REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Unidad de Planificación Rural Agropecuaria UPRA y Agencia de Desarrollo Rural Instancia: Primera ASUNTO El Tribunal procede a proferir sentencia dentro de la acción de cumplimiento promovida por el Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia en razón del presunto incumplimiento del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023 inc. 6 por parte de las entidades accionadas.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto de la demanda1 La parte accionante dirigió la acción en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en coordinación con las demás entidades demandadas, con el fin de que se les ordene dar cumplimiento al contenido del inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023. 1 Archivo 3 SAMAI Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera Razón, causa o fundamento de la pretensión. Expuso que el Congreso de la República a través de la Ley 2294 de 2023 aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026 Colombia Potencia Mundial de la VBida.
Que en el artículo 36 de la norma en cita, al referirse a los distritos de adecuación de tierras, estipuló en el inciso sexto lo siguiente: “…El Ministerio de agricultura y desarrollo rural dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley en coordinación con la ADR y UPRA deberán elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993…”.
La Ley 2294 de 2023 entró en vigor a partir del 19 de mayo de 2023. Que por oficios Nos 041, 042 y 043 del 5 de agosto de 2025 respectivamente, se requirió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, junto a las demás entidades accionadas, para que le dieran cumplimiento a la norma en cita, en el sentido de proceder a elaborar el proyecto de ley modificatorio de la Ley 41 de 1993.
Que de las respuestas emitidas por las entidades demandadas se tiene que, a pesar de adelantar gestiones, no se puede inferir de las mismas el cumplimiento del deber, toda vez que no se identifica el proyecto de ley con su correspondiente radicación, no se aportó copia de este; simplemente, que estaba para revisión en el Ministerio. Aunado a lo anterior, se tiene que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no contestó el requerimiento de cumplimiento dentro del término que fijó la ley para tal efecto.
2. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 2.1. NACIÓN- MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL2 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que, se cuenta con un proyecto de ley concluido, consolidado y revisado por el Viceministerio de Desarrollo Rural y el Asesor para Asuntos Legislativos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, motivo por el cual se encuentra en las 2 Archivo 40 SAMAI Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera fases previas para radicarse formalmente ante el Congreso de la República en las próximas semanas.
Conforme a lo expuesto, solicitó declarar improcedente la acción al no haberse acreditado el requisito de renuencia o en su defecto negar las pretensiones al no existir incumplimiento de su parte. Por ende, ya existe un proyecto de ley elaborado para modificar la Ley 41 de 1993, este se remitirá al despacho una vez se radique ante el Congreso de la República, dado que será el proyecto definitivo.
Además, el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023 solo establece que se elabore un proyecto de Ley que modifique la Ley 41 de 1993, obligación que ha sido cumplida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para dicho efecto, adjuntó documentación que dan cuenta de la realización de mesas de trabajo para culminar dicha labor y el borrador del proyecto de ley.
2.2. AGENCIA DE DESARROLLO RURAL3 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que no concurren los presupuestos de procedibilidad de la acción de cumplimiento establecidos en la Ley 393 de 1997 y en la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa. La norma invocada por el accionante no contiene un mandato claro, expreso y exigible atribuible a la agencia de desarrollo rural, de modo que la entidad carece de competencia para ejecutar directamente las actuaciones pretendidas.
La norma cuya observancia se reclama, establece de manera expresa que la obligación recae en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto de la elaboración de un proyecto de ley, sin que se contemple en su redacción el deber de presentarlo o radicarlo ante el Congreso de la República. Aunque pudiera asumirse que la radicación constituye un paso subsiguiente hacia el trámite legislativo, lo cierto es que el texto legal no lo prevé, y conforme al principio de legalidad, no resulta válido ampliar su alcance para imponer obligaciones adicionales a entidades que, como la ADR, no tienen competencia normativa ni iniciativa legislativa.
En consecuencia, pretender que la ADR adelante actuaciones de presentación o radicación excede el contenido literal y material del inciso 6º del artículo 36 de la 3 Archivo 18 SAMAI Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera Ley 2294 de 2023 y desconoce los límites propios de la acción de cumplimiento.
De acuerdo con lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en el causa e inexistencia de la obligación judicial de cumplimiento ante la ausencia de renuencia de la Agencia. Expresó que luego de cotejar el precedente del Consejo de Estado y al artículo 8 de la Ley 393 de 1997, en el caso de la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL no se configura renuencia alguna, ni expresa ni tácita.
La entidad atendió el requerimiento en tiempo y de manera sustancial, por lo que no se cumple el presupuesto procesal para la procedencia de la acción de cumplimiento frente a ella.
2.3. UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL AGROPECUARIA UPRA4 Sostuvo que la UPRA, creada mediante el Decreto Ley 4145 de 2011, carece de competencia para actuar en este caso por ser una unidad exclusivamente para la planificación y orientación de las políticas públicas de gestión del territorio para usos agropecuarios a adoptar por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a ejecutar por otras entidades vinculadas o adscritas de este Ministerio.
No es una entidad ejecutora sino orientadora. Mencionó que el 19 de junio de 2025 remitió desde la UPRA correo electrónico al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con ajustes propuestos al proyecto de ley. Posteriormente, el 9 de julio de 2025, se remitió el borrador del proyecto de Ley de Adecuación de Tierras con ajustes y algunos comentarios para ser revisados y concertados en la mesa técnica.
El 25 de agosto se envió desde la UPRA correo electrónico al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el archivo con ajustes y comentarios en control de cambios a la versión 13 del borrador del proyecto de Ley de Adecuación de Tierras. El 10 de septiembre de 2025, se remitió desde la UPRA por correo electrónico al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la revisión de la versión 17 del proyecto de Ley “Por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras, se establecen sus funciones y se dictan otras disposiciones”. 4 Archivo 35 SAMAI Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera Con base en las acciones descritas, se solicitó la declaratoria de hecho superado respecto de la UPRA.
Anexó pruebas documentales alusivas a las acciones o actividades para presentar el proyecto de ley que modifica la Ley 41 de 1993.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo de Armenia allegó concepto en el cual abordó la naturaleza de la acción de cumplimiento y el requisito de la renuencia conforme a la normatividad y jurisprudencia vigente. Seguidamente hizo referencia a eventos en los cuales este mecanismo no es viable y concluyó que la acción promovida es procedente porque “existe una obligación de hacer incumplida sometida a un plazo perentorio e improrrogable, a lo que se suma que la improcedencia por gasto no aplica en virtud de que se trata de producir un reglamento y no de ejecutar lo reglamentado”.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del asunto en virtud de lo dispuesto por el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que se procede a dictar sentencia en primera instancia, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación que hasta esta etapa se ha surtido. 2.
RENUENCIA La Ley 1437 de 2011 previó en el artículo 1616 una serie de requisitos que deben satisfacerse en forma previa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso 5 Archivo 16 SAMAI 6 ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…)3.
Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997. Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera Administrativo según la naturaleza de cada asunto, entre ellos, como ocurre cuando lo que se pretende es el cumplimiento de una norma o acto administrativo.
Para dar claridad sobre el alcance de este requisito es preciso traer a colación la posición reiterada por el Consejo del Estado7, veamos: “…El requisito de la constitución en renuencia, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este8 y que esta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
(Negrilla del texto original) Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.9 (Resaltado de la Sala) Sobre el tema, esta Sección10 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o 7 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 13 de febrero de 2025. Rad.20001-2333-000-2024-00331-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 8Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de juni o de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago.
Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]11” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano12…” Para acreditar este requisito la parte actora allegó solicitudes formuladas ante las entidades accionadas, con el fin de lograr el cumplimiento del deber contenido en el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023.
Asimismo, de las respuestas 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 12 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016- 00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera emitidas puede observarse que la ADR y la UPRA han trabajado en la elaboración del proyecto de ley modificatorio de la Ley 41 de 1993, sin embargo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no respondió al requerimiento, razón por la cual en criterio de la Sala se satisfizo el requisito de renuencia, ya que previamente a la interposición de la demanda no existía prueba de que existiese el proyecto de ley modificatorio culminado que ordena dicha norma se hubiese elaborado.
3. INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDO El accionante imputa la omisión de elaborar un proyecto de ley por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural así: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley en coordinación con la ADR y UPRA deberán elaborar un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993.” (Resaltado propio)
4. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar si con las pruebas recaudadas en el presente medio de control de cumplimiento se ha configurado un hecho superado o es procedente ordenar que la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en coordinación con las demás entidades accionadas cumplan con el mandato de hacer establecido en el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023.
5. TESIS DE LA SALA El Tribunal sostendrá que las pruebas aportadas permiten establecer la configuración de un hecho superado dentro de la acción de cumplimiento al advertir el cumplimiento del inciso 6 del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023.
6. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Los argumentos que permiten sustentar la tesis expuesta son los siguientes: Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera 6.1.
De lo probado Revisado el plenario, la Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes: ➢ Que, las entidades accionadas han desarrollado varias mesas técnicas tendientes a producir un PROYECTO DE LEY DE ADECUACION DE TIERRAS, esto es, que colme el objetivo de modificar la Ley 41 de 1993, como se puede verificar en las actas se sesiones visibles en archivos 44 a 54, se cita una de las últimas: Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera ➢ Que fruto de las anteriores gestiones, trabajos y coordinaciones entre entidades estatales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural acreditó la existencia de un proyecto definitivo13 elaborado para modificar la Ley 41 de 1993, tal y como se aprecia en los archivos 28, 29 y 30 del expediente digital: 13 Porque hubo borradores con observaciones como se aprecia de los archivos 29 y 30 Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera 6.2.
Naturaleza y requisitos de la acción de cumplimiento. La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política14, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a su cargo, cuando se muestre renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El propósito de la acción de cumplimiento es así procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual, según ha señalado esta Corporación “combate la falta de actividad de la administración” y “conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”.15 (Negrillas fuera de texto para destacar) Esta acción de creación constitucional ha sido desarrollada legalmente por la Ley 393 de 1997, en la cual se encuentran los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, desde vieja data, resumiéndolos así: “De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento”.16 (Destaca la Sala) 14 ARTICULO 87.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 15C.C. Sentencia T-101 del 15 de Febrero de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 16 Consejo de Estado Sección Quinta.
Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 27 de julio de 2017. Rad. 68001-23-33-000-2017-00450-01 (ACU) Actor: Alberto Rivera Balaguera Demandado: Procuraduría General de la Nación. Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera De acuerdo con la norma invocada como incumplida, se observa que el legislador estipuló una obligación de hacer; consistente en elaborar17 un proyecto de ley que modifique la Ley 41 de 1993.
Es decir, tener un producto de un trabajo legislativo previo a su presentación. Por consiguiente, aquel mandato imperativo e inobjetable que la parte actora imputó incumplido, de las pruebas aportadas se aprecia satisfecho, dado que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con apoyo técnico de las demás entidades aquí accionadas, a la fecha, tiene elaborado el proyecto de ley que echaba de menos el demandante.
Así entonces, al juez de la acción de cumplimiento no le es dable ir más allá de hacer cumplir aquel mandato legal contenido en el inciso sexto del artículo 36 de la Ley 2294 de 2023. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”18 (subraya fuera del texto), por tal motivo, puede verificarse que se ha colmado el objetivo de la acción de cumplimiento, dado que se ha materializado el mandato legal que antes de interponerse la demanda no se había cumplido, ello acaeció en el desarrollo del presente proceso constitucional.
Es preciso rememorar que la Corte Constitucional ha definido la configuración del hecho superado, cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. Así las cosas, la Corte “ha comprendido la expresión 17 Según el RAE: “Transformar una cosa u obtener un producto por medio de un trabajo adecuado Sin.: • fabricar, hacer, producir, realizar, transformar, proyectar.
Idear o inventar algo complejo. Elaborar una teoría, un proyecto, un plan. Sin.: • inventar, crear.” 18 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido….
Es decir, el hecho superado significa la observancia de las pretensiones del accionante a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor”19. Ahora bien, revisados los postulados normativos contenidos en la Ley 393 de 1997, el Tribunal encuentra que ninguna de sus disposiciones se refiere al fenómeno jurídico del hecho superado, se tiene que el artículo 19 ibídem establece la terminación anticipada del proceso.
No obstante, sobre la terminación anticipada del proceso de cumplimiento establecida en la norma aludida, y su relación con el fenómeno jurídico del hecho superado y la posibilidad de declararlo a través de sentencia en primera instancia, el Consejo de Estado ha indicado20: “(…) la terminación anticipada del proceso establecida en la Ley 393 de 1997 [artículo 19], es posible declararla cuando el juez, al momento de dictar sentencia de primera instancia advierte que el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento ya no subsiste porque la autoridad accionada atendió el deber que establece la norma con fuerza de ley o el acto administrativo, esto es, el incumplimiento alegado se superó y esa sola circunstancia hace inocua una orden por parte del fallador.
Así las cosas, cuando el juez determina que procede declarar la terminación anticipada del proceso, dicha circunstancia acontece bajo la figura jurisprudencial denominada hecho superado porque resulta apropiado que, si la causa que da origen a la acción desaparece, el juez, atendiendo los principios de economía, celeridad y eficacia propios de la acción de cumplimiento, así lo disponga.” (Se resalta) En otra oportunidad, se dijo: “Así, la terminación anticipada del proceso, es posible declararla cuando el juez, al momento de dictar sentencia de primera instancia advierte que el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento ya no subsiste porque la autoridad accionada atendió el deber que establece la norma con fuerza de ley o el acto administrativo, esto es, el incumplimiento alegado se superó y esa sola circunstancia hace inocua una orden por parte del fallador.
(…) Entonces, cuando el juez determina que procede declarar la terminación 19 T - 011 de 2016 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 28 de 2014, C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA. Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00286- 01(ACU). Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera anticipada del proceso, dicha circunstancia acontece bajo la figura jurisprudencial denominada hecho superado porque resulta apropiado que si la causa que da origen a la acción desaparece, el juez, atendiendo los principios de economía, celeridad y eficacia propios de la acción de cumplimiento,”.21 (Destaca la Sala) Por consiguiente, al estar probados los argumentos de las entidades accionadas en el sentido de indicar que el objeto por el cual se incoó la presente demanda ya fue cumplido, deviene necesario para el Tribunal declarar la existencia de un hecho superado.
Efectivamente, al estar elaborado en forma definitiva el proyecto de ley que modificará la Ley 41 de 1993 como lo ordenó el inciso sexto del artículo 36 de la ley 2294 de 2023 se observa una evidente carencia de objeto material, al no existir en este momento ningún objeto jurídico sobre el cual pronunciarse. Sin embargo, es claro que el propósito legislativo es que exista prontamente un proyecto reformatorio de la Ley 41, es decir, que beneficie al interés general del Estado y no solamente su llana elaboración. Por ende, si bien debe declararse el hecho superado dado que el objetivo de la acción ha sido cumplido, el juez de cumplimiento no deja de ser un juez constitucional, motivo por el cual, en garantía en del principio del efecto útil de las normas de derecho22, exhortará a que la cartera ministerial competente radique o presente aquel proyecto de ley en un término razonable.
7. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley 21 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA, Consejero Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro, veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015), Radicación 25000-23-41-000-2015-00288-01 22C-569/04 “según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias.” Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR EL HECHO SUPERADO sobre la pretensión de la acción de cumplimiento promovida por el señor Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Unidad de Planificación Rural Agropecuaria UPRA y Agencia de Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXHORTAR al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural que en un término razonable y/o prudencial radique ante el Congreso de la República el proyecto de ley que modifica la Ley 41 de 1993.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: RECONOCER personería adjetiva para actuar en esta acción constitucional, a los siguientes profesionales del derecho: ➢ RAFAEL EMILIO BERMÚDEZ LINDADO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 72.245.615, y la tarjeta profesional de abogado No.389.073 en calidad de apoderado de la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL. ➢ LUIS ALFONSO BOCANEGRA RODRÍGUEZ identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.094.272.782 de Bogotá, portador de la tarjeta profesional No. 304.087 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. ➢ JUAN PABLO SANDOVAL CASTAÑO, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.948.939 de Bogotá, calidad de Director General de la UNIDAD DE PLANIFICACIÓN DE TIERRAS RURALES, ADECUACIÓN DE TIERRAS Y USOS AGROPECUARIOS – UPRA QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena archivar el expediente, previa finalización en el sistema SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta No.31 de la fecha. Referencia: Sentencia Medio de Control: Cumplimiento Radicación: 63001-2333-000-2025-00089-00 Demandante: Procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Instancia: Primera
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”