TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN 63001-3333-006-2022-00312-01 DEMANDANTE DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADO GERMÁN DARÍO GRISALES RODRÍGUEZ Y OTROS MEDIO DE CONTROL REPETICIÓN INSTANCIA SEGUNDA TEMA INEXISTENCIA DE PRUEBA SUFICIENTE RESPECTO DEL ELEMENTO SUBJETIVO -CULPA GRAVE O DOLO- 0191-002-2025 I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas las etapas procesales correspondientes a la segunda instancia y sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 6 de junio de 20241 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I. LA DEMANDA2 El Departamento del Quindío -mediante apoderado-, promovió el medio de control de repetición contra los señores GERMÁN DARÍO GRISALES RODRÍGUEZ, FABIO LENIN SOLANO BAUTISTA, JULIÁN MAURICIO OSPINA OSPINA, ALEXANDRA MARÍA ARROYO ALZATE, VÍCTOR ALFONSO VÉLEZ MUÑOZ, NÉSTOR FABIÁN QUINTERO OROZCO y CARLOS EDUARDO OSORIO BURITICÁ, con la finalidad de que se les declarara administrativamente responsables por la condena impuesta al Departamento del Quindío por parte de esta jurisdicción, al interior del proceso radicado con el número 63000133300120170047700, con ocasión de la cual el Departamento debió efectuar el pago de noventa y dos millones noventa y seis mil novecientos diecinueve pesos con noventa y ocho centavos (92.096.919,98).
Como fundamento fáctico de su pretensión sostuvo que, el 29 de marzo de 2017, el Departamento del Quindío dio aviso de la convocatoria para el proceso de selección de licitación pública, cuyo objeto era “Prestación de servicio público de transporte terrestre automotor especial para el desplazamiento del personal, materiales y equipos de las dependencias del nivel central de la Administración Departamental para la ejecución de proyectos de inversión del plan de desarrollo del Departamento del Quindío 2016-2019 en defensa del bien común”; dentro de los proponentes compareció la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío. Se sostuvo que para dicho proceso de selección, el Comité Evaluador del Ente Territorial, estuvo conformado por los siguientes contratistas: Germán Darío Grisales Rodríguez -evaluador técnico-, Fabio Lenin Solano Bautista -evaluador financiero-, Julián Mauricio Ospina Ospina -evaluador financiero-, Alexandra María Arroyo Alzate -evaluadora jurídica- y, Víctor Alfonso Vélez Muñoz -evaluador jurídico-; mientras que, para la época de los hechos, el señor Néstor Fabián Quintero Orozco se desempeñaba como Director de Contratación con Delegación de Funciones de 1 Samai.
Archivo. 60_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 64 2 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 001DemandaYAnexos.pdf Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 2 Secretario Jurídico y, el señor Carlos Eduardo Osorio Buriticá se desempeñaba como Gobernador del Departamento del Quindío. Ahora bien, el 16 de mayo de 2017, el Comité Evaluador celebró audiencia de adjudicación, rechazándose la propuesta de la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío - pues ésta no la subsanó, en el entendido que sólo allegó copia de las licencias de tránsito y no los contratos de vinculación a la Empresa de Transportes-, por virtud de lo cual, seguido el proceso de selección contractual, mediante Resolución nro. 112 del 16 de mayo de 2017 se adjudicó el proceso de licitación a la Empresa Transportes Especiales F.S.G. S.A.S. Con base en lo anterior, la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío promovió demanda contra el Departamento del Quindío, la cual fue conocida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, el cual -al interior del radicado 63001333300120170047700- declaró la nulidad de la Resolución nro. 112 de 2017 y, en consecuencia, condenó la Entidad Territorial al pago de ciertas sumas de dinero a título de lucro cesante, por considerarse que se excluyó a la Unión Temporal del proceso de selección, cuando no había lugar a ello.
La anterior decisión, fue apelada por el Departamento del Quindío y, por tal virtud, mediante sentencia del 26 de agosto de 2021, esta Corporación modificó lo decidido por la Juez de Primera Instancia -en lo atinente a los perjuicios reconocidos-, originándose en ello el pago de una condena judicial, el que finalmente se concretó el 23 de septiembre siguiente, por un valor de noventa y dos millones noventa y seis mil novecientos diecinueve pesos con noventa y ocho centavos (92.096.919,98).
Ahora bien, como fundamento de la alegada responsabilidad de los aquí demandados, el apoderado del Departamento afirmó que, éstos incurrieron en culpa grave al haber inhabilitado a la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío, pues tal y como quedó consagrado en el pliego de condiciones de la licitación, a los proponentes se les dio la oportunidad de aportar uno de dos documentos, esto es, fotocopia del contrato de afiliación o fotocopia de la licencia de tránsito, razón por la cual, en criterio del apoderado, se encontraba plenamente probada su responsabilidad.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Admitida la demanda el 10 de junio de 20223, el apoderado del señor Fabio Lenin Solano Bautista4 la contestó oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, y proponiendo como excepción la de falta de legitimación en la causa por pasiva, así mismo sostuvo que: “(…) como consta en los estudios previos, el requisito habilitante de la presentación de los contratos de vinculación o las licencias de tránsito para evidenciar la capacidad operativa de los oferentes, provino de la Secretaría Administrativa de la Gobernación de Quindío –parte técnica a la que no perteneció nunca mi prohijado-, la misma que por medio del Director de Recursos Físicos y el Director de Almacén, en abril de 2017, dio respuesta a las Observaciones al Pliego de Condiciones Definitivos y en tal sentido, una vez incluida en el pliego de condiciones, precisada en la respuesta a la Observación, era IMPERATIVA para los Miembros del Comité Estructurador ( )”; de igual forma adicionó que, “(…) si bien es cierto, mi poderdante en calidad de contratista, para el momento de la ocurrencia del hecho, prestaba sus servicios en la Secretaría Jurídica y de Contratación, intervino en el Comité Evaluador dentro del proceso de licitación pública LP – 006 del 2017, no le asiste la razón al demandante, en involucrarlo en el presente proceso porque la responsabilidad del presunto daño antijurídico, tuvo lugar al momento de la verificación de requisitos habilitantes por parte del Componente Jurídico y no de la verificación de la capacidad financiera y económica presentada por LA UNIÓN TEMPORAL 1414 RUTAS QUINDÍO, ni la calificación de la propuesta por precios y criterios financieros, en los que intervino como parte del Componente Financiero (…)”. 3 Onedrive.
Carpeta C01 Principal. Archivo 004AdmiteDemanda.pdf 4 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 006ContestaciónDemandaFabioLeninLozano.pdf Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 3 Por su parte, la representante judicial del señor Julián Mauricio Ospina Ospina5, además de proponer como excepción la de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, sostuvo que: “(…) en la elaboración de los pliegos de condiciones, específicamente en la construcción del requisito inhabilitante del que derivó el rechazo de la UNIÓN TEMPORAL 1414 RUTAS QUINDIO, no intervino mi representado, como consta en los documentos del proceso y es precisamente de la estructuración de este pliego de condiciones en donde surge la causa que generó el hecho, porque no especificó que la licencia de tránsito era el documento pertinente para demostrar la propiedad de los vehículos en cabeza del oferente y el contrato de vinculación, para el evento que no lo fueran, como lo entendieron los miembros del Componente Jurídico con base en la respuesta a las Observaciones presentada por la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Quindío, según se explica más adelante (…)”.
De otro lado, la apoderada de la señora Alexandra María Arroyo Alzate6 contestó el libelo proponiendo también como excepción la de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y haciendo algunas apreciaciones acerca del desarrollo del proceso contractual, para finalmente afirmar que su representada no incurrió en la culpa grave necesaria para enrostrar responsabilidad por la vía del medio de control de repetición, por cuanto: “(…) el asunto versa sobre una posición legal, una argumentación valida en materia contractual estatal, motivo por el cual es claro que una posición en el derecho no puede constituir una culpa grave, sino, por el contrario una posición legal que en este caso se encuentra debidamente soportada en los documentos del proceso de selección, en los antecedente jurisprudenciales, así como en el pliego de condiciones, y en las respuestas emitidas por la entidad, pues como se advirtió en apartes anteriores en la respuesta dada al numeral 4.1.11 del pliego de condiciones, que resulta ser vinculante para todas las partes (…)”.
De igual forma, la representante judicial del señor Víctor Alfonso Vélez Muñoz7 allegó su pronunciamiento, proponiendo la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y asegurando que: “(…) para efectos de poder alegar responsabilidad patrimonial del ex servidor público, que este sea el causante real del daño patrimonial, lo cual no corresponde en el presente caso a las realidades fácticas y jurídicas, y pues el presunto daño se consolida en el presenta caso con la adjudicación del objeto del proceso de selección, sin embargo los miembros de los comités evaluadores no tienen competencia para adjudicar contratos, ya que la misma solo se encuentra en cabeza del ordenador del gasto, o su delegado, quien de considerarlo pertinente puede apartarse de tal decisión; tampoco fueron quienes proyectaron o establecieron las condiciones del proceso de Licitación Pública 007 de 2017, mucho menos quienes dieron respuestas a las observaciones presentadas, pues esto estaba en cabeza de funcionarios de otras dependencias conforme a las delegaciones existentes para ese momento al interior del Departamento del Quindío, por lo tanto en manera alguna mi representado pudo haber generado daño alguno, simplemente porque su labor se ciñó al contenido del pliego de condiciones, así como a las respuesta emitidas por parte del Departamento a su contenido, documentos que resultan ser de obligatorio acatamiento para los comités evaluadores (…)”.
Finalmente, el señor Germán Darío Grisales Rodríguez8 en nombre propio, propuso como excepción la de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y aseveró que, en el caso concreto no se encuentra demostrado el elemento de la responsabilidad, es decir, la culpa grave. Remitido el asunto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito9, su titular, por medio de auto del 28 de febrero de 202310 avocó conocimiento del asunto y, declaró 5 Onedrive.
Carpeta C01 Principal. Archivo 007ContestaciónDemandaJuliánMauricioOspina.pdf. 6 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 008ContestaciónDemanda.pdf. 7 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 009ContestaciónDemandaVíctorVélez.pdf. 8 Samai. Archivo 008MemorialContestaciónGermanD arioGrisales(.pdf) 008NroActua 1 0 (.pdf) NroActua 10(.pdf) NroActua 10 9 Samai.
Archivo 012AUTOORDENAENVIARPROCESO(.pd f) NroActua 14 (.pdf) NroActu a 14(.pdf) NroActua 14 10 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 011AutoResuelveExcepciones.pdf. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 4 no probada la excepción previa de “falta de integración del litisconsorcio necesario” - propuesta por los demandados de forma conjunta- y, posteriormente, fijó fecha11 para la celebración de audiencia inicial.
Así pues, el 3 de mayo siguiente12 se celebró la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA, oportunidad en la cual, se indicó que no existían excepciones previas por resolver, se fijó el litigio, se declaró fallida la etapa conciliatoria, se decretaron pruebas y se incorporó la copia del expediente administrativo contentivo de la licitación pública nro. 006 de 201713, así como de los contratos de prestación de servicios14 y actos de nombramiento y posesión mediante los cuales se vinculó a los demandados.
Así pues, el 8 de marzo de 202415 se llevó a cabo audiencia de pruebas y, en esa oportunidad, se incorporaron las siguientes pruebas: • Expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho originario del presente proceso16. • Contratos de prestación de servicios de los señores Fabio Lenin Solano Bautista y Julián Mauricio Ospina Ospina17. • Declaración de parte del señor Víctor Alfonso Vélez Muñoz18, quien aseguró que, para la época de los hechos se desempeñaba como Jefe de Evaluación Contractual del Departamento del Quindío, y era el encargado de evaluar los requisitos habilitantes de los diferentes procesos contractuales de la Entidad Territorial.
En relación con la licitación pública nro. 006 de 2017, aseguró que su papel consistió en participar en la etapa de evaluación de propuestas desde el componente jurídico, aclarando que no participó en ninguna actuación de la etapa precontractual. Adicionó que, la Secretaría Jurídica de la Gobernación, fue la que se encargó de proyectar el pliego de condiciones -en atención a las necesidades y estudios previos efectuados por la Secretaría Administrativa-, y sostuvo que el conflicto con la Unión 1414 Rutas Quindío, se originó en relación con el requisito habilitante nro. 4.1.11 que señalaba la obligación de presentar la fotocopia del contrato de vinculación o la licencia de tránsito del vehículo, requisito que tenía como finalidad demostrar la titularidad del vehículo o, si era de propiedad de un particular, su vinculación con la Empresa de Transportes proponente.
Aseveró que, si bien el pliego de condiciones era vinculante para el Comité Evaluador, también lo eran las observaciones de las diferentes Secretarías del Departamento, por virtud de la cual, en atención a la observación efectuada por la Secretaría Administrativa -orientada a afirmar que no se podía tener por satisfecho el requisito habilitante con la Tarjeta de Propiedad, sino sólo con el contrato de vinculación a la Empresa de Transportes– al final se rechazó la propuesta de la Unión Temporal 1414.
Finalmente, aseguró que, antes de rechazar la propuesta del referido proponente, a todos los postulantes, en igualdad de condiciones, se les solicitó que subsanaran, explicándoseles las razones por las cuales era necesario el requisito habilitante de contrato de vinculación. • Prueba pericial rendida por el señor John Jairo García Muñoz19 • Sustentación de la prueba pericial aportada20, rendida por el señor García Muñoz, quien explicó algunas características de las normas de transporte en Colombia, y el contenido de la licencia de tránsito y el contrato de vinculación del vehículo con la Empresa de Transportes, así como las razones por las cuales, éste documento era el necesario para entender satisfecho el requisito habilitante, por cuanto solo en él se puede determinar el plazo de vinculación de un vehículo a la Empresa de Transporte.
Adicionó que, tan necesario es el contrato de vinculación para la prestación del servicio de transporte, que en caso de que el conductor del mismo sea requerido por un agente 11 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 014AutoFijaFechaAudienciaInicial006-2022-00312.pdf. 12 Onedrive. Carpeta C01 Principal. Archivo 022ActaAudInicial 6-2022-00312.pdf. 13 Onedrive.
Carpeta C01 Principal. Archivo 001DemandaYAnexos.pdf y Samai. Archivo 031AnexaDocumentalesDptoQuindi o(.pdf) NroActua 35 (.pdf) NroActua 35 14 Onedrive. Carpeta ContratoDePrestaciónDeServicios. 15 Samai. Archivo 053ACTAAUDPRUEBAS(.pdf) NroActua 57 16 Samai. Archivo 036EnvioExpediente(.pdf) NroActua 40 17 Samai. Archivos 039ConstanciaEnvioDocumentales (.pdf) NroActua 45(.pdf) NroActua 45, 040Contrato2(.pdf) NroActua 45 y 045LINKACCESOEXPEDIENTE.PDF(.pdf) NroActua 52 18 Video audiencia de pruebas.
Minuto: 17:00 – 37:00 19 Samai. Archivo 033PresentacionDictamenPericia l(.pdf) NroActua 36 (.pdf) NroActua 36 20 Video audiencia de pruebas. Minuto: 54:00 – 1:30:00 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 5 de tránsito, dicho documento sería solicitado y, su no presentación, podría dar origen a multas y sanciones por parte de la Autoridad respectiva.
En la misma diligencia se declaró cerrada la etapa probatoria y, se corrió traslado a las partes para alegar, oportunidad aprovechada por los apoderados de la parte actora21 -quien insistió en solicitar que se accediera a lo pretendido- así como de los señores Fabio Lenin Solano Bautista y Julián Mauricio Ospina Ospina22, Néstor Fabián Quintero Orozco23, Alexandra María Arroyo Alzate24 y Germán Darío Grisales Rodríguez25 -quienes reiteraron que no había lugar a declarar su responsabilidad, por lo cual, solicitaron se negaran las pretensiones de la demanda-.
IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA26. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Armenia en sentencia del 6 de junio de 2024, dispuso declarar probadas las excepciones de mérito denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “ausencia de los requisitos legales para la procedencia de responsabilidad civil del excontratista” y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, la Juez de Primera Instancia sostuvo que, respecto del señor Carlos Eduardo Osorio Buriticá, éste, en su calidad de Gobernador del Departamento del Quindío, no intervino en ninguna de las fases del proceso de licitación, razón por la cual, no pudo haber desplegado una conducta dolosa o gravemente culposa que diera lugar a la declaratoria de su responsabilidad.
De otra parte, en relación con el señor Néstor Fabián Quintero Orozco -director de contratación de la Secretaría Jurídica y de Contratación-, aseguró que el mismo no intervino en la calificación de la oferta, ni en la verificación de requisitos a subsanar, sino que, únicamente intervino en la fase de adjudicación, etapa que, fue posterior a aquella en la cual se rechazó la oferta de la Unión Temporal 1414 Ruta Quindío, razón por la cual, tampoco podía atribuírsele responsabilidad en el asunto examinado.
Así mismo, respecto de los integrantes del comité de evaluación, la Juez de Primera Instancia sostuvo lo que sigue: “(…) En tercer lugar, se hará mención a los integrantes del comité de evaluación, señores Germán Darío Grisales Rodríguez, Fabio Lenin Solano Bautista, Julián Mauricio Ospina Ospina, Alexandra María Arroyo Alzate y Víctor Alfonso Vélez, que, si bien fueron integrantes del comité de evaluación, su actuar obedeció a los roles que cada uno desempeñó dentro del mismo, tal y como pasa a estudiarse.
En cuanto al señor Germán Darío Grisales Rodríguez se observa que cumplió el rol de evaluador técnico y dentro de la calificación de ofertas su actuar se limitó a establecer que la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío cumplió con los requisitos exigidos, por ende, no tuvo competencia alguna al momento de determinar el cumplimiento o incumplimiento del requisito del numeral 4.1.11 del pliego de condiciones de la licitación en cuestión, motivo por el cual no le asiste ninguna responsabilidad objetiva y mucho menos subjetiva en la decisión tomada al respecto.
Respecto a los señores Fabio Lenin Solano Bautista y Julián Mauricio Ospina Ospina, fueron los encargados de realizar la verificación financiera, es decir el cumplimiento de los requisitos relacionados con este aspecto, presentando su informe respecto a la necesidad de subsanar aspectos de dicha índole que en nada guardan relación con el requisito de aportar la tarjeta de propiedad o el contrato de vinculación a la empresa de transportes ya que no era de su competencia, pues este fue desarrollado por los evaluadores jurídicos, bajo ese 21 Samai.
Archivo 056MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 60(.pdf) NroActua 60 22 Samai. Archivo 054AlegatosParteDda(.pdf) NroActua 58 23 Samai. Archivo 055MemorialWeb_ALEGATOSDECONCLUSION(.pdf) NroActua 59(.pdf) NroActua 59 24 Samai. Archivo 058MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 61(.pdf) NroActua 61 25 Samai. Archivo 059MemorialWeb_ALEGATOSDECONCLUSION(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62 26 SAMAI.
Archivo 60_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 64 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 6 contexto no se observa que de conformidad con lo actuado hayan inferido en la decisión respecto del requisito del numeral 4.1.11 del pliego de condiciones por lo tanto no se encuentra acreditada ninguna conducta que pueda ser calificada como dolosa o gravemente culposa.
Finalmente, en lo que respecta a los señores Alexandra María Arroyo Alzate y Fabio Lenin Solano Bautista, verificadores jurídicos, en el informe de evaluación por ellos firmado, concluyeron que no se encontraba acreditado el requisito establecido en el numeral 4.1.11 del pliego de condiciones correspondiente a “fotocopia del contrato de afiliación o fotocopia de la licencia de tránsito” el objeto de dicha documentación era verificar que dichos vehículos pertenecían o estaban adscritos a la empresa de transportes oferente.
Pese a que dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se dijo que el propósito u objeto de dicho requisito se había cumplido a cabalidad cuando se aportó la tarjeta de operaciones de los vehículos, lo cierto es que el documento aportado no se encontraba dentro de los exigidos por el numeral 4.1 del pliego de condiciones, por lo que se puede inferir que el yerro no fue otro que la interpretación de la disposición en contexto la cual permitía la posibilidad de que entre dos documentos se aportara uno de ellos, o la licencia de tránsito o el contrato de afiliación, pero que ya sea el uno o el otro debían permitir verificar la vinculación con la empresa.
Es decir que en su momento los encargados de realizar la evaluación jurídica consideraron que si bien se allegaron las licencias de tránsito, de ellas no se podía constatar la vinculación de los vehículos con la empresa, lo que necesariamente conllevaba a que debían aportarse los contratos de afiliación, o así lo daba a entender lo dispuesto en el pliego de condiciones, por lo que a pesar de haberse aportado las tarjetas de operaciones en las que se podía constatar la vinculación se ciñeron al tenor de lo dispuesto en el numeral en comento y no solo lo hicieron con la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío, sino que igual requisito le fue solicitado a 4 más de las proponentes.
Bajo el anterior contexto se concluye que los señores Alexandra María Arroyo Alzate y Víctor Alfonso Muñoz no actuaron con culpa grave, menos con dolo, al momento de realizar la calificación de ofertas y la verificación de los requisitos a subsanar dentro del proceso de licitación Pública No. 006 de 2017. Entonces, su conducta se encuentra enmarcada en el principio de la buena fe sustentado en que no existió un actuar mal intencionado al momento de requerirle a la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío el contrato de vinculación de los vehículos con la empresa, pues consideraron actuar de conformidad con lo dispuesto en el pliego de condiciones en su numeral 4.1.11, que para efectos de verificar si los vehículos pertenecían o estaban adscritos a la empresa estipuló la presentación de cualquiera de los dos documentos llámese tarjeta de propiedad o contrato de vinculación, sin hacer alusión alguna a la tarjeta de operación. En conclusión, en el sentir de ese Despacho en el caso sometido a estudio los demandados no actuaron motivados por una causa contraria al cumplimiento efectivo de sus deberes públicos de obligatoria observancia en el ejercicio de la función administrativa consagrada en el artículo 209 de la Constitución Política, por lo que frente a ellos se concluye la no existencia de dolo o culpa grave en la expedición de los actos administrativos declarados nulos y por los cuales se condenó al Departamento del Quindío. (…)”.
Finalmente, dispuso no condenar en costas ni agencias en derecho a la parte actora. VI. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN27. El apoderado judicial del Departamento del Quindío, solicitó a esta Instancia revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a lo pretendido, por cuanto, en primer lugar, en su criterio no era cierto que el yerro en el cual incurrió el Comité de Evaluación -al exigir el contrato de vinculación y no aceptar la sola tarjeta de 27 SAMAI.
Archivo 63_ApelacionDte(.pdf) NroActua 66 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 7 propiedad- hubiera sido meramente interpretativo, pues era evidente que a los oferentes se les daba la oportunidad de presentar uno u otro documento como requisito habilitante, tal y como se indicó en las sentencias de primera y segunda instancia que originaron la condena de la Entidad Territorial.
Así mismo sostuvo que, todos los miembros del Comité Evaluador de la Licitación compartieron responsabilidad en la decisión de inhabilitar al oferente, pues la responsabilidad de evaluar las propuestas era del Comité y no de algunos de sus integrantes; así mismo aseguró que, el encargado del proceso licitatorio era el señor Néstor Fabián Quintero, al tiempo que, el señor Carlos Eduardo Osorio Buriticá, como representante de la Entidad Estatal, era el responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual, razón por la cual, también declararse su responsabilidad.
VII. TRÁMITE IMPARTIDO AL RECURSO DE APELACIÓN. Mediante auto del 22 de julio de 202428, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, siendo el asunto asignado por reparto al Despacho Segundo de este Tribunal, admitiéndose el recurso de apelación el 15 de agosto de 202429.
Según constancia secretarial30 ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión, por el contrario, el Ministerio Público31 conceptuó en el asunto y solicitó a esta Corporación confirmar lo decidido por la a quo, como quiera que, en su criterio: “(…) no se puede afirmar que la expedición del acto administrativo que se anuló en sede judicial implica automáticamente una culpa grave, pues el comportamiento del actor pudo ser diligente y cuidadoso y, sin embargo, la irregularidad de todas maneras se configura, máxime que estamos hablando de una culpa cualificada.
Alegar que el requisito no era obligatorio pues era optativo en virtud del pliego de condiciones, es un análisis netamente legal del asunto, dado que, no existen pruebas testimoniales o de otro tipo que permitan colegir que esta interpretación se les dio a conocer a los hoy demandantes al momento de tomar la decisión y que los mismos se negaron a acogerla de manera injustificada.
Máxime si se tiene en cuenta que se le dio oportunidad a la interesada de subsanar el asunto y la misma pudo esgrimir la observación en el momento pertinente, cosa que no hizo (…)”. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 8.1. La competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 –competencia de los Tribunales en Segunda Instancia-, 243 –la sentencia es susceptible del recurso de alzada-, y 247 - trámite de la apelación-. 8.2.
Oportunidad del medio de control y legitimación en la causa. El régimen procesal aplicable a este asunto es el contenido en el CPACA, en tanto que la demanda se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia y, la condena por la cual hoy se repite se profirió y quedó legalmente ejecutoriada en vigencia del dicho cuerpo normativo; por tal razón, el CPACA será el aplicable para calcular la oportunidad de la interposición de la demanda, al interior del medio de control de repetición. 28 SAMAI.
Archivo 71_AutoConcedeApelacion(.pdf) NroActua 72 29 SAMAI. Archivo 011PasoaDespacho(.pdf) NroActua 10 30 SAMAI. Archivo 014PasoaDespacho(.pdf) NroActua 11. 31 SAMAI. Archivo 009Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 9 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 8 En este sentido -como regla general- el término de caducidad corresponde a dos años a partir de la fecha en que efectivamente se realizó el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de los 10 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 19232 del CPACA, lo que ocurra primero33.
En el caso concreto, la condena impuesta al Departamento del Quindío, y por la cual pretende repetir contra los aquí demandados, fue proferida el 11 de mayo de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia y, al ser apelada, fue confirmada por este Tribunal el 26 de agosto de 2021 y quedó ejecutoriada el 1 de septiembre de 2021; asimismo, se tiene que el pago total de la condena se efectuó el 23 de septiembre de 202134, por lo cual el plazo de 10 meses de que trata el artículo 192 del CPACA corrió hasta el 1 de julio de 2022, lapso dentro del cual se realizó el pago.
En ese contexto, debe concluirse que el término de caducidad debe computarse desde la fecha en la cual se efectuó el pago -por haber sido anterior al plazo para el pago-, por lo que el plazo máximo para interponer la demanda fue hasta el 22 de septiembre de 2023 y, como aquella se presentó el 28 de abril de 202235, la presentación de la demanda fue oportuna.
Respecto a la legitimación en la causa, la misma se encuentra acreditada por cuanto, la entidad pública demandante es quien resultó perjudicada con el pago de la condena patrimonial impuesta en su contra, y en relación con los demandados, en sede de primera instancia se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho al que se hará referencia más adelante.
Igualmente, se consideran acreditados los presupuestos procesales de oportunidad en la interposición del recurso de apelación, su debida concesión en el efecto suspensivo y su admisión, así como la legitimación del apoderado para proceder según las facultades que le fueron otorgadas, sin que existan así causales de nulidad que invaliden lo actuado. 8.3.
Problema Jurídico, metodología a seguir para solucionarlo. De acuerdo con los argumentos vertidos en el recurso de apelación, el asunto examinado se contrae en establecer: ¿Debe revocarse la decisión de instancia porque según el apelante y contrario de la valoración efectuada por el juez de instancia, si se probó una conducta grave culposa de parte de los demandados, quienes sí deben ser declarados responsables por la condena que debió pagar la Entidad Territorial? Para solucionar el problema jurídico planteado se aplicarán en concreto las normas constitucionales y legales, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que resulte aplicable, resolviendo así los reparos traídos en el recurso de apelación contra la decisión de instancia, con el análisis del caso sometido a debate sobre la responsabilidad del demandado en sede de repetición. 8.4.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia por encontrarla ajustada a derecho, en tanto la parte actora no probó el actuar gravemente culposo de los señores GERMÁN DARÍO GRISALES RODRÍGUEZ, FABIO LENIN SOLANO 32 ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. 33 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2011 34 Onedrive.
Carpeta C01Principal. Archivo 001DemandayAnexos.pdf Fl. 112 y ss.. 35 Onedrive. Carpeta C01Principal. Archivo 002HojaDeReparto.pdf Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 9 BAUTISTA, JULIÁN MAURICIO OSPINA OSPINA, ALEXANDRA MARÍA ARROYO ALZATE, VÍCTOR ALFONSO VÉLEZ MUÑOZ, NÉSTOR FABIÁN QUINTERO OROZCO y CARLOS EDUARDO OSORIO BURITICÁ, en el presente asunto.
La parte demandante pretende se declare a los señores GERMÁN DARÍO GRISALES RODRÍGUEZ, FABIO LENIN SOLANO BAUTISTA, JULIÁN MAURICIO OSPINA OSPINA, ALEXANDRA MARÍA ARROYO ALZATE, VÍCTOR ALFONSO VÉLEZ MUÑOZ, NÉSTOR FABIÁN QUINTERO OROZCO y CARLOS EDUARDO OSORIO BURITICÁ, responsables frente a las circunstancias que dieron lugar al pago de un fallo judicial y que, como consecuencia de ello, se ordene el reintegro por valor de noventa y dos millones noventa y seis mil novecientos diecinueve pesos con noventa y ocho centavos (92.096.919,98) Verificada la condena judicial impuesta a la entidad pública -sentencias del 11 de mayo de 2020 y del 26 de agosto de 2021- se aprecia que la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío demandó al Departamento del Quindío con base en el hecho que, fue excluida su propuesta del proceso de licitación nro. 006 de 2017, a pesar de haberse encontrada habilitada de conformidad con lo indicado en el pliego de condiciones, esto es, pese a haber aportado la tarjeta de propiedad del vehículo, tal y como se exigía en el pliego.
De otra parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante sentencia del 6 de junio de 2024 -dentro del proceso de repetición- negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que no se probó la existencia de un actuar gravemente culposo atribuible a los demandados como factor determinante del daño antijurídico y de la respectiva condena por la cual se pretendió repetir.
La entidad pública demandante interpuso recurso de apelación aseverando en primer lugar que, sí existe responsabilidad de todos los demandados -rebatiendo el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva declarado por la Juez de Primera Instancia-, así como que se encontraba suficientemente probada la culpa grave de éstos, al ser evidente que no podían rechazar la propuesta de la Unión Temporal 1414 por no haber aportado el contrato de vinculación con la empresa de transportes, razón por la cual solicitó se accediera a las pretensiones de la demanda.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala solo abordará dicho argumento de disenso, luego que, frente a los otros presupuestos de la acción de repetición36, los mismos se dieron por probados en primera instancia37 y no se elevó cuestionamiento alguno respecto a ellos. Así las cosas, resulta relevante indicar que la acción de repetición supone el ejercicio de un juicio de responsabilidad subjetivo, es decir, la conducta del autor juega un rol protagónico para establecer la imputabilidad de la responsabilidad y, a su turno, el grado de culpa en que incurrió el demandado, determinante para la generación del daño indemnizado, examen que debe tener presente el elemento volitivo y el marco misional y jurídico de la función pública puesta en cabeza del empleado público.
La Ley 678 de 200138 reguló de manera integral los aspectos relacionados con la acción de repetición y determinó que la responsabilidad del agente o ex agente del Estado solamente puede predicarse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa 36 En este sentido, resulta necesario recordar que el medio de control de repetición se encuentra consagrado en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, y se trata de un mecanismo que permite al Estado solicitar el reintegro de los dineros que hubiese pagado como consecuencia de una condena, conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto derivada de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas. 37 En este sentido, resulta imperioso recordar que, respecto a los elementos para la prosperidad de este medio de control, la jurisprudencia ha señalado que está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente. ii) El pago real o efectivo de la indemnización a la víctima del daño por parte de la entidad pública. iii) La calidad del agente o ex agente del Estado y, iv) La conducta dolosa o gravemente culposa del demandado como factor determinante del daño antijurídico y de la respectiva condena. 38 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 10 o gravemente culposa. Es así como bajo el régimen sustantivo contenido en la mencionada ley, se previeron algunos eventos en los que se presume que la conducta desplegada por el agente estatal es dolosa o gravemente culposa (arts. 5 y 6)39.
Teniendo en cuenta lo anterior, a la entidad pública demandante le asiste la carga de probar únicamente los supuestos a los que alude la norma. Lo anterior, por cuanto se trata de “presunciones legales”40 y no de “presunciones de derecho”41, es decir, corresponden a las que admiten prueba en contrario como lo dispone el artículo 66 del Código Civil, por lo que de “esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción”42.
Así entonces, quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que ésta se funda, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume43. 39 Art. 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Art. 6. Culpa grave. 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error -inexcusable. 4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. 40 En relación con este aspecto la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que en estos casos no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la pretensión de repetición, siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil.
Para la Corte Constitucional, las disposiciones legales en cuestión hacen efectivo el mandato del artículo 90 Superior, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarlas, ya que no constituyen un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia. La Corte Constitucional en la sentencia SU-354 del 26 de agosto de 2020 sostuvo que: “…5.47.
En torno a la constitucionalidad de dichas causales de presunción de dolo y culpa grave, esta Corte ha sostenido que las mismas: (i) “Se justifican razonablemente por la necesidad de probar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos objetivos susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en el Art. 90 superior, y por la necesidad de proteger el patrimonio y la moralidad públicos y favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”40.
(ii) Imponen a la administración el deber de probar “el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere”. (iii) No desconocen el derecho de defensa, porque al tratarse de presunciones de naturaleza legal, el demandado puede “desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad”. (iv) Son instrucciones dirigidas “al juez de la causa, en la que se determinan los parámetros bajo los cuales se debe juzgar la conducta del agente del Estado que incurre en la conducta civilmente reprochable”.
(v) “No son las únicas de las cuales pueden deducirse las conductas dolosas o culposas de los agentes estatales”, ya que “el juez de la causa es libre de apreciar comportamientos dolosos o culposos en otras conductas no mencionadas en dichos numerales” 41 Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 06 de julio de 2017 (exp. 45.203)41 abordó también el tema precisando que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría limitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo.
Postura reiterada en sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. CP. Marta Nubia Velásquez Rico, seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020), Rad.18001-23-31-000-2017-00303-01(65034) 42 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 01 de septiembre de 2016. Rad. 11001 33 31 031 2007 00252 01 (56638).
CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. Reiterado en sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, exp. 53008, M.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, en la cual dijo que: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.
Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que, siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho’. La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 11 En este sentido, advierte la Sala que, tanto en la demanda, como en el recurso de apelación, se solicitó la declaratoria de responsabilidad de los demandados, argumentándose que estos incurrieron en culpa grave, pues: “(…) en la propuesta acercada por la Unión Temporal 1414 Rutas del Quindío, el requisito que según el comité de evaluación no se había cumplido se podía verificar a través de otros documentos aportados como lo eran las tarjetas de operaciones de los vehículos con los cuales se prestaría el servicio ofertado.
La actuación de los integrantes del comité evaluador hace prever que incurrieron en la falta consagrada en el numeral 3 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019 a título de culpa grave conforme a lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 6 de la ley No. 678 de 2001, por cuanto de manera inequívoca se desconoció la selección objetiva del contratista y los principios de responsabilidad y transparencia, además que el comité técnico no podía dejar de aplicar los pliegos de condiciones, por lo que debía contratar bajo los parámetros fijados en el pliego de condiciones citado (…)”.
Para soportar la solicitud de declaratoria de responsabilidad de los aquí demandados se sostuvo en el recurso que, tan palmaria fue la culpa grave en que estos incurrieron, que así se dejó plasmado en las sentencias de primera y segunda instancia que dieron origen a la condena por la cual hoy se pretende repetir. Dicho lo anterior, como se anunció en precedencia, esta Sala confirmará la negativa de las pretensiones efectuada en sede de primera instancia, como pasa a explicarse.
En efecto, se tiene probado que por medio de la Resolución nro. 084 del 2 de mayo de 2017, se conformó el Comité Evaluador de la Licitación Pública nro. 006 de 201744, así: Así mismo se pudo determinar que el señor Néstor Fabián Quintero Orozco se desempeñaba como Director de Contratación con Delegación de Funciones de Secretario Jurídico y, el señor Carlos Eduardo Osorio Buriticá se desempeñaba como Gobernador del Departamento del Quindío, situación que, a juicio de esta Sala, no puede significar por sí misma la legitimación en la causa de los demandados -tal y como se solicitó en la demanda y en el recurso-, porque para ello es necesario que se vincule en el extremo pasivo a quien causó el daño, esto es, a quien originó -con su acción u omisión- la condena por la cual se pretende repetir.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU 354 de 2020, recordó que: Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley.
En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (Negrilla fuera del texto). 44 Onedrive. Carpeta C01Principal. Archivo 001DemandayAnexos.pdf Fl. 16-17 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01.
Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 12 “(…) la aplicación de la acción de repetición no puede ignorar que, en el otro extremo, la figura no pretende imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público, comoquiera que con la pretensión de regreso no se busca que la responsabilidad inherente a la actividad del Estado recaiga en sus funcionarios o contratistas de manera indiscriminada, ya que ello sólo es posible, bajo ciertos parámetros que aseguren vigencia de la prohibición de exceso, cuando su intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada, negligente o manifiestamente imprudente. 5.31.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la consagración constitucional de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado es: (i) Subsidiaria, porque su procedencia está restringida a los eventos en los que la administración sea efectivamente condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes, por lo que la misma se concreta a través de la figura de la repetición;
(ii) Subjetiva, ya que la viabilidad de la acción de repetición depende de la demostración de que el daño que debió indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad; y (iii) Sujeta a criterios de proporcionalidad, toda vez que la trasferencia al agente del Estado del valor de la indemnización por el daño que debió ser asumido por la administración debe efectuarse sin incurrir en excesos.
(…)”. De lo anterior se colige que, para determinar si los demandados están o no legitimados en la causa, es preciso examinar quien o quienes fueron los responsables del daño, hecho al cual se hará referencia a continuación. En efecto, de las pruebas incorporadas al expediente se pudo determinar que por medio de sentencia del pasado 11 de mayo de 202045, la Juez Primera Administrativa del Circuito de Armenia accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la Unión Temporal 1414 Rutas Quindío, encaminadas a que se declarara la nulidad de la Resolución nro. 112 de 2017 -por medio de la cual se adjudicó el proceso de licitación pública nro. 006-2017- y, en consecuencia, se ordenara a la Entidad Territorial el pago de perjuicios materiales e inmateriales.
Al respecto, en la referida sentencia y, en cuanto a la conducta reprochable a la Entidad, la Juez de Primera Instancia sostuvo que: “(…) la entidad licitante cumplió a cabalidad con el requisito que permitiera verificar al Departamento del Quindío que los vehículos ofrecidos en la licitación estaban adscritos a las empresas que conformaban la Unión Temporal, toda vez, que aunque no aportó los contratos de afiliación, si aportó la tarjeta de tránsito de operaciones dada por el Ministerio de Transporte.
Razón por la cual, el Departamento del Quindío desconoció el pliego de condiciones y su inmutabilidad, generando una nulidad por una irregularidad y un desbalance que impidió al demandante continuar en el proceso de selección (…)”. Por su parte, este Tribunal, en sentencia del 26 de agosto de 202146 modificó lo decidido por la Juez de Primera Instancia, oportunidad en la cual se sostuvo lo que sigue: “(…) de la responsabilidad de la elaboración de un pliego de cargos claro, recae exclusivamente sobre la Entidad estatal, siendo improcedente, como lo pretende la Gobernación del Quindío, atribuir responsabilidad al proponente quien, en uso de la facultad otorgada en el numeral 4.1.11 del pliego de condiciones -en el cual, al utilizar la conjunción disyuntiva “o”, indicó la existencia de una alternativa-, entregó para habilitarse en la licitación uno de los dos documentos exigidos, esto es, la fotocopia de la licencia 45 Onedrive proceso 63001-3333-001-2017-00477-00.
Archivo 001CuadernoPrincipal1. Fls. 322 y s.s. 46 Onedrive proceso 63001-3333-001-2017-00477-00. Carpeta Segunda Instancia. Archivo 036. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 13 de tránsito de los vehículos ofertados.
Cuestión diferente es que, de dichas licencias de tránsito no pudiera establecer la Entidad, si los vehículos se encontraban o no vinculados a la oferente, para lo cual, contrario a lo afirmado en el recurso, la Administración sí podía echar mano de otros documentos solicitados en la oferta, para verificar dicha condición -aunado al hecho que, no es responsabilidad del oferente si la documentación solicitada en el pliego, sirve o no para los fines perseguidos por la Entidad Estatal-.
Al respecto debe recordarse que, en las tarjetas de operaciones aportadas, podía verificarse con claridad la vinculación de los vehículos ofertados, los cuales, figuraban a nombre de Catorce Catorce S.A. Así las cosas, no podía la Administración escudarse en desconocer si los vehículos ofertados estaban o no vinculados a la empresa oferente, porque contaba con herramientas para verificar dicha condición -se insiste, en las tarjetas de operación-, por lo cual, en franca prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (art. 228 CP), debió tener por habilitada a la Entidad actora (…)”.
De lo citado se colige que, la condena de la Entidad Territorial, se originó en el hecho que al momento de evaluar la propuesta de la Unión Temporal 1414 Rutas del Quindío, el Comité Evaluador aplicó una interpretación restrictiva del pliego de condiciones de la Licitación nro. 006 de 2017, conforme a la cual, el único documento válido para verificar la afiliación del vehículo a la Empresa de Transportes, era el contrato de vinculación y no la tarjeta de propiedad -tal y como se había indicado en el referido pliego-.
Sin embargo, dicha interpretación restrictiva -que dio lugar al rechazo de la propuesta por parte del Comité Evaluador-, no se originó en un acto de negligencia o imprudencia extrema de parte de dicho Comité -como para considerar que incurrieron en culpa grave, como se afirma en el recurso-, sino en la interpretación que la misma Secretaría Administrativa del Departamento le señaló, veamos: En ese sentido, conviene recordar que, en audiencia de pruebas del pasado 8 de marzo de 202447 el señor Víctor Alfonso Vélez Muñoz48 rindió declaración de parte y sostuvo que, si bien el pliego de condiciones era vinculante para el Comité Evaluador, también lo eran las observaciones de las diferentes Secretarías del Departamento, por virtud de la cual, en atención a la observación efectuada por la Secretaría Administrativa -orientada a afirmar que no se podía tener por satisfecho el requisito habilitante con la Tarjeta de Propiedad, sino sólo con el contrato de vinculación a la Empresa de Transportes– al final se rechazó la propuesta de la Unión Temporal 1414.
Lo anterior, reafirma la aseveración efectuada por esta Sala, en el sentido que, lejos de haber desplegado una conducta negligente o imprudente, el Comité Evaluador procuró ceñirse a los lineamientos de la Entidad Territorial -vertidos a través de la Secretaría Administrativa Departamental-, aunque ello hubiere dado al traste con la condena de perjuicios efectuada por esta Jurisdicción. 47 Samai.
Archivo 053ACTAAUDPRUEBAS(.pdf) NroActua 57 48 Video audiencia de pruebas. Minuto: 17:00 – 37:00 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 14 Al respecto, advierte la Sala que, para efectos de realizar un juicio de responsabilidad de esta naturaleza, la Corte Constitucional siguiendo la línea del Consejo de Estado49 ha indicado que “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”.
Es así que los jueces “están en la obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración. Lo anterior, porque: (i) La configuración superior de los juicios de responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso (objetivo y subjetivo);
(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y (iii) El respeto del derecho fundamental al debido proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un juicio en el que no fue parte”50 (Negrilla fuera del texto) Consecuente con lo anterior y teniendo en cuenta que la entidad pública demandante argumenta en el recurso de apelación que la prueba con la cual pretende demostrar la responsabilidad de los demandados, se deriva de la condenatoria del proceso primigenio, resulta oportuno traer a colación la posición que sobre el particular fijó la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, en la cual explicó las razones por las que no es factible trasladar los fundamentos del juicio de responsabilidad estatal a este medio de control, así: “… (i) La configuración superior de los juicios de responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso (objetivo y subjetivo);
(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y (iii) El respeto del derecho fundamental al debido proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un juicio en el que no fue parte. 5.58.
Así pues, esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa que da lugar la acción de repetición51”.
(Negrilla fuera del texto) Así las cosas, es claro que al interior del medio de control de repetición no se pueden trasladar las conclusiones emitidas dentro de los procesos de responsabilidad estatal para sustentar a través de ella, exclusivamente, la responsabilidad del servidor público, pues lo que corresponde en este caso es realizar el juicio subjetivo que amerita dicho medio de control.
Por lo tanto, no hay lugar a deprecar la responsabilidad de los demandados por los hechos invocados en la demanda, pues tal y como se estableció en la sentencia apelada y el concepto del Ministerio Público -que se acoge en esta oportunidad-, no existe prueba que lleve a colegir que los demandados actuaron con culpa grave -amén del hecho que, siguieron las indicaciones que al respecto emitieron los funcionarios de la Secretaría Administrativa Departamental, que no fueron vinculados al presente asunto-, y en este escenario los supuestos fácticos que soportan las presunciones invocadas no aparecen demostrados, es decir, no se configuraron los presupuestos de prosperidad de la acción 49 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa 50 Corte Constitucional SU 354 de 2020, posición reitera en la sentencia T-008 de 2022 51 Corte Constitucional Sentencia T-842 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Repetición Radicado. 63001-3333-006-2022-00312-01. Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Germán Darío Grisales Rodríguez y otros 15 repetición y por ende se confirmará la sentencia apelada proferida el pasado 6 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío. 9.
De la condena en costas. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP y tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en Sentencia del 01 de noviembre de 201852ante la existencia de distintos criterios sobre la procedencia de la condena en costas en materia contencioso administrativo y acogiendo el de la mayoría que propugna por calificar o valorar su causación como requisito para su imposición, en el presente asunto, se constata que no existe prueba de su causación, razón por la cual se confirmará la providencia apelada que no impuso condenó en costas y bajo este mismo criterio no habrá condena en esta instancia. 10.
Decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR, por los argumentos expuestos, la sentencia proferida el seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío.
SEGUNDO: No condenar en costas a la parte demandante en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta sentencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión según Acta No. 31 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Con ausencia legal) KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 52 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Plena.
Sentencia de segunda instancia del 01 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016-00066-01.