REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veinticinco (25) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Instancia: Segunda ASUNTO PARA RESOLVER El Tribunal procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y accionada frente a la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia (Q.) mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto de la demanda1 La parte actora pretende se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Liquidación certificada de deuda No. AP. 00478136 del 17 de abril de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DETERMINA UNA OBLIGACION CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE DE PAGAR POR CONCEPTO DE APORTES PENSIONALES” y, ii) Resolución AP-00537842 de 2021 del 12 de octubre de 2021 1 Archivo 1 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda “POR LA CUAL SE RECHAZÓ UN ESCRITO POR EXTEMPORANEO” –recurso de reposición- emitidas por COLPENSIONES.
Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, pidió establecer las siguientes declaraciones judiciales: - Que se declare la prescripción de la acción de cobro (caducidad) frente a los valores reclamados por COLPENSIONES mediante proceso de cobro No. 2020_8199852 correspondientes a periodos anteriores a agosto de 2016 (liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021). - Que se declare que EDEQ pagó correcta y oportunamente los aportes a pensión correspondientes a septiembre, octubre y noviembre de 2016 y abril, mayo, junio, julio, agosto y octubre de 2017. - Que se ordene a COLPENSIONES la terminación del proceso de cobro No. 2020_8199852. - Que se ordene a COLPENSIONES la actualización de sus sistemas de información de acuerdo con la declaración de prescripción y de pago correcto de los aportes. - Que se ordene a COLPENSIONES el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado dentro del proceso de cobro. - Que se ordene a COLPENSIONES la devolución de los dineros que hayan sido retenidos dentro del proceso de cobro debidamente indexados. - Que se condene a COLPENSIONES en costas y agencias en derecho.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda 1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora como sustento de las pretensiones relacionó los siguientes supuestos fácticos: • Que COLPENSIONES mediante acto administrativo No. AP-00478136 de abril de 2021 expidió la Liquidación Certificada de Deuda en contra de EDEQ por los periodos 1995/02 al 2020/06 por concepto de aportes pensionales, en cuantía de cincuenta y nueve millones quinientos ochenta mil ochocientos nueve pesos $59.580.809. • Que la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021 fue notificada a EDEQ por aviso.
El aviso fue entregado a EDEQ el 13 de agosto de 2021, por lo cual la notificación se surtió el 17 agosto de 2021 (la notificación se entiende surtida al día siguiente al de la entrega del aviso). • Que la EDEQ presentó recurso de reposición en contra de la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021 el 31 de agosto de 2021. • Que COLPENSIONES mediante Resolución AP-00537842 de 2021 del 12 de octubre de 2021 rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por EDEQ en contra de la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021.
La Resolución aludida fue notificada a EDEQ personalmente el 10 de noviembre de 2021. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. Invocó las siguientes normas: ✓ Artículo 8 del Decreto 1160 de 1994. ✓ Artículo 1628 del Código Civil. ✓ Artículo 817 del Estatuto Tributario. ✓ Artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Adujo que COLPENSIONES realizó una reclamación después de 4 y hasta 26 años, por un error en el valor consignado o supuesta omisión en el pago de aportes, ello representa una violación al principio de confianza legítima y violación al debido proceso, porque por el paso del tiempo y la cantidad de información a validar se dificulta la defensa ante la entidad.
No obstante, EDEQ ha realizado múltiples gestiones ante COLPENSIONES para acreditar el pago correcto y oportuno de los aportes; sin embargo, esta no ha realizado los ajustes solicitados, ni ha aclarado las diferencias que se presentan entre lo reportado en las planillas de pago y la información consignada en el portal del aportante. Al respecto, indicó que EDEQ realizó la comparación entre los valores cobrados en la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021 y la registrada en el portal del aportante (sistema de información de COLPENSIONES), encontró diferencias que representan que COLPENSIONES cobra a EDEQ $13.793.967 de más en la liquidación certificada de deuda ($11.663.067 en deuda presunta por omisión y $1.930.900 en deuda presunta por diferencia en el pago).
En consecuencia, COLPENSIONES realizó un cobro de lo no debido en la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021; al cobrar $23.220.883 que ya fueron depurados en su sistema de información (portal del aportante). Lo que se evidencia en el estado de deuda presentado en la liquidación certificada de deuda No. AP 00478136 del 17 de abril de 2021 y en la Resolución No. AP-00537842 del 12 de octubre de 2021.
En ese sentido, COLPENSIONES no cumplió con la obligación establecida en el artículo 8 del Decreto 1160 de 1994, dado que, no verificó dentro de los 20 días calendario siguientes a la fecha de consignación de las planillas los datos consignados en ellas, ni informó dentro de los 5 días siguientes a la verificación que existían diferencias en la planilla.
El incumplimiento de esta obligación del COLPENSIONES llevó a EDEQ a la convicción legitima de haber realizado los aportes de forma adecuada. Además, la información de sistema de COLPENSIONES está en constante actualización y en estado de verificación, por lo que, los valores cobrados a EDEQ en la liquidación certificada de deuda No. Ap. 00478136 del 17 de abril de 2021 no corresponden a la realidad, ya que EDEQ ha pagado oportuna y correctamente los aportes a pensión de sus trabajadores.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Agregó que en el caso que nos ocupa relacionado con los aportes a pensión de años anteriores a agosto de 2016 ocurrió el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro, debido a que COLPENSIONES omitió el deber de verificación del pago de los aportes y requerimiento al empleador en los 15 días estipulados, cercenó las posibilidades de rectificación al empleador, afectando las cotizaciones de los empleados y además, realiza el cobro coactivo dentro del periodo de 5 años siguientes al vencimiento del plazo del requerimiento que los fondos de pensiones deben hacer a los empleadores.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. COLPENSIONES2 Manifestó que la regla general es que los derechos laborales prescriben a los 3 años, pero no es el caso de los aportes a pensión, los mismos son imprescriptibles. Agregó que COLPENSIONES ha efectuado en debida forma el cobro coactivo a la entidad EMPRESA DE ENERGIA DEL QUINDIO S.A. E.S.P., en aplicación del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, que indica: “Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.” 3. SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto indicó que en los actos administrativos demandados, COLPENSIONES se limitó a señalar que conforme al artículo 2 del Decreto 2633 de 1994, la hoy demandante se constituyó en mora por los periodos adeudados por concepto de aportes pensionales y, al no haber cancelado en su calidad de 2 Archivo 6 SAMAI 3 Archivo 36 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda empleador la obligación, conforme al artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 99 del CPACA, era procedente expedir Liquidación Certificada de deuda la cual prestaba mérito ejecutivo, no obstante, en ninguno de los apartes de los considerandos del acto se hizo alusión a las razones fácticas y jurídicas que condujeron a la entidad demandada a adoptar una decisión en tal sentido.
Al respecto, puntualizó que en el numeral segundo de la Liquidación, COLPENSIONES estableció que “el Estado de Cuenta contiene el detalle de obligación y hace parte integral de la presente Liquidación Certificada de Deuda”, sin embargo, al revisar el cuadro de la deuda por concepto de aportes adjunto, se observa que la información con la que la entidad accionada determinó la obligación no cumple con los requisitos señalados en la Resolución No. 001 de 20214, en cuanto a los requisitos que debe contener la Liquidación Certificada de Deuda; tampoco es expresa, ya que COLPENSIONES al final del documento señaló que la información podría ser susceptible de variación, en virtud a que dicha información se generaba en consulta a la base de datos que tenía acceso la Gerencia, por todos los trabajadores a su cargo, la cual era susceptible de variación, así como tampoco se contemplaba el valor de los intereses, los cuales, serían calculados al momento de realizarse el correspondiente pago.
Aunado a lo anterior, el estado de cuenta refleja los periodos, el valor por cada periodo de deuda presunta por diferencia en pago y de la deuda presunta por omisión, fijando un valor total general; no obstante, no contiene una descripción del procedimiento que arrojó tales valores numéricos; si bien la Liquidación califica un supuesto de hecho, que es la diferencia en pago y la omisión de la demandante en el pago de aportes en pensiones, no especifica respecto de qué trabajadores ocurre tal conducta y no revela qué parámetros legales se establecieron para llegar a esa conclusión. Agregó que no existe información frente a la cual contrastar la diferencia de los valores cobrados por concepto de deuda presunta por diferencia en pago y deuda presunta por omisión alegada por la EDEQ impidiendo el control judicial. 4 “Por la cual se subroga el Manual de Cobro y se establece el Reglamento Interno de Recaudo de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES”.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Por último, precisó en cuanto a la configuración de la prescripción de la acción de cobro alegada por la EDEQ frente a los valores reclamados por COLPENSIONES mediante proceso de cobro No. 2020_8199852, que si bien es cierto la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe a los cinco años, por tratarse de aportes a la seguridad social en pensión, los mismos son imprescriptibles.
4. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. De la EDEQ S.A. ESP5: Cuestionó que la providencia de instancia no tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual indica que la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco años. Así mismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado tiene una postura en el sentido de establecer que las contribuciones inherentes a la nómina, entendiendo en ella las contribuciones parafiscales y la liquidación y cobro que se haga de las mismas, tienen un término de prescripción de cinco (5) años.
En el caso que nos ocupa relacionado con los aportes a pensión de años anteriores a agosto de 2016 ocurrió el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro, en razón a que COLPENSIONES omitió el deber de verificación del pago de los aportes y requerimiento al empleador en los 15 días estipulados, cercenando las posibilidades de rectificación al empleador, se afectó las cotizaciones de los empleados y además de manera omisiva y negligente al no realizar el cobro coactivo dentro del periodo de 5 años siguientes al vencimiento del plazo del requerimiento que los fondos de pensiones deben hacer a los empleadores.
Por lo tanto, la tardanza en adelantar el proceso de gestión de cobro, sólo le es imputable a la demandada y, en consecuencia, es procedente que declare la prescripción de aquellos aportes que no cobró oportunamente, queda bajo su responsabilidad asumir el valor del aporte y de los rendimientos financieros que se hubieren causado según fuere el caso, para financiar las prestaciones económicas 5 Archivo 43 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda que se generen ante la presencia de las contingencias protegidas por el sistema general de pensiones. 4.2.
De COLPENSIONES6 Sostuvo que la entidad demandante adeuda los valores objetos del proceso de cobro coactivo No. 2020_8199852, esto es, los aportes a pensión correspondientes a septiembre, octubre y noviembre de 2016 y abril, mayo, junio, julio, agosto y octubre de 2017. Es así como la constitución en mora de la demandante EDEQ para un total adeudado de $59.580.809 el cual fue ajustado posteriormente a $36.359.926.
Una vez validado lo expuesto por el deudor y analizados los sistemas de información de la entidad, se pudo establecer que, a la fecha, la EMPRESA DE ENERGIA DEL QUINDIO S.A. E.S.P. presenta deuda y no puede aludirse un vicio en la actuación administrativa adelantada por COLPENSIONES, dado que, los valores son claros, expresos y exigibles y, no puede entonces darse prioridad a circunstancias de forma sobre el contenido, debido a que, no se puede olvidar que se están administrando los recursos públicos constituidos en virtud de las cotizaciones de los afiliados, lo que debe permitir que se mantenga un balance y un equilibrio respetando las exigencias de la Ley 100 de 1993 sobre la obligatoriedad en las cotizaciones.
Por tanto, si la sentencia despacha de manera final adversa a los intereses a la entidad, no podrán los trabajadores pretender que el empleador asuma los aportes respectivos al momento de sus reclamos pensionales. Por ende, solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia el 8 de agosto de 2024, y en su lugar, absolver a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES de las condenas impuestas por la falladora de instancia. 6 Archivo 28 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 5.1. COLPENSIONES7: Reiteró lo argüido en la contestación a la demanda. Expuso que los aportes en pensión que reclama el fondo pensional no se encuentran prescritos, ya que hacen parte vital de la construcción del derecho pensional de los afiliados y COLPENSIONES tiene el deber legal de propender por la construcción efectiva de este derecho, y hacer las gestiones administrativas que se requieran. 5.2.
EDEQ S.A. ESP8: Insistió en los argumentos de la alzada. Adujo que del Decreto 2633 de 1994 el cual contiene la acción de cobro que pueden adelantar el fondo pensional, se puede extraer lo siguiente: 1. Vencido el plazo para efectuar el pago de las cotizaciones por parte del empleador, la entidad administradora del fondo de pensiones debe requerir al empleador. 2.
En la norma se consagra un plazo de 15 días, que va dirigido al empleador con el fin de que se pronuncie en relación con el requerimiento; demostrar la existencia de novedades en relación con sus trabajadores como, por ejemplo, la terminación del vínculo laboral para justificar la ausencia de pago; para establecer acuerdos de pago; plantear sus inconformidades en relación con la liquidación presentada, etc. 3.
Vencido ese plazo, la entidad puede elaborar la liquidación que presta mérito ejecutivo y acudir a la jurisdicción para instaurar el proceso ejecutivo; sin que la norma imponga un plazo específico para ello; sin perjuicio de la consecuencia jurídica que se derive por la tardanza en efectuar el recaudo, en tanto el paso del tiempo puede generar la eventual prescripción de algunas de las obligaciones No emitió concepto el agente del ministerio público ante la Corporación. II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA 7 Archivo 10 SAMAI 8 Archivo 11 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la Empresa de Energía del Quindío- EDEQ S.A. ESP y la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- en la sustentación de sus escritos de apelación delimitan la competencia funcional del Tribunal como lo dispone el artículo 328 del CGP9, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA10, luego, el pronunciamiento de la segunda instancia abordará es: ¿Se debe revocar la sentencia de primera instancia que decretó la nulidad de los actos administrativos acusados al advertir la configuración del vicio de nulidad alusivo a su falta o indebida motivación apreciable en la Liquidación Certificada de Deuda No. AP – 00478136 del 17 de abril de 2021 que habría determinado una “obligación clara, expresa y exigible” por concepto de aportes pensionales respecto de trabajadores de la empresa EDEQ? Como problema asociado, deberá determinarse lo siguiente: ¿Cuándo la información base de cobro indicada en los actos acusados no otorga total claridad y precisión acerca de los valores adeudados, los periodos concretos faltantes y los cotizantes involucrados con la presunta omisión es posible valorar la 9 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 10 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda operatividad o no de la prescripción de la acción de cobro en relación con los aportes pensionales que en derecho correspondían?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN Para la Sala la sentencia de instancia debe confirmarse en razón a que en el proceso está debidamente acreditado el vicio de nulidad relativo a una falta o indebida motivación y/o expedición irregular de los actos impugnados; concordante con la configuración de este cargo, no es posible verificar la operatividad de la figura de la prescripción de las deudas reclamadas, dado que, el acto administrativo acusado no es diáfano en determinar sobre qué cotizantes en concreto debería estudiarse, los montos precisos y que sean susceptibles de comparación con los realizados por el empleador; se desconocen los cálculos que de forma detallada se hicieron para detectar la deuda, todo ello impide entrar a dilucidar de forma particular la figura de la prescripción sobre una deuda parafiscal en concreto para cada cotizante.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico formulado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. De lo probado en el proceso11: Del material probatorio aportado al proceso, se logra constatar lo siguiente: ✓ Que la entidad demanda en el acto administrativo demandado, denominado Liquidación certificada de deuda No. AP. 00478136 del 17 de abril de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DETERMINA UNA OBLIGACION CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE DE PAGAR POR CONCEPTO DE APORTES PENSIONALES”, consideró y decidió lo siguiente: 11 Archivo 002 PRUEBAS Y ANEXOS ONEDRIVE Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda ✓ El Anexo a este acto señaló la siguiente información: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda SE RESALTA Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda ✓ Que el recurso de reposición -facultativo- indicado como procedente fue rechazado por extemporáneo, no sin antes mencionar lo siguiente: 4.2.
Prescripción del cobro de las contribuciones parafiscales La Corte Constitucional en la sentencia C-711 de 2001 (reiterada en C-155 de 2004) determinó que los aportes a salud y pensiones son de naturaleza parafiscal, por sus características afines a estas contribuciones, que se identifican por ser obligatorias y por no conferir al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de servicios o transferencia de bienes.
Al respecto, indicó: “(…) Poniendo en un extremo los elementos que anuncian la parafiscalidad, y en el otro los aportes para salud y pensiones, se tiene: 1) los mencionados aportes son de observancia obligatoria para empleadores y empleados, teniendo al efecto el Estado poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2) dichos aportes afectan, en cuanto sujetos pasivos, a empleados y empleadores, que a su turno conforman un específico grupo socio-económico; 3) el monto de los citados aportes se revierte en beneficio exclusivo del sector integrado por empleadores y empleados.
Consecuentemente ha de Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda reconocerse que los aportes a salud y pensiones son de naturaleza parafiscal (…)”.
(Resalta la Sala) En ese sentido, sobre la naturaleza parafiscal de los aportes a pensión y la posibilidad latente de extinguirse por prescripción la acción de cobro de la que son titulares las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), el Consejo de Estado – Sección Cuarta, en sentencia del 2 de diciembre de 2010, proceso número interno No 1736512, consideró: “(…) Según los artículos 17 y 161 de la Ley 100 de 1993, durante la relación laboral los trabajadores deben efectuar cotizaciones obligatorias al Sistema General de Seguridad Social.
Por su alcance y finalidad, tales cotizaciones se han reconocido como contribuciones parafiscales, porque corresponden a tributos que deben pagar los empleadores y los afiliados al sistema, en las proporciones que establece la ley, para que éste cubra las contingencias que afecten la salud y capacidad económica del trabajador, aunque dicha contraprestación no sea equivalente al monto de la cotización. Estos aportes se destinan exclusivamente a financiar el sistema, en virtud de los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad (artículo 49 de la Constitución Política) (…) De acuerdo con la Ley 100 de 1993 (artículos 20, 22, 161, 204), el empleador está obligado a efectuar sus aportes y los de sus trabajadores.
Si no lo hace, la entidad administradora del sistema puede cobrarlos, a través del procedimiento administrativo de cobro que regula el Estatuto Tributario, según el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993. El artículo 817 del Estatuto Tributario, que hace parte del título VIII - Libro Quinto, aplicable al cobro de los aportes parafiscales, establece el término de prescripción de la acción de cobro.
(…)”. En consecuencia, las cotizaciones a pensión son en esencia, contribuciones parafiscales y estas a su vez hacen parte de la clase denominada obligaciones fiscales, respecto de lo cual, la Jurisprudencia estimó viable acudir al Estatuto Tributario con el fin de determinar la oportunidad para el ejercicio de la acción de cobro y la prescripción de esta.
Esta interpretación guardaba consonancia con el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 modificado por el artículo 91 de la Ley 488 de 1998, que dispuso que “Las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro contenidas en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las Leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993”, lo que a la postre daría paso a aplicar el contenido del artículo 817 del 12 Proceso 25000-23-27-000-2007-00020-01 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Estatuto Tributario, el cual indica que la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años.
No obstante, el mismo Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil en Concepto No 000219 del 24 de abril de 2018, reconoció que el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 sufrió cambios con la expedición de las Leyes 488 de 1998 y 633 de 2000: “(…) Como se observa, la disposición normativa vigente ya no alude al “cobro” de los aportes; por el contrario, hace referencia solamente a la aplicación del Libro V del Estatuto Tributario para el ejercicio de facultades de fiscalización y control, conceptos estos que no suponen la facultad de cobro.
La ausencia de una norma expresa que establezca una interpretación inequívoca, podría hacer pensar en la aplicación del Estatuto Tributario (artículo 817) para cubrir este vacío, tal y como lo ha entendido esta Sala en el pasado; tal idea, sin embargo, se abandonará, porque al entender de esta misma Sala en el presente, el Estatuto Tributario tiene una delimitación de su objeto que no puede extenderse a los aportes parafiscales que se analizan; motivo por el cual, se estima, en cambio, pertinente, acudir a las normas generales sobre la prescripción contenidas en el Código Civil.
En tal sentido, debe observarse lo dispuesto al respecto en el inciso primero del artículo 2536 del Código Civil, donde se señala: “La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10) años (…)”. Así entonces, a las entidades administradoras de los diferentes regímenes les corresponde entablar contra los empleadores las acciones de cobro de las cotizaciones que se encuentren en mora, así como de los intereses de mora a que haya lugar. 4.3.
Falta o indebida motivación de los actos administrativos. Debe rememorarse que el principio de juridicidad busca garantizar que la administración actúe dentro de la ley y explicando de manera clara, pública y concreta las razones que la llevan a tomar las decisiones. En consecuencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta ha señalado lo siguiente13: 13 Sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 17495, CP.
Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, reiterada en sentencia de 1 de junio de 2016, exp. 21702, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. Consejero Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda "La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos”.
En efecto, cuando la Constitución o la ley ordenan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria en el texto del acto administrativo se está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse. En ese orden, si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre también en el vicio de expedición irregular y, por ende, puede configurar la nulidad del acto administrativo14.
Debe tenerse en cuenta que la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, dado que, es a partir de los mismos que el particular puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, tiene estrecha relación con el derecho de defensa y contradicción15.
Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, la jurisprudencia ha delineado los siguientes supuestos: "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente".
Por su parte, en cuanto a la falta o ausencia de motivación, la Sección Cuarta ha señalado lo siguiente: "La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.
Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) 14 Sentencia 16090 del 23 de junio de 2011, CP. Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 15 Sentencia T-204/12: “La motivación de los actos administrativos proviene del cumplimiento de preceptos constitucionales que garantizan que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder.
De esta forma, le corresponde a la administración motivar sus actos y a los entes judiciales decidir si tal argumentación se ajusta o no al ordenamiento jurídico.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos.
En cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forme del acto administrativo, el modo de expedirse.
Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición irregular y, por ende, so configura la nulidad del acto administrativo "16. (Destaca la Sala) 4.4. Caso en concreto El Tribunal conforme a los lineamientos normativos y jurisprudenciales vigentes, verifica que la sentencia apelada debe ser confirmada al detectarse una motivación poco clara, insuficiente y vaga, además, no acorde con los lineamientos reglamentarios generales en los que debió fundarse.
En efecto, como primera medida se verifica que la Liquidación certificada de deuda No. AP. 00478136 del 17 de abril de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DETERMINA UNA OBLIGACION CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE DE PAGAR POR CONCEPTO DE APORTES PENSIONALES”, acto administrativo demandado, incumplió una norma superior reglamentaria interna de la entidad accionada, esto es, la Resolución número 001 del 2021 (05 de enero de 2021) Por la cual se subroga el Manual de Cobro y se establece el Reglamento Interno de Recaudo de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el cual advierte: 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA, C.P. MILTON CHAVES GARCÍA veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda Evidentemente, el acto acusado omitió detallar con la suficiente claridad el valor adeudado, el periodo a cobrar por cada cotizante involucrado en la deuda;
COLPENSIONES en la liquidación de la deuda frente a la empresa EDEQ en su anexo se limitó a referir unos valores presuntamente adeudados, pero no precisa o especifica respecto a qué trabajador o cotizante, en virtud a qué cálculo se extrajo la suma, desde que información se confrontó los presuntos faltantes de aportes a pensiones, se menciona de forma genérica los periodos y un total general más no particulariza la deuda por cada cotizante, luego, no es factible valorar la operatividad o no de la figura de prescripción de cobro, dado que, esta figura tiene impacto individual sobre cada cotizante debidamente individualizado, sin embargo, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda con la información que de forma vaga y genérica contiene el acto demandado no es posible establecer si frente a cada cotizante operó o no, si lo fue de manera parcial, y lo más relevante respecto a qué precisos cotizantes tendría operancia la prescripción de la acción de cobro, dado que, se trata de una decisión que tendría repercusiones en derechos de los trabajadores.
Por consiguiente, el cargo planteado en la demanda por la EDEQ SA ESP e insistido en la alzada, no es procedente acogerlo ante la falta de información detallada del cual carece el acto impugnado. Concordante con lo anterior, la Sala estima que la decisión de instancia debe ser confirmada en el sentido de que han quedado probado vicios de nulidad en los actos administrativos consistentes en una indebida motivación y también una expedición irregular del acto, dado que la motivación examinada no genera certeza de los hechos, su debida calificación jurídica y apreciación razonable como lo exige la jurisprudencia en los actos reglados.
En efecto, se desconocen con precisión cuales son los montos debidos, frente a qué cotizante, cuáles fueron los cálculos u operaciones que de forma detallada se hicieron para detectar la deuda y qué información en detalle se tomó para establecer que el empleador omitió un aporte en concreto y con la posibilidad de confrontación de información para garantizar el derecho de defensa.
Evidentemente, la jurisprudencia es enfática en señalar que la motivación de un acto debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que lo soportan de modo que pueda ejercer en debida forma el derecho de contradicción, lo cual, en este acto en estudio no se aprecia, lo que indica también su expedición irregular porque la propia normativa interna de la entidad exige que la liquidación de la deuda antes de expedirse sea certificada en todos los aspectos ya mencionados que la reviste de claridad y exigibilidad; la norma interna reglamentaria propia de COLPENSIONES rechaza la información opaca y genérica que no genere certeza al deudor de su omisión, dado que, se está configurando un título ejecutivo.
También llama la atención que el acto acusado adicionalmente, menciona que la información puede variar “por procesos de imputación de pagos”, cuando es claro que la deuda que la Administración se aprestó a cobrar o liquidar debió estar debidamente depurada y concretada, así como sus intereses Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda presuntamente debidos, lo que le otorgaría los atributos jurídicos de exigibilidad, claridad y deuda expresa, sin embargo, es notoria su ausencia. EN CONCLUSIÓN, para el Tribunal la sentencia debe confirmarse porque se encuentra debidamente probados los vicios de nulidad alusivos a una expedición irregular y/o falta o irregular motivación en los actos atacados.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP no se condena en costas al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de agosto del 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, por los cargos expuestos.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, se ordena a Secretaría proceder a la devolución del expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta de Sala de Decisión No. 31 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2021-00270-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío-EDEQ S.A. ESP Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES Instancia: Segunda JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”