” Ibíd. 32 Ver artículos 45, 49 y 60 del Decreto 1042 de 1978.
En los que establece que “se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles”. 33 Ibíd. Sobre la procedencia de la prescripción y sobre el pago de los aportes pensionales en materia de contrato realidad, el Consejo de Estado ha dispuesto: (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de ésta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador ” 34 Ibidem. 35 Consejo De Estado, Sección Segunda, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017), Rad.
No.: 66001-23-33-000-2014-00476-01(0674-16). 36 Ibíd. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander vacaciones no corresponden al empleador ni tienen carácter prestacional y salarial desconoce lo dispuesto en el Decreto 1045 de 197837, que fija las reglas generales sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional y territorial.
El artículo 5 del mencionado decreto establece que las vacaciones y la prima de vacaciones son prestaciones sociales que deben ser reconocidas y pagadas por las entidades públicas. Una de las razones para su compensación en dinero es el retiro definitivo del servicio del empleado sin haberlas gozado38. Por lo tanto, no se puede afirmar que su no goce implica la pérdida del derecho a vacaciones y prima de vacaciones, ya que esta última no se pierde incluso si se autoriza el pago de vacaciones en dinero39.
En consecuencia, el reconocimiento de estos conceptos, incluidos los efectos salariales de la prima de vacaciones, es una consecuencia necesaria de la declaración del contrato realidad. D. Análisis de las pruebas La Sala, con los medios de convicción que se encuentran en el expediente, acogerá la decisión de la primera instancia, como se expone a continuación: 1.
Prestación personal del servicio con vocación de permanencia y estrechamente ligado a funciones misionales de la entidad Obra en el expediente prueba del contrato de prestación de servicios No. 68-7- 20027-17 (SFI 027)40 suscrito el 28 de febrero de 2017 entre el demandante y la demandada, el cual tuvo por objeto la prestación de sus servicios profesionales como médico general, por el plazo de 10 meses y 29 días, con un honorario mensual de $2’919.533, por 143 horas de servicio.
Igualmente, los testimonios corroboraron que la prestación del servicio era de manera personal. El testigo Enrique Valentín Villarreal Yallico dijo: Preguntado: usted conoce al doctor Tulio Francisco Turizo Mejía y de ser así desde hace cuánto tiempo y por qué lo conoce. Contestó: Básicamente lo conocí trabajando. Yo trabajé con él en el período del 2018, si mal no recuerdo en el 2018 con el doctor Turizo en la clínica de la policía en Bucaramanga.
Preguntado: ¿Allí fue donde lo conoció? Contestó: Sí señor. Preguntado: usted también se encontraba vinculado por prestación de servicios en esa época. Contestó: Sí señora. (00:06:27-00:08:00) Frente a esto, el testigo Felipe Andrés Fontalvo señaló: 37 Por disposición del Decreto 1919 de 2002. 38 Decreto 1046 de 1978. Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero.
Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: (…) b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces. 39 Decreto 1045 de 1978. Artículo 29. 40Expediente digital en SAMAI. One Drive. Documento: 01ArchivoFabrica.PDF Folios 38 a 48 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Preguntado: ¿Usted conoce al doctor Tulio Francisco Turizo, y si es así desde hace cuánto tiempo lo conoce y por qué lo conoce? Contestó: sí conozco al doctor Tulio Turizo, ya desde hace varios años, más o menos el 2017, cuando laboramos en la Clínica Regional del Oriente, Preguntado: usted fue compañero directo de labores de él. Contestó: Sí señora, en el servicio de urgencias de la clínica.
Preguntado: para esa época usted también se encontraba vinculado por prestación de servicios a la clínica, contestó: si señora. (00:33:18-00:33:47) Para la Sala, los servicios prestados por el demandante no se ajustan a la característica de temporalidad prevista en la ley para las relaciones contractuales regidas por el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, por el contrario, se evidenció la vocación de permanencia de la actividad ejecutada, pues se prestó el servicio de médico general.
Las actividades desplegadas y las obligaciones a cargo estaban directamente relacionadas con la función misional de la entidad, que consiste en «brindar atención eficiente y oportuna a los usuarios del subsistema de salud».41 Además, de acuerdo con los testimonios, se probó la prestación personal del servicio, pues el demandante debía desarrollar las labores como médico general en las áreas donde fuera requerido por la demandada, concretamente, en la Clínica Regional del Oriente. 2.
Existencia de subordinación y dependencia A diferencia de lo afirmado por la demandada, la Sala considera que el demandante no ejerció su labor de manera autónoma. Los instrumentos de control implementados por la entidad contratante para supervisar la ejecución de las actividades resultaron desproporcionados, configurando una relación de subordinación y dependencia que desbordó el ámbito de la coordinación propia de una relación de prestación de servicios, como se expone a continuación: 2.1.
Las actividades desarrolladas por el demandante estuvieron reguladas por la entidad demandada, sin margen de autonomía para decidir 2.1.1. Obligaciones de acuerdo con los contratos celebrados Aunque el contrato incluía disposiciones generales, como la presentación de informes periódicos, la afiliación al sistema de seguridad social y el uso adecuado de los bienes proporcionados por la entidad, se incorporaron además responsabilidades específicas que incrementaron el control sobre las actividades del demandante, configurando un esquema de subordinación contrario a la naturaleza independiente de una prestación de servicios.
En el contrato se le impuso al demandante, entre otras obligaciones, el deber de contribuir al desarrollo del establecimiento de sanidad policial, participando en la 41 Recuperado de https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/TOMO%201.2.%20Calidad%20de%20vida.pdf MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander revisión y mejora de los procesos de atención para garantizar un servicio eficiente y de calidad a los usuarios.
Además, debía colaborar con los entes de control de la entidad cuando fuera requerido, y participar en comités académicos, administrativos y técnicos relacionados con la Seccional Sanidad Santander, asumiendo las responsabilidades derivadas de las designaciones recibidas, sin perjuicio de sus demás obligaciones contractuales. Estas actividades se debían realizar cumpliendo estrictamente los protocolos médicos y las guías establecidas por el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Dentro de sus funciones específicas, el contratista debía realizar consultas médicas, atender partos, apoyar procedimientos quirúrgicos, evolucionar pacientes en observación y atender consultas de urgencias tanto para adultos como para niños, siempre respetando los protocolos establecidos por la institución. También debía cumplir con los lineamientos del sistema de vigilancia epidemiológica, asegurando el registro preciso, oportuno y completo de enfermedades intrahospitalarias y eventos de interés en salud pública.
Por otro lado, estaba obligado a cumplir con la agenda pactada para garantizar la continuidad y eficiencia del servicio, solicitando cambios con al menos 72 horas de anticipación, salvo en casos de fuerza mayor. Asimismo, debía participar en reuniones, círculos de calidad y actividades organizadas por la Seccional Sanidad Santander y la Clínica Regional del Oriente.
Finalmente, el contratista debía emitir conceptos médicos según se requiriera y asegurarse de que sus actividades estuvieran respaldadas por registros precisos, incluyendo fichas epidemiológicas y planillas de atención. 2.1.2. Supervisión, control, horarios y disponibilidad permanente En el expediente se encuentra la agenda prevista42 para el señor Tulio Turizo en los meses que laboró para la Clínica Regional del Oriente, lo que corrobora el cumplimiento del horario laboral y turnos que le eran establecidos por la coordinadora.
Asimismo, los testimonios rendidos en el proceso confirman que las funciones del demandante se desarrollaban en las instalaciones de la entidad bajo la supervisión de una encargada, siguiendo los horarios establecidos por esta. Además, que el actor tenía la obligación de asistir a capacitaciones y reuniones organizadas por la entidad.
Estos testimonios no solo ofrecen credibilidad, sino que también son pertinentes, dado que corresponden a compañeros de trabajo que tienen conocimiento directo 42Expediente digital en SAMAI. One Drive. Documento: 01ArchivoFabrica.PDF Folios 29 a 37 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de las condiciones en las que se ejecutó el contrato entre el demandante y la demandada.
El testigo Enrique Valentín Villareal Yallico afirmó que durante el tiempo en que el demandante trabajó en la Clínica Regional del Oriente tenía un superior encargado de fijar los horarios de turnos y que en caso de tener que ausentarse del trabajo, debían pedir autorización. Precisó que tanto la entrada como la salida era revisada. En palabras del testigo: (…) Preguntado: Doctor Enrique manifiéstele al estrado judicial si ustedes como médicos vinculados a la clínica de la policía tenían autonomía para fijar esos turnos. Contestó: No señor, los turnos, como indiqué, eran dispuestos por nuestros superiores, en el caso de que, por ejemplo, haya alguna eventualidad con algún turno que puede pasarle a cualquiera, como en cualquier trabajo, teníamos que pedir siempre una autorización para que puedan ellos gestionar los cambios de turno, si es que se daba la oportunidad, sino pues teníamos que realizarlos, pero básicamente los turnos, la conformación del horario de trabajo era realizado por nuestros superiores, nuestro coordinador.
Preguntado: indíquele a este estrado judicial, la clínica cómo ejercía o cómo supervisaba el cumplimiento de esos turnos que usted anteriormente mencionó. contestó: pues básicamente tanto la entrada como la salida era revisada o gestionada por el personal que se encontraba en la portería, nosotros cuando regresábamos con nuestros vehículos o por lo menos los que teníamos vehículo ingresábamos y ellos nos anotaban en una especie de hojita que tenía y al retirarnos igual eso fue al principio.
Posteriormente ya se implementó en la puerta principal un sistema digitalizado donde se nos dieron unos carnets que nosotros pasábamos el carnet y eso automáticamente, pues marcaba nuestra asistencia y el horario de cumplimiento de nuestras labores. Preguntado: ¿Doctor Enrique, usted en anteriores respuestas indicó que tenían un coordinador de servicios, quien les asignaba los turnos, indíquele a este estrado judicial, si usted recuerda quién era esa persona? Contestó: Sí, el nombre no lo recuerdo exactamente, pero era una doctora.
Preguntado: Frente a situaciones particulares, el doctor Turizo podía ausentarse a mutuo propio de la clínica. Contestó: Las ausencias en la clínica tenían que ser previamente coordinadas con nuestro superior, es decir, nosotros teníamos que solicitar un permiso a nuestros superiores para que ellos evalúen la situación y según esto, pues ellos puedan determinar el sí o el no al cambio de turno o al ausentismo de nosotros, previa búsqueda de una persona o de un nuevo compañero que realizara este turno. Preguntado: ¿En qué horarios desempeñaba las funciones el señor Tulio Turizo? Contestó: Pues las funciones del doctor Turizo y la de todos los médicos que pertenecíamos al área de urgencias de la Clínica eran rotatorios, podían abarcar de 7 de la mañana a 12 del día o del del mediodía hasta las 7 de la noche o de 7 de la noche a 7 de la mañana.
Eso era dispuesto básicamente por nuestros superiores en la clínica de la policía. (00:08:29-00:14:22) El testigo también manifestó desconocer los criterios utilizados por la coordinadora para asignar los turnos. Indicó que estos eran rotativos y se establecían mensualmente. Además, señaló que las actividades del demandante incluían MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander labores propias de urgencias y hospitalización y la asistencia a reuniones destinadas a evaluar y mejorar el servicio.
Agregó que ellos debían gestionar con la coordinadora el cambio de turno en caso de eventualidades. El señor Villareal dijo: Preguntado: Bueno doctor Enrique, usted me señala a mí una superior, una coordinadora, explíquele al despacho, si recuerda doctor Enrique, ¿qué actividad o qué misión cumplía esa coordinadora para con usted? Contestó: Bueno, mi coordinadora, como el nombre dice, coordinaba toda la parte médica con nosotros, era la que se encargaba de determinar que las funciones del área de urgencias y hospitalización marcharan bien, se encargaba de otorgarnos los turnos mensuales, era la que nos pasaba los turnos vía correo electrónico y también teníamos un papel donde se programaba los turnos, que estaba pegado en la urgencia de la policlínica.
Aparte de eso, con ella se coordinaban los permisos en caso de que uno necesitara ausentarse o alguna eventualidad que pudiera tener uno, se coordinaba con ella directamente para poder hacer el cambio de turno de ellos, para que ellos gestionen los turnos respectivos y a las personas que iban a cubrir esos turnos, además de eso, en algunas oportunidades hubo reuniones, yo logré asistir a dos reuniones de todo el equipo de trabajo que involucraba al personal médico y enfermería, que también eran invitados, eran reuniones que se realizan en algunas oportunidades para evaluar el trabajo que se estaba realizando para ver en qué se podía mejorar y tocar algunos temas específicos de la parte de salud de la policlínica.
Preguntado: Bueno, usted nos habló de unos turnos, explíquele al despacho, digamos con profundidad cómo era la dinámica, de la asignación de los turnos del contrato de prestación de servicio ¿Cómo era que se efectuaba esa actividad o esa dinámica de los turnos? ¿cómo se determinaban los turnos, cómo era que se establecían esos turnos para que ustedes desarrollaran dentro del tiempo de prestación del servicio? Contestó: no sé en qué se basaba eso doctor, eso era netamente competencia de nuestra coordinadora, la parte de cómo ella nos agendaba eso es netamente de ella, no sé si usaba secuencias, no lo sé, pero nosotros esperábamos el turno a fin de mes y para empezar el siguiente mes y lo realizábamos, no sé qué mecanismo, si usaba algunas tablas o por disposición de horas, porque algunos teníamos más horas que otros, entonces pues yo imagino que iría por ahí, pero específicamente, cómo lo hacía, no sabría decirle, eso es netamente competencia de la coordinadora.
Preguntado: doctor, usted me habló de horas, ¿cuántas horas debía dentro del contrato de prestación de servicios? contestó: la verdad, doctor, si le soy muy sincero, no recuerdo exactamente, pero yo trabajaba en algunas oportunidades, yo tenía turno de 7 de la mañana hasta el mediodía y hacía turnos nocturnos de 7 de la noche a 7 de la mañana en mi caso y algunas tardes, pero yo más que todo me desarrollaba en los turnos de la mañana, en realidad eran rotativos, pero yo normalmente estaba en la mañana, a veces en la tarde, a veces en la noche, pero dada la casualidad que yo normalmente estaba un poquito más en la mañana y un poquito más en la noche, pero en realidad los turnos eran diferentes.
A veces tenías en la mañana, el siguiente día podías tener en la tarde, el siguiente día en la noche y cuando tenías turnos en la noche, por supuesto, descansabas el día siguiente, pero realmente los turnos eran diferenciados, no había una secuencia de mañana, mañana, mañana, mañana o noche, noche, noche eran diferenciados; normalmente esos turnos variaban porque como éramos un número de médicos importante, pues no creo que le sea muy fácil a cualquier persona que haga MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander un turno poder poner a uno en un mismo horario, siempre eso era variado porque éramos varios médicos.
Preguntado: ¿Doctor, dentro del desarrollo de esos turnos, por ejemplo, usted tenía la programación de los mismos, usted podía efectuar o solicitar algún tipo de cambio de esos turnos por alguna situación que usted tuviera pendiente una situación personal o laboral en otra entidad? Contestó: por supuesto, nadie está exento de cualquier eventualidad o de cualquier cosa, sí señor, nosotros le solicitábamos a la coordinadora, en algún momento yo solicité algún cambio de turno, se tenía que pasar esto por escrito y la coordinadora pues era la que se encargaba de gestionar esto, ella evaluaba la situación y se evalúa la posibilidad del sí o el no de la respuesta ante mi petición, esto previa coordinación de la coordinadora y de que haya una persona, otro médico que pudiera suplir ese turno. Si no se daba eso, pues no se podía efectuar el cambio de turno. (00: 18:10- 00:25:21) Por último, el señor Enrique Villareal refirió que la coordinadora hacia llamados de atención cuando había retrasos en los turnos o llegadas tardes.
En palabras del testigo: Preguntado: esa doctora que usted menciona realizaba llamados de atención a los médicos contratistas. contestó: en las ocasiones, pues que nosotros, por ejemplo, había retrasos de turno o llegadas tarde, sí existían esos llamados de atención, en mi caso alguna vez, si no me equivoco, fue por escrito y en otros compañeros igual en el caso del doctor Turizo, que estamos hablando en forma particular, pues recuerdo una vez que él llegó tarde fue llamado de atención en vía verbal, es lo único que recuerdo con respecto al doctor.
Por su parte, el señor Felipe Andrés Fontalvo Nieto manifestó que la coordinadora del área de urgencias era quien determinaba los turnos y que el demandante no tenía autonomía para fijar la agenda de atención. Además, advirtió que la Clínica tenía a un funcionario encargado de verificar la hora de entrada y salida, veamos: (…) Preguntado: indíquele a este despacho ¿Quién determinaba esos turnos en ese tiempo? Contestó: Pues la coordinadora a cargo o el encargado del servicio de urgencias durante el tiempo que estuve, estuvieron dos coordinadores en todo el tiempo que yo estuve.
Preguntado: indíquele a este despacho si el doctor Turizo tenía autonomía para fijar los turnos o el agendamiento. Contestó: no, no había una autonomía como tal para fijar la agenda de turnos. Preguntado: indique a este estrado judicial la Clínica Regional del Oriente para la época en la cual estuvo vinculado el doctor Tulio, cómo vigilaba o cómo ejercía control del cumplimiento de sus turnos. Contestó: pues había un sistema dentro de la clínica, un régimen interno que era un funcionario de la Policlínica que se encargaba de estar pendiente tanto en la hora de llegada, la hora de salida de las actividades que realizábamos y de algún otro tipo de actividad que pues ellos consideraran concerniente en ese tiempo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Preguntado: ¿Recuerda usted quién era el jefe de unidad o coordinador médico para la época en el cual estuvo vinculado el señor Tulio Francisco? Contestó: Bueno, me acuerdo muy bien de la doctora Zulay, que fue de tiempo coordinadora antes de ella estuvo otro funcionario, pero no me acuerdo el nombre, pero gran parte de la que estuvo el doctor Tulio estuvo la doctora Zulay.
Preguntado: Indíquele a este estrado judicial si esta señora como coordinadora realizada llamados de atención a los contratistas. Contestó: si señor, en ocasiones pues sí me percaté de algunas situaciones en las que se ponía en contacto con el médico que estuviera de turno o con el que estuviera aparentemente incumpliendo con algo para tener directamente el contacto con él. (00:35:19-00:38:29) Igualmente, señaló que el demandante debía cumplir con el horario de turnos que le asignaba la coordinadora, los cuales podían ser diurnos o nocturnos, y que, en caso de necesitar algún cambio, debía solicitar la autorización de la coordinadora.
Esto dijo: (…) Preguntado: Bueno, ya que usted nos indica que prácticamente el doctor Turizo y usted tenían prácticamente el mismo contrato, indique al despacho cuántas horas debían cumplir ustedes al mes de acuerdo a lo pactado en este contrato. Contestó: 144 horas mensuales. Preguntado: Doctor Felipe y esas 144 horas, ¿cómo era la dinámica para poderlas desarrollar en la Clínica Regional del Oriente? Contestó: pues como dije anteriormente, era un cuadro de turno que se nos asignaba, ya sean con horarios de 6 horas, 12 horas, sean diurnos o nocturnos. Preguntado: Quién era el que les entregaba esos turnos a ustedes para materializarlos en la Clínica Regional del Oriente.
Contestó: la coordinadora encargada. Preguntado: ¿esa coordinadora era doctora Zulay? Contestó: sí señor. Preguntado: doctor Felipe, usted tenía la posibilidad de hacer algún tipo de cambio de turno que ya pues le había sido entregado por parte de la coordinadora en el desarrollo de su actividad como contratista. Contestó: pues uno podía solicitar alguna fecha en especial o algún cambio en especial, o una jornada en especial, pero no era como tal según la disponibilidad que uno pasaba o que uno comentaba porque ni siquiera se pasaba a una disponibilidad, sino que uno comentaba que en alguna fecha que necesitara, ya sea para algo como alguna cita médica, alguna reunión, ya sea en el colegio de los hijos de uno, en el caso tal de que uno tiene menores a cargo o de alguna actividad aparte y pues no era como tal tenido en cuenta, siempre se pasaba los turnos según la disposición de la clínica.
Preguntado: doctor Felipe tuvo usted conocimiento si algún día el doctor Turizo solicitó cambio de turnos ante la coordinadora. Contestó: sí señor, es más en varias oportunidades nos tocaba cuadrar entre nosotros y este tipo de fechas en las que uno necesitara para poder tener ese día, porque si uno pasaba la disposición de esta fecha a la coordinadora pues no había como una respuesta favorable, entonces nos tocaba entre nosotros buscar un reemplazo, cuadrar entre nosotros mismos para que no quedara ese hueco dentro de la atención del médico en el cuadro de turnos. Preguntado: teniendo en cuenta esta respuesta que usted me acaba de entregar, si hubo algún momento en donde el señor Turizo tuvo la oportunidad de hacer el cambio de turnos, o digamos, hacer una modificación a ese a ese turno. Contestó: pues directamente con la clínica no, como le digo, entre nosotros y aun así uno tenía que MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander pasar un formato con que, si mal no recuerdo, son 3 días de anticipación, en los cuales uno a veces no tenía ni respuesta y cómo le dije, tocaba cuadrar entre nosotros, aun sabiendo de que no le daban respuesta para ese cambio.
Y aun así, si mal no recuerdo por experiencia propia, tuve varios llamados de atención, también por esa conducta, por haber cambiado el turno sin haber tenido una autorización previa del coordinador a cargo. En su declaración el Dr. Felipe Fontalvo afirmó que debían asistir mensualmente a reuniones obligatorias; además, estaban sujetos a un régimen interno de control de horarios y actividades, lo que incluía registrar las entradas y salidas, así como atender observaciones o llamados de atención relacionados con su desempeño o puntualidad.
En palabras del testigo: (…) Preguntado: Indique a este estrado judicial, si para la época en la cual estuvo vinculado al doctor Tulio, él mismo debía asistir a reuniones donde se encontraba personal tanto de planta como uniformados y contratistas. Contestó: sí señor mensualmente se realizaba, más de una vez en el mes se daban reuniones con el director encargado del coronel con personal de régimen interno, con personal oficial, con trabajadores, pues con contratistas y con personal.
Preguntado: ¿qué temas trataban en esas reuniones? Contestó: Pues por lo general eran temas sobre la atención que teníamos el personal médico con los pacientes, algunos temas de actualización, información sobre la capacidad de la clínica, relacionarlos con la atención y las supuestas fallas que teníamos nosotros frente a la atención de los pacientes y algunas cosas que tenía la clínica que brindar por parte de nosotros, que pues en varias ocasiones nos solicitaban un tipo de atención preferencial que nos era el indicado en las reuniones por parte de los oficiales.
Preguntado: cuando usted menciona atención preferencial a que hace referencia. Contestó: hago referencia a que en ocasiones podíamos estar atendiendo a un paciente, ya sea uniformado, ya sea familiar, ya sea pues alguien adscrito a la atención de salud con la clínica, pero nos toca a veces darle una atención aún mayor o más prioritaria a personal de mayor rango.
Preguntado: la asistencia a esas reuniones era de carácter obligatorio. Contestó: Sí señor, nos decían que teníamos que ir a las reuniones porque era información que tendría que darse y que era necesario no solamente para nosotros, sino para la institución que tuviéramos el tiempo y la disposición para asistir a esas reuniones aun estando fuera del horario laboral o de los turnos que nos habían puesto.
(00:38:58-00:41:55) Preguntado: ¿Usted conoce si al señor Turizo, en algún momento se le efectúa algún tipo de llamado de atención de los que usted señala? Contestó: Sí señor, lo conozco muy bien porque a mí igual me hicieron también el mismo llamado de atención por el horario de llegada, uno llegaba, como comenté antes, estaba a régimen interno el ingreso y la salida de los turnos y pues se anotaba siempre, ellos siempre tenían un libro de anotación para ver a qué hora llegábamos, a qué hora salíamos, si atendíamos o no personal, que tanto nos demorábamos con la atención del personal y darles respuesta a las quejas que se colocaban, entonces por medio físico también recibimos llamados de atención por el horario, llamados de atención por la atención que a veces a algunos pacientes que se les brindaba.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Preguntado: ¿Supo usted si se le entregó algún tipo de llamado de atención formal al señor Turizo, algún documento o algo? Contestó: Sí señor, como le dije anteriormente, fui testigo de si mal no recuerdo como en dos llamados de atención por lo de la llegada a la clínica, porque nos las entregaron al mismo tiempo.
Preguntado: Ese día usted compartió turno con el doctor Turizo y llegaron los dos ese día y le hicieron llamado la atención a los dos. Contestó: no, pues compartí turno con él en ese en ese momento sí, pero el llamado de atención o el documento que pasaba no era estrictamente ese día, eran de días anteriores. Finalmente, el Dr. Felipe Fontalvo manifestó que en la planta de personal de la Clínica existían médicos generales encargados de desarrollar las mismas actividades para las que fueron contratados.
Dijo en este sentido: Preguntado: doctor Felipe, usted nos habló también de que en la clínica existía personal de planta, que desarrollaba las mismas actividades que ustedes desarrollaban, de igual manera señaló que había unos médicos rurales que también eran de planta, indíquele al despacho ¿Usted cómo sabe o cómo se enteró o si usted pudo constatar si ese personal que usted señala era de planta? Contestó: Sí señor, porque teníamos comunicación constante personal, pues por lo menos el médico rural, desempeñaba más que todo labores de médico hospitalario y cuando el servicio de urgencias estaba muy lleno, se colapsaba en cuanto a la cantidad de pacientes por atender, iba y nos apoyaba en el servicio de urgencias, igual también le asignaban turnos en el servicio de urgencias en el horario de la mañana.
Ellos, pues por lo general no hacían turnos nocturnos, ni turnos en horario en fechas especiales. (…) Preguntado: indíquele este estrado judicial, dado su paso por la Clínica Regional de Oriente, si para la época en la cual estuvo vinculado el señor Tulio Francisco, existía personal médico que cumpliera las mismas funciones, pero vinculado directamente o de planta.
Contestó: Sí señor, sí había personal de planta con las mismas funciones tanto en el área de consulta como en el área de hospitalización, porque a pesar de que éramos contratados en la parte de urgencias, también desempeñábamos funciones en el área de hospitalización entre ellos, pues el médico rural también tenía como tal las mismas funciones que desempeñábamos nosotros y ellos eran de planta.
(00:45:06-00: 52:53) De acuerdo con las pruebas testimoniales y documentales allegadas al proceso, la Sala CONCLUYE que el demandante logró demostrar la subordinación que la entidad demandada ejercía sobre él, toda vez que se evidencian los instrumentos de dirección y control comúnmente utilizados para ejercer subordinación, referenciados en el marco jurídico.
Los testimonios coinciden en que el demandante debía cumplir turnos rotativos asignados por la coordinadora del servicio, sin posibilidad de definir o modificar sus horarios de manera autónoma. La clínica supervisaba estrictamente la asistencia y el cumplimiento de estos turnos mediante registros físicos y, posteriormente, con sistemas digitalizados para verificar entradas y salidas.
Los cambios de turno requerían la autorización previa de la coordinadora, quien evaluaba cada solicitud. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Además, el demandante estaba obligado a asistir a reuniones periódicas convocadas por la dirección, en las cuales se discutían temas relacionados con el desempeño, las actualizaciones y las necesidades del servicio.
Dentro de sus funciones, realizaba actividades de urgencias y hospitalización, compartiendo responsabilidades similares con los médicos de planta. Lo anterior no corresponde a la coordinación necesaria que debe llevarse con la entidad para asegurar una correcta prestación del servicio, propia de los CPS, pues al analizar estos instrumentos de control en conjunto, es evidente que sobrepasan la mera existencia de una relación coordinada.
Las condiciones de trabajo mencionadas constituyen claros indicios de la existencia de una relación de subordinación. Ahora, frente a la tacha de sospecha que advirtió la demandada, para la Sala los testimonios son pertinentes y creíbles, dado que los declarantes fueron compañeros del demandante y conocían de primera mano las condiciones en que prestó sus servicios profesionales como médico general.
El hecho de que algunos testigos hayan iniciado demandas similares contra la entidad no desvirtúa su testimonio; no lleva a concluir que van a faltar a la verdad en su declaración o que van a ofrecer una versión amañada de los hechos. Solo refleja que vivieron una realidad laboral comparable. Cualquier duda sobre su imparcialidad se resuelve, no descalificando de antemano al testigo, sino analizando sus dichos a la luz de la comunidad de la prueba, las reglas de la experiencia común y los criterios de coherencia, verosimilitud y fuerza inductiva.
Por otra parte, en cuanto a la concurrencia de contratos, en el presente caso la demandada no logró demostrar que el actor tuviera otro contrato de prestación de servicios con alguna otra entidad. Además, el elemento de subordinación no se desvirtúa por la prestación simultánea de servicios en más de una entidad, pues la ley permite al personal asistencial que presta directamente servicios de salud desempeñar múltiples empleos en entidades de derecho público43.
En conclusión, las pruebas aportadas permiten establecer que el demandante estaba sujeto a las directrices y al control de la entidad demandada, lo que confirma la existencia de una relación laboral subordinada, más allá de las formalidades propias de los contratos de prestación de servicios. Por tanto, quedó acreditada la relación laboral entre el demandante y la entidad demandada.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los 43Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de enero de 2024, MP Juan Enrique Bedoya Escobar, rad. 85001-23-33-000-2019- 00168-01 (3781-2021) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL DEMANDANTE: TULIO FRANCISCO TURIZO MEJÍA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD SECCIONAL SANTANDER RADICADO: 680012333000-2019-00234-01 Rama Judicial del Poder Público Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se considera que la apelante haya actuado con «manifiesta carencia de fundamento legal». En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 14 de diciembre de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que concedió las pretensiones.
SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión virtual de la fecha, según Acta No. 1 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada Magistrada