1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-002-2023-00288-02 Medio de control: Acción de repetición. Demandante: Nación – Ministerio de Educación. Apoderado: Roció Ballesteros Pinzón Demandado: Jairo Alberto Cardona Bonilla.
Apoderado: Jhon Jairo Peña Ocampo. Tema: Sentencia de segunda instancia. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación formulado por la entidad demandante en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 14 de agosto de 2024, por medio de la cual declaró probada la excepción propuesta por el demandado y negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ministerio de educación en ejercicio del medio de control de acción de repetición interpuso demanda en contra de Jairo Alberto Cardona Bonilla, buscando declarar patrimonialmente responsable por el pago de la sanción moratoria que debió hacer el ministerio de educación a Luis David Rodríguez Ruiz por el retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Hechos.1 Sucintamente los hechos que motivaron la presentación de la demanda son: El 03 de septiembre de 2015 el docente Luis David Rodríguez Ruiz, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el cual debía surtirse dentro de los 70 días hábiles siguientes a la solicitud, producto de la tardanza en este trámite, el docente inició proceso contencioso administrativo ante el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, quien a través de sentencia condenó al pago de la sanción moratoria a la entidad, dicho pagó se realizó el 11 de agosto de 2021.
El comité de conciliación y defensa judicial del Ministerio de Educación Nacional, en sesión del 29 de junio de 2023, determinó iniciar acción de repetición en contra 1 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 011_ED_009DEMANDA.pdf página 10 – 12. 2 del demandado, porque en su calidad de secretario de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima intervino en el trámite de reconocimiento de las cesantías del docente Luis David Rodríguez Ruiz. 1.3.
Pretensiones. 2 Se declare civilmente responsable a Jairo Alberto Cardona Bonilla, quien fungió como Secretario de Educación del departamento del Tolima, para la fecha de los hechos, por los perjuicios ocasionados a la entidad demandante, quien asumió el pago de la sanción moratoria del señor Luis David Rodríguez Ruiz, debiendo reintegrar la suma respetiva con la indexación e intereses.
Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado 1.4. Contestación de la demanda.3 Actuando en nombre propio, el demandado se opuso a los hechos y las pretensiones de la demanda, argumentó que la solicitud de cesantías fue radicada el 03 de septiembre de 2015, y fue enviado a la Fiduprevisora el 3 de noviembre 2015. Así mismo indicó que el expediente estuvo en tránsito desde el 03 de noviembre hasta el 13 de diciembre, cuando fue aprobado y fue devuelto a la oficina de prestaciones sociales del magisterio para la elaboración del acto de reconocimiento definitivo y la notificación de ejecutoria correspondiente.
Continuó refiriendo que el expediente llegó al despacho para firma, el día 5 de abril de 2016, procediendo a suscribir y numerar el acto administrativo de reconocimiento el cual fue fechado del 11 de abril de 2016. Relató que, si bien es cierto que transcurrió un tiempo para el pago de las cesantías parciales, la demora no se debió a ninguna conducta dolosa o culposa de su parte, esto, ya que el expediente se encontraba en proceso de aprobación por parte de la Fiduprevisora, por lo que no es cierto que el trámite sea únicamente de la entidad territorial.
Alegó que la expresión “sanción”, frente a la cual hizo precisión que debe entenderse como la firma del proyecto de acto administrativo de reconocimiento de cesantías, sin que sea de manejo exclusivo de la secretaría de Educación del Departamento, pues la mora en el pago de las cesantías fue responsabilidad de la Fiducia. Además, indicó que en la Secretaría de Educación se lleva un control de radicación por parte de la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio, registrando día y hora, mencionó que en el asunto sobre el cual recae el reproche ingresó para firma el 5 de abril de 2015, y fue suscrito con la Resolución No. 1644 del 11 de abril de 2016.
Propuso las excepciones inexistencia del daño antijurídico para declarar la responsabilidad patrimonial, ausencia de causal concreta de culpa grave o dolo, 2 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 011_ED_009DEMANDA.pdf página 9. 3 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 026_ED_024CONTESTACIONAPDDO.pdf 3 ausencia de nexo de causalidad de la tardanza del reconocimiento y pago de las cesantías. 1.5.
Sentencia de primera instancia.4 A través de sentencia del 14 de agosto de 2024 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué negó las pretensiones contenidas en la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de Ausencia de Causal Concreta de Culpa Grave o Dolo y Ausencia de nexo causalidad de la tardanza del reconocimiento y pago de las cesantías”, formulada por el demandado JAIRO ALBERTO CARDONA BONILLA SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia sino fuere apelada archívese el expediente, previa anotación en los sistemas correspondientes, dejándose las constancias de ley.” Mencionó que el primer elemento está acreditado, con el que se da la viabilidad constitucional y legal para entablar el medio de control de repetición en contra de un agente o ex agente del Estado, llámese servidores públicos, funcionarios, trabajadores oficiales, contratistas o particulares que en ejercicio de funciones públicas hayan originado un daño antijurídico y que debiera ser resarcido por el Estado con dineros del patrimonio estatal, ello por cuanto se encuentra plenamente acreditada la calidad de ex servidor público del señor Jairo Alberto Cardona.
El segundo requisito, se acreditó con el título ejecutivo que dio lugar al pago por concepto de sanción moratoria a favor del docente Luis David Rodríguez Ruiz, por tanto, la parte accionante cumplió con esta carga procesal, en el mismo sentido el accionante acreditó el pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías parciales del docente Rodríguez Ruiz.
Respecto del requisito subjetivo, esto es la modalidad de la conducta, refirió que este presupuesto, debe ser acreditado por la parte actora, quien tiene la carga de la prueba respecto del actuar doloso o gravemente culposo de los demandados, para lo cual debe suministrar los elementos probatorios que acrediten la conducta reprochable al agente del Estado, no obstante, no cualquier error en que pueda incurrir de buena fe puede servir para imputar responsabilidad patrimonial.
Concluyó que en consideración a que el señor Cardona Bonilla inició labores como secretario de educación departamental desde el 01 de enero de 2016, no puede atribuírsele la tardanza en que incurrió la entidad para el año 2015, en consonancia con el principio general del derecho que señala “impossibilium nulla obligatio est” es decir, que nadie está obligado a lo imposible, en tanto su gestión y obligaciones solo nacieron a partir del momento en que asumió el cargo.
Concluyó que la función en la elaboración del acto administrativo no estaba exclusivamente en el secretario de educación departamental, sino que se componía 4SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 053Sentencia de Pr_LREP202200095REPETIC.pdf 4 de un actuar coordinado con personal de su dependencia, agregó que no se analizó si la conducta del demandado se encuentra enmarcada como dolosa o gravemente culposa de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, pues, como lo advirtió el Consejo de Estado al no establecerse dicha causal desde la misma demanda, entrar a realizar un análisis respecto de si es dolosa o culposa seria vulnerar el principio de defensa y contradicción de la parte demandada. 1.6.
Recurso de apelación.5 La entidad demandante inconforme con la decisión de primera instancia acudió al recurso de alzada, argumentó que el juez de primera instancia no valoró en debida forma la calificación de la conducta es decir si fue dolosa o gravemente culposa, alegó que el demandado había incumplido sus funciones al omitir suscribir los actos administrativo de reconocimiento de forma oportuna, lo que en consecuencia llevó a que se causara una sanción moratoria.
Explicó que los presupuestos para la acción estaban acreditados, ya que no fue objeto de discusión que el demandado fue secretario de educación, que producto de la sanción moratoria causada en su periodo como secretario se condenó a la entidad al pago de la sanción moratoria a través de sentencia proferida por el juzgado cuarto administrativo oral del circuito de Ibagué y que la conducta fue gravemente culposa, y dado el hecho de que esto es una presunción legal es deber del demandado desvirtuarla. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia. La Corporación es competente para conocer del presente asunto conforme a lo establecido por el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de Ley 2080 de 2021, en armonía con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso.
En virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 el juez se limitará a conocer y pronunciarse sobre los puntos o cuestiones a los cuales se refiere el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar: - Si se encuentran acreditados probatoriamente los presupuestos necesarios para declarar patrimonialmente responsable al demandado; habiendo absuelto el anterior interrogante se definirá: - Si la sentencia de primera instancia deberá confirmarse o no. 2.3.
Tesis de la sala. Se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, debido a que el accionante no acreditó el elemento subjetivo, y dada la importancia de que se encuentren probados todos los requisitos 5 SAMAI expediente digital juzgado, visualizar expediente, descripción del documento 73001333300920220009500_T133828149643864749 carpeta Cuaderno principal documento 055Recepcion memor_050ApelacionUSPECpdf.pdf 5 para declarar la responsabilidad patrimonial del agente del Estado, en este caso secretario de educación del Tolima, el accionante no aportó al proceso ningún elemento probatorio respecto del elemento subjetivo.
Dado lo anterior, se resalta que, pese a que el accionante mencionó que es una presunción legal la conducta del agente del Estado, lo cierto es que dicha presunción debe ir acompañada de prueba que evidencie la conducta dolosa o gravemente culposa, y así lo estableció la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Se reitera que en el medio de control de acción de repetición no basta con aportar los soportes del pago, los actos administrativos que acreditan la calidad de agente del Estado y tampoco la sentencia que ordena el pago de la sanción mora, ya que al estar ausente el material probatorio que deje en evidencia el actuar doloso o gravemente culposo del demandado y el nexo causal de este con la condena no se puede endilgar responsabilidad patrimonial. 2.4.
Marco Normativo El medio de control de acción de repetición es un asunto de expresa previsión constitucional, en tanto el artículo 90 Superior prescribe que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este: “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” (negrilla y subrayado fuera del texto original) Esta acción fue reglamentada a través de la Ley 678 de 2001, la cual tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos, así como de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición. La naturaleza de la acción de repetición a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, es civil y su carácter es patrimonial, por lo que esta acción debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa cuando esta conducta haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, dicha acción también se podrá instaurar en contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial, dentro del mismo artículo el legislador dejó previsto que esta acción deberá intentarse cuando el Estado pague las indemnizaciones previstas en la Ley 288 de 1996, en aquellos casos en los que el reconocimiento indemnizatorio haya sido consecuencia la conducta del agente responsable haya 6 sido dolosa o gravemente culposa, al igual que en contra de funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.
La finalidad de este medio de control de acuerdo con lo consignado en el artículo 3 de ibidem está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella, sumado a lo anterior, existe por parte del legislador un mandato de obligatoriedad visto en el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, el cual al tenor literal dispone que: “Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.” La determinación de la conducta dolosa y gravemente culposa esta explicada en los artículos 5 y 6 ibidem, en los siguientes términos: “Artículo 5 DOLO.
La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder. Artículo 6 CULPA GRAVE. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” Los presupuestos que deben concurrir para que la entidad pueda repetir en contra de un servidor público, ex servidor público o particular cuando este ejerce una función pública son los siguientes: “(…) i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) El pago de la indemnización por parte de la 7 entidad pública; iii) La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio de funciones públicas; iv) La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; y v) Que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
(…)”6 A su vez en el compendio normativo que regla las actuaciones en lo contencioso administrativo, Ley 1437 de 2011 en el artículo dispone lo propio sobre la acción de repetición: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” El Consejo de Estado7 hizo explicación referente al marco normativo, de esta forma estableció que con la finalidad de otorgar eficacia a la acción de repetición e impedir que dada la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran ilusorias las probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 dispuso que en determinados eventos es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que corresponden a las denominadas iuris tantum, lo que se traduce en que pueden ser desvirtuadas probatoriamente, dado lo anterior no se constituyen en un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino en herramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material.
De manera que es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo específico. Igualmente, con el mismo derrotero garantista, la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos. 6 Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: María Adriana Marín, Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Radicación Número: 18001-23- 31-000-2010-00212-01(61275) 7 Consejo de Estado – sección tercera radicado 110010326000201300153 del 16 de julio de 2021 C.P. José Roberto Sáchica Méndez 8 3. Caso concreto En el caso bajo estudio, la parte demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable a Jairo Alberto Cardona Bonilla debido al pago del que debió hacer la entidad al docente por la mora en las cesantías.
Descendiendo a lo planteado en el recurso de apelación se revisarán las pruebas obrantes en el cartulario y para después determinar si se cumplió o no con el deber de acreditar probatoriamente los presupuestos de la acción de repetición. Hechos probados 1. Certificación laboral expedida por la oficina de talento humano de la gobernación del Tolima.8 2.
Demanda de sanción moratoria.9 3. Pantallazo de consulta de procesos nacional unificada del proceso contencioso de sanción mora.10 4. Certificado de pago de la sanción mora expedido por el FOMAG.11 5. Sentencia del proceso contencioso administrativo de sanción mora del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué.12 6.
Oficio de remisión de fallo ejecutoriado.13 7. Copia del acta de conciliación extrajudicial.14 8. Resolución 1644 de 2016 en la que se reconoce las cesantías parciales al docente.15 9. Hoja de revisión del acto administrativo de reconocimiento de cesantías.16 8SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 005_RECEPCIONMEMORIAL_DEMANDAY_005SOPORTECERTIFICA.pdf. 9SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_SAMAI expediente digital índice 4 descripción del documento Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 006_RECEPCIONMEMORIAL_DEMANDAY_006SOPORTEPAGODEMA.pdf 10SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 007_RECEPCIONMEMORIAL_DEMANDAY_007SOPORTEPAGOCONSU.pdf 11SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 009_RECEPCIONMEMORIAL_DEMANDAY_009SOPORTEDEPAGOCER.pdf 12SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 016_MemorialWeb_PRUEBAS.pdf. 13SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 016_MemorialWeb_PRUEBAS_Indice_8.pdf 14SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 016_MemorialWeb_PRUEBAS_Indice_8_1.pdf 15SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf página 36 – 37. 16SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf página 39. 9 10.
Certificado de salarios del docente.17 11. Imágenes del libro de control de los actos administrativos de reconocimiento de cesantías.18 3.1 La existencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente. Dicho requisito se encuentra consagrado en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, así las cosas, se debe probar la obligación de pagar por parte de una entidad estatal, ya sea que dicha obligación este contenida una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminar el conflicto.
En el presente asunto, está acreditado este requisito se encuentra acreditado con la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 3.2. El pago de la indemnización por parte de la entidad pública se haya realizado. El otro presupuesto para que la acción de repetición tenga prosperidad es que la entidad haya realizado el pago de carácter indemnizatorio, tal presupuesto puede verse en el artíuclo 2 de la Ley 678 de 2001 asi como también del artículo 142 del Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En ese orden, en el presente asunto el pago se encuentra acreditado con la certificación expedida por el FOMAG del pago por mora en las cesantías que realizó al docente Luis David Rodríguez Ruiz. 3.3. La calidad del demandado como agente o ex agente del estado o particular en ejercicio de funciones públicas. Otro de los presupuestos es probar la calidad del demandado, debido a que frente a quien se atribuye la acción u omisión que llevó a que el Estado realizará un pago ya sea en virtud de una sentencia, conciliación o cualquier otra forma de terminar un conflicto, debe estar en ejercicio de funciones públicas, ya sea como agente del Estado o como particular investido y autorizado para cumplir funciones públicas.
En el caso de marras este requisito se encuentra satisfecho con la certificación expedida por la oficina de talento humano de la gobernación del Tolima, en la que certificó que Cardona Bonilla se desempeñó como secretario de educación desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019. 3.4. El dolo y la culpa grave en cabeza del demandado Como cuarto y último presupuesto de la acción de repetición, la entidad demandante debe probar que la conducta del agente o exagente del Estado o del particular investido de funciones públicas, determinante de la obligación reparatoria a cargo de la administración, fue dolosa o gravemente culposa. 17SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf página 49 – 50. 18SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300220230028_0_20241003113417748 cuaderno principal descripción del documento 026_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda.pdf página 71 – 72. 10 Es así de imperiosa mención para efectos de entender mejor este presupuesto, reiterar los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 “Artículo 5.
Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder Artículo 6. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” Al respecto el Consejo de Estado, teniendo en cuenta un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que efectuó un análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, indicó:19 “La Corte Constitucional a la hora de efectuar el análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, advirtió frente a la causal invocada por la demandante –violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho- que (se transcribe de forma literal): (…) En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678.
De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, 19 Consejo De Estado-Sala de Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 11001- 03-26-000-2014-00025-00(50031). 11 pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse’. (…) “Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta.
Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa. Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave.”20 Así las cosas, la presunción de que trata el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 no se configura solo por un desconocimiento de las normas o de los términos establecidos en la ley, sino que, además, debe ser una actuación inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico; de ese modo, en los eventos en los cuales exista una justificación en la actuación del servidor el juez deberá negar las pretensiones de repetición. En otras palabras, como la presunción legal que aquí se analiza cuenta con un ingrediente subjetivo, esto es, que la violación de la norma haya sido inexcusable, nace en cabeza del demandante el deber de acreditarlo.
La Sala precisa que lo antes dicho no significa la eliminación o desconocimiento de la presunción consagrada en la ley, sino que implica, en palabras de la Corte Constitucional, una carga que debe cumplir el demandante, pues debe probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable (…)” De acuerdo con lo anterior, para que haya lugar a la presunción ya sea del artículo 5 o del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, es necesario que la actuación del agente del Estado sea inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico o el hecho se desligue de las finalidades del servicio del Estado, por tanto, quien debe demostrarlo es la parte demandante, en atención a que dicha presunción no se configura solo por un desconocimiento de las normas.
En el proceso bajo estudio, al pretenderse declarar patrimonialmente responsable a Jairo Alberto Cardona Bonilla quien, en calidad de secretario de educación, debido a la demora en el pago de las cesantías llevó a que en el proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué ordenará que se realzará el pago por sanción moratoria al docente, el cual en cumplimiento de esta orden judicial efectuó el FOMAG al docente Luis David Rodríguez Ruiz por la suma de doce millones quince mil tres cientos ochenta y cuatro mil pesos ($12.015.384). 20 Corte Constitucional, sentencia C-455-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 No cabe duda que los requisitos objetivos para la procedencia de la acción de repetición se encuentran acreditadas, como anteriormente se demostró, es decir i) la existencia de una condena, conciliación o cualquier forma de terminar un conflicto que imponga la obligación indemnizatoria a cargo de Estado, ii) que el Estado haya realizado el pago de esta obligación, y iii) la calidad de agente o ex agente del Estado no obstante, debe hacerse claridad que respecto del elemento subjetivo es decir la calidad de la conducta del demandado ya sea doloso o gravemente culposo, el accionante solo mencionó que el actuar del demandado fue gravemente culposo y en el recurso hizo mención que esta es una presunción legal por lo que a quien correspondía desvirtuarla era al demandado.
Observando lo planteado por el apelante, se debe manifestar que le asiste razón al manifestar que la conducta ya sea dolosa o gravemente culposa es una presunción legal, aunque para ello citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es menos cierto que dicha presunción debe ser probada y para ello el accionante debe aportar soportes probatorios que den cuenta de esto, así lo establece la misma jurisprudencia traída en el recurso de alzada por el accionante, así las cosas no basta con mencionar que se presume la que la conducta fue con culpa grave y dedicarse a no allegar soporte probatorio bajo el argumento de que se trata de una presunción legal que no debe ser probada, la misma jurisprudencia constitucional21 hace hincapié en que pese a ser una presunción legal debe ser probada por quien la propone a fines de que sobre quien se hace censura pueda realizar contradicción y aporte también pruebas que acrediten lo contrario.
En consecuencia, no se acreditó el actuar gravemente culposo y al ser el elemento subjetivo de vital importancia en asuntos como el aquí tratado, se reitera lo dicho por el Consejo de Estado respecto de este elemento “la demostración del elemento subjetivo de la responsabilidad personal del agente es imprescindible, no solamente por ser una exigencia de rango constitucional, prevista expresamente en el artículo 90 de la Constitución, sino, además, porque se trata de un instrumento de protección de la situación jurídica y de los derechos constitucionales de los agentes al servicio del Estado, al establecer un estándar comportamental alto, a partir del cual, se entiende que su actuación no se encuentra cubierta por la función pública y se convierte, por el contrario, en una actuación personal, que compromete el patrimonio personal del agente. … a la entidad pública demandante le corresponde la carga de activar dicha presunción, esto es, de demostrar los supuestos de hecho en los que el legislador se fundó para configurar la presunción” 22.
De manera que pese a haber aportado la sentencia que ordenó el pago de la sanción moratoria al docente y el certificado del FOMAG del pago hecho por la sanción mora, no basta con expresar la modalidad de la conducta (culpa grave) ya que debe existir un nexo causal entre la conducta cometida y la sentencia que ordenó el pago, así como también debe probarse que la conducta del agente del Estado llevó a la condena.
En el presente asunto el manual de funciones por si solo no acredita la conducta, debido a que como quedo en evidencia, el trámite del acto administrativo de reconocimiento no es exclusivo del secretario de educación, ya que en dicho proceso también interviene el profesional de la oficina de prestaciones sociales del magisterio regional Tolima.
En consonancia con lo anterior el Consejo de Estado ha sido claro en expresar que “es necesario que exista una relación de causalidad entre el daño sufrido 21 Corte constitucional SU 354/2020. 22 Consejo de estado radicado 68001-23-31-000-2013-00742-01 C.P Alberto Montaña Plata 13 (sentencia condenatoria, acuerdo conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto) y la acción u omisión que dio lugar a dicha decisión.” 23 en el presente asunto no se acreditó ninguna acción ni omisión por parte del demandado, por lo que en conclusión el presente medio de control no esta llamado a prosperar, por los motivos antes expuestos.
También se ha pronunciado en casos similares: “En este orden de ideas, si bien es cierto que las providencias transcritas establecieron las razones que dieron lugar a la imposición de la condena en contra del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, también es cierto que no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad de los apelantes, la cual debe quedar debidamente demostrada en el proceso de repetición, de manera individual, con fundamento en las pruebas válidamente aportadas al mismo.
De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, le corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Así pues, la parte demandante estaba en la obligación de probar la culpa grave o el dolo de la actuación desplegada por los soldados, no sólo anexando la sentencia por medio de la cual se le condenó a indemnizar los perjuicios causados a los familiares del señor Collazos Vásquez, como efectivamente lo hizo, sino las pruebas fehacientes e indiscutibles que demostraran que cada uno de los agentes del Estado actuó con dolo o culpa grave cuando supuestamente dieron de baja en un operativo a dos ciudadanos que presentaron como “terroristas”.
Se insiste en que, revisado el proceso, no se halla ningún elemento de prueba que demuestre el dolo o la culpa grave de los apelantes, pues las pruebas allegadas a este proceso no acreditan, por sí solas, la actuación dolosa o gravemente culposa de estos, especialmente porque el testigo que presenció cuando supuestamente los soldados transportaron dos personas con vida y luego las reportaron muertas en un combate, estableció la presencia de entre 20 y 30 soldados, sin que los reconociera o determinara la labor que tuvo cada uno de los hoy apelantes en estos hechos, ya sea por acción u omisión. En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la culpa grave o el dolo en la actuación del demandado; al respecto, ha dicho: “v) Sin embargo, no parece debidamente acreditado que el demandado hubiese actuado con dolo o culpa grave, toda vez, que el demandante no aportó prueba alguna al respecto.
“En efecto, en relación con este asunto, el actor se limitó aportar con la demanda fotocopias autenticadas de las sentencias de primera y segunda instancia, -que, se insiste, son importantes para acreditar algunos de los aspectos expuestos, como son los relacionados con el daño antijurídico causado por la Administración y la consecuencial 23 Consejo de estado sentencia 050012331000201101797 02 (55728) de 23 de septiembre de 2024.
C.P. Nicolas Yepes Corrales. 14 condena judicial-, pero se abstuvo de aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a acreditar que el demandado actuó con dolo o con culpa grave. “Ante tal omisión, no resulta posible dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, toda vez que las pruebas idóneas, regular y debidamente arrimadas al proceso, que acrediten que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa resultan indispensables, en la acción de repetición, para condenar al demandado y (sic) ni lo dicho en las sentencias que condenaron al Estado, ni la valoración probatoria en ellas contenida puede entenderse como suficiente para suplir la omisión mencionada”24 Conclusión El accionante no acreditó probatoriamente el elemento subjetivo esto es la modalidad de la conducta, motivo por el cual no se reúnen la totalidad de presupuestos para declarar patrimonialmente responsable al demandado.
Dado que en el presente caso se analiza la conducta del demandado en el trámite del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales docente, no quedó acreditada la conducta dolosa o gravemente culposa cuando fungió como secretario de educación del Tolima, ya que como se explicó, en este trámite interviene el profesional de la oficina de prestaciones sociales del magisterio.
Es claro a todas luces que en el presente asunto la ausencia de prueba frente al elemento subjetivo del agente del Estado sobre el cual se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial, no basta con referir cual es la modalidad de la conducta sin aportar prueba que permita evidenciarla. Debido a que un punto del recurso, es la indebida valoración probatoria, lo cierto es que las pruebas allegadas al proceso permiten dar por cumplidos los requisitos objetivos, pero al billar por su ausencia las pruebas frente a la conducta dolosa o gravemente culposa lo que corresponde es dar por no acreditado este presupuesto, ya que no se puede predicar por parte de este despacho judicial el cumplimiento de un requisito subjetivo sin que obre prueba de ello, tal asunto iría en contra del principio de la sana crítica probatoria y el debido proceso. 3.1.
Costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, radicado 85001-23-31-000-1999-00423- 01, interno 21.926. 15 Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos plasmados en el recurso de apelación, se condenará en costas y agencias en derecho al apelante, mismas que serán fijadas por el juez de primera instancia, conforme al criterio del Consejo de Estado.25 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 14 de agosto de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que declaró probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al apelante, conforme a los argumentos expuestos.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Aclara voto.
LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 25 Consejo de Estado sentencia 25000-23-36-000-2019-00712-01 del 17 de junio de 2024 M.P Fredy Ibarra Martínez. 16