TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100120160066801 DEMANDANTE: ADELAIDA RENGIFO SAMBONI Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA -POLICÍA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Destrucción de cultivos por fumigación con glifosato.
SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados con ocasión de las operaciones de aspersión aérea con glifosato, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Policía Nacional, contra la sentencia de 3 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Las señoras Aleida Rengifo Samboní, Blanca Hermencia Ruales de Imbacuán, y los señores Campo Elías Chacua Cueltan e Inocencio Apolinar Betancourt, actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declare su responsabilidad administrativa, solidaria y patrimonial por los perjuicios materiales y morales que afirman haber sufrido como consecuencia de la actividad lícita de fumigación aérea con el herbicida glifosato, adelantada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional el 30 de octubre de 2014, en el municipio de Valle del Guamuez, departamento del Putumayo, la cual habría afectado cultivos lícitos de su propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron que las sumas reconocidas fueran debidamente indexadas, y el cumplimiento de la sentencia en los 1 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO II.pdf” páginas 219-242/ Samai 2 Índice N° 08 Expediente digital / archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 3-19/Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 2 términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: - El 30 de octubre de 2014, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en desarrollo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, ejecutó operaciones de aspersión aérea con herbicida glifosato en las veredas Betania y Providencia, jurisdicción del municipio del Valle del Guamuez (P).
Dichas operaciones se realizaron de manera indiscriminada, afectando diversos cultivos lícitos pertenecientes a los demandantes, así: Demandante Predio Título/Forma De Adquisición Extensión Afectación Alegada Aleida Rengifo Samboní “Las Lajas”- vereda Betania Compraventa – 26/02/1990 15 ha. 300 plantas de cacao; 800 de nacederos; 3 ha de pasto Dallis.
Blanca Hermencia Ruales de Imbacuán “El Recreo”- vereda Betania Sucesión intestada — Escritura Pública No. 552 (10/08/2005) 11 ha y 8.600 m². ½ ha de pastos para ganado. Campo Elías Chacua Cueltan Fracción de “Las Lajas” – vereda Betania Sucesión intestada — Escritura Pública No. 597 (05/07/2001) 3 ha y 8.283 m². 1 ha de maíz; 500 plantas de plátano; 200 de cacao; 100 de ají; 200 plantas medicinales; 2 árboles de aguacate.
Inocencio Apolinar Betancourt “Albania”- vereda la Providencia Adjudicación Resolución INCODER No. 01807 (11/12/2006) 24 ha. 1.000 guaduas; 1.000 gomo; 500 nogal; 1.000 palo rayo; 3 ha pasto Dallis; 3 ha Brachiaria brizantha. - En consecuencia, presentaron quejas formales ante la Alcaldía Municipal del Valle del Guamuez, con fundamento en la Resolución 0008 de 2007 del Consejo Nacional de Estupefacientes, solicitando la activación del sistema de compensación por perjuicios. - Indicaron que, pese a que se practicaron inspecciones oculares en las veredas Betania y Providencia, en las que se constataron afectaciones sobre cultivos lícitos, la Dirección de Antinarcóticos no emitió respuesta de fondo a las solicitudes. - La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 18 de octubre de 2016, la cual se declaró fallida el 2 de diciembre de 2016. 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional4. 3 Índice N° 08 Expediente digital / archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 7-11/Samai 4Índice N° 08 Expediente digital / archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 161-203/Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 3 Indicó que las aspersiones con glifosato se rigen por las Resoluciones 0008 de 2007 y 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, las cuales fijan el procedimiento de quejas y los protocolos técnicos, los cuales fueron cumplidos durante las operaciones.
Reconoció que el 30 de octubre de 2014 se realizaron aspersiones en el Valle del Guamuez, pero sostuvo que ello no demuestra afectación a los predios de los demandantes, pues la simple manifestación del daño no prueba responsabilidad administrativa. Señaló que Aleida Rengifo Samboní solo aportó contrato de compraventa, y Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán y Campo Elías Chacua Cueltán presentaron escrituras por sucesión intestada, documentos que no acreditan propiedad.
En contraste, Inocencio Apolinar Betancourt sí allegó certificado de tradición. Adujo que antes de las operaciones se notificó a las autoridades locales y se coordinó con el Ministerio de Justicia, conforme al Plan de Manejo Ambiental y la Resolución 1054 de 2003. Las aspersiones se efectuaron en áreas delimitadas mediante detección y verificación, sin prueba de afectación directa.
Indicó que el Comité Interinstitucional de Quejas verificó la presencia de cultivos ilícitos en los predios de Rengifo, Rúales y Chacua, justificando las aspersiones según la Resolución 0013 de 2003. En cuanto al predio de Betancourt, estableció que estaba a 190 metros del área asperjada, fuera del límite de 120 metros donde podrían presentarse efectos colaterales.
Manifestó que las quejas fueron tramitadas por el Grupo de Atención de Quejas por Aspersión, el cual, concluyó la inexistencia de afectaciones atribuibles al PECIG. Señaló que los demandantes no probaron la existencia de cultivos lícitos ni los daños alegados, y que la evidencia técnica y fotográfica confirma la presencia de cultivos ilícitos de coca en 3 predios y la ubicación fuera del radio de aspersión del restante.
En consecuencia, concluyó que no existe daño antijurídico ni nexo causal que permita declarar responsabilidad estatal, solicitando negar las pretensiones y declarar la exoneración total de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con fundamento en las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, cumplimiento del deber legal y excepción genérica. 1.4 La sentencia apelada5 El juzgado de primera instancia analizó el caso bajo el régimen objetivo de responsabilidad por riesgo excepcional, al considerar que la aspersión aérea con glifosato constituye una actividad peligrosa cuyas consecuencias dañosas son atribuibles al Estado.
Determinó que los demandantes acreditaron su legitimación en la causa por activa, toda vez que, si bien el daño recayó sobre los cultivos y no sobre la propiedad del terreno, las pruebas aportadas —en especial los 5Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO II.pdf” páginas 229-242/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 4 títulos de adjudicación y escrituras públicas no controvertidas— demostraron su vínculo con los bienes afectados.
En relación con el daño, concluyó que este se encontraba demostrado respecto de los cultivos de Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán e Inocencio Apolinar Betancourt, con base en los informes de visita practicados por funcionarios de la Alcaldía y la Junta de Acción Comunal de la vereda Betania, en los que se verificó la afectación de pastos, potreros y árboles por la aspersión aérea.
En cambio, desestimó las pretensiones de Adelaida Rengifo Samboní y Campo Elías Chacua Cueltan, al no demostrarse la existencia de cultivos o el daño reclamado. Consideró que, aunque no se practicó dictamen pericial técnico, las pruebas testimoniales y documentales aportadas resultaban suficientes para establecer el nexo causal entre la aspersión con glifosato y la pérdida de los cultivos lícitos.
A su vez, precisó que la Policía Nacional no acreditó ninguna causal de exoneración de responsabilidad, como fuerza mayor o hecho de tercero. En cuanto a los perjuicios, negó el reconocimiento del daño moral al no acreditarse afectación emocional o sufrimiento por parte de los demandantes. Respecto de los perjuicios materiales, observó deficiencias en el dictamen pericial rendido, por falta de precisión sobre las especies cultivadas, su ciclo productivo y rendimiento, elementos necesarios para cuantificar adecuadamente la pérdida, motivo por el cual no acogió dicha prueba.
En consecuencia, el juzgado declaró la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, bajo el título de riesgo excepcional, al no demostrarse eximente alguno, y negó las demás pretensiones. 1.5 El recurso de apelación 1.5.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional6 La entidad demandada expresó su inconformidad con la sentencia de primera instancia que declaró responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los daños causados a los cultivos de Inocencio Apolinar Betancourt y Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán. Sostuvo que el juez no valoró adecuadamente la propiedad, existencia ni ubicación de los cultivos presuntamente afectados por la aspersión aérea con glifosato del 30 de octubre de 2014 en el municipio de Valle del Guamuez.
Indicó que la certificación de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Betania carece de validez, pues fue suscrita por Campo Elías Chacua Cueltan, también demandante, cuyas pretensiones fueron negadas por comprobarse cultivos ilícitos en su predio, lo que resta credibilidad al documento. Afirmó que las coordenadas aportadas por el señor Betancourt no coinciden con el área de aspersión registrada por el PECIG, por lo que no se puede concluir que su predio resultara afectado.
Añadió que los demandantes no demostraron ser propietarios o explotadores de los 6 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO II.pdf” páginas 247-251/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 5 cultivos alegados, al no aportar facturas de insumos, semillas o testimonios que acreditaran la existencia real de las plantaciones.
Sostuvo que los documentos expedidos por la Alcaldía del Valle del Guamuez únicamente señalan que los daños “posiblemente” se originaron por las fumigaciones aéreas con glifosato, expresión que revela la falta de certeza sobre la causa real de la afectación. En consecuencia, no obra en el expediente prueba técnica, científica ni pericial que permita establecer de manera objetiva la existencia del daño ni su relación causal con la actuación estatal.
Afirmó que el juez de primera instancia aplicó de manera incorrecta el régimen de responsabilidad por riesgo excepcional, sin que se hubieran acreditado los elementos estructurales que lo sustentan, a saber: el daño cierto, el nexo causal y la imputación jurídica al Estado. En consecuencia, solicitó revocar íntegramente la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda, al no estar demostrado el daño, el nexo causal ni la imputación jurídica al Estado. 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 27 de enero de 202207, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandada, por haber sido sustentado en término y dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad, en la cual se pronunció la parte demandada en los siguientes términos: 1.7.1 Alegatos de conclusión - Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional 8.
Reiteró los argumentos presentados en la contestación de la demanda. - Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta corporación, se abstuvo de rendir concepto9. Con auto de 26 de junio de 202410, este Despacho avocó el conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. 7 Índice N° 03/ Samai 8 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO II.pdf” páginas 289-300/ Samai 9 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO II.pdf” páginas 319/ Samai 10 Índice N° 11/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 6 Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación, corresponde a esta Corporación determinar si las aspersiones aéreas con herbicida glifosato efectuadas por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional el 30 de octubre de 2014, en desarrollo del PECIG, en jurisdicción del municipio de Valle del Guamuez, departamento del Putumayo, generaron daños en los cultivos lícitos ubicados en los predios sobre los cuales los señores Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán e Inocencio Apolinar Betancourt alegan ejercer posesión o tenencia, y si tales afectaciones son imputables a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional bajo el régimen de responsabilidad por riesgo excepcional. 3.
Respuesta al problema jurídico El Tribunal revocará la decisión de primera instancia respecto de Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán e Inocencio Apolinar Betancourt. En el caso de la señora Rúales, no se acreditó daño antijurídico, pues en su predio se hallaron cultivos ilícitos, lo que legitimó la aspersión con glifosato realizada por la Policía Nacional.
Respecto del señor Betancourt, aunque existen indicios de afectación en sus cultivos, no se probó que el daño proviniera de las aspersiones, ya que estas se efectuaron en coordenadas distintas a su predio, descartándose el nexo causal. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1.
Del título de imputación El artículo 90 de la Constitución Política de 199111 establece que la responsabilidad extracontractual del Estado se configura cuando concurren dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, entendido como toda afectación injustificada a un interés protegido por el ordenamiento jurídico12, es decir, un daño que el afectado no tiene el deber jurídico de soportar y que contraviene el principio alterum non laedere; y (ii) la imputación, consistente en la atribución fáctica y jurídica del daño al Estado, que lo obliga a repararlo cuando este se produce en ejercicio de la función pública o con ocasión de ella.
Dicha imputación se realiza conforme a los criterios elaborados por la doctrina y la 11 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 7 jurisprudencia, como la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial, entre otros13. En consecuencia, acreditados el daño antijurídico y su imputación, surge el deber estatal de indemnizar integralmente, en garantía del principio neminem laedere. 4.2.
Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación aérea con glifosato Particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera14, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad15.
A propósito, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima16”.
En conclusión, en aquellos eventos en que se demuestre la existencia de un daño derivado de las operaciones aéreas de aspersión con herbicidas —como el glifosato—, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de analizar la responsabilidad estatal bajo el título objetivo de riesgo excepcional, dado que se trata de una actividad que, por su naturaleza, genera un riesgo especial para el ambiente y para los particulares.
En tal escenario, la Administración únicamente podrá exonerarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causa extraña —caso fortuito, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima—. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386 14 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Radi.: 29028. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01(AG). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 8 Sin embargo, ello no excluye que, en el trámite del proceso, pueda también establecerse responsabilidad por falla del servicio17, en aquellos casos en que se compruebe que las operaciones de fumigación no fueron ejecutadas conforme a los parámetros y lineamientos fijados por las entidades que integran el Comité Interinstitucional para la Erradicación de Cultivos Ilícitos. 5.
Análisis probatorio y caso concreto Valoración probatoria del daño Dado que en primera instancia fueron desestimadas las pretensiones formuladas por los señores Campo Elías Chacua Cueltan y Adelaida Rengifo Samboní, y que el recurso de apelación se circunscribe exclusivamente a las pretensiones reconocidas en favor de Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán e Inocencio Apolinar Betancourt, el análisis del Tribunal se limitará a estos dos últimos demandantes.
Para resolver el recurso de apelación, el Tribunal iniciará por examinar la acreditación del daño, presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad extracontractual del Estado y punto central de la impugnación. Solo en caso de acreditarse su existencia, será procedente analizar la imputación a la entidad demandada.
De Blanca Hermencia Rúales de Imbacuan Obra en el expediente prueba de la posesión de la señora Rúales sobre el predio rural denominado “El Recreo”, ubicado en la vereda Betania del municipio de Valle del Guamuez (P), con una extensión total de 11 hectáreas y 8.600 m², adquirido mediante Escritura Pública No. 552 del 10 de agosto de 200518, dentro de un proceso de sucesión intestada.
Aunque dicha escritura no acredita propiedad formal, la condición de poseedora es suficiente para efectos de legitimación en la causa por activa, dada su titularidad material sobre los cultivos. Consta igualmente la certificación No. 9790 del 18 de enero de 201519, expedida por el Comandante de la Compañía Antinarcóticos de Aspersión Aérea, en la que se certifica que el 30 de octubre de 2014 se realizaron operaciones de aspersión aérea con glifosato en el municipio de Valle del Guamuez (P).
Así mismo, obra el formulario de queja20 y registros fotográficos que refieren la afectación del predio “El Recreo”, de propiedad de la señora Rúales, en aproximadamente 1 hectárea destinada a pastos los cuales iban a ser utilizados para alimentar a su ganado. No obstante, dentro del trámite administrativo adelantado por la Dirección Antinarcóticos, se expidió el Auto No. S-2015 028734 / ARECI- GRUAQ-44 del 24 de abril de 2015, mediante el cual se declaró la no procedencia de la compensación económica y se ordenó el archivo de la 17 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Sentencia de 17 de septiembre de 2018. Radicación Número: 19001- 23-31-000-2010-00350-01(54756) A. 18 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 39-46/ Samai 19 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUEJA19508.pdf” página 25/ Samai 20 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 47-49/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 9 queja de la señora Rúales, al verificarse la existencia de cultivos ilícitos de coca en el área señalada.
Dicho hallazgo fue sustentado en el Acta de Visita de Campo No. 002 ARECI-GRUAQ-2.2621 (11 y 12 de febrero de 2015) y en el Acta No. 071 del Comité Técnico Institucional de Verificación de Quejas22 (9 de marzo de 2015). En el acto se consignó23: “Que a través de la visita de verificación realizada los días 11 y 12 de febrero de 2015, al municipio de Valle del Guamuez (La Hormiga), departamento de putumayo, como consta en el Acta de Visita de Campo No. 002 ARECI – GRUAQ -2.26, se informó al Grupo Atención a Quejas por Aspersión, que en el predio visitado y que se menciona en el Acta de Comité No. 071 del 09 de marzo de 2015, se encontró presencia de cultivos ilícitos de coca en la coordenada suministrada en la queja.
Que mediante Acta No. 071 de Comité Técnico Institucional de Verificación Quejas de fecha 09 de mano de 2015, se dejó constancia que respecto de la queja que fue objeto de visita, se decidió que no procede para compensación al encontrarse que no hay fundamento en la reclamación, toda vez que para la fecha en que se realizó la visita técnica especial de verificación de quejas, y como consta en el registro fotográfico tomado por los funcionarios que intervinieron, se encontró evidencia de cultivos ilícitos de coca en el área del predio reportado en la queja, mezclada con cultivos de plátano y cacao.
Que se fundamenta la decisión del Grupo de Quejas en lo dispuesto en el Artículo 1° de la Resolución N° 0013 del 27 de junio de 2.003, al contemplar que el Programa de Erradicación de Cultivos lícitos con el Herbicida Glifosato, a cargo de la Policía Nacional - Dirección de Antinarcóticos, operará en todas las regiones del País donde se evidencie presencia de cultivos ilícitos, de igual forma define la norma el área de cultivo mezclado, como aquella siembra que presenta plantas lícitas e ilícitas.
Que como consecuencia de lo anterior en decisión del Comité de Quejas se dispuso declarar la no procedencia de la compensación económica respecto de la queja interpuesta por la señora BLANCA HERMENCIA RUALES DE IMBACUAN, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.358.941, al no ser procedente, ordenándose el correspondiente archivo una vez se le comunique a la interesada”.
De conformidad con lo anterior, el Tribunal considera que no es posible predicar la existencia de un daño antijurídico en el predio “El Recreo”, toda vez que se acreditó la presencia de cultivos ilícitos de coca. En consecuencia, los perjuicios derivados de la aspersión aérea efectuada en cumplimiento del deber constitucional y legal de erradicar cultivos ilícitos no pueden considerarse antijurídicos.
La aspersión, en este caso, fue una actuación legítima y necesaria, lo que excluye la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado. Las conclusiones relativas a la existencia de cultivos ilícitos en el predio no fueron desvirtuadas con las pruebas aportadas por la demandante, consistentes en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario los días 16 de octubre de 201524, y 21 de noviembre de 201625, así como en la declaración de la Junta de Acción 21 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUEJA19508.pdf” páginas 35-43/ Samai 22 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUEJA19508.pdf” páginas 46-49/ Samai 23 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 214-216 Samai 24 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 81/ Samai 25 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 89/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 10 Comunal suscrita por el señor Campo Elías Chacua Cueltan26.
Ninguno de estos elementos logró controvertir los documentos oficiales que dan cuenta del procedimiento ejecutado por las autoridades competentes, los cuales mantienen plena validez y credibilidad. Así pues, la certificación de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del 16 de octubre de 201527 solo dio cuenta de la manifestación unilateral del presunto daño alegado, como se puede observar: “Que, la señora BLANCA HERMENCIA RUALES DE IMBACUAN identificada con cedula de ciudadanía N° 27.358.941 expedida en Mocoa (Ptyo) residente en el Municipio Valle del Guamuez, se presentó ante la oficina de la Secretaria de Desarrollo Agropecuario con el fin de manifestar que el día 30 de octubre de 2014 sufrió afectación por aspersión aérea con el herbicida glifosato, en el desarrollo del programa de erradicación de cultivos ilícitos en la vereda la Betania.” Este informe no realiza ninguna descripción de los cultivos existentes en la totalidad del predio ni aporta información sobre si en el mismo solo existían cultivos lícitos, por lo cual, no desvirtuó la existencia de cultivos ilícitos que fue constatada en los informes de visita que fundamentaron los actos administrativos de la Dirección Nacional Antinarcóticos.
Además, el acta no tiene soportes que permitan constatar la coincidencia del sitio de la aspersión con el que fue revisado, ni mucho menos, si existían o no algún cultivo ilícito. Igual situación acontece con la certificación del 21 de noviembre de 201628, que se limita a señalar: “Quien suscribe, la SECRETARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO DEL MUNICIPIO VALLE DEL GUAMUEZ - PUTUMAYO; hace constar que el predio rural, de propiedad de la señora BLANCA HERMENCIA RUALES De IMBACUAN, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.358.941 de Mocoa (Putumayo), Ubicado en la Vereda La Betania, por supuesta aspersión aérea con glifosato, por parte de la Unidad de Antinarcóticos dentro del programa de lucha contra cultivos ilícitos realizada el día 30 de octubre de 2014 de acuerdo a la información registrada en la secretaria de agricultura se tiene un reporte de afectación de lo siguiente: Área afectada: 1 Has.
Tipo de cultivo afectado: Potreros Coordenadas: 00°22'47, 7" - 077°00'32.1" Novedades: los daños de los cultivos de propiedad del quejoso, obedecen posiblemente a fumigaciones con glifosato, afirmación fundada en la sintomatología encontrada sobre los cultivos.” Como se observa, dicho documento solo se limita a constatar que los daños de los pastizales de la demandante obedecen “posiblemente” a fumigaciones con glifosato, pero, sin negar o afirmar que existieran cultivos ilícitos en el mismo. 26 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 91-93/Samai 27 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 81/ Samai 28 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 89/ Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 11 En cuanto a la declaración suscrita por el señor Campo Elías Chacua Cueltan29, en su calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal, en la que indicó: “Durante el recorrido se determinó que en el predio afectado no existe siembra de cultivos ilícitos”, se advierte que dicho documento carece de fuerza probatoria suficiente para desvirtuar los hallazgos de la autoridad técnica.
Ello, por cuanto el señor Chacua Cueltan es parte demandante dentro del presente proceso y, por ende, tiene un interés directo en su resultado, circunstancia que compromete su imparcialidad y limita el valor demostrativo de su declaración. Además, no existe disposición normativa que otorgue competencia a las juntas de acción comunal para certificar la existencia o inexistencia de cultivos ilícitos, ni para determinar las afectaciones derivadas de las aspersiones aéreas con glifosato, funciones que corresponden exclusivamente a las autoridades técnicas competentes30.
En contraste, los informes oficiales elaborados por las autoridades competentes respecto del operativo de aspersión aportan certeza sobre los hechos realmente ocurridos. Dichos documentos no fueron objeto de tacha ni se presentaron pruebas que cuestionaran su veracidad, motivo por el cual conservan plena validez y fuerza probatoria dentro del proceso.
De Inocencio Apolinar Betancourt Respecto del señor Inocencio Apolinar Betancourt, se encuentra acreditada su propiedad sobre el terreno baldío denominado “Albania”, ubicado en la vereda Providencia, municipio del Valle del Guamuez (P), con una extensión aproximada de 24 hectáreas. La titularidad está debidamente demostrada en la Resolución de Adjudicación No. 1807 del 11 de diciembre de 200631, expedida por el INCODER, y en el respectivo certificado de libertad y tradición32.
El actor alega la existencia de un daño consistente en la destrucción de 4 hectáreas, donde se encontraban sembradas 1.000 árboles de guadua, 1.000 de gomo, 500 de nogal, 1.000 de palo rayo, así como 3 hectáreas de pasto Dalis y 3 de pasto Brachiaria brizantha, según la certificaciones expedidas por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario los días 16 de octubre de 201533 y 21 de noviembre de 201634, así como el respectivo formulario de queja35.
No obstante, tales documentos solo recogen la manifestación unilateral del demandante, sin que se acompañen de soporte técnico, ocular o pericial que permita establecer con certeza la relación causal entre la aspersión y el presunto daño. Adicionalmente, las certificaciones fueron emitidas con un desfase de 11 meses y más de 2 años respecto de los hechos, circunstancia que disminuye significativamente su fuerza probatoria. 29 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 91-93/Samai 30 Sobre el particular, Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera – Subsección B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 50001-23-31-000-2007- 001079-00 (63.889). 31 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 67-71/ Samai 32 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” página 105-106 Samai 33 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 85/ Samai 34 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 87/ Samai 35 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CUADERNO I.pdf” páginas 73-77 / Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 12 Por otro lado, durante la audiencia de pruebas36, el testigo José Arellano Melo García, vecino de los demandantes, manifestó haber observado el 31 de octubre de 2014 tres avionetas y cinco helicópteros del Ejército Nacional realizando fumigaciones con glifosato, indicando que el señor Betancourt perdió potreros y árboles.
Sin embargo, aunque su testimonio permite inferir indiciariamente la existencia de una afectación, carece de valor técnico y científico que permita atribuir con certeza el daño al herbicida asperjado. En contraste, reposa en el expediente certificación No. 9807 del 18 de enero de 2015, expedida por la Compañía Antinarcóticos, donde se indica que37: “Las operaciones de aspersión realizadas el 30 de octubre de 2014, "fecha proporcionada por el quejoso en el formato de recepción de queja" se efectuaron a una distancia de 190 Metros de la coordenada suministrada en la queja”, lo que excede el rango de deriva máxima de 120 metros reconocido por la CICAD-OEA.” Junto con dicha certificación, se incorporó un mapa en el que se identifican las coordenadas correspondientes a la queja (77°0'13,8" W, 0°23'11,2" N) y la ruta de aspersión (77°0'16,149" W, 0°23'5,508" N), evidenciándose una distancia de aproximadamente 190 metros entre el punto de la queja y la línea de aspersión más cercana38.
Con base en esta información, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional emitió el Acta No. 002/AERECI.GRUAQ-2.2639, del 11 y 12 de febrero de 2015, en la cual se decidió no realizar visita de verificación, por considerar que no era posible que se hubiesen afectado cultivos lícitos, dado que el punto reportado se encontraba más allá del límite máximo de deriva del herbicida.
En cuanto a la metodología, utilizada para sustentar la decisión se indicó: “METODOLOGIA: aspectos a tener en cuenta a. a. Análisis de acuerdo con la metodología establecida para realizar la visita de vinificación de campo descrita en el instructivo No 025 DIRAN, teniendo en cuenta antecedentes tales como: - Informes de detección de cultivos ilícitos. - Reconocimientos aéreos de cultivos de uso ilícito. - Polígamas de aspersión. - Actas de aspersión. - Reportes del sistema de posicionamiento satelital del Norte 'DFS'. - Líneas de vuelo. - Líneas de aspersión para la fecha reportada. - Datos de operaciones de erradicación manual realizadas en el sector, 6 meses antes y 6 meses después de la fecha de aspersión reportada en la queja. 36 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “2016-0668 CD FOLIO 269 CUADERNO II.wmv” 37 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUJEA 195733.pdf” página 25 /Samai 38 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUJEA 195733.pdf” página 26 /Samai 39 “Acta que trata sobre visita técnica de verificación de quejas derivadas del programa de erradicación de cultivos ilícitos con el herbicida glifosato (PECIG) al departamento de Putumayo y análisis de las quejas que no serán objeto de visita in situ de acuerdo con el instructivo 025 del 17 de agosto de 2010”.
Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 13 Una vez se recopila esta información se hace una selección de las áreas objeto de aspersión con los lotes donde presuntamente se causaron las afectaciones, debiendo tener en cuenta varios escenarios. a saber Escenario 1. Cuando el punto reportado por el quejoso, se encuentra a menos de 60 metros de la línea de aspersión. Se toma la distancia media entre el punto reportado y la coordenada más cercana de la línea de aspersión, sobre el cual se realizará el sobrevuelo.
Escenario 2. cuando el punto reportado por al quejoso, es superior a 60 metros de la línea de aspersión y menor a 120 metros. Se realiza visita tanto a la coordenada reportada por el quejoso Como a la línea de aspersión "en su punto más cercano". b. Con el propósito de revisar los efectos de la deriva en el Programa de Erradicación y Tomando como referencia el análisis realizado por el Dr. Keith R. Solomon y científicos, de la CICAI) - OEA, publicados en el volumen 72 de la revista de toxicología y de salud ambiental, se concluyó que respecto de la potencial deriva y riesgo para los organismos no blanco del glifosato por vía aérea, que: "Los resultados predijeron que Para la aspersión de coca, un área amortiguadora no asperjada apropiada para proteger a las plantas sensibles de la deriva de la aspersión seria de 50 a 120 metros concepto que fue acogido por parte del Comité técnico en su integridad c. Ante los análisis realizados se concluye que no es posible el paso del producto a sitios que se encuentren a una distancia superior a los 120 metros, concluyendo que no es procedente realizar el desplazamiento hacia el sitio reportado por el quejoso, toda vez que dada la distancia en que se realizaron las actividades de aspersión frente al sitio reportado por el quejoso, no es posible que se haya causado algún tipo de afectación sobre cultivos como consecuencia de las actividades de aspersión desarrolladas dentro del marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.
Conclusión: Acogiendo los planteamientos anteriores, se decide que para las quejas que se mencionan a continuación no se debe efectuar la visita de verificación de quejas, por cuanto se pudo ocasionar algún daño sobre las plantaciones legales dada la distancia en que se encuentra el punto reportado en el trámite de la queja el cual es superior a los 120 metros.
(…) Queja: No. 195733 Nombre: Inocencio Apolinar Betancourt Municipio: Valle del Guamuez Departamento: Putumayo Fecha Aspersión: 30 de octubre de 2014 Distancia: 190 mts”. En consecuencia, mediante Auto No. S-2015 02688 / ARECI-GRUAQ-44 del 24 de abril de 201540, la Dirección Antinarcóticos declaró la no procedencia de compensación económica y ordenó el archivo de la queja presentada por el señor Betancourt.
El Tribunal observa que la aspersión aérea se realizó a una distancia que supera el rango máximo de deriva establecido en los estudios técnicos del PECIG, los cuales determinan que, bajo condiciones normales de 40 Índice N° 08 Expediente digital /archivo “QUJEA 195733.pdf” página 52-54 /Samai Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 14 operación y clima, el herbicida no se desplaza más allá de un margen determinado desde el eje de vuelo.
Dicha circunstancia fue corroborada por los informes oficiales aportados al expediente, los cuales no fueron objeto de contradicción ni desvirtuados por la parte demandante. Asimismo, no se allegaron pruebas que permitan inferir la existencia de factores excepcionales —como ráfagas de viento, variaciones térmicas o pendientes pronunciadas del terreno— que pudieran haber generado una dispersión atípica del producto hacia el predio del demandante.
La ausencia de dichos elementos impide sustentar razonablemente que la sustancia asperjada haya alcanzado el área de los cultivos presuntamente afectados. Así las cosas, conforme a los hechos debidamente acreditados en el proceso, la Judicatura concluye que no existe prueba suficiente ni certeza razonable para afirmar que la causa eficiente del presunto daño en los cultivos del demandante haya sido la aspersión aérea con glifosato efectuada el 30 de octubre de 2014.
En consecuencia, no resulta jurídicamente viable imputar responsabilidad a la entidad demandada, toda vez que no se demostró incumplimiento alguno de los deberes legales o administrativos a cargo de la Policía Nacional. Debe recordarse, además, que conforme a lo expuesto en el numeral 4.2 de esta providencia, y en atención a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, los daños ocasionados por el uso del herbicida glifosato pueden analizarse bajo un régimen objetivo de responsabilidad, dado que se trata de una actividad que comporta un riesgo potencial para el medio ambiente y la salud humana.
En virtud de ello, el Estado asume un deber especial de custodia y control sobre este tipo de sustancias, dada su naturaleza riesgosa. No obstante, la aplicación de dicho régimen no exime al demandante de acreditar los elementos estructurales de la responsabilidad extracontractual, a saber: la existencia de un daño cierto, antijurídico y personal, así como la relación de causalidad entre ese daño y la actuación administrativa que se reprocha.
Solo a partir de la demostración de tales elementos puede estructurarse un juicio de imputación válido. En este tipo de casos, el demandante cumple con su carga probatoria al demostrar la existencia del daño y el vínculo causal con el hecho de la administración. Corresponde entonces a la entidad demandada desvirtuar dicha imputación acreditando la existencia de una causa extraña que rompa el nexo causal, como lo son la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o el hecho de la propia víctima.
En el sub lite, no se logró demostrar de manera suficiente ni el daño antijurídico ni la relación de causalidad con la aspersión aérea, por lo que el Tribunal concluye que no hay lugar a declarar responsabilidad estatal alguna. En suma, se revocará la sentencia apelada, toda vez que quedó plenamente demostrado que, dentro del proceso administrativo, se constató la existencia de cultivos ilícitos en el predio de la señora Blanca Hermencia Rúales de Imbacuán, circunstancia que impide configurar la existencia de un daño antijurídico a su favor.
Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 15 De igual manera, en relación con el señor Inocencio Apolinar Betancourt, no se acreditó que el presunto daño antijurídico tuviera origen en la actuación de la Policía Nacional, es decir, no se demostró el nexo causal entre el daño alegado y la conducta atribuida a la Administración. III.
CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA41, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por haber resultado vencida en el recurso de alzada. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones invocadas por Blanca Hermencia Rúales de Imbacuan e Inocencio Apolinar Betancourt, en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada 41 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2016-00668 Reparación Directa 16 Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador