1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-002-2023-00084-02 Medio de control: Acción de repetición. Demandante: Nación – Ministerio de Educación. Apoderado: Diego Armando Roa Rangel Demandado: Jairo Alberto Cardona Bonilla.
Apoderado: Jhon Jairo Peña Ocampo. Tema: Sentencia de segunda instancia. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación formulado por la entidad demandante en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 04 de septiembre de 2024, por medio de la cual declaró probada la excepción propuesta por el demandado y negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El Ministerio de Educación en ejercicio del medio de control de acción de repetición interpuso demanda en contra de Jairo Alberto Cardona Bonilla, buscando declarar patrimonialmente responsable por el pago de la sanción moratoria que debió hacer el Ministerio de Educación a Humberto Carvajal Morales por el retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Hechos.1 Sucintamente los hechos que motivaron la presentación de la demanda son: El 04 de agosto de 2016 el docente Humberto Carvajal Morales, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el cual debía surtirse dentro de los 70 días hábiles siguientes a la solicitud, así: 15 días hábiles para expedir el acto administrativo que reconoce la prestación, 10 días hábiles de ejecutoria de dicho acto administrativo y 45 días hábiles para el pago plazo que le corresponde cumplir a Fiduprevisora, el vencimiento de los 70 días anteriormente mencionados se cumplió el 25 agosto de 2016. 1 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 011_ED_009DEMANDA.pdf página 10 – 12. 2 El incumplimiento de los términos legales para el trámite de las cesantías, generó que Humberto Carvajal Morales demandara ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y suscribiera contrato de transacción para el reconocimiento de esa sanción moratoria, la cual fue pagada el 18 marzo de 2021 de acuerdo con certificado otorgado por el FOMAG.
El comité de conciliación y defensa judicial del Ministerio de Educación Nacional, en sesión del 16 de marzo de 2023, determinó iniciar acción de repetición en contra del demandado, porque en su calidad de secretario de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima intervino en el trámite de reconocimiento de las cesantías del docente Humberto Carvajal Morales. 1.3.
Pretensiones. 2 Se declare civilmente responsable a Jairo Alberto Cardona Bonilla, quien fungió como Secretario de Educación del departamento del Tolima, para la fecha de los hechos, por los perjuicios ocasionados a la entidad demandante, quien asumió el pago de la sanción moratoria del señor Humberto Carvajal Morales, debiendo reintegrar la suma respetiva con la indexación e intereses.
Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado 1.4. Contestación de la demanda.3 A través de escrito expresó estar en oposición frente a la prosperidad de las pretensiones. Explicó que el proceso de estructuración del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, no es exclusivo de la Secretaria de Educación del Tolima, ya que el proyecto de acto administrativo se envía a la Fiduprevisora, de encontrarse alguna novedad o corrección por parte de la entidad, este es devuelto directamente al Profesional Universitario – de la dependencia de fondo prestacional, dependiendo de los casos y observaciones se realizan los ajustes, para nuevamente ser enviado a la fiducia, así las cosas en el anterior trámite no interviene el señor Cardona Bonilla.
Resaltó que este proceso se repite cuántas veces seas necesarias hasta obtener el visto bueno de la Fiduprevisora, cuando ello se logre se remite desde la dependencia de fondo de prestacional al despacho del Secretario de Educación, para la firma. Relató que, en el asunto en comento, la fecha de radicado en el despacho por parte del profesional Ismael Enrique Barrera Castellanos, para obtener la firma del secretario de educación fue el 11 de marzo de 2017 como puede observarse en el folio 97 del libro radicado de 2017 y fue devuelto al profesional con radicación 1568 del 21 de marzo de 2017, es decir seis (06) días, por tanto, no es cierto que opera de manera inmediata. 2 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 011_ED_009DEMANDA.pdf página 9. 3 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 026_ED_024CONTESTACIONAPDDO.pdf 3 Manifestó las fechas que considera relevantes: recibido 04 de agosto de 2016, fecha estudio 06 de diciembre de 2015, fecha de revisión 28 de enero de 2016, por lo que la mora inició con el anterior secretario de educación. Refirió que de acuerdo con el libro “radicador” el proyecto de acto administrativo fue radicado por el profesional a cargo el día 11 de marzo de 2017, por otro lado, alegó que el actuar de Cardona Bonilla fue conforme al manual de funciones de la entidad.
Concluyó que la entidad no tiene fundamento para alegar la repetición debido a que esta no pago una indemnización sino una sanción, por tanto, el reembolso solicitado no es equivalente a una indemnización. Formuló las excepciones de inexistencia del daño antijuridico para declarar la responsabilidad patrimonial, ausencia de causal, ausencia de nexo causalidad inicial de la tardanza del reconocimiento y pago de las cesantías, excepción genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia.4 A través de sentencia del 4 de septiembre de 2024 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué negó las pretensiones contenidas en la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de Ausencia de nexo causalidad inicial de la tardanza del reconocimiento y pago de las cesantías formulada por el demandado JAIRO ALBERTO CARDONA BONILLA.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia sino fuere apelada archívese el expediente, previa anotación en los sistemas correspondientes, dejándose las constancias de ley.
QUINTO: Los documentos sólo se recepcionarán de manera virtual a través de la ventanilla de atención virtual y trámite de solicitudes en Secretaría Online del sistema SAMAI, en la casilla Memoriales y/o otros escritos.” Está acreditado el primer elemento con el que se da la viabilidad constitucional y legal para entablar el medio de control de repetición en contra de un agente o ex agente del Estado, respecto al segundo requisito de la existencia de una condena judicial que genere la obligación de pago a cargo del Estado y el pago efectivo realizado por este, se aportó con la demanda la prueba del título ejecutivo que dio lugar al pago por concepto de sanción moratoria a favor del señor Humberto Carvajal Morales, tanto los contratos de transacción y su otrosí, como el certificado de pago de la sanción, por tanto la parte accionante cumplió con esta carga procesal. 4SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 053Sentencia de Pr_LREP202200095REPETIC.pdf 4 Refirió que con relación al requisito de la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, el Consejo de Estado ha explicado en distintos fallos que para efectos de determinar la culpa grave o el dolo se debe acudir a las normas vigentes para la época en que ocurrieron los hechos, en este caso, se pretende la repetición respecto del pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la cesantías solicitadas por el docente Humberto Carvajal Morales, el 04 de agosto de 2016, las cuales fueron reconocidas a través de la Resolución No. 1568 del 21 de marzo de 2017, y cuyos dineros se dispusieron para el cobro del docente desde el día 24 de mayo de 2017, lo que quiere decir que la mora endilgada a la entidad demandante transcurrió entre el 04 de agosto de 2016 y el 24 de mayo de 2017 en vigencia de la Ley 678 de 2001.
Visto el manual de funciones aportados en el cartulario se determinó que la función en la elaboración del acto administrativo no estaba exclusivamente en el secretario de educación departamental, sino que se componía de un actuar coordinado con personal de su dependencia, y debido a que en el trámite del acto administrativo interviene la Fiduprevisora, se determinó que no es cierto que el trámite del acto administrativo que reconoce las cesantías este exclusivamente en el secretario de educación, como lo aseguró el accionante.
Concluyó que al demandado no se le puede atribuir responsabilidad a título de culpa grave puesto que pese a estar acreditada la calidad de ex agente del Estado y el pago de condena en contra de la entidad, no se demostró el nexo causal entre estas dos circunstancias y el actuar del demandado. 1.6. Recurso de apelación.5 La entidad demandante inconforme con la decisión de primera instancia acudió al recurso de alzada, argumentó que el juez de primera instancia no valoró en debida forma el material probatorio, y alegó que el demandado había incumplido sus funciones al omitir suscribir los actos administrativo de reconocimiento de forma oportuna, lo que en consecuencia llevó a que se causara una sanción moratoria.
Explicó que los presupuestos para la acción estaban acreditados, ya que no fue objeto de discusión que el demandado fue secretario de educación, que producto de la sanción moratoria causada en su periodo como secretario se realizó contrato de transacción con el docente Humberto Carvajal Morales y que la conducta fue gravemente culposa, y dado el hecho de que esto es una presunción legal es deber del demandado desvirtuarla. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia. La Corporación es competente para conocer del presente asunto conforme a lo establecido por el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de Ley 2080 de 2021, en armonía con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso.
En virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 el juez se limitará a conocer y 5 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 055Recepcion memor_050ApelacionUSPECpdf.pdf 5 pronunciarse sobre los puntos o cuestiones a los cuales se refiere el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar: - Si se encuentran acreditados probatoriamente los presupuestos necesarios para declarar patrimonialmente responsable al demandado; habiendo absuelto el anterior interrogante se definirá: - Si la sentencia de primera instancia deberá confirmarse o no. 2.3.
Tesis de la sala. Se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, debido a que el accionante no acreditó el elemento subjetivo, y dada la importancia de que se encuentren probados todos los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del agente del Estado, en este caso secretario de educación del Tolima, el accionante no aportó al proceso ningún elemento probatorio respecto del elemento subjetivo.
Dado lo anterior, se resalta que, pese a que el accionante mencionó que es una presunción legal la conducta del agente del Estado, lo cierto es que dicha presunción debe ir acompañada de prueba que evidencie la conducta dolosa o gravemente culposa. Se reitera que en el medio de control de acción de repetición no basta con aportar los soportes del pago, los actos administrativos que acreditan la calidad de agente del Estado y tampoco el contrato de transacción a través del cual el Ministerio de Educación pagó al docente la sanción por la mora en las cesantías, ya que si no se allega material probatorio que deje en evidencia el actuar doloso o gravemente culposo del demandado y el nexo causal de este con la condena no se puede endilgar responsabilidad patrimonial, por estar ausente prueba que lo acredite. 2.4.
Marco Normativo El medio de control de acción de repetición es un asunto de expresa previsión constitucional, en tanto el artículo 90 Superior prescribe que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este: “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” (negrilla y subrayado fuera del texto original) Esta acción fue reglamentada a través de la Ley 678 de 2001, la cual tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores 6 públicos, así como de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición. La naturaleza de la acción de repetición a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, es civil y su carácter es patrimonial, por lo que esta acción debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa cuando esta conducta haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, dicha acción también se podrá instaurar en contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial, dentro del mismo artículo el legislador dejó previsto que esta acción deberá intentarse cuando el Estado pague las indemnizaciones previstas en la Ley 288 de 1996, en aquellos casos en los que el reconocimiento indemnizatorio haya sido consecuencia la conducta del agente responsable haya sido dolosa o gravemente culposa, al igual que en contra de funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.
La finalidad de este medio de control de acuerdo con lo consignado en el artículo 3 de ibidem está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella, sumado a lo anterior, existe por parte del legislador un mandato de obligatoriedad visto en el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, el cual al tenor literal dispone que: “Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.” La determinación de la conducta dolosa y gravemente culposa esta explicada en los artículos 5 y 6 ibidem, en los siguientes términos: “Artículo 5 DOLO.
La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 7 4. Obrar con desviación de poder. Artículo 6 CULPA GRAVE. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” Los presupuestos que deben concurrir para que la entidad pueda repetir en contra de un servidor público, ex servidor público o particular cuando este ejerce una función pública son los siguientes: “(…) i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) El pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio de funciones públicas; iv) La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; y v) Que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
(…)”6 A su vez en el compendio normativo que regla las actuaciones en lo contencioso administrativo, Ley 1437 de 2011 en el artículo dispone lo propio sobre la acción de repetición: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” El Consejo de Estado7 hizo explicación referente al marco normativo, de esta forma estableció que con la finalidad de otorgar eficacia a la acción de repetición e impedir que dada la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran ilusorias las probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 dispuso que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que corresponden a las denominadas iuris tantum, lo 6 Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: María Adriana Marín, Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Radicación Número: 18001-23- 31-000-2010-00212-01(61275) 7 Consejo de Estado – sección tercera radicado 110010326000201300153 del 16 de julio de 2021 C.P. José Roberto Sáchica Méndez 8 que se traduce en que pueden ser desvirtuadas probatoriamente, dado lo anterior no se constituyen en un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino en herramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material.
De manera que es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico. Igualmente, con el mismo derrotero garantista, la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. 3.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la parte demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable a Jairo Alberto Cardona Bonilla debido al pago del que debió hacer la entidad al docente por la mora en las cesantías. Descendiendo a lo planteado en el recurso de apelación se revisarán las pruebas obrantes en el cartulario y para después determinar si se cumplió o no con el deber de acreditar probatoriamente los presupuestos de la acción de repetición. Hechos probados 1.
Certificado expedido por la oficina de talento humano de la gobernación del Tolima en el cual consta que a través de Decreto 1171 de del 5 de agosto de 2015 se ajustó el Decreto 0645 del 29 de mayo de 2015 a través del cual se adoptó el nuevo manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de la gobernación del Tolima.8 2.
Manual especifico de funciones y competencias laborales de la gobernación del 15 de noviembre de 2007.9 3. Decreto 915 de 2013 que adiciona y modifica el manual especifico de funciones y competencias laborales de la gobernación.10 4. Manual especifico de funciones y competencias laborales de la gobernación vigente desde el 31 de julio de 2015.11 5.
Certificaciones laborales de los secretarios de educación de las vigencias 2014 a 2020.12 6. Demanda de sanción moratoria.13 8SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 021_MemorialWeb_Respuesta.pdf página 3. 9SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 068Radicacionde_0111CERTIFICACIONESD.pdf página 7 -9. 10SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 068Radicacionde_0111CERTIFICACIONESD.pdf página 11 – 16. 11SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 068Radicacionde_0111CERTIFICACIONESD.pdf página 17 – 21. 12SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 068Radicacionde_0111CERTIFICACIONESD.pdf página 2 – 6. 13SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 065Radicacionde_009PruebaSOPORTEPAGO.pdf 9 7.
Sistema integrado de gestión secretaría de educación y cultura-SGC, proceso manejo de prestaciones sociales.14 8. Certificación laboral del profesional de la oficina de prestaciones en la secretaria de educación y cultura del Tolima.15 9. Certificación expedida por el profesional universitario de la oficina de prestaciones sociales del magisterio respecto del trámite de las cesantías del docente Humberto Carvajal Morales.16 10.
Certificación expedida por profesional de la oficina de prestaciones sociales del magisterio regional Tolima en la cual certifica quien ocupó el cargo de profesional oficina de prestaciones en la secretaria de educación y cultura del Tolima para las vigencias 2016 y 2017.17 11. Certificación del pago por concepto de sanción moratoria al docente Humberto Carvajal Morales expedida por el FOMAG - dirección de prestaciones económicas del fondo del magisterio.18 12.
Contrato de transacción CTJ00178 entre el Ministerio de Educación y Rubén Darío Giraldo Montoya apoderado judicial.19 3.1 La existencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente. Dicho requisito se encuentra consagrado en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, así las cosas, se debe probar la obligación de pagar por parte de una entidad estatal, ya sea que dicha obligación este contenida una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminar el conflicto.
En el presente asunto, está acreditado este requisito se encuentra acreditada con los documentales que reposan en el proceso, esto es, el contrato de transacción entre el Ministerio de Educación y el apoderado judicial del docente, por medio del cual se acordó el pago del 90% de la suma causada por la demora en el pago de las cesantías. 3.2.
El pago de la indemnización por parte de la entidad pública se haya realizado. El otro presupuesto para que la acción de repetición tenga prosperidad es que la entidad haya realizado el pago de carácter indemnizatorio, tal presupuesto puede verse en el artíuclo 2 de la Ley 678 de 2001 asi como también del artículo 142 del Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 033_MemorialWeb_Anexos- PROCEDIMIENTOH0501.pdf 15SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 033_MemorialWeb_Anexos- CERTIFICACIONQUIEN.pdf 16SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 033_MemorialWeb_Anexos- CERTIFICACIONHUMBER.pdf 17SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 033_MemorialWeb_Anexos- CERTIFICACIONCARGO.pdf 18SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 063Radicacionde_007PruebaCERTIFICADO.pdf 19SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente juzgado nombre del documento 73001333300220230008400_T133830728206387316 carpeta Cuaderno principal documento 064Radicacionde_008PruebaCONTRATODET.pdf 10 En ese orden, en el presente asunto el pago se encuentra acreditado con la certificación expedida por el FOMAG del pago por mora en las cesantías que realizó al señor Humberto Carvajal Morales. 3.3.
La calidad del demandado como agente o ex agente del estado o particular en ejercicio de funciones públicas. Otro de los presupuestos es probar la calidad del demandado, debido a que frente a quien se atribuye la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado, deben estar en ejercicio de funciones públicas, ya sea como agente del Estado o como particular investido y autorizado para cumplir funciones públicas.
En el caso de marras este requisito se encuentra satisfecho con las certificaciones de la oficina de talento humano de la gobernación del Tolima, de la que se puede extraer que el demandado se desempeñó como secretario de educación del departamento desde el 01 de enero de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2019. 3.4. El dolo y la culpa grave en cabeza del demandado Como cuarto y último presupuesto de la acción de repetición, la entidad demandante debe probar que la conducta del agente o exagente del Estado o del particular investido de funciones públicas, determinante de la obligación reparatoria a cargo de la administración, fue dolosa o gravemente culposa.
Es así de imperiosa mención para efectos de entender mejor este presupuesto, reiterar los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 “Artículo 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1.
Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4.
Obrar con desviación de poder Artículo 6. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” 11 Al respecto el Consejo de Estado, teniendo en cuenta un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que efectuó un análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, indicó:20 “La Corte Constitucional a la hora de efectuar el análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, advirtió frente a la causal invocada por la demandante –violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho- que (se transcribe de forma literal): (…) En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678.
De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse’.
(…) “Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa.
Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave.”21 Así las cosas, la presunción de que trata el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 no se configura solo por un desconocimiento de las normas o de los términos establecidos en la ley, sino que, además, debe ser una actuación inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico; de ese modo, en los eventos en los cuales exista una justificación en la actuación del servidor el juez deberá negar las pretensiones de repetición. En otras palabras, como la presunción legal que aquí se analiza cuenta con un ingrediente subjetivo, esto es, que la violación de la norma haya sido inexcusable, nace en cabeza del demandante el deber de acreditarlo. 20 Consejo De Estado-Sala de Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 11001- 03-26-000-2014-00025-00(50031). 21 Corte Constitucional, sentencia C-455-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 La Sala precisa que lo antes dicho no significa la eliminación o desconocimiento de la presunción consagrada en la ley, sino que implica, en palabras de la Corte Constitucional, una carga que debe cumplir el demandante, pues debe probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable (…)” De acuerdo con lo anterior, para que haya lugar a la presunción ya sea del artículo 5 o del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, es necesario que la actuación del agente del Estado sea inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico o el hecho se desligue de las finalidades del servicio del Estado, por tanto, quien debe demostrarlo es la parte demandante, en atención a que dicha presunción no se configura solo por un desconocimiento de las normas.
En el proceso bajo estudio, al pretenderse declarar patrimonialmente responsable a Cardona Bonilla, debido a que producto de la demora en el pago de las cesantías el FOMAG debió pagar al docente Humberto Carvajal Morales la sanción moratoria. No cabe duda que los requisitos objetivos para la procedencia de la acción de repetición se encuentran acreditados, como anteriormente se demostró, no obstante, debe hacerse claridad, que el accionante no acreditó cual fue la conducta dolosa o gravemente culposa que llevó a que la entidad fuese condenada.
Observando lo planteado en el recurso, debe expresarse que si bien le asiste razón al manifestar que la conducta ya sea dolosa o gravemente culposa es una presunción legal, y para ello hace mención textual de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, también es cierto que dicha presunción debe ser probada y para ello el accionante debe aportar soportes probatorios que den cuenta de esto, así lo establece la misma jurisprudencia traída en el recurso de alzada por el accionante, por lo que no basta con mencionar que se presume que la conducta fue con dolo o culpa grave, debe aportarse prueba que permita evidenciar tal afirmación. En consecuencia, no se acreditó el actuar doloso o gravemente culposo y al ser el elemento subjetivo de vital importancia en asuntos como el aquí tratado, se reitera lo dicho por el Consejo de Estado respecto de este elemento “la demostración del elemento subjetivo de la responsabilidad personal del agente es imprescindible, no solamente por ser una exigencia de rango constitucional, prevista expresamente en el artículo 90 de la Constitución, sino, además, porque se trata de un instrumento de protección de la situación jurídica y de los derechos constitucionales de los agentes al servicio del Estado, al establecer un estándar comportamental alto, a partir del cual, se entiende que su actuación no se encuentra cubierta por la función pública y se convierte, por el contrario, en una actuación personal, que compromete el patrimonio personal del agente. … a la entidad pública demandante le corresponde la carga de activar dicha presunción, esto es, de demostrar los supuestos de hecho en los que el legislador se fundó para configurar la presunción” 22.
De manera que pese a haber aportado el contrato de transacción entre el Ministerio de Educación y el docente, así como el certificado del FOMAG del pago hecho por la sanción mora, no basta con expresar la modalidad de la conducta (dolo o culpa grave) ya que debe existir un nexo causal entre la conducta cometida y la sentencia 22 Consejo de estado radicado 68001-23-31-000-2013-00742-01 C.P Alberto Montaña Plata 13 que ordenó el pago, así como también debe probarse que la conducta del agente del Estado llevó a la condena.
En el presente asunto el manual de funciones por si solo no acredita la conducta, debido a que como quedo en evidencia, el trámite del acto administrativo de reconocimiento no es exclusivo del secretario de educación, ya que en dicho proceso también interviene el profesional de la oficina de prestaciones sociales del magisterio regional Tolima.
En consonancia con lo anterior el Consejo de Estado ha sido claro en expresar que “es necesario que exista una relación de causalidad entre el daño sufrido (sentencia condenatoria, acuerdo conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto) y la acción u omisión que dio lugar a dicha decisión.” 23 en el presente asunto no se acreditó ninguna acción ni omisión por parte de los demandados, por lo que en conclusión el presente medio de control no esta llamado a prosperar, por los motivos antes expuestos.
También se ha pronunciado en casos similares: “En este orden de ideas, si bien es cierto que las providencias transcritas establecieron las razones que dieron lugar a la imposición de la condena en contra del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, también es cierto que no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad de los apelantes, la cual debe quedar debidamente demostrada en el proceso de repetición, de manera individual, con fundamento en las pruebas válidamente aportadas al mismo.
De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, le corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Así pues, la parte demandante estaba en la obligación de probar la culpa grave o el dolo de la actuación desplegada por los soldados, no sólo anexando la sentencia por medio de la cual se le condenó a indemnizar los perjuicios causados a los familiares del señor Collazos Vásquez, como efectivamente lo hizo, sino las pruebas fehacientes e indiscutibles que demostraran que cada uno de los agentes del Estado actuó con dolo o culpa grave cuando supuestamente dieron de baja en un operativo a dos ciudadanos que presentaron como “terroristas”.
Se insiste en que, revisado el proceso, no se halla ningún elemento de prueba que demuestre el dolo o la culpa grave de los apelantes, pues las pruebas allegadas a este proceso no acreditan, por sí solas, la actuación dolosa o gravemente culposa de estos, especialmente porque el testigo que presenció cuando supuestamente los soldados transportaron dos personas con vida y luego las reportaron muertas en un combate, estableció la presencia de entre 20 y 30 soldados, sin que los reconociera o determinara la labor que tuvo cada uno de los hoy apelantes en estos hechos, ya sea por acción u omisión. En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la culpa grave o el dolo en la actuación del demandado; al respecto, ha dicho: 23 Consejo de estado sentencia 050012331000201101797 02 (55728) de 23 de septiembre de 2024.
C.P. Nicolas Yepes Corrales. 14 “v) Sin embargo, no parece debidamente acreditado que el demandado hubiese actuado con dolo o culpa grave, toda vez, que el demandante no aportó prueba alguna al respecto. “En efecto, en relación con este asunto, el actor se limitó aportar con la demanda fotocopias autenticadas de las sentencias de primera y segunda instancia, -que, se insiste, son importantes para acreditar algunos de los aspectos expuestos, como son los relacionados con el daño antijurídico causado por la Administración y la consecuencial condena judicial-, pero se abstuvo de aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a acreditar que el demandado actuó con dolo o con culpa grave.
“Ante tal omisión, no resulta posible dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, toda vez que las pruebas idóneas, regular y debidamente arrimadas al proceso, que acrediten que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa resultan indispensables, en la acción de repetición, para condenar al demandado y (sic) ni lo dicho en las sentencias que condenaron al Estado, ni la valoración probatoria en ellas contenida puede entenderse como suficiente para suplir la omisión mencionada”24 Conclusión El accionante no acreditó probatoriamente el elemento subjetivo, esto es, la modalidad de la conducta ya sea dolosa o gravemente culposa, motivo por el cual no se reúnen la totalidad de presupuestos para declarar patrimonialmente responsable al demandado.
Dado que en el presente caso se analiza la conducta del demandado en el tramite del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales docente, no quedó acreditada la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado cuando fungió como secretario de educación del Tolima, ya que como se explicó, en este trámite interviene el profesional de la oficina de prestaciones sociales del magisterio.
Es clara en el presente asunto la ausencia de prueba frente al elemento subjetivo del agente del Estado sobre el cual se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial, no basta con referir cual es la modalidad de la conducta sin aportar prueba que permita evidenciarla, por lo cual no es posible declarar patrimonialmente responsable al demandado por la suma de dinero que debió pagar la entidad a título de sanción mora.
Debido a que un punto del recurso, es a ojos del accionante la indebida valoración probatoria, lo cierto es que las pruebas allegadas al proceso permiten dar por cumplidos los requisitos objetivos, pero al billar por su ausencia las pruebas frente a la conducta dolosa o gravemente culposa, lo que corresponde es dar por no acreditado este presupuesto, ya que al no existir prueba que de cuenta de esto no hay valoración que hacer al respecto. 3.1.
Costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, radicado 85001-23-31-000-1999-00423- 01, interno 21.926. 15 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos plasmados en el recurso de apelación, se condenará en costas y agencias en derecho al apelante, mismas que serán fijadas por el juez de primera instancia, conforme al criterio del Consejo de Estado.25 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 04 de septiembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que declaró probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al apelante, conforme a los argumentos expuestos.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, 25 Consejo de Estado sentencia 25000-23-36-000-2019-00712-01 del 17 de junio de 2024 M.P Fredy Ibarra Martínez. 16 CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Aclara voto.
LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx