Sincelejo, Sucre, veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE DECISIÓN. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que negó las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda. El señor Gabriel Enrique Lora Sarmiento, actuando por conducto de mandatario judicial, interpuso demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” y el Departamento de Sucre, con el objeto de obtener la nulidad del acto administrativo ficto negativo producto de la falta de respuesta al derecho de petición del 28 de junio de 2023, por medio del cual el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de la cancelación tardía de sus cesantías parciales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene «[…] al DEPARTAMENTO DE SUCRE al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019.».
Asimismo, pidió que se condene a «[…] LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG, al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante.». 2.2.
Hechos: El 24 de enero de 2023, el señor Gabriel Enrique Lora Sarmiento, en calidad de docente, solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. La Secretaría de Educación del Municipio de Sincelejo, mediante Resolución No. SUCRER2023000041 del 24 de febrero de 2023, reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales a favor del demandante.
La Secretaría de Educación del Departamento de Sucre no expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías dentro del plazo legal de 15 días, ni el FOMAG efectuó el pago de las cesantías parciales reconocidas dentro de los 45 días establecidos por la ley. Por tal motivo, el demandante considera que se ha configurado a su favor el derecho al pago de la sanción moratoria.
El 28 de junio de 2023, la parte demandante solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, sin respuesta alguna, lo que el 28 de septiembre de 2023, configuró el acto ficto o presunto que ahora se demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de violación: Como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones legales: Artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989;
Artículos. 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; Artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Artículos 57 de la Ley 1955 de 2019. Decreto 1272 de 2018. En el concepto de la violación: manifestó la parte demandante que el acto administrado demandado debe ser declarado nulo, toda vez que las entidades demandadas no reconocieron ni pagaron el auxilio de cesantías en la oportunidad legal para ello, por lo que, se configuró la sanción moratoria pretendida. 2.4.
Trámite en primera instancia. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en acta del 15 de diciembre de 2023, y admitida por auto del 19 de diciembre de 2023. No obstante, el proceso fue distribuido el 19 de marzo de 2024 al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo. 2.5.
Contestación de la demanda. La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” y el Departamento de Sucre a pesar de haber sido notificados de la demanda no la contestaron. 2.6. Alegatos. En auto del 25 de octubre de 2024, el Juzgado ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad en la cual, se pronunciaron la parte demandante y el Departamento de Sucre.
El Ministerio Público y el FOMAG guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 2.7. Providencia apelada. En sentencia fechada 31 de marzo de 2025, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior, sostuvo: «2.3.2 Caso concreto. El demandante pretende que se declare la nulidad del acto ficto o presunto, con el que las entidades demandadas negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada, por el presunto pago tardío del auxilio de cesantías parciales.
De lo probado en el expediente existe certeza: a) Que el accionante pidió el retiro parcial de sus cesantías el 24 de enero de 2023. b) Que, el 27 de febrero de 2023, el secretario de Educación Departamental de Sucre, expidió la Resolución N° SUCRER20230000415, ordenando el reconocimiento y pago de la cesantía parcial a la demandante. c) Que el pago de las cesantías reconocidas aconteció el 09 de marzo de 2023, tal como se observa en el certificado de extractos de cuenta del banco BBVA, traído al expediente6.
Ahora bien, conforme al recuento probatorio, puede afirmarse: - Que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales se hizo por fuera del término de los 15 días hábiles, dispuestos para ello; en razón a que el mencionado término inició su conteo el 25 de enero de 2023 y finalizó el 14 de febrero del mismo año, y sólo hasta el 09 de marzo de 2023 la secretaría de educación profirió el acto de reconocimiento.
De ahí que, retomando lo expuesto por la jurisprudencia administrativa citada en esta providencia, el presente asunto encuadra en el segundo caso hipotético, en virtud del cual, la obligación moratoria se hace exigible una vez transcurran 70 días posteriores a la expedición del acto, como bien se aprecia en la imagen que se inserta para mayor ilustración: En consecuencia, la contabilización del término para cancelar las cesantías parciales de la demandante inició al día siguiente hábil de haberse solicitado el reconocimiento de la cesantía, esto es, el 25 de enero de 2023 y finalizó el 5 de mayo de la misma anualidad; por tanto, al revisar el certificado de extracto de cuenta del Banco BBVA7., salta a la vista que las cesantías fueron consignadas en tiempo, como bien puede apreciarse en la imagen que se inserta, pues, se hizo el 09 de marzo de 2023: Conforme a lo expuesto, en el presente asunto no le asiste razón a la parte actora, debiendo entonces negar las pretensiones de la demanda.» 2.8.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la parte demandante presentó recurso de apelación, en los siguientes términos: «De lo citado, se concluye el cambio introducido con la Ley 1955 de 2019, en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, fijando términos perentorios para las actuaciones que debe realizar cada una de las entidades involucradas en este proceso, sea decir, 15 días a la Secretaría de Educación territorial y 45 días para la fiduciaria, los cuales corren de manera individual.
Así las cosa, la contabilización de términos es la siguiente: SOLICITUD RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS: 24 DE ENERO DE 2023. FECHA OPORTUNA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE LAS CESANTÍAS: 14 DE FEBRERO DEL 2023 RESOLUCIÓN DE RECONOCIMIENTO: SUCRER2023000041 DE 27 DE FEBRERO DE 2023. FECHA NOTIFICACIÓN: 27 DE FEBRERO DE 2023.
FECHA PAGO EFECTIVO DE CESANTÍA: 09 DE MARZO DE 2023. Se tiene entonces, que existe una sanción moratoria equivalente a 13 días, cuya responsabilidad está en cabeza del DEPARTAMENTO DE SUCRE, porque superó el término para expedir el acto administrativo. Por lo anterior, le solicito respetuosamente a la Corporación, REVOCAR LA SENTENCIA DICTADA POR EL JUZGADO 11 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, dado que la Ley 1955 del 2019 atribuye responsabilidad a la entidad territorial.
La nueva realidad de la sanción moratoria es que se debe verificar si efectivamente las secretarías de educación están expidiendo y notificando en tiempo las resoluciones de reconocimiento de las cesantías, así mismo verificar si una vez en firme el acto administrativo, es cancelada por la entidad responsable las cesantías a tiempo; en conclusión la mora en las cesantías después de la expedición de la menciona ley debe ser determinada en la responsabilidad que recae a cada entidad, por lo que en el caso concreto el juzgado no debió limitarse a verificar si el pago de las cesantías se produjo dentro de los 70 días siguientes a la expedición de la Resolución SUCRER2023000041 DE 27 DE FEBRERO DE 2023.» 2.9.
Trámite ante la segunda instancia. En Auto del 8 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025. Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA –modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021-, la parte demandante y las entidades demandadas guardaron silencio.
El Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto de fondo en el término previsto en el numeral 6 de la norma en cita. 3. CONSIDERACIONES. 3.1. De la competencia: El Tribunal es competente para conocer y decidir el Recurso de Apelación interpuesto, según lo establecido en el Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA. 3.2.
Problema Jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del recurso de apelación que sirve como derrotero del ejercicio del juez de segunda instancia, corresponde a la Sala determinar si se causó la sanción moratoria pretendida por el demandante. Para ello, se dilucidará sobre lo siguiente: - De la Sanción Moratoria por pago tardío de cesantías a docentes: Con el objetivo de proteger el pago oportuno del auxilio de cesantías, la Ley 244 de 1995 estableció una sanción para las entidades públicas por la demora en el pago de las cesantías a los servidores públicos (Art. 2° y Parágrafo).
Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, en cuyo Art 1° se señaló como objetivo «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación», es decir, extendió los efectos de la sanción al retiro parcial de las cesantías. En el Art. 2° se precisó el ámbito de aplicación, indicándose que: “Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro”. En los artículos 4 y 5 se reguló el procedimiento que se debería adelantar, así: «Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». Ahora, a pesar que la Ley 91 de 1989 no regló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo cierto es que, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, consideró que la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias -Ley 1071 de 2006- resultan aplicables a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”, regidos por la Ley 91 de 1989, por hacer parte de la categoría de empleados públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, en razón de la naturaleza del servicio que prestan, la regulación del servicio docente, su ubicación en la Rama Ejecutiva del Estado, y la implementación de la carrera docente, que comprende el ingreso, ascenso y retiro del servicio.
Al respecto, en dicha providencia, se dijo: «… para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.».
Respecto de la causación de esa erogación indemnizatoria, sentó las bases para dicho fin, en los siguientes términos: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Negrillas para resaltar) Sobre la forma de contabilización de la mora por el pago tardío de las cesantías, la alta Corporación, explicó distintas situaciones que se pueden presentar en el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la señalada prestación social. En tal sentido, dijo que lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se podía evidenciar en el siguiente cuadro:
4. CASO CONCRETO Revisado el material probatorio aportado oportunamente al proceso, se encuentra acreditado que la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 24 de enero de 2023, como se desprende del contenido de la siguiente imagen: La Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, mediante Resolución No. SUCRER2023000041 del 27 de febrero de 2023, ordenó pagar a favor del docente Gabriel Enrique Lora Sarmiento la suma de $15.321.276, por concepto de cesantías parciales.
La anterior decisión fue notificada electrónicamente el 27 de febrero de 2023 y publicada en el sistema «Humano en línea». La parte actora renunció expresamente a los términos legales para interponer recursos: Asimismo, se encuentra acreditado que el 9 de marzo de 2023, fue puesta a disposición de la parte demandante la suma de $15.321.276, correspondiente al pago de las cesantías parciales, conforme lo indica el extracto bancario adjuntado a la demanda: El 28 de junio de 2023, el señor Gabriel Enrique Lora Sarmiento le solicitó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de sus cesantías parciales.
Así las cosas, como el señor Gabriel Enrique Lora Sarmiento solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 24 de enero de 2023, se debe realizar la siguiente contabilización de los plazos legales para el reconocimiento y pago de dichas cesantías: A partir del día hábil siguiente -25 de enero de 2023- comenzaron a correr los quince (15) días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, los cuales vencieron el 14 de febrero de 2023.
El acto administrativo de reconocimiento - Resolución No. SUCRER2023000041 - fue expedido el 27 de febrero de 2023, y notificado en esa misma fecha, es decir, extemporáneamente; esto es, con posterioridad a los quince (15) días previstos por el legislador, razón por la cual, resulta aplicable la séptima hipótesis planteada en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que establece: Por lo tanto, los 70 días que indica la jurisprudencia de unificación corrieron entre el 25 de enero de 2023 y el 8 de mayo de 2023.
Sin embargo, aunque las cesantías parciales reconocidas en la Resolución No. SUCRER2023000041 del 27 de febrero de 2023, es decir de manera extemporánea, quedaron a disposición del señor Gabriel Enrique Lora Sarmiento el 9 de marzo de 2023, por lo tanto, no se causó la sanción moratoria reclamada por la parte demandante, como lo consideró el A-quo.
Lo anterior, como se ilustra: En esta medida, la mora reclamada por la demandante no se configuró, por lo que, se CONFIRMARÁ la sentencia apelada. Respecto al argumento de apelación, en el que se centra la parte demandante en afirmar que, a partir de la modificación introducida por la Ley 1955 de 2019, se establecieron términos perentorios para la liquidación y reconocimiento de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías a los docentes- en particular, el plazo de 15 días a las Secretarias de educación para la expedición del acto administrativo, y que en consecuencia debe condenarse a dicha entidad al pago de la sanción moratoria.
La Sala no comparte dicha consideración, toda vez que, se encuentra acreditado que el valor correspondiente a las cesantías fue puesto a disposición de la parte demandante con anterioridad al vencimiento del término previsto para su pago, y si bien el acto administrativo fue expedido de manera extemporánea, ello no implicó una afectación en la oportunidad que tenía la entidad para su pago.
En consecuencia, se reitera que no se configura la causación de la sanción moratoria y que se confirmará la sentencia de primera instancia.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. En virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y el criterio objetivo valorativo de imposición de costas de que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas en esta instancia, por no existir prueba de su causación. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7.
FALLA.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA