Sincelejo, Sucre, veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE DECISIÓN. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que declaró la nulidad de acto administrativo demandado y la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la demandante. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda. La señora Marleny del Rosario Cervera Lozano, actuando por conducto de mandatario judicial, interpuso demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”, Fiduprevisora S.A. y el Departamento de Sucre, con el objeto de que se declare la existencia y nulidad del acto administrativo ficto negativo producto de la falta de respuesta al derecho de petición del 18 de octubre de 2023, por medio del cual la solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de la cancelación tardía de sus cesantías parciales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a las demandadas a reconocer y pagar «[…] la SANCION MORATORIA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de esta». 2.2.
Hechos. La señora Marleny del Rosario Cervera Lozano es docente afiliada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Mediante Resolución No. 194 del 2 de marzo de 2020, la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre reconoció el derecho a las cesantías solicitadas. El 13 de marzo de 2021, el FOMAG a través de la Fiduprevisora S.A puso a disposición de la demandante los recursos correspondientes a las cesantías reconocidas en la Resolución No.194 del 2 de marzo de 2020, conforme se evidencia en el desprendible adjunto.
El 8 de junio de 2020 se cumplieron los 70 días previstos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, para el pago de las cesantías. Por esto, a partir del día siguiente y hasta la fecha en que se pusieron a disposición los dineros por cesantías, se generó una mora de 277 días, lo que da lugar al pago de la sanción moratoria prevista en las normas citadas.
La demandante devengó un promedio de salario mensual de $3.919.989, valor diario de $130.666, el cual, multiplicado por los 277 días de mora, la sanción a pagar asciende a la suma de $36.194.565. El 18 de octubre de 2023, la parte demandante solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las Leyes 244 y 1071 de 2006, sin respuesta alguna, lo que configuró el acto ficto o presunto que ahora se demanda. 2.3.
Normas violadas y concepto de violación. Como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones legales: Artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; Artículos. 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; Artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. En el concepto de la violación: manifestó la parte demandante que el acto administrado demandado debe ser declarado nulo, toda vez que las entidades demandadas están violando las disposiciones contenidas en la ley 244 y ley 1071 del año 2006 al no realizar el pago de las cesantías dentro de los 70 días siguientes a la radicación de la solicitud como se puede observar en las documentales anexas. 2.4.
Trámite en primera instancia. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en acta del 5 de marzo de 2024, y admitida por auto del 12 de abril de 2024. 2.5. Contestación de la demanda. La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda alegando su falta de legitimación en la causa por pasiva, en virtud de que la sanción moratoria reclamada se originó en el año 2020, después de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual prohíbe de forma expresa que los recursos del Fomag se destinen al pago de indemnizaciones judiciales o administrativas, como la sanción moratoria, limitando su uso al pago exclusivo de prestaciones económicas, sociales y asistenciales de los docentes, pensionados y beneficiarios.
Argumentó la ausencia de responsabilidad en su contra, dado que, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, Resolución No 0194 del 2 de marzo de 2020 fue expedido por la Secretaria de Educación del Departamento de Sucre, quien tiene la obligación que tramitar el reconocimiento de las cesantías y remitir dicho acto administrativo para su pago.
Por tanto, cualquier retardo en el proceso de reconocimiento y notificación del acto administrativo es atribuible a la entidad territorial, y no a esa entidad. En este orden, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad del Fomag en el pago de sanción moratoria, improcedencia de la indexación de la sanción moratoria e imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses y sanción moratoria.
La Fiduciaria la Previsora S.A. - Fiduprevisora S.A. solicitó denegar en su totalidad las condenas solicitadas en su contra y, en cambio, se imponga condena en costas a la parte demandante. Lo anterior bajo el argumento de que, a su juicio, las pretensiones de la parte actora carecen de sustento fáctico y jurídico que justifique su prosperidad.
Asimismo, aclaró que la Fiduprevisora actúa únicamente como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, sin que exista actuación en nombre propio. Por lo tanto, no le corresponde asumir responsabilidad directa en los hechos expuestos en la demanda. Resaltó que las pretensiones de la demandante no están dirigidas expresamente contra Fiduprevisora S.A., lo cual refuerza la improcedencia de cualquier condena en su contra dentro del presente litigio.
A su turno, formuló las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) Cobro de lo no debido, iii) Enriquecimiento sin justa causa, iv) indebida composición de la parte pasiva y v) Inexistencia en la reclamación del derecho innominada. El Departamento de Sucre solicitó que se rechacen en su totalidad las pretensiones formuladas en la demanda y se declaren probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido e innominada.
En ese sentido, sostuvo que la Secretaria de Educación Departamental de Sucre actuó en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al resolver la solicitud de cesantía parcial mediante la Resolución No. 0194 del 2 de marzo de 2020. 2.6. Alegatos. En auto del 13 de marzo de 2025, el Juzgado ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad en la cual, se pronunciaron la parte demandante y las entidades demandadas en los siguientes términos: - La parte demandante, señaló en sus alegatos que con ocasión de la emergencia sanitaria causada por la pandemia del COVID-19, se decretó la suspensión de términos judiciales y de los términos de prescripción y caducidad en todo el territorio nacional, medida que adoptó el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA20-11517, 11518, 11521, 11526 y 11529 de marzo de 2020, en concordancia con el Decreto 564 de 2020 y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
En virtud de estas disposiciones, los términos de prescripción y caducidad quedaron suspendidos desde el 16 de marzo de 2020, reanudándose a partir del día hábil siguiente al levantamiento de la suspensión, y se dispuso que, si al momento de la suspensión restaban menos de 30 días para que operara la prescripción o caducidad, el interesado tendría un mes adicional desde el levantamiento para ejercer su derecho.
En consecuencia, consideró que cualquier análisis sobre la oportunidad en la presentación de la demanda o la configuración de la caducidad o prescripción debe considerar esta suspensión extraordinaria de términos, lo cual incide directamente en la procedencia de sus pretensiones. - La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” solicitó al despacho no imponer condena alguna en su contra y en caso de existir responsabilidad, esta debe recaer exclusivamente sobre la entidad territorial, pues conforme al Decreto 942 de 2022, que modifica aspectos del Decreto 1075 de 2015, puesto que, se evidenció que aunque la solicitud de cesantías esta fue presentada el 24 de febrero de 2020, el acto administrativo para su estudio y reconocimiento fue recibido por la fiduciaria hasta el 17 de febrero de 2021.
Por lo anterior, señaló que, a partir de la recepción del acto administrativo, la fiduciaria cumplió con su obligación de pago dentro del plazo legal de 45 días hábiles, realizando el desembolso el 13 de marzo de 2021. Por tanto, cualquier sanción moratoria que eventualmente se haya causado no puede ser atribuida al Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, ya que la demora no fue imputable a esta entidad, ya que la fiducia actuó conforme a la normativa vigente, cumpliendo con los plazos establecidos una vez recibió la documentación completa. - La Fiduciaria la Previsora S.A. - Fiduprevisora S.A. en sus alegaciones sostuvo que las excepciones propuestas en la contestación de la demanda han quedado plenamente demostradas en especial la falta de legitimación en la causa por pasiva, y, en consecuencia, deben negarse las pretensiones formuladas en su contra, al no ser la entidad obligada al pago de la sanción moratoria reclamada.
Continuó señalando que, en el caso de la demandante la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías fue radicada el 24 de febrero de 2020, reconocida mediante Resolución No. 194 del 2 de marzo de 2020, y el dinero estuvo disponible el 13 de marzo de 2021, por lo tanto, en aplicación del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, y dado que el pago se efectuó antes de diciembre de 2022, cualquier sanción moratoria que se haya causado debe ser cubierta mediante Títulos de Tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda, y no con recursos propios ni administrados por Fiduciaria. - El Departamento de Sucre en sus alegaciones insistió en que debe excluirse a la entidad territorial del proceso y negar las pretensiones de la demanda, al configurarse la excepción de mérito de cobro de lo no debido.
Insistió en que el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria fue expedido formalmente por el Departamento de Sucre, pero actuando en nombre y representación del FOMAG. Así lo establece expresamente el encabezado de la resolución, en la que la Secretaría de Educación ejerce funciones delegadas conforme a la Ley 91 de 1989, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005.
En consecuencia, consideró no es titular de la obligación reclamada, ni participó en la creación, modificación o extinción de derecho alguno a favor del demandante. Por tanto, no puede ser condenado al pago de la sanción moratoria reclamada. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. 2.7. Providencia apelada.
En sentencia fechada 15 de agosto de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, declaró la nulidad del acto administrativo ficto demandado y que se configuró la excepción de prescripción extintiva de la obligación de pagar la sanción moratoria solicitada por la demandante. Como fundamento de lo anterior, sostuvo: «Conforme con lo probado y de acuerdo con las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-012-62 del 18 de julio de 2018, se debe aplicar para este caso, la relativa a la expedición del acto escrito en tiempo sin notificar o notificado por fuera de término, por lo que, la sanción moratoria corrió de la siguiente manera: Como se observa, los 45 días previstos en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006 para que se produjera el pago de la cesantía, corrieron desde el 3 de abril al 10 de junio de 2020, por lo que, a partir del 11 de junio se empezó a causar la sanción moratoria que cesó el 12 de marzo de 2021, día anterior a la fecha de pago de las cesantías.
Así las cosas, se configuró a favor de la señora Marledy del Rosario Cervera Lozano la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a doscientos setenta y cinco (275) días de retardo. 2.5.2. Ahora bien, la sanción moratoria no es imprescriptible, en consecuencia, está sujeta al término consagrado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, por ende, pasados 3 años sin hacer la reclamación laboral se extingue el derecho del trabajador a recibir el pago de la sanción. En efecto, la mencionada norma dispone: “ARTÍCULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Para contabilizar el término de la prescripción de la sanción moratoria, debe tenerse en cuenta desde cuando se hizo exigible. En el presente caso, el derecho a exigir la sanción moratoria nació a partir del 11 de junio de 2020 día en que comenzó a causarse, por lo tanto, en principio debió reclamarse su pago dentro de los tres años siguientes (art. 151 del CPL12) es decir, hasta 11 de junio de 2023.
No obstante lo anterior, el Decreto 564 de 15 de abril de 202020, en su artículo 1°, estableció la suspensión de términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1° de julio del mismo año, fecha en la que se levantó la medida por el Consejo Superior de la Judicatura, es decir, 3 meses y 14 días. […] Ahora bien, dado que la sanción moratoria en este caso comenzó a causarse el 11 de junio de 2020, solo se ve afectada por 20 días de la suspensión (del 11 de junio al 1° de julio de 2020).
Por lo tanto, al adicionar los veinte (20) días correspondientes a la suspensión de términos ordenada por el Decreto 564 de 2020, el nuevo plazo máximo para reclamar el derecho a la sanción moratoria se extendía hasta el 1° de julio de 2023. Sin embargo, la reclamación fue presentada el 18 de octubre de 2023, cuando ya había operado la prescripción extintiva del derecho a recibir el pago de dicha sanción » 2.8.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la parte demandante presentó recurso de apelación, en los siguientes términos: «Sea lo primero indicar que este apoderado no comparte la decisión de primera instancia emitida por el juzgado 7 administrativo de Sincelejo, ya que el juzgado no realizo una verificación completa del caso en concreto, toda vez que realizada un análisis errado del término de prescripción pues no tuvo en cuenta la para por la PANDEMIA del COVID 19 que nos afectó a todos, adicionalmente debió realizarse el estudio de la prescripción de forma parcial como lo indica el consejo de estado en la sentencia de unificación. Podemos observar que mi poderdante realizo la solicitud de sus cesantías el día 24 de febrero del año 2020 y que las reconocieron mediante resolución 194 del 2 de marzo del 2020, reconoció y ordeno el pago de la prestación, posteriormente el día 13 de marzo de 2021 las entidades demandadas pusieron a disposición el dinero a la docente en la ventanilla del banco de BBVA.
Podemos evidenciar los siguientes términos: Podemos colegir entonces que si bien es cierto la mora comenzó a correr el día 08 de junio de año 2020 y el termino de prescripción en principio acaecería el día 08 de junio del año 2023, pero como se indicó anteriormente a raíz de la pandemia del COVID 19 y la imposibilidad material de realizar las solicitudes de forma virtual se suspendieron los términos de prescripción desde el día 16 de marzo del año 2020 hasta el día 01 de julio del mismo año En conclusión, podemos evidenciar que en el caso en concreto no opero el fenómeno de la prescripción como se explica en el siguiente cuadro: Como se puede observar en la gráfica no opero el fenómeno de la prescripción en este asunto toda vez que con la contabilización de suspensión de términos a raíz de la pandemia del COVID 19, se amplio el termino de radicación de la sanción moratoria.
Ahora bien, el estudio del caso en concreto debió tener en cuanta que la sentencia de unificación del conejo de estado en lo que tiene que ver con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías indica que se debe realizar un análisis de la PRESCRPCION PARCIAL, se evidencia que el juzgado de primera instancia no realiza esta verificación pues solo realizo el estudio de la prescripción total de la sanción moratoria.
Aunado a lo anterior es menester indicar que los derechos constitucionales de los docentes afiliados al magisterio y la aplicación de la sentencia de unificación del consejo de estado en lo que tiene que ver con estos derechos están amparados por los principios constitucionales mas aun cuando esta labor que desempeñan es tan importante para el desarrollo y crecimiento del país. » 2.9.
Trámite ante la segunda instancia. El recurso de apelación fue repartido al despacho del magistrado ponente en acta del 29 de septiembre de 2024. En Auto del 8 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2025. Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA –modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021-, la parte demandante y las entidades demandadas guardaron silencio.
El Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto de fondo en el término previsto en el numeral 6 de la norma en cita. 3. CONSIDERACIONES. 3.1. De la competencia: El Tribunal es competente para conocer y decidir el Recurso de Apelación interpuesto, según lo establecido en el Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA. 3.2.
Problema Jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del recurso de apelación que sirve como derrotero del ejercicio del juez de segunda instancia, corresponde a la Sala determinar si la sanción moratoria reclamada por la señora Marleny del Rosario Cervera Lozano se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción. Para ello, se dilucidará sobre lo siguiente: - De la Sanción Moratoria por pago tardío de cesantías a docentes: Con el objetivo de proteger el pago oportuno del auxilio de cesantías, la Ley 244 de 1995 estableció una sanción para las entidades públicas por la demora en el pago de las cesantías a los servidores públicos (Art. 2° y Parágrafo).
Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, en cuyo Art 1° se señaló como objetivo «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación», es decir, extendió los efectos de la sanción al retiro parcial de las cesantías. En el Art. 2° se precisó el ámbito de aplicación, indicándose que: “Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro”. En los artículos 4 y 5 se reguló el procedimiento que se debería adelantar, así: «Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». Ahora, a pesar de que la Ley 91 de 1989 no regló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo cierto es que, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, consideró que la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias -Ley 1071 de 2006- resultan aplicables a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”, regidos por la Ley 91 de 1989, por hacer parte de la categoría de empleados públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, en razón de la naturaleza del servicio que prestan, la regulación del servicio docente, su ubicación en la Rama Ejecutiva del Estado, y la implementación de la carrera docente, que comprende el ingreso, ascenso y retiro del servicio.
Al respecto, en dicha providencia, se dijo: «… para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.».
Respecto de la causación de esa erogación indemnizatoria, sentó las bases para dicho fin, en los siguientes términos: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Negrillas para resaltar) Sobre la forma de contabilización de la mora por el pago tardío de las cesantías, la alta Corporación, explicó distintas situaciones que se pueden presentar en el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la señalada prestación social. En tal sentido, dijo que lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se podía evidenciar en el siguiente cuadro: (ii) Prescripción de la Sanción Moratoria prevista en la Ley 244 de 1995: En Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre del 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las siguientes reglas jurisprudenciales frente a la prescripción de la sanción moratoria, cuando se causa por el incumplimiento en el pago inoportuno o no pago de cesantías definitivas o parciales, de acuerdo con la Ley 244 de 1995, así: «3.4.5.
Contabilización de la prescripción de la sanción moratoria establecida para las cesantías definitivas. 85. Como quedó visto, para determinar el término prescriptivo de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas se aplica el artículo 151 del CPTSS, que dispone: (…) 86. Por ese motivo, la contabilización del término trienal de la prescripción de la sanción moratoria inicia desde cuando esta se hace exigible, al vencer el plazo establecido en la ley para el pago de las cesantías definitivas. 87.
Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley. En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. 88.
Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). 89.
En consecuencia, no resulta admisible que el interesado alegue a su favor su propia negligencia en la reclamación oportuna y pretenda que se extienda en el tiempo la posibilidad de solicitar el reconocimiento y pago de la penalidad, inobservando que la prescripción trienal de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas, comienza a contabilizarse una vez la penalidad esté lista para ser reclamada, esto es, desde que aquella obligación se hace exigible. […] FALLA:
PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria”.
SEGUNDO: Advertir a los operadores jurídicos y a la comunidad en general que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada».
En suma, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, está sujeta al término prescriptivo señalado en el art. 151 del Código de Procedimiento del Trabajo y Seguridad Social, y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
4. CASO CONCRETO Con la prueba aportada oportunamente, se encuentra acreditado que la parte demandante mediante Solicitud No 2020-CES-007252 del 24 de febrero de 2020, le solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de cesantías parciales, como se desprende del contenido de la Resolución No. 0191 del 2 de marzo de 2020. También, que a través de la Resolución No. 0194 del 2 de marzo de 2020, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció a favor del docente demandante, la suma de $144.360.370, por concepto de “liquidación de cesantía parcial”, de la cual se hicieron unos descuentos, quedando un saldo a favor por valor de $73.000.000, que sería pagado a nombre del Abrahan Isaac Salas Ortiz por concepto de cesantía parcial para compra de vivienda: Decisión que se le notificó electrónicamente a la parte actora el 5 de mayo de 2020, como se observa en el siguiente correo electrónico: Así mismo, que el 13 de marzo de 2021 se le pagó a la demandante la suma de $73.000.000 reconocida por concepto de cesantías parciales, según certificación expedida el 17 de octubre de 2023, por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: Igualmente, se acreditó con el Formato único Para Expedición de certificados de salarios que para el año 2020 la señora Marleny del Rosario Cervera Lozano devengó la suma de $3.919.989 por concepto de asignación básica.
Finalmente, se probó que, mediante Derecho de Petición del 18 de octubre de 2023, la demandante solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” - Secretaría de Educación Departamental de Sucre, el reconocimiento de la sanción moratoria derivado del pago tardío de sus cesantías parciales.
Pues bien, del contenido de la Resolución No. 0194 del 2 de marzo de 2020 se extrae que la señora Marleny del Rosario Cervera Lozano solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 24 de febrero de 2020, por lo tanto, se debe realizar la siguiente contabilización de los plazos legales para el reconocimiento de dichas cesantías: - A partir del día hábil siguiente –25 de febrero de 2020- comenzaron a correr los quince (15) días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, los cuales vencieron el 16 de marzo de 2020. - El acto administrativo de reconocimiento fue expedido el 2 de marzo de 2020, pero notificado el 5 de mayo de 2020, es decir, por fuera del término razón por la cual se hará uso de la sexta hipótesis planteada en la sentencia de unificación citada en precedencia para determinar el momento a partir del cual se hizo exigible la sanción reclamada, así: Así las cosas, los 67 días que establece la regla jurisprudencial corrieron entre el 3 de marzo de 2020 al 10 de junio de 2020, por lo que, a partir del día 11 de junio de 2020 empezó a causarse la sanción moratoria hasta el 12 de marzo de 2021, día anterior a la fecha de la consignación del dinero reconocido por cesantías parciales, lo cual ocurrió el 13 de marzo de 2021, de acuerdo con la certificación del 17 de octubre de 2023, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En razón de lo anterior y según lo decantado por la jurisprudencia administrativa transcrita en precedencia, la demandante desde el día siguiente a la exigibilidad de la sanción moratoria tenía tres (3) años -Art. 151 del CPT - para reclamar el derecho derivado por la no cancelación oportuna de sus cesantías, so pena de configurarse el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho.
Término que en el presente asunto en principio corrió del 11 de junio de 2020 y el 11 de junio de 2023. No obstante, se debe recordar que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 3859 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
A su vez, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, sin que haya sido prorrogado. Posteriormente, el presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°.
La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional y a un control político por parte del Congreso de la República.
En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional por la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo No. 564 de 2020, mediante el cual efectuó precisiones respecto de la suspensión de términos de prescripción y caducidad, en los siguientes términos: “Artículo 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.
Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal”. El anterior Decreto Legislativo se declaró ajustado a la Constitución en sentencia C-213 de 1o de julio de 2020, proferida por la Corte Constitucional, salvo la expresión “y caducidad”, prevista en el parágrafo del artículo 1º ídem, que declaró inexequible.
Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdos PCSJA20 núm. 11517 de 15 de marzo, 11518 de 16 de marzo, 11519 de 16 de marzo, 11521 de 19 de marzo, -11526 de 20 de marzo, 11527 de 22 de marzo, 11528 de 22 de marzo, 11529 de 25 de marzo, 11532 de 11 de abril, 11546 de 25 de abril, 11549 de 7 de mayo, 11556 de 22 de mayo y 11567 de 5 de junio, todos de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia COVID-19.
Posteriormente, la referida Corporación, mediante Acuerdo núm. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 2020, dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1º de julio de ese año. Adicionalmente, se advierte que el Decreto Legislativo estableció una excepción garantista para el cómputo del término de prescripción y caducidad respecto de los casos en que el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad fuera inferior a 30 días, evento en el que se concedió un (1) mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión de términos por parte del Consejo Superior de la Judicatura, para realizar la actuación correspondiente.
Pues bien, para determinar si operó la prescripción, se itera que en el expediente está probado que a partir del 11 de junio de 2020 empezó a causarse el derecho a favor de la demandante a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, por ende, tenía hasta el 11 de junio de 2023 para solicitar administrativamente su reconocimiento y pago, so pretexto de operar la prescripción total de la misma.
Por disposición del Decreto Legislativo No. 564 de 2020 y a lo establecido en el Acuerdo núm. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 2020, los términos sustanciales y procesales de “prescripción y de caducidad” previstos en las normas legales de cualquier rama del derecho, salvo en materia penal, se suspendieron del 16 de marzo al 30 de junio de 2020, esto, es durante 3 meses y 14 días.
De manera, que, como el derecho a la sanción moratoria se originó a partir del 11 de junio de 2020, es decir, cuando ya se encontraba vigente la suspensión de términos ordenada por el Decreto Legislativo No. 564 de 2020 y adoptada en el Acuerdo núm. PSCJA20-11581 de 27 de junio de 2020, que rigió del 16 de marzo de 2020 al 30 de junio de 2020, al caso de la demandante resulta aplicable únicamente para el periodo comprendido entre el 11 y el 30 de junio de 2020 correspondiente a 20 días, por haber iniciado el derecho dentro del lapso de suspensión. En consecuencia, el término de prescripción que inicialmente vencía el 11 de junio de 2023 se extendió hasta el 1.° de julio de 2023, sin embargo, como la parte demandante reclamó la sanción moratoria en sede administrativa el 18 de octubre de 2023, en concordancia con lo concluido por el A-quo se configuró la prescripción de la sanción moratoria.
No son de recibo los argumentos expuestos por el recurrente en cuanto afirma que no se configuró la prescripción de la sanción moratoria, pues incluso bajo la contabilización realizada por la parte demandante- en la que se incluye la totalidad del término de suspensión de 3 meses y 14 días, lo cual a juicio de la Sala no resulta procedente, no se presentó la reclamación en termino. Así pues, aun si se aceptara dicha contabilización, el término de prescripción fenecía el 23 de septiembre de 2023, mientras que la reclamación administrativa fue presentada el 18 de octubre de 2023, lo que evidencia que con todo esto que el derecho se encontraba prescrito.
Sumado a lo anterior, no se acoge el argumento del recurrente según el cual el estudio de la prescripción de la sanción moratoria debe realizarse de manera parcial, ya que dicha postura no se ajusta a lo dispuesto en la sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, en la que se estableció que el término de prescripción de la sanción moratoria derivada del incumplimiento en el pago inoportuno de cesantías definitivas o parciales, es de tres años – Art. 151 del CPT- contados desde el momento en que la penalidad se hace exigible, de ello, se desprende que el análisis de la prescripción debe realizarse de manera integral y no fragmentada como lo plantea el recurrente.
En esta medida, se CONFIRMARÁ la decisión apelada.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. En virtud de lo dispuesto en el artículo 4713 de la Ley 2080 de 2021, y el criterio objetivo valorativo de imposición de costas de que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas en esta instancia, pues no puede afirmarse que la demanda y/o los recursos de apelación adolecían de manifiesta carencia de objeto.
Amen que no existe prueba de su causación. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA