SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, treinta (30) de abril del año dos mil veinticinco (2025) Resuelve Apelación de Auto Medio de Control: Nulidad Radicación: 23-001-33-33-011-2024-00115-01 Demandante: Devier Acosta Pimienta Demandado: Municipio de Montería y Concejo Municipal de Montería Tema: Suspensión provisional del acuerdo 006 del 21 de febrero de 2024 Decisión: Revoca la decisión de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia del 24 de enero de 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó la suspensión provisional del acto demandado.
I. Antecedentes 1) Demanda. 1.1 Pretensiones. Se pretende la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 006 del 21 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería y, asimismo, se ordene la suspensión inmediata y transitoria de todos los efectos derivados de este acto, en general de las autorizaciones que otorga. 1.2 Hechos.
Relata que el 21 de febrero de 2024, posterior al estudio y aprobación del Concejo Municipal de Montería, el alcalde del municipio de Montería sancionó el acuerdo No. 006 de la misma fecha, por medio del cual se autoriza a la Administración Municipal de Montería un cupo de endeudamiento de hasta “doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.000)”. 2) Solicitud de medida cautelar.
De manera conjunta en el escrito de la demanda, la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, indicando que basta una simple lectura del acto administrativo demandado con las disposiciones constitucionales y legales invocadas para establecer la violación de la norma superior frente a dichos actos administrativos, toda vez que fue expedido de forma irregular y con infracción en las normas en que debería fundarse y que en ese sentido se incurrió en una vía de hecho, agregando que en caso de que este acto administrativo llegara a ejecutarse; se generaría un perjuicio patrimonial, el cual puede ser evitado con la imposición de la medida cautelar solicitada.
Es de anotar que si bien no se expone un argumento concreto que sustente la medida cautelar, de la interpretación íntegra de la demanda y atendiendo a que se trata de una acción pública se puede determinar que, a juicio del accionante, la medida se fundamenta en la violación del numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, así como de los artículos 32 de la Ley 136 de 1994 y 18 de la Ley 1551 de 2012 sobre las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes. 3) Trámite de primera instancia con relación a la medida cautelar.
Mediante auto de fecha 15 de noviembre de 2024 se corrió traslado de la medida cautelar al municipio de Montería. Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 2 La apoderada judicial del municipio de Montería manifestó que, contrario a lo expresado por el demandante, el Acuerdo 006 de 2024 es un acto administrativo que contiene una decisión motivada y ajustada al ordenamiento jurídico en general.
Por otra parte, indica que, con la simple confrontación o análisis de las normas expuestas con el acto administrativo acusado y las pruebas allegadas, no se advierte que el acto controvertido desconozca en ninguno de sus artículos el ordenamiento legal y concluye que, no se lograron acreditar los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar solicitada, conforme a lo establecido por el inciso 1° del artículo 231 de CPACA, en ese sentido para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo, deberá surtirse el debate jurídico y probatorio, y resolverse en sentencia, toda vez que se trata del fondo del asunto. 4) Providencia objeto de recurso.
El Juzgado Once Administrativo de Montería a través de auto de fecha 24 de enero de 2025 resolvió negar la medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo No. 006 de 21 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería, “Por medio del cual se autoriza a la Administración Municipal de Montería un cupo de endeudamiento de hasta DOSCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($200.000.000.000)”.
El A quo señaló que los requisitos de análisis para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo se establecen en el artículo 231 de la ley 1437 de 2011, de la cual se extrae que: “en estos casos, se deberá analizar si existe: (i) violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado (ii) cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o (iii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” Aunado a lo anterior, trajo a colación lo expuesto por el H. Consejo de Estado en providencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023), C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-24-000-2020-00297 00, de la cual se extrajo el procedimiento mediante el cual el juez realiza el estudio de la presunta vulneración, resaltando de dicha providencia: “los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consisten en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y estos se entienden implícitos cuando se logra probar que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.” Finalmente, el A quo advierte que las pruebas aportadas en relación al acuerdo N° 006 del 21 de febrero de 2024, los informes de ponencia y los conceptos de la Alcaldía de Montería no son suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos en atención a lo establecido por el Art. 88 de la ley 1437 de 2011, por ende, se procedió a negar la solicitud de medida cautelar. 5) El recurso de apelación. El Demandante presentó recurso de apelación contra el auto de fecha 24 de enero de 2025 mediante el cual se negó el decreto de la medida cautelar, argumentando que el análisis realizado por el juzgado de conocimiento carece de profundidad y omite el carácter restrictivo de las facultades pro tempore y la vulneración al numeral 3 de Art. 313 de la Constitución Política.
Argumenta que mediante el acto administrativo demandado se le otorgan facultades al alcalde del municipio por un término de tres años y nueve meses, lo que excede el carácter temporal y transitorio que exige la norma constitucional. Por otro lado, explica que el acto administrativo demandado autoriza un cupo de endeudamiento por un monto de hasta $200.000.000.000, no obstante, no se precisa el monto exacto ni el destino de dichos Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 3 recursos, lo que vulnera el principio de precisión y claridad, según lo dispuesto en el artículo 313 - 3 de la Constitución. Adicionalmente, considera que la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos no es absoluta, y puede ser desvirtuada confrontando las normas superiores con el acto acusado.
Por último, explica que la presunción de legalidad debe ceder ante el peligro de afectación del interés público, toda vez que, al no decretar la suspensión provisional del acto, se expondría al municipio a un riesgo de endeudamiento desproporcionado, lo que compromete la estabilidad financiera del mismo, configurándose un periculum in mora.
En consecuencia, solicita la revocatoria del auto que negó el decreto de la medida y en su lugar se ordene la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 6) Concesión del recurso. A través de providencia de fecha 26 de febrero de 2024 el Juzgado Once Administrativo de Montería resolvió conceder el recurso de apelación interpuesto por el demandante y se ordenó remitir el expediente al superior.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, el Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de un auto susceptible de dicho recurso, proferido en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería. b) Problema jurídico.
Atendiendo a los recursos de apelación, la Sala deberá dar respuesta al siguiente cuestionamiento: - Si es procedente declarar la suspensión provisional del Acuerdo N° 006 del 21 de febrero de 2024 por la presunta vulneración del numeral 3 del Art. 313 de la Constitución Política Resuelto lo anterior, se determinará si hay lugar a conceder la medida de suspensión provisional el Acuerdo No. 006 del 21 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería. c) Marco normativo y jurisprudencial.
Para resolver el problema jurídico fijado, la Sala procederá a abordar los siguientes aspectos: i) del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales. i) Del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales.
El artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política establece: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 4 El artículo 315 de la Constitución Política en su numeral 3 señala que es atribución del alcalde, “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo” y en su numeral 9 señala “Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto …” Por su parte, el Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en su artículo 92 señala: Artículo 92.
Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: 1º Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del Distrito; 2º Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales; 3º Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; 4º Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley; 5º Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde; 6º Elegir Personeros y Contralores Municipales cuando las normas vigentes lo autoricen, y los demás funcionarios que la ley determine; 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y 8º Ejercer las demás funciones que la ley le señale.
(Artículo 197 de la Constitución Política). A su turno, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 señala: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…) Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Conforme a lo anterior, la interpretación armónica de las normas referenciadas con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se tiene que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, lo que no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional los que la corporación disponga mediante un reglamento razonable y que se ajuste a la Constitución Política y la Ley.
Asimismo, le corresponde a dicha corporación autorizar a los Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 5 alcaldes para enajenar bienes inmuebles y transferir bienes fiscales, sin que dicha autorización deba entenderse como un desconocimiento de las competencias dadas por el legislador al representante del ente territorial, quien es el facultado para comprometer y disponer de los bienes del municipio.
Al respecto, resulta pertinente traer a colación lo expresado por el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 18 de abril de 20241, en la cual distinguió entre la autorización al alcalde para celebrar contratos y la autorización para ejercer pro tempore funciones precisas de las que corresponden al Concejo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política.
Así señaló, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo indicó: “91. Como se indicó supra, el artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, establece que corresponde a los Concejos: “[…] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”. Por su lado, el numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986, determina que es atribución de los concejos municipales “[…] 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos […]”. 92.
De las disposiciones antes transcritas se desprende que existen dos clases de autorizaciones bien diferenciadas que los Concejos Municipales pueden conferir a los alcaldes, por un lado, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales y, por otro lado, para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a los Concejos.
En cuanto a las primeras, las normas en comento no señalan exigencias especiales, no establecen si dicha autorización debe ser general o específica, ni hace distinción alguna, en tanto que, respecto de las segundas, exigen que deben ser precisas y limitadas en el tiempo. 93. En lo que tiene que ver con las autorizaciones que los Concejos Municipales otorgan a los alcaldes para contratar, conforme al artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “[…] De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución". “El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta” […]” Por otra parte, respecto de la delegación pro tempore de funciones propias de los concejos a los alcaldes, resulta aplicable las consideraciones dadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023 al referirse a las facultades de las Asambleas Departamentales para delegar a los Gobernadores la competencia sobre modificación del presupuesto departamental.
Sostuvo el máximo órgano constitucional que: “(…) 51. La facultad que tienen las asambleas departamentales de despojarse de sus competencias para delegarlas a los gobernadores está sujeta a dos presupuestos que se derivan directamente del tenor literal del artículo 300.9 de la 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, sentencia de fecha 18 de abril de 2021 C.P. Hernando Sánchez Sánchez proferida dentro del radicado 15-001-23-31-001-2010-01537-01 Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 6 Constitución, a saber: el criterio temporal y el criterio de precisión2.
El primero implica que la asamblea no puede delegar sus funciones por un tiempo indeterminado, sino que debe establecer un periodo específico para que el gobernador ejerza las competencias respectivas; el segundo se refiere a que las facultades delegadas al gobernador deben ser determinadas y concretas. En relación con la posibilidad de delegación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la separación de funciones es uno de los principios medulares de la organización del Estado Social de Derecho3.
Esta separación funcional pretende evitar la concentración del poder político en una persona o institución, que lo ejerza de manera abusiva o arbitraria, bajo el entendido de que “[s]ólo la restricción o limitación en el ejercicio del poder político permite superar el peligro inherente a un gobierno de hombres y no de leyes”4. Por lo tanto, la posibilidad de delegación de competencias está sometida a límites temporales y sustanciales, y no puede implicar en ningún caso el vaciamiento de las competencias asignadas directamente en la Constitución Política, pues la separación de funciones garantiza el correcto funcionamiento del aparato estatal, y el ejercicio de controles recíprocos5. 52.
En lo que respecta a la facultad de delegación temporal de competencias por parte de los concejos y los alcaldes, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública, lo cual significa que únicamente de forma excepcional, las corporaciones administrativas pueden autorizar, por un tiempo definido, al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares6.
En este sentido, las asambleas y concejos no tienen permitido delegar funciones de las que no son titulares, como la función administrativa o de gestión, por vía de la designación de delegados en las juntas directivas de las entidades descentralizadas7. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la delegación de funciones de asambleas a gobernadores cuenta con tres limitantes, a saber: (i) una de orden temporal, que implica que la asamblea no puede habilitar indefinidamente al gobernador para ejercer las funciones, sino que en la ordenanza debe determinarse el plazo en el que el gobernador puede actuar;
(ii) una de carácter sustancial, que exige que el otorgamiento de la facultad se haga de forma detallada y precisa, de tal manera que no haya duda sobre su contenido y de que “por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno”8, y (iii) que la asamblea solo puede delegar funciones que efectivamente le correspondan y solo puede hacer esa delegación una única vez, sin que haya lugar a prórrogas o ampliaciones9. 53.
A partir de todo lo anterior, se puede concluir que los órganos colegiados de representación plural y elección directa tienen la facultad de delegar funciones precisas en las autoridades administrativas por un tiempo determinado. Esta posibilidad se prevé tanto en el nivel nacional, como en el departamental y el municipal, y está sujeta a importantes restricciones que buscan garantizar el principio de separación de poderes y el respeto por las competencias definidas directamente por la Carta Política.” De lo anterior se concluye que, la delegación de las funciones que le son propias de los concejos municipales que se realice de forma pro tempore al alcalde debe tener un plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo, pues no puede entenderse que la delegación se puede hacer por tiempo indeterminado, pues ello conllevaría a desconocer la distribución de competencias establecidas por el constituyente y el legislador entre las corporaciones administrativas y el administrador territorial y además, a que se dé un vaciamiento de las funciones propias de las primeras. 2 El artículo 300.9 de la Carta Política reza: “Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 9.
Autorizar al Gobernador del Departamento para (…) ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.” 3 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 4 Sentencia C-082 de 1996. 5 Sentencia C-082 de 1996. 6 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 7 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 8 Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2011.
Radicación: 2007-00011 (34756). C.P. Enrique Gil Botero. Reiterada por la sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación: 05001-23-31-000-2004-03952-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 9 Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2012. Radicación: 23001-23-31-000-1999-01518-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 7 En tal sentido, atendiendo a los principios que se pretenden proteger con la limitación temporal de funciones propias de las corporaciones administrativas al ejecutivo, por analogía resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, el cual prescribe: Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
(…) Es decir que de la misma forma en que se estableció para el nivel nacional, por analogía la posibilidad de delegación de funciones propias de los concejos municipales en los alcaldes, debe darse hasta por seis meses para no desnaturalizar la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes y superado dicho término esas facultades se revierten automáticamente al concejo, perdiendo el alcalde competencia sobre los asuntos que le fueron delegados. d) Solución del caso.
Procede la Sala a dar respuesta a los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos: - Si es procedente declarar la suspensión provisional del Acuerdo N° 006 del 21 de febrero de 2024 por la presunta vulneración del numeral 3 del Art. 313 de la Constitución Política. Al respecto, se tiene que de acuerdo con lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial, para la Sala a fin de garantizar la distribución de competencias entre las corporaciones administrativas y el ejecutivo dadas por la constitución y la ley, permite que por analogía resulte aplicable el término máximo de seis (6) meses previsto en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política para el nivel nacional, a las corporaciones administrativas del orden territorial, concretamente a los concejos municipales cuando delegan de forma pro tempore funciones propias al alcalde municipal.
Ahora bien, en el presente caso, se observa que en el Acuerdo 006 del 21 de febrero de 2024 se dispuso: Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 8 De lo anterior se advierte que lo dispuesto en el artículo primero y sus parágrafos y el artículo segundo del acuerdo demandado se refiere a las operaciones de crédito público, respecto de las cuales el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 señala: “PARÁGRAFO 2o.
OPERACIONES DE CREDITO PÚBLICO. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
(…) Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 9 Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley.
En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso.
Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva.
(…) Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la Nación este requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden nacional, en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad contratante.
(…)” Por su parte el Decreto 1333 de 1986 consagró: Artículo 278º.- Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitados por el Alcalde. Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos. Artículo 279º.- Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: 1.
Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. 2.Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. 3.
Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas.
Consecuente con las normas expuesta, es claro que la realización de operaciones de crédito público es una función propia del representante legal del ente territorial quien asume la responsabilidad y compromiso en el ejercicio de la misma, por lo que no puede entenderse que lo regulado en los artículos primero y segundo del acuerdo objeto de estudio se refiera a una transferencia de una función propia de la corporación administrativa.
Si bien, las normas aluden a la facultad de autorización de la capacidad de endeudamiento otorgada por la Asamblea Departamental o al Concejo Municipal, conferida ésta, las demás actuaciones están a cargo del Gobernador o Alcalde. Ahora bien, con relación a la facultad conferida en el artículo tercero del Acuerdo No. 006 de 2024, se observa que está referida a modificaciones presupuestales necesarias para la ejecución de los recursos provenientes del cupo de endeudamiento, así como para la atención del servicio de la deuda en el presupuesto de ingresos y gastos y la modificación Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 10 que implique para la incorporación de los recursos en los proyectos de inversión a financiarse con dichos recursos.
Además, se faculta para ajustar el plan financiero y el plan plurianual de inversiones del plan de desarrollo. Con relación a dicha facultad, se advierte que de acuerdo con lo establecido en el artículo 345 de la Constitución Nacional el presupuesto en el ámbito territorial, debe ser aprobado por las corporaciones públicas de elección popular mediante las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente.
Asimismo, el Estatuto Orgánico de Presupuesto en su artículo 76 y siguientes, regula lo concerniente a las modificaciones al presupuesto, a partir de las cuales se puede concluir que, si bien el ejecutivo puede realizar directamente algunas operaciones presupuestales, tales como reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, las modificaciones o traslados que alteren una partida definida en el presupuesto deben ser aprobadas por la respectiva corporación administrativa, pues de acuerdo con los dispuesto en el artículo 345 y en el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Nacional, en el ámbito municipal, es función del Concejo dictar las normas orgánicas del presupuesto.
Sea del caso traer a colación lo expuesto en la sentencia C-036 de 2023 por la Corte Constitucional: “En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, esta Corporación señaló que, si bien hay un núcleo de autonomía de dichas entidades que debe respetarse, lo cierto es que “la injerencia nacional es mayor”10 en esta materia en atención a diversas disposiciones constitucionales11, principalmente, al artículo 345 de la Carta Política.
Adicionalmente, en las consideraciones generales efectuadas en esa oportunidad, la Sala Plena indicó, tal y como lo resaltó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación, que: “Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios.
El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i) si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.”12 (subrayas propias) Luego, en el examen de la modificación del presupuesto de las entidades territoriales en tiempos de anormalidad institucional, la Corte concluyó a partir del artículo 345 superior que: “las modificaciones a los presupuestos de departamentos, distritos y municipios por los gobernadores y los alcaldes son posibles en tiempos de anormalidad, pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad.”13 (…) 46.
En síntesis, de acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada sobre el principio de legalidad del presupuesto se advierte que: La Constitución Política de 1991 quiso fortalecer la competencia del Congreso en materia presupuestal, razón por la que eliminó la posibilidad prevista en la anterior en la Constitución de 1886 de efectuar adiciones presupuestales administrativas. 10 Sentencia C-186 de 2020. 11 En atención a las disposiciones constitucionales que: (i) le confieren al Estado la dirección general de la economía y le otorgan al legislador la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación (artículo 334);
(ii) precisan que la autonomía territorial está sujeta a los límites de la Constitución y de la Ley (artículo 287); y establecen que las reglas definidas en la Carta Política con respecto al presupuesto general de la Nación son aplicables, en lo pertinente, a los presupuestos de las entidades territoriales (artículo 353). 12 Sentencia C-186 de 2020. 13 Sentencia C-186 de 2020.
Medio de control: Nulidad Expediente nro. 23-001-33-33-011-2024-00115-01. 11 En tiempos de normalidad institucional solamente el Congreso de la República es la autoridad competente para definir la orientación (en qué se gasta) y cuánto se gasta (montos) con algunas excepciones relacionadas con las fuentes de los recursos, por ejemplo, convenios de cooperación internacional sobre recursos no reembolsables.
Lo anterior, conforme a las reglas constitucionales que definen elementos sustanciales del gasto y tomando como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno nacional. El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la modificación directa por parte del gobernador en relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional.” Atendiendo a lo anterior, al estar ante una función propia del Concejo Municipal y haberse dispuesto en el artículo tercero que la autorización dada al Alcalde se extendía hasta el 31 de diciembre de 2027, término que coincide con la finalización del periodo para el cual fue elegido, le asiste razón al recurrente en señalar que se vulnera lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución en concordancia con lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la misma Carta, en la medida en que no se garantiza los principios constitucionales que se pretenden proteger con la distribución de funciones entre autoridades, dejando de ejercer la corporación administrativa una función que le es propia por todo el tiempo de gobierno. En consecuencia, se revocará el auto de fecha 24 de enero de 2025 que negó la medida cautelar y en su lugar, se decretará la suspensión provisional del artículo tercero y su parágrafo único del Acuerdo N° 006 del 21 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba Resuelve Primero: Revocar el auto de fecha 24 de enero de 2025 que negó la medida cautelar y en su lugar, decretar la suspensión provisional del artículo tercero y su parágrafo único del Acuerdo N° 006 del 21 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Montería., por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.