Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER SANCIONATORIO DEMANDANTE SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., identificada con NIT. 890.901.321-5, representada legalmente por JUAN GONZALO MAYA MOLINA, identificado con C.C. No. 70.128.378 jcalvarez@boterosoto.com.co; judicial@boterosoto.com.co boterosoto@boterosoto.com.co DEMANDADO SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE notificajuridica@supertransporte.qov.co; atencionciudadano@supertransporte.qov.co; lgaleanobaustista@yahoo.com MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 680813333002-2016-00181-02 TEMA Sanción por exceso de peso en vehículo de carga. Vulneración del principio de legalidad. La Supertransporte impuso la sanción con base en oficios internos y en una resolución que reproduce disposiciones anuladas. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2018 por el Juzgado Segundo Administrativo de Barrancabermeja, que concedió las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 033643 del 18 de diciembre de 2014, No. 25001 del 27 de noviembre de 2015 y No. 05745 del 03 de febrero de 2016, mediante las cuales la Superintendencia de Transporte (en adelante Supertransporte) la sancionó con multa de 5 SMLMV equivalentes a $2´987.500.oo.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que no está obligada a pagar la sanción. 2. Hechos La parte demandante señala que de los 34.000 kg de mercancía que transportaba, 18.500 kg corresponden al peso vacío del vehículo. Indica que por lo anterior liquidó el flete por $ 5.056.511.oo. Refiere que como empresa transportadora solo es responsable de recibir, conducir y entregar la mercancía en el destino. Agrega que, una vez despachada la carga, toda la operación de transporte es responsabilidad de la empresa que expidió el manifiesto de carga.
Manifiesta que en el acto administrativo mediante el cual se le resolvió el recurso de reposición la entidad lo sancionó con multa de $2.987.500.oo. 1 Expediente físico, folios: 1 a 11 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.
Normas violadas y concepto de violación En la demanda se enlistan como normas violadas las siguientes: artículos 2, 4, 6, 13, 29, 83, 90, 95, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; 40, 42, 47, 49 y 138 del CPACA, 1008, 1009, 1010, 1011, 1013, 1017, 1018, 1024 y 1030 del CCo.; 164, 165, 166, 167, 176, 243, 257 y 260 del CGP; 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 336 de 1996; 14 del Decreto 20092 del 2011; 6 del Decreto 173 del 2001 y 1 de la Resolución 10800 del 2003.
La sociedad demandante argumenta que es indispensable que el hecho o el acto infractor sea atribuible a la persona que lo ejecutó o realizó. Rechaza, en ese sentido, que la demandada la sancionara con fundamento en la responsabilidad deducida del artículo 6 del Decreto 173 de 2011. Precisa, de igual manera, que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por la autoridad competente y con plena observancia de las formas y procedimientos establecidos.
Añade que la Superintendencia de Transporte fundamentó el acto sancionatorio en apreciaciones personales, lo cual vulnera los principios de legalidad y taxatividad consagrados en los artículos 6 y 29 de la Constitución Política. Asimismo, cita la sentencia 559 de 1999 para reforzar su tesis sobre el principio de reserva de ley. Sostiene, por otra parte, que los verbos rectores de la conducta reprochada, esto es, la prevista en el artículo 1 de la Resolución 10800 del 2003, imponen a la entidad la obligación de demostrar la ejecución de la infracción. Señala al respecto que la demandada debió probar el hecho y no limitarse a establecer la responsabilidad derivada de su calidad de transportador en el contrato de transporte.
Afirma que no se demostró que hubiese permitido, facilitado, estimulado, propiciado, autorizado o exigido el transporte de mercancía con un peso superior al permitido, razón por la cual la ejecución del hecho es fáctica y jurídicamente imposible. Destaca, además, que la entidad demandada no le indicó expresamente cual era el verbo rector por el cual era investigada, lo cual le vulneró el derecho al debido proceso.
Finalmente, advierte que el peso del vehículo es de 18.500 kg, el de la mercancía 34.500 kg, mientras que la tolerancia es de 1.300 kg y el de la báscula es de 1.020 kg, lo que evidencia que la diferencia se encuentra debidamente justificada. B. Contestación La Superintendencia de Transporte2 se opone a las pretensiones. Manifiesta que los actos administrativos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, en concordancia con el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, modificada por el artículo 1 código 560 de la Resolución 10800 de 2003.
Considera que la demanda no tiene sustento fáctico ni jurídico, dado que impuso la sanción de acuerdo con sus competencias y en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Indica que no vulneró el principio de legalidad, pues existía ley previa, escrita y cierta sobre la conducta y la sanción que debía imponer. Argumenta que mediante la Resolución No. 14715 del 2 de octubre de 2014 dio apertura a la investigación administrativa en contra de la sociedad demandante, con base en el Informe Único de Infracciones de Transporte (lUIT) No. 367846 y el tiquete de báscula No. 1485 del 9 de marzo de 2013, en los cuales se registró que el vehículo de placas TNJ 822 transitaba con sobrepeso de 1520 kg.
Añade, en concordancia con lo anterior, que la sanción obedeció a que el vehículo afiliado o vinculado a la empresa transitó con sobrepeso en carga sin los permisos necesarios para hacerlo, incurriendo así en la infracción prevista en el código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, esto es, permitir, facilitar, estimular, 2 Expediente físico, folios: 110 a 120 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander autorizar o exigir transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente.
Precisa que el margen de tolerancia tiene dos objetivos, (i) garantizar que los transportadores puedan realizar sus operaciones sin contratiempo y (ii) ser un criterio de justicia material en las investigaciones, sin embargo, no es un nuevo límite de peso. Dice también que, a partir de la habilitación otorgada por el Ministerio de Transporte, la demandante quedó inmersa en las obligaciones y responsabilidades previstas en el artículo 6 del Decreto 173 de 2001.
Por último, sostiene que la graduación de la sanción se hizo conforme los parámetros fijados en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996. C. La sentencia recurrida3 En sentencia del 19 de octubre de 2018 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja resolvió:
PRIMERO: DECLARAR de oficio la excepción de ilegalidad del oficio No. 20118100074403 del 10 de octubre de 2011 y del oficio No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, expedidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia, declaratoria que sólo producirá efectos en relación con el proceso de la referencia. SEGUNDO;
INAPLICAR en el presente caso el oficio No. 20118100074403 del 10 de octubre de 2011 y el oficio No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, expedidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, conforme se expuso en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 05745 del 03 de febrero de 2016 (fol. 38-39); No. 25001 del 27 de noviembre de 2015 (fol. 32-36); y No. 33643 del 18 de diciembre de 2015 (fol. 53-63), conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A. no adeuda suma alguna por las sanciones mencionadas.
QUINTO: Deniégúese las demás pretensiones de la demanda. El juez de primera instancia indica que la Superintendencia de Transporte se extralimitó al sancionar a la demandante con normas internas, pues la facultad de establecer y modificar sanciones es exclusiva del legislador, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 29 y 150-2 y 8 de la Constitución Política y la Ley 336 de 1996.
Sostiene que en los oficios No. 20118100074403 del 10 de octubre de 2011 y No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016 la entidad demandada excedió sus facultades, por cuanto en dichos actos estableció un modelo de graduación de sanciones que aplicó y modificó a su capricho y sin autorización legislativa, desbordando así las competencias del resorte exclusivo del legislador.
Argumenta que estos actos infringen el orden jurídico superior al contravenir disposiciones de la Ley 336 de 1996, que ya establece las sanciones específicas para las infracciones de transporte, eliminando la necesidad de regulaciones adicionales de las autoridades administrativas, por ello aplicó la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 148 del CPACA.
Manifiesta que, aunque no es competente para declarar la nulidad de estos actos internos y su legalidad no fue impugnada en el proceso, su inaplicación es indispensable para salvaguardar los principios de legalidad y jerarquía normativa, que exigen que las sanciones en materia de transporte se regulen únicamente mediante leyes expedidas por el Congreso.
Declara, con fundamento en lo anterior, la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se impuso la sanción a la sociedad demandante. 3 Expediente físico, folios: 255 a 262 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander D. La apelación La Superintendencia de Transporte4 solicita que se revoque la sentencia, se declaren probadas las excepciones planteadas en la contestación y se condene en costas a la parte demandante.
Dice que el juez de primera instancia elaboró una tesis propia sobre las pretensiones de la demanda, sin atender a los cargos de nulidad formulados, y que, de oficio y de forma equivocada, fundamentó su decisión en el artículo 148 del CPACA para inaplicar los oficios No. 20118100074403 del 10 de octubre de 2011 y No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, y declarar así la nulidad de los actos administrativos demandados.
Considera, de conformidad con lo anterior, que la sentencia desconoce el principio de congruencia dispuesto en el artículo 281 del CGP, pues la decisión adoptada no se sustentó en los cargos de nulidad formulados por la demandante, desconoció los hechos probados en el proceso y no analizó las excepciones propuestas. Concluye que el análisis del juez sobre estos oficios no afecta la legalidad de los actos demandados, pues está probado que la empresa demandante infringió las normas del sector transporte y que la sanción se sustentó en la Ley 336 de 1996.
E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 26 de abril de 20195 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia y el 9 de noviembre de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo. 1. El demandante6 solicita que se confirme el fallo de primera instancia porque se ajusta al ordenamiento jurídico.
Pide también que se haga un examen de legalidad y constitucionalidad de los oficios emitidos por la Superintendencia, porque excedió sus facultades y contravino los principios de legalidad y jerarquía normativa al fundamentar la sanción en criterios internos. Argumenta, en ese mismo sentido, que el Decreto 3366 de 2003, que reglamentaba la Ley 336 de 1996, en relación con las sanciones, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, lo que dejó un vacío normativo que la Superintendencia no podía llenar mediante actos administrativos internos y basada en criterios no autorizados, aunque la conducta sancionada esté prevista en la ley.
Destaca, por otra parte, que los actos administrativos están falsamente motivados porque no se analizó la totalidad de las pruebas aportadas, además, que para probar el sobrepeso del vehículo se utilizaron instrumentos técnicos de medición no confiables. Sostiene, por último, que actuó de buena fe y conforme a la información suministrada por el remitente de la mercancía, y que, según la documentación, el peso del vehículo no excedía los límites permitidos, lo que la excluye de responsabilidad civil, administrativa y/o contravencional. 2.
La Superintendencia de Puertos y Transporte7 pide que se revoque la sentencia. Reproduce en su totalidad los argumentos del recurso de apelación, sin embargo, agrega que la sanción se sustentó en la Ley 336 de 1996 y no en el oficio interno No. 2011810007443, aunque fue citado en los actos demandados. Precisa, por último, que la responsabilidad de la demandante no fue desvirtuada.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los 4 Expediente físico, folio 282 5 Expediente digital SAMAI. Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 002AlegatosConclusion 6 Expediente digital SAMAI.
Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 002AlegatosConclusion 7 Expediente digital SAMAI. Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 006AlegatosConclusión RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander juzgados administrativos de su distrito judicial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia.
B. Los problemas jurídicos y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve los siguientes problemas jurídicos: PJ1. ¿El a quo erró al inaplicar los oficios internos No. 20118100074403 de 2011 y No. 20168000006083 de 2016, mediante los cuales la demandada establece un modelo de graduación de las multas por infracción a las normas de transporte, no obstante que ello no fue solicitado en la demanda? Tesis: no. Fundamento: De conformidad con el artículo 148 del CPACA, el juez contencioso- administrativo tiene la facultad de inaplicar, de oficio o a petición de parte, aquellos actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley.
En este caso, la inaplicación de los oficios internos No. 20118100074403 de 2011 y No. 20168000006083 de 2016 está justificada, en tanto que dichos actos vulneran el principio de legalidad y el derecho al debido proceso sancionatorio. Asimismo, el análisis del juez se ajusta al principio de congruencia, en la medida en que responde a las pretensiones y fundamentos de ilegalidad planteados en la demanda.
PJ2. ¿Son ilegales los actos administrativos demandados por imponer la sanción con fundamento en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce íntegramente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003, declaradas nulas por el Consejo de Estado? Tesis: sí. Fundamento: El principio de no reproducción de actos suspendidos o anulados impide que las disposiciones de estos sirvan de base para actos posteriores.
En ese sentido, los actos administrativos demandados también son ilegales porque se fundamentan en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce íntegramente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003, declarado parcialmente nulo por el Consejo de Estado. Al haberse declarado la nulidad parcial del Decreto 3366, las disposiciones sancionatorias replicadas en la resolución mencionada -la cual perdió su fuerza ejecutoria desde el año 2008- carecen de fuerza ejecutoria, lo que afecta la validez de cualquier actuación administrativa sancionatoria sustentada en ellas.
En consecuencia, con la expedición de los actos administrativos demandados la Supertransporte vulneró el debido proceso y el principio de legalidad. Para sustentar las tesis planteadas, la Sala: (i) analizará el principio de congruencia y la facultad del juez de proferir fallos ultra y extra petita; (ii) estudiará la excepción de ilegalidad como mecanismo de control de los actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico;
(iii) abordará el principio de legalidad en materia sancionatoria, desde sus dos componentes, tipicidad y reserva de ley; (iv) expondrá el marco normativo aplicable para imponer sanciones en el sector del transporte público terrestre automotor por sobrepeso de carga y explicará los parámetros legales para su dosificación; y, por último, (v) valorará las pruebas practicadas en el proceso para concluir que se configura la nulidad de los actos demandados por violación del principio de legalidad en materia sancionatoria y del derecho al debido proceso.
C. Marco jurídico 1. Principio de congruencia. Facultad del juez de proferir un fallo ultra y extra petita El artículo 2818 del CGP establece que la sentencia debe guardar concordancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, así como con las excepciones 8 ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander probadas.
De igual forma, los artículos 2809 ibídem y 18710 del CPACA disponen que la motivación de la sentencia se debe fundar en un análisis crítico de las pruebas con el fin de llegar a conclusiones breves y precisas; señalando las normas legales, constitucionales y doctrinales aplicables al caso. Asimismo, en los antecedentes de la sentencia debe haber un recuento de la demanda y la contestación, y la parte resolutiva debe contener decisiones claras sobre las pretensiones, excepciones, costas y perjuicios11.
Este marco normativo regula el principio de congruencia de la sentencia en dos dimensiones: (i) la armonía interna, que implica una coherencia entre la parte motiva y la resolutiva de la decisión; y (ii) la congruencia externa, que exige coherencia entre lo solicitado por las partes en la demanda y su contestación. Así, una sentencia es incongruente cuando, aunque versa sobre los aspectos litigiosos, excede lo solicitado en la demanda (ultrapetita) o reconoce algo que no fue solicitado (extrapetita)12.
En concordancia con lo anterior, el H. Consejo de Estado13 ha señalado que el juez debe resolver la controversia jurídica conforme a los aspectos delimitados por las partes, sin pronunciarse sobre puntos no discutidos. Esto exige unidad temática entre las pretensiones, los fundamentos fácticos y jurídicos, los argumentos de oposición y la decisión. Entonces, el juez, en principio, no puede modificar o alterar los hechos o pretensiones planteadas, salvo en los casos en los que la ley le otorga facultades expresas para adoptar ciertas decisiones de oficio.
Cualquier desviación en este sentido constituiría una decisión incongruente que vulneraría el derecho de defensa y contradicción de las partes14, al no respetar el debido proceso ni permitirles controvertir los hechos y pretensiones dentro de las etapas procesales15. Tal principio garantiza a las partes una decisión judicial precisa sobre el asunto objeto de la controversia y está en armonía con el principio de seguridad jurídica. 2.
Excepción de ilegalidad El artículo 148 del CPACA prevé que el juez contencioso-administrativo tiene la facultad de inaplicar, de oficio o a petición de parte, aquellos actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. Se trata de un control excepcional que produce efectos interpartes, es decir, solo es relevante en el proceso dentro del cual se adopta la decisión de inaplicación, por ende, no afecta la validez general del acto administrativo fuera del ámbito de dicho proceso judicial.
Esto dice la norma:
ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte. demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas. 9 ARTÍCULO 280. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.(…) La parte resolutiva (…) deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código.
Cuando la sentencia sea escrita, deberá hacerse una síntesis de la demanda y su contestación. 10 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 25 de mayo de 2023, exp.27174, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 16 de septiembre de 2010, exp.16605 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 14 de agosto de 2013, exp.18580, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 14 Sentencia de 25 de enero de 2017 del Consejo de Estado, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, Exp.
Expediente No. 11001-03-26-000-2016-00052-00 (56703). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 14 de agosto de 2013, exp.18580, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El Consejo de Estado16 ha señalado que esta excepción tiene como fin fiscalizar «con alcances relativos -circunscritos al caso-» aquellos actos administrativos que inciden directamente en el asunto sometido al conocimiento del juez, sin que estos actos constituyan el objeto principal de la controversia.
De acuerdo con la jurisprudencia17, esta excepción tiene los siguientes ingredientes normativos: (i) Es aplicable a todos los procesos que se adelantan en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (ii) Su activación esta a cargo de las partes o del juez de manera oficiosa. (iii) Existen dos mecanismos específicos para la inaplicación de actos administrativos: - Excepción de inconstitucionalidad: cuando el acto administrativo contradice la Constitución. - Excepción de ilegalidad: cuando un acto proferido por la autoridad administrativa infringe la ley.
(iv) Aplica a actos administrativos generales y, en algunos casos, particulares, y no a aspectos fácticos o probatorios de los procesos, comoquiera que implica un juicio de confrontación entre normas. Entonces, los elementos probatorios relacionados con la controversia sometida al conocimiento del juez y su valoración quedan fuera del análisis de la excepción, salvo cuando inciden de manera directa en el juicio del juez para inaplicar el acto administrativo.
(v) Efectos interpartes, es decir, la inaplicación del acto administrativo no lo elimina del ordenamiento jurídico, solo incide efectivamente en la relación entre las partes en el proceso en el que se ordena la inaplicación, es decir, impacta el objeto del litigio que fundamenta la controversia judicial. 3. Principio de legalidad en materia sancionatoria El artículo 29 de la Constitución Política18 consagra la potestad sancionatoria del Estado y establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por la autoridad competente y con pleno respeto de las garantías procesales.
Como parte de estas garantías, el sancionado tiene derecho a que la conducta reprochada sea estructurada bajo los principios de legalidad,19 tipicidad,20 antijuridicidad21 y culpabilidad22. El principio de legalidad23 exige que la conducta reprochada o la falta endilgada esté descrita en la ley con anterioridad a su ocurrencia, de manera que no le está dado a la autoridad hacer interpretaciones e imponer sanciones por conductas que no están tipificadas como sancionables.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional24, este principio se desarrolla en dos dimensiones; tipicidad y reserva de ley. 3.1. Principio de tipicidad El principio de tipicidad25, como componente del principio de legalidad, implica que tanto la infracción como la sanción deben estar previamente establecidas por el 16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, sentencia del 16 de marzo de 2023.
M.P. MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO, Radicación: 08001-23-33-000-2015-00437-01 (26599). También: Sección Cuarta, sentencia del 30 de junio de 2022, M. P. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, Radicación: 11001032700020200003300. Sección Quinta, sentencia del 16 de junio de 2022, M.P. ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Radicación: 54001- 23-33-000-2021-00195-03 (ACUM1.) 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, sentencia del 16 de junio de 2022, M.P. ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Radicación: 54001-23-33-000-2021-00195-03 (ACUM1.) 18 ARTICULO 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 19 La legalidad se refiere al conocimiento previo de la conducta reprochable y su consecuencia. Corte Constitucional. Sentencia C-713/12, Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo; y, Sentencia C-107 de 2013, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa. 20 La tipicidad, íntimamente relacionada con la legalidad, es la descripción clara, expresa y precisa, que la norma hace de la conducta, permitiendo su enjuiciamiento ante el incumplimiento.
Corte Constitucional. Sentencia C-412-15, M.P. Alberto Rojas Ríos. Corte Constitucional. Sentencia C-219-17. 21 La antijuridicidad por la que debe determinarse la lesión del interés jurídicamente tutelado. 22 La culpabilidad, en tanto debe realizarse una valoración de la actuación subjetiva del agente, evaluándose las circunstancias de la realización del comportamiento y estableciéndose la presunta culpabilidad con la que ha actuado el investigado para que dicho aspecto sea objeto del debate probatorio. 23 Corte constitucional C-228 de 2010 24 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 25 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, Concepto del 5 de marzo de 2019, Radicación número: 11001-03-06-000- 2018-00217-00(2403) RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander legislador, salvo las faltas que por su carácter técnico requieran de una remisión normativa.
La doctrina autorizada26, refiriéndose al alcance de los principios de legalidad y tipicidad en el contexto del proceso administrativo sancionatorio, señala: b. LEGALIDAD Y TIPICIDAD. Constituye presupuesto básico de las estructuras garantísticas del Estado de Derecho, el de la legalidad previa de las descripciones fácticas reprochables y punibles.
El principio de legalidad tan profundamente ligado al concepto mismo de debido proceso, adquiere una nueva dimensión con sustento en las viejas conquistas liberales, el de la necesidad de que el legislador determine las conductas que por su trascendencia, magnitud e importancia deben ser objeto de reproche (…) c. LEGALIDAD Y SANCIÓN. Complemento inevitable de la anterior visión de la legalidad, es su vinculación con el otro extremo de su contenido, el de la lógica disposición legal de una sanción a quien incursione por el sendero de lo definido legalmente como reprochable.
A ese respecto sobra advertir que de manera clara en el ordenamiento jurídico colombiano (art. 29 constitucional) se tiene que en la medida en que esta disposición contentiva del derecho fundamental al debido proceso establece con claridad meridiana que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, debe existir una correlación e integralidad entre las conductas reprochables y la consecuencia sancionadora a la misma establecida en la norma que no puede ser rota en manera alguna por el operador de la norma.
Sobre esa base constitucional la pena o sanción a ser impuesta con ocasión de la infracción del orden jurídico en desarrollo del derecho sancionador administrativo, debe preexistir a los hechos y conductas infractoras en lo que acertadamente identifica la Corte Constitucional como un desarrollo del principio de lex previa. La sanción hace parte de la legalidad previa a la conducta reprochable, lo que implica que a esa conducta solo le puede corresponder la sanción que previamente el legislador ha establecido y no otra diferente.
Se actuaría arbitrariamente, y por lo tanto estaría viciada de inconstitucionalidad o ilegalidad cualquier sanción, como puede ser la de imposición de multa según el ejemplo que acompaña al cuestionario formulado, que no se impone conforme a la descripción de la norma que la estableció de manera previa a la conducta que se pretende sancionar.
(negrillas fuera del texto original) En consecuencia, las normas sustanciales y procedimentales que regulan la potestad sancionatoria del Estado son de interpretación restrictiva. En estos escenarios, la actividad interpretativa está limitada por el principio pro homine, de manera que no están permitidas las analogías ni las interpretaciones que desfavorezcan al investigado. 3.2.
Principio de reserva de ley El principio de reserva de ley, como una segunda dimensión del principio de legalidad, comprende la «preterminación legal» de las conductas sancionables, las clases y la cuantía de la sanción que debe ser impuesta27. Es decir que ciertas materias o asuntos jurídicos deben ser regulados a través de una ley o estar fundamentada en esta.
No obstante lo anterior, en materia sancionatoria, la tipificación de las infracciones y sus elementos básicos son de competencia exclusiva del legislador a través de leyes o normas con fuerza material de ley, dado que la constitución no le atribuye esta competencia al Ejecutivo28. De acuerdo con la Corte Constitucional29, los elementos básicos de la sanción son: «(i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición». Por su parte, el Consejo de Estado30 señala que el principio de legalidad no se puede flexibilizar al punto de permitir la arbitrariedad de la administración, por ende, en el derecho sancionador el legislador debe establecer los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas en los tipos en blanco o los criterios que se deberán tener en cuenta para determinar con claridad 26Jaime Orlando, Santofimio Gamboa, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, pág. 281. 27 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 28 Corte Constitucional sentencia C – 135 de 2016 29 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 5 de marzo de 2019, MP.
Germán Alberto Bula Escobar, rad: 11001-03-06-000-2018-00217- 00(2403) RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander la conducta, la sanción que será impuesta, y el procedimiento que se deberá seguir por parte de la autoridad competente para imponer la sanción. En este orden de ideas, el régimen sancionatorio en materia de transporte es competencia exclusiva del legislador, por ende, en este sector no le está dado al ejecutivo entrar a tipificar conductas y mucho menos establecer la sanción ni el rango de movilidad para su graduación. Al respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado31 ha sido clara y consistente en señalar que el ejecutivo no está facultado en ningún caso para expedir normas en materia sancionatoria, ya que esto vulneraría el principio de legalidad. 4.
Las disposiciones anuladas del Decreto 3366 de 2003 El legislador definió el régimen de sanciones para el sector transporte en el Título IX de la Ley 336 de 1996, por medio de la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, fijando las conductas susceptibles de sanción y los parámetros para la graduación de la sanción de acuerdo con el tipo de transporte.
En sentencia del 19 de mayo de 2016 el Consejo de Estado32 declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 57 del Decreto 3366 de 2003, al concluir que el legislador no le otorgó al ejecutivo la facultad de regular las conductas que configurarían las sanciones por infracción a las normas de transporte.
Frente a esto dijo: Como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a reserva de ley, la Sala concluye que al no encontrarse tipificadas en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 las conductas de que tratan los artículos demandados, habrá de decretarse su nulidad, máxime cuando ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas.
La nulidad de los referidos artículos, por tipificar conductas sancionables sin respaldo legal y establecer rangos de movilidad para multas con base en unos rangos diferentes a los previstos por el legislador, permite concluir que cualquier norma o acto administrativo de inferior jerarquía, cuya nulidad no haya sido declarada, y que contenga disposiciones similares o iguales en el ámbito del transporte terrestre, resulta inaplicable por las mismas razones por las cuales el alto tribunal declaró nulos los artículos mencionados.
Esto incluye aquellos que establezcan sanciones o rangos de movilidad diferentes a los fijados expresamente por el legislador. En cuanto al régimen sancionatorio previsto en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, Consejo de Estado33 también ha indicado que el Gobierno Nacional no puede establecer una sanción específica dentro de un rango ya previsto por el legislador.
Esta facultad corresponde exclusivamente a las autoridades competentes, quienes deben verificar la conducta sancionable dentro de los rangos fijados en la ley al momento de imponer la sanción. Esto dijo: En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con ésta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 33634.
En sentencia del 3 de mayo de 2007 el Consejo de Estado35 declaró la nulidad de los artículos 13, 14 y 20 del Decreto 176 de 2001 por haber fijado rangos para imponer multas a las empresas de transporte público terrestre automotor de 31 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, MP Guillermo Vargas Ayala, rad. 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001-03- 24-000-2008-00098-00 32 ibidem 33 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 17 de julio de 2018, MP.
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2004-00092-01 34 Sentencia de 3 de mayo de 2007, expediente núm. 200300086 01, consejero ponente doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta. 35 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 3 de mayo de 2007, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2003-00086-01 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander pasajeros dentro de los límites ya previstos por el legislador en el parágrafo de la Ley 336 de 1996.
Frente a los rangos de la sanción señaló: Distinto es que los aludidos artículos 13, 14 y 20 reglamentarios establezcan rangos determinados para las sanciones pecuniarias según la falta que se cometa, lo cual no es viable jurídicamente dado que esos rangos ya están establecidos por la ley, como son los fijados en el artículo 46, parágrafo, de la Ley 336 de 1996, tal como se lee en su texto antes transcrito, que para el caso del Transporte Terrestre se determina entre uno (1) y setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales mensuales vigentes.
Además, de las normas transcritas se observa que ellas restringen el monto de la multa, siendo que dicha graduación le corresponde a las autoridades competentes, “…Teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción”, a voces de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 336 de 1996. (negrillas fuera del texto original) En otra sentencia esa corporación36 declaró la nulidad de los artículos 49 a 60 del Decreto 1553 de 1998, mediante los cuales el Gobierno Nacional establecía un régimen sancionatorio con topes mínimos y máximos dentro de los parámetros de la sanción establecida en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, por infracción a las normas de transporte en el sector público de taxis.
Al respecto dijo: Así las cosas, los artículos enjuiciados 49 a 60 del Decreto reglamentario 1553 de 1998, al ocuparse de conductas o hechos que son sancionables con multa, fijándoles un monto determinado o único de la multa a imponer en cada caso, exceden el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, incluyendo su parágrafo, por cuanto éste no da margen para que dentro del rango que señala se fijen otros rangos y menos una cifra única de la multa a imponer.
(negrilla fuera del texto original) En conclusión, la Ley 336 de 1996 establece las conductas que constituyen una infracción a las normas de transporte y los parámetros de graduación de las sanciones, sin delegar facultades al Gobierno Nacional o a la administración para crear o modificar estos parámetros. Cualquier decisión que contravenga estos límites vulnera el principio de tipicidad y el derecho al debido proceso del sancionado, en tanto excede el marco normativo impuesto por el legislador y afecta el principio de seguridad en materia sancionatoria. 5.
Sanción de multa en el sector de transporte público terrestre automotor por sobrepeso de carga y los parámetros legales para su dosificación De conformidad con el artículo 9 de la Ley 105 de 199337 la sanción de multa por infracción a las normas que regulan cada modo de transporte se podrá imponer, entre otros, a los operadores y a las empresas del servicio público de transporte.
En concordancia con lo anterior, en los artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 199638 el legislador estableció las sanciones y el procedimiento que debe seguir la autoridad competente para imponer a los sujetos identificados en el artículo atrás mencionado una sanción por infracción a las normas de transporte. El artículo 4639 ibidem señala que, con base en la graduación que establece esa misma disposición, las multas oscilarán entre 1 y 2000 SMLMV teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción, en los siguientes casos: a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación. b) Suspensión o alteración parcial del servicio. c) El sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. d) Incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso y carga. e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte. 36 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 17 de julio de 2018, MP.
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2004-00092-01 37 establece los sujetos de las sanciones a quienes se les impondrá sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, que son los siguientes: Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales, Las personas que conduzcan vehículos, Las personas que utilicen la infraestructura de transporte, Las personas que violen o faciliten la violación de las normas, Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte, Las empresas de servicio público.
El mencionado artículo también establece el tipo de sanciones que se pueden imponer, siendo estas: Amonestación, Multas, Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora, Inmovilización o retención de vehículos. 38 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte» 39 Modificado parcialmente por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011.
RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El mismo legislador en el parágrafo del citado artículo establece los parámetros para imponer la sanción cuando se trata del transporte terrestre de 1 a 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Ahora, mediante el Decreto 3366 de 200340 el Gobierno Nacional estableció un nuevo régimen de sanciones por infracción a las normas de transporte público terrestre, así como el procedimiento para imponerlas. El artículo 41 ibídem disponía: Serán sancionadas con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes las empresas de Transporte Terrestre Automotor de Carga, que incurran en las siguientes infracciones: a) Permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente;
En desarrollo del artículo 5441 ibidem, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución No. 10800 de 2003, mediante la cual reglamentó el formato para el informe de infracciones de transporte y asignó un código a cada infracción para su diligenciamiento. Para las empresas de transporte público terrestre automotor de carga estableció, entre otras, la conducta descrita en el artículo 1, código 560, esto es: Artículo 1º.
Codificación. La codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor será la siguiente: (…) Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor de carga (…) 560 permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente.
No obstante, como se explicó en un acápite anterior, los artículos del decreto 3366 que estaban relacionados con el régimen sancionatorio, entre ellos el artículo 41, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de mayo de 2016. Por consiguiente, la resolución mencionada, al estar fundada en dicho decreto y codificar las mismas infracciones declaradas nulas, es inaplicable desde el momento en el que se ordenó la suspensión del decreto.
Al respecto el alto tribunal precisó: la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003 Para esa corporación, permitir que la Resolución 10800 produzca efectos y que de ella se deriven infracciones administrativas, haría nugatoria la decisión de nulidad parcial del Decreto 3366, comoquiera que esta es una reproducción exacta de las sanciones y abriría la puerta a maniobras fraudulentas en detrimento de los derechos de los ciudadanos, lo cual guarda relación directa con el artículo 237 del CPACA, que señala: Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. En conclusión, la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003 implica que las disposiciones de la Resolución 10800 de 2003 perdieron validez al reproducir las mismas normas anuladas.
En consecuencia, el juez, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 del CPACA, está facultado para inaplicar de oficio dicha resolución, al evidenciar que infringe la Constitución y la ley. Bajo este razonamiento es posible declarar la nulidad de un acto administrativo en el que se impone una sanción con base en alguna de las infracciones descritas en la Resolución 10800.
Esta medida garantiza el principio de legalidad en materia sancionatoria y el derecho al debido proceso del sancionado. 40 En sentencia del 19 de mayo de 2016 el Consejo de Estado40 declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 41 Artículo 54. Reglamentado por la Resolución de Mintransportes. 10800 de 2003.
Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente. RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1.
El 9 de marzo de 2013 el vehículo de placas TNJ822 ingresó a la báscula del peaje La Lizama 2 y registró 53.520 kg de carga42. Según la tirilla de la báscula, el vehículo automotor llevaba un sobrepeso de 1.520 kg. No obstante, de conformidad con el manifiesto de carga No. 002727124500, el peso era de 34.000 kg43. En virtud de lo anterior, la policía de carreteras diligenció el informe de infracciones de transporte No. 36784644.
En el documento se indica que se incurrió en el código de infracción 560. 2. Mediante Resolución No. 014715 del 2 de octubre de 201445 la Superintendencia de Transporte abrió investigación administrativa en contra de la SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., dado que el vehículo de placas antes referenciado, que transportaba carga para dicha empresa, al parecer excedió los límites de peso establecidos.
En la resolución se cita como marco normativo el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, el Decreto 173 de 2001 y las Resoluciones No. 10800 de 2003, artículo 1 cód. 560; 4100 de 2004; 2888 de 2005 y 1782 de 2009. El único cargo en contra de la sociedad demandante se formuló así: La empresa de transporte público terrestre automotor de carga EDUARDO BOTERO SOTO S.A. identificada con N.I.T. 8909013215 presuntamente transgredió lo dispuesto en el código de infracción No. 560 del artículo 1 de la Resolución No. 10800 de 2003, en concordancia con lo normado en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, según las probanzas allegadas al presente procedimiento. 3.
El 18 de diciembre de 201446 la Superintendencia de Transporte emitió la Resolución No. 33643 en la cual declaró a la demandante responsable de contravenir el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1993, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1, cód. 560 de la Resolución 10800 de 2003, y, en consecuencia, la sancionó con multa de 11 SMMLV para el año 2013.
La Supertransporte tuvo como pruebas el tiquete de báscula de la estación de pesaje La Lizama 2 emitido el 9 de marzo de 2013 y el IUIT No. 367846 de la misma fecha. Asimismo, tuvo en cuenta el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, el cual establece el límite de peso de los vehículos de transporte de carga tipo tracto- camión con semirremolque así47: Refirió que, de acuerdo con lo anterior, la empresa investigada llevaba un peso de 53.520 kg, es decir, un sobrepeso de 220, dado que el permitido es de 52.000 kg, con una tolerancia de 1.300.
Al momento de imponer la sanción aplicó el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 y el Oficio No. 20118100074403 del 10 de octubre del 2011, por medio del cual adoptó un nuevo modelo de gradualidad para determinar el monto de la sanción aplicable a las empresas de transporte de carga que infringieran las normas, así: 42 Expediente físico, folio 127 43 Expediente físico, folio 127 44 Expediente físico, folio 126 45 Expediente físico, folios: 128 a 129 46 Expediente físico, folio 41 47 Información extraída de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15600 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En la parte motiva del acto administrativo no se indica el monto de la sanción que se impondrá a la demandante, sin embargo, en la parte resolutiva se impone multa de 11 SMLMV para el año 2013. 4.
La SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A.48 interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución No. 33643. 5. El recurso de reposición se resolvió en la Resolución No. 25001 del 27 de noviembre de 201549. Luego, mediante la Resolución No. 05245 del 3 de febrero de 201650 se decidió el recurso de apelación. En este último la Supertransporte modificó el monto de la sanción de 11 a 5 SMLMV.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en el Memorando No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016 se modificaron los criterios de graduación de la sanción de multa por sobrepeso. De acuerdo con el anterior recuento fáctico, la Sala llega a las siguientes conclusiones: 1. Vulneración del principio de legalidad por aplicación de normas de inferior jerarquía para graduar la sanción Para el Tribunal no le asiste razón a la Superintendencia de Transporte al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente por haber declarado la nulidad de los actos sancionatorios demandados con base en la inaplicación del Oficio No. 20118100074403 del 10 de octubre de 2011, modificado por el Memorando No. No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, mediante los cuales se estableció un modelo de graduación de sanciones por sobrepeso, sin que la demandante haya impugnado la legalidad de dichos actos.
En primer lugar, aunque es cierto que la demandante no impugnó la legalidad de los referidos actos, el artículo 148 del CPACA faculta al juez para inaplicar de oficio los actos administrativos que vulneren la Constitución o la ley, incluso cuando en la demanda no se solicite su nulidad. En ejercicio de esta facultad, el juez ordenó la inaplicación de dichos oficios internos, pues advirtió que en ellos la Superintendencia estableció criterios propios para graduar las multas por sobrepeso, lo cual contraviene el parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Al analizar el contenido de los oficios internos la Sala encuentra que le asiste razón al a quo. En estos actos la Supertransporte creó, de manera arbitraria, un modelo de graduación distinto al previsto por el legislador. Inicialmente, en el Oficio 20118100074403 se dispuso que la multa sería de 1 SMLMV por cada 20 kg de sobrepeso. Posteriormente, en el Memorando 20168000006083 se estableció un esquema escalonado con multas fijas según el peso del vehículo, de la siguiente manera: para un peso entre 53.301 y 57.200 kg, multa de 5 SMLMV; entre 57.201 y 67.600 kg, 20 SMLMV; y para más de 67.601 kg, 50 SMLMV.
De acuerdo con lo anterior, estas disposiciones son contrarias a lo previsto en el parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, el cual prevé que las multas en materia de transporte terrestre deben oscilar entre 1 y 700 SMLMV, sin delegar en la administración la facultad de definir los criterios de graduación. En este contexto, al adoptar este modelo de graduación de la multa por sobrepeso, la Superintendencia de Transporte se arrogó facultades propias del legislador, vulnerando no solo el principio de legalidad, sino también el derecho al debido proceso de la SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., al imponerle una sanción basada en disposiciones de inferior jerarquía y carentes de sustento legal. 48 Expediente físico, folios: 154 a 160 49 Expediente físico, folios: 194 a 200 50 Expediente físico, folios: 202 a 201 RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Cabe precisar que la imposición de sanciones se debe regir estrictamente por los parámetros previstos en la ley, los cuales comprenden tanto la tipificación de las conductas como la determinación de los montos sancionatorios.
Por consiguiente, cualquier actuación que desconozca el principio de reserva de ley, como la creación de criterios sancionatorios mediante disposiciones internas de inferior jerarquía, vulnera el debido proceso y, en consecuencia, se configura la nulidad del acto administrativo sancionatorio. En segundo lugar, la inaplicación de los referidos oficios es congruente con los argumentos planteados por la actora en el concepto de violación. La demandante reprochó expresamente que la sanción se fundamentara en apreciaciones subjetivas y desconociendo el principio de legalidad.
En conclusión, el juez no se extralimitó ni profirió un fallo extra petita. Su análisis se ajusta al principio de congruencia, en la medida en que responde a las pretensiones y fundamentos de ilegalidad planteados en la demanda. La inaplicación de los oficios internos es justificada y congruente, en tanto dichos actos vulneran el principio de legalidad y el derecho al debido proceso sancionatorio.
Por lo anterior, el primer cargo de la apelación no prospera. 2. Vulneración del principio de legalidad por aplicación de normas anuladas al momento de tipificar la conducta e imponer la sanción La sanción impuesta a la SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A. vulnera el principio de legalidad de las faltas, no solo por las razones expuestas por el a quo, sino también por las que se explican a continuación. Para la Sala, los actos administrativos demandados son ilegales porque la sanción impuesta se fundamentó en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce textualmente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003.
Este decreto fue parcialmente anulado por el Consejo de Estado, porque el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria al tipificar conductas sancionables en materia de transporte, vulnerando así el principio de legalidad. Es claro que la tipificación de conductas es una competencia exclusiva del legislador, que no puede ser delegada ni ejercida mediante decretos reglamentarios, resoluciones, oficios o memorandos internos. La administración le endilgó a la demandante la infracción de la conducta descrita en el código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, que establece las conductas sancionables para las empresas de servicio público automotor de carga.
Este acto administrativo constituye una transcripción literal del artículo 41 del mencionado decreto, como se muestra en el siguiente cuadro: Artículo 41 Decreto 3366 de 2003 Código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003 permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente No obstante lo anterior, la Resolución 10800 perdió su fuerza ejecutoria desde el año 2008, cuando el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el Decreto 3366, por ende, no era posible que la Supertransporte iniciara un proceso sancionatorio en contra de la actora, basado en la comisión de una infracción que ya no estaba tipificada en el ordenamiento jurídico, extralimitándose en sus facultades.
Aunque la Supertransporte citó el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 como fundamento de la sanción, esta disposición no define ni especifica conductas sancionables, y mucho menos autoriza a la administración para tipificarlas. Este vacío normativo no puede ser suplido mediante decretos reglamentarios ni actos administrativos de inferior jerarquía, como lo hizo la demandada al regular conductas en la Resolución 10800.
Hacerlo contraviene el principio de legalidad. Entonces, cualquier actuación administrativa que se sustente en esta resolución vulnera el derecho al debido proceso, como ocurrió en el presente caso. RADICADO: 680813333002-2016-00181-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Adicionalmente, la autoridad demandada se limitó a citar el código 560 de la Resolución 10800 de 2003, sin precisar cuál de los seis supuestos de hecho allí descritos habría sido el infringido por la demandante., lo cual vulneró su derecho al debido proceso.
En materia sancionatoria, es indispensable que la autoridad que imputa los cargos identifique de manera clara, precisa y específica la conducta reprochada, permitiendo al investigado ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción. Finalmente, la única prueba utilizada por la Superintendencia para sancionar a la demandante fue el Informe Único de Infracción al Transporte No. 367797, elaborado con base en el código 560, el cual, se insiste, reproduce íntegramente una de las conductas tipificadas en el artículo 41 del Decreto 3366 de 2003.
Este informe, al carecer de sustento legal válido, no podía ser considerado un medio de prueba idóneo para imponer la sanción. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, comoquiera que la nulidad de los actos demandados se configura por violación del principio de legalidad en materia sancionatoria y del derecho al debido proceso.
Asimismo, porque la Superintendencia de Transporte al momento de sancionar a la SOCIEDAD EDUARDO BOTERO SOTO S.A. aplicó normas sancionatorias no consagradas en la ley, lo cual invalida todo el procedimiento sancionatorio adelantado en contra de la sociedad demandante. E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal, la Sala se abstendrá de condenar en costas, comoquiera que no se advierte que la apelante haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2018 por el Juzgado Segundo Administrativo de Barrancabermeja, mediante la cual se concedieron las pretensiones.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 3 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada