Sincelejo octubre veintidós (22) de dos mil veinticinco (2025) Radicación 70001-33-33-007-2023-00058-01 Demandante: Mónica Patricia Casas Amaya Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Tema: Bonificación judicial Decreto 382 de 2013 - factor salarial para liquidar prestaciones sociales de los empleados de la Fiscalía General de la Nación - confirma M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Asunto por resolver: El recurso de apelación propuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Montería, el 16 de septiembre de 2024. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: La parte demandante planteó las siguientes pretensiones: -Inaplicar por inconstitucional la expresión “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” establecida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013. -Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos, mediante los cuales la parte demandada negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de prestaciones sociales y salariales con la inclusión de la bonificación judicial prevista por el decreto 0382 de 2013, como factor de liquidación: Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Oficio No. DS-SRANOC-GSA18-31 del 13 de junio del 2022 En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho pretende que se ordene: -El reconocimiento de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales causadas desde el año en que empezó a ingresar a su patrimonio mensualmente. -El pago de las diferencias entre lo reconocido y causado, por la no inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales desde el 27 de febrero de 2020. -La actualización de las sumas a pagar con base en la variación porcentual del IPC y el cumplimiento de la sentencia (Art. 192 del CPACA). 1.2 Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que presta sus servicios en la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de octubre de 2008, ocupando actualmente el cargo de Asistente de Fiscal III en la Seccional Sincelejo.
Devenga la bonificación judicial mensualmente desde el año 2013, la cual es tenida en cuenta como factor salarial para calcular la base de cotización del Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero no para la liquidación de las demás prestaciones sociales. El 27 de febrero de 2023 solicitó ante la Fiscalía General de la Nación: -La inaplicación por inconstitucional de la expresión “(…) constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013. -El reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales causadas desde el año 2013.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia La demandada negó la solicitud a través de los actos acusados. 1.3 Normas violadas y concepto de violación: Indicó la parte demandante, que los actos acusados vulneraron las siguientes normas: Artículos 2, 4, 6, 13, 25, 53, 58 y 230 de la Constitución Política Artículos 2 literal a) y 15 de la Ley 4ª del 1992.
Decreto 10 de 1993 Artículo 27 del Código Civil Decreto 1251 de 2009 Artículo 5 de la Ley 153 de 1887 Artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 Artículo 4 de la Ley 169 de 1896 Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 Sustentó el concepto de violación planteando los siguientes cargos de nulidad por violación a las normas citadas: El Estado tiene como finalidad garantizar los principios constitucionales, entre los que está la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
El acto acusado ignora el artículo 27 del Código Civil -cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu- al no liquidar correctamente la bonificación judicial e interpretar con alcance restrictivo la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 383 y 384 de 2013, desconociendo que es un factor salarial, pese a ser percibido con ocasión de la relación laboral, conforme el concepto de lo que es o no salario, previsto en los artículos 127 y 128 del CST.
Con la expedición del acto administrativo demandado de nulidad, se configura una falsa motivación, al no incluir el valor de la Bonificación Judicial como factor salarial, por lo que es procedente la declaratoria de nulidad solicitada. Cita jurisprudencia de la jurisdicción contenciosa administrativa y del H. Consejo de Estado que cita, en la cual hace énfasis en que todo lo concerniente a pagos por concepto del trabajo, son factores salariales, y por ello se deben contabilizarse para la liquidación de salarios y todas las prestaciones sociales.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia 1.4 Pronunciamiento de la parte demandada: La Nación – Fiscalía General de la Nación, se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que: Por mandato expreso del Decreto 382 de 2013, la bonificación judicial no tiene carácter salarial para efectos prestacionales, sino únicamente para Seguridad Social en salud y pensiones, lo que significa que dicho emolumento no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, y en ese sentido, a la parte actora no le asiste causa para reclamar por vía judicial las declaraciones planteadas en el libelo introductorio.
La Nación – Fiscalía General de la Nación, se encuentra ceñida al ordenamiento jurídico y viene dando estricto cumplimiento a las normas que rigen al interior del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, con el único propósito de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo, por tanto, no es posible producir efectos jurídicos de carácter particular contrariando disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia.
A la Entidad demandada no le es dado modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma, y es por ello que si en efecto la norma principal – Decreto 0382 de 2013 – goza de legalidad, pues los actos administrativos objeto de esta demanda al ceñirse estrictamente a lo contemplado en este decreto, también son plenamente validos sin que se pueda declarar la nulidad sobre ellos.
Presenta excepciones de constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido y prescripción de los derechos laborales. 1.5 Sentencia de primera Instancia: El 16 de septiembre de 2024, el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Montería dispuso: Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Primero: Inaplicar por inconstitucional la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto N° 382 de 2013 y los Decretos subsiguientes que lo modifiquen, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar la nulidad del acto administrativo Oficio No. DS- SRANOC-GSA18- 000017 del 10 de marzo de 2023, mediante el cual se negó a la parte demandante el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial.
Tercero: Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción como pasa a decirse. Cuarto: Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación – Fiscalía General de la Nación para que reconozca, reliquide y pague a la dra. Mónica Patricia Casas Amaya, todas las prestaciones sociales reconocidas, pagadas y causadas, a partir del 27 de febrero de 2020, por prescripción, con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, siempre y cuando permanezca el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación. Quinto: Condenar a la entidad demandada que sobre las sumas de dinero resultantes de la presente condena efectúe los correspondientes ajustes de ley, conforme al porcentaje ordenado para cada año por el Gobierno Nacional.
Sexto: Condenar a la demandada a ajustar el valor de la condena aquí impuesta conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el H. Consejo de Estado, y que fue señalada en la parte motiva de esta providencia. Séptimo: Condenar a la entidad demandada cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Octavo: Abstenerse de condenar en costas, según se motivó. Noveno: Negar las demás pretensiones de la demanda. Décimo: Negar las demás excepciones propuestas según se motivó. Como sustento de la decisión, expuso las siguientes consideraciones: Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia “(…) la bonificación judicial tiene un carácter salarial, ya que se creó para nivelar los ingresos y reconoció como un incremento del salario de los servidores de la Fiscalía General de la Nación y que al restringirle los efectos para que se considere al liquidar las prestaciones sociales, constituye una disminución del monto reconocido desmejorando el valor de las prestaciones sociales, quebrantando así lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que dispuso que el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado.
En ese sentido, el decreto 382 de 2013 creó una bonificación judicial que constituye salario de forma restringida para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero no para la liquidación de las prestaciones sociales, razón que convierte en ilegal dicha restricción. Por tanto, considera esta judicatura que los actos administrativos demandados y los Decretos N° 382 de 2013 y subsiguientes que lo modifican son contrarios a la Ley y a la constitución, por lo que se accederá a las pretensiones de la demanda en el sentido de que las sumas devengadas por concepto de la bonificación judicial por el actor en su calidad de servidor público de la Fiscalía General de la Nación constituyen factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales, de modo que la expresión “no constituye factor salarial” deberá ser inaplicada por desconocer el concepto de salario en los términos señalados en esta providencia. (…) En este orden de ideas, este Juzgado no desconoce la plena facultad del Legislador en delimitar el marco del Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, pero ello debe hacerse dentro de las específicas competencias que el constituyente y el legislador consagró a cada una de las ramas del poder público.
Ahora, pese a que existe cosa juzgada constitucional – sentencia C-279 de 1996 – así como pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado – sentencia del 2 de septiembre de 2019 - frente a la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, es claro que ello no ha sucedido respecto a la bonificación judicial devengada por los servidores de la Rama Judicial y de la Fiscalía General, la cual tienen una naturaleza distinta.
Igual ocurre con la bonificación por actividad judicial, pues pese a que podría compartir similar naturaleza a la de la bonificación que hoy se reclama, debe tenerse en cuenta que existen ciertas diferencias que conllevan un tratamiento distinto. Por ejemplo, no debe pasarse por alto que el Consejo de Estado a través del medio de control de simple nulidad, emitió sentencia de fecha 19 de junio de 2008, declarando la legalidad del carácter “no salarial” de la bonificación por actividad judicial, sin embargo, hasta el momento no existe pronunciamiento de constitucionalidad frente a la bonificación judicial, lo cual posibilita en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia máxime cuando el análisis que aquí se vierte se da en torno al logro efectivo de la nivelación salarial con criterios de equidad.
En efecto, trayendo a colación lo argumentado por la Sala Transitoria, el Gobierno Nacional tiene una expresa obligación de nivelar a los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Justicia Penal Militar, en los términos del parágrafo introducido en el citado artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así, se infiere que si legislador autorizó el reconocimiento de remuneraciones como la bonificación por compensación o prima especial de servicios sin carácter salarial para los funcionarios de dichas entidades, o la jurisprudencia en su momento determinó la legalidad de la mención “no salarial” de la bonificación por actividad judicial, no implica necesariamente que se deba ampliar frente a otras prestaciones que no fueron expresamente enunciadas.
(…) En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará que se reconozcan y paguen las diferencias salariales y prestacionales al no tenerse en cuenta la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, dejadas de percibir por el demandante desde el 27 de febrero de 2020, por prescripción, mientras siga vinculada a la Nación – Rama Judicial- Fiscalía General de la Nación y percibiendo la bonificación judicial.” 1.6 El recurso de apelación: La parte demandada presentó recurso de apelación, reiterando los argumentos expuestos en la contestación, en el sentido de que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en virtud de la libertad configurativa del legislador, sobre el cual recae la competencia para definir lo que constituya factor salarial para liquidar prestaciones sociales.
Así mismo reitera que carece de competencia para modificar el régimen salarial o prestacional y ha venido aplicando correctamente la norma pues se encuentra vigente, conservando su validez. 1.7 Actuación procesal en segunda instancia: Admisión: 24 de septiembre de 2025 Notificación: 25 de septiembre de 2025 1.8 Pronunciamiento de las partes: Las partes guardaron silencio.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala tiene competencia para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si previa inaplicación por inconstitucional de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto 382 de 2013, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad.
En consecuencia, si la parte actora tiene derecho a que sus prestaciones sociales sean reliquidadas teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones de la demanda, considerando que, en el caso concreto, la bonificación judicial devengada habitualmente por la parte actora, es un factor salarial que debe ser incluido en la liquidación de sus prestaciones sociales.
Para desarrollar la tesis planteada, se analizarán los siguientes temas: i) Control por vía de excepción ii) Emolumentos constitutivos de salario. Naturaleza jurídica de la bonificación judicial iii) Régimen salarial y prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación iv) Bonificación judicial como factor salarial para efectos prestacionales v) Caso concreto. 2.3 Control por vía de excepción: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º1 de la Constitución Política y el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este control por vía de excepción consiste en la facultad que le asiste al juez contencioso 1 “ARTICULO 4o.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.” Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia administrativo de inaplicar -con efectos para el caso concreto-, los actos administrativos, cuando vayan en contravía de la Constitución Política o la legislación, así: “Artículo 148.
Control por Vía de Excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” 2.4 Emolumentos constitutivos de salario: El artículo 93 de la Constitución Política de Colombia dispone que, los “( ) derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
Por su parte, el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas está contemplado en el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia, así: “ARTICULO 25. El es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.” A su vez, el artículo 53 ibidem, establece una serie de principios fundamentales y prerrogativas laborales, en virtud de las cuales el legislador debía expedir el estatuto del trabajo, como pasa a verse: “ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” Se resalta de lo anterior la “remuneración mínima vital y móvil”, “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho” y “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Visto lo anterior, desde la Carta Magna resulta imperioso que la ley y demás preceptos normativos relacionados con asuntos de naturaleza laboral, respeten los derechos de los trabajadores. Colombia como estado miembro de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, aprobó2 el Convenio 95 de 1949, que en su artículo 1º señaló lo concerniente a la protección del salario: “ARTÍCULO 1.
A los efectos del presente Convenio, el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.” Ahora, tratándose de los empleados y algunos funcionarios de la Rama Judicial, la Ley 270 de 1996 en su artículo enlista sus derechos, dentro de los cuales se observa el establecido en el numeral 7, que dispone: “ARTÍCULO 152.
DERECHOS. Además de los que le corresponden como servidor público, todo funcionario o empleado 2 Mediante la Ley 54 de 1962 Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia de la Rama Judicial tiene derecho, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias a: (…) 7.
Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía la que no puede ser disminuida de manera alguna. (…)” Concordante con lo anterior, el Decreto 1042 de 19783 en su artículo 42, en cuanto a los factores salariales que constituyen salario para los empleados públicos, señala lo siguiente: “ARTÍCULO 42. De otros factores de salario.
Además de la asignación básica fijada por la Ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión” (Negrillas de la Sala) Lo anterior guarda coherencia con lo establecido en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, que señala los factores que también constituyen salario, tal y como se observa: “ARTICULO 127.
ELEMENTOS INTEGRANTES. Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las 3 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.” Por su parte, el artículo 128, dispuso cuales son los pagos que no constituyen salario, tales como: “(…) las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad”.
El H. Consejo de Estado, por ejemplo, en Sentencia del 19 de febrero de 2018, tuvo en cuenta el alcance del mencionado decreto e hizo referencia al concepto de salario en los términos establecidos en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo al resolver una controversia de naturaleza laboral. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto por la Corporación, en la citada providencia, así: “(…) aunque estas normas en principio no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición como criterio interpretativo, y de manera concreta se hace referencia en la sentencia de 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal”4 (El resaltado es nuestro). 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 25 de mayo de 2023. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 11001-03-25-000-2018-01634-00. Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Previamente, la H. Corte Suprema de Justicia, frente al alcance del concepto de salario, sostuvo en Sentencia 8269 del 25 de junio de 1996: “(…) la índole de un derecho no se desnaturaliza por su origen unilateral o bilateral, por esta razón si un pago en realidad retribuye de manera directa aunque no inmediata el trabajo, su naturaleza no puede ser otra distinta a la de un salario, puesto que constituye salario toda remuneración del servicio prestado subordinadamente cualquiera sea la forma que adopte o la periodicidad del pago.
Por ello la denominación es algo meramente accidental; y de todos modos, como acertadamente lo recuerda la réplica, en su sentido natural y obvio la expresión "gratificación" no es sinónimo de "gratuidad", puesto que uno de sus significados es el de "remuneración fija que se concede por el desempeño de un servicio o cargo" y en cambio, "gratuito" es aquello que se da "de balde o de gracia".
La jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia - Sala Laboral, citando lo normado por el artículo 127 del CST, se ha pronunciado sobre los "criterios para delimitar el salario". En sentencia del 28 de febrero de 20245, reiteró el criterio expuesto en la sentencia CSJ SL5159-2018, así: “Atrás se explicó que es salario toda ventaja patrimonial que recibe el trabajador como consecuencia del servicio prestado u ofrecido.
Es decir, todo lo que retribuya su trabajo. Por tanto, no son salario las sumas que entrega el empleador por causa distinta a la puesta a disposición de la capacidad de trabajo. De esta forma, no son tal, (i) las sumas recibidas por el trabajador en dinero o en especie, no para su beneficio personal o enriquecer su patrimonio sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, tales como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;
(ii) las prestaciones sociales; iii) el subsidio familiar, las indemnizaciones, los viáticos accidentales y permanentes, estos últimos en la parte destinada al transporte y representación; (iv) las sumas ocasionales y entregadas por mera liberalidad del empleador que, desde luego, no oculten o disimulen un propósito retributivo del trabajo.
Aunque esta Corporación en algunas oportunidades se ha apoyado en criterios auxiliares tales como la habitualidad del pago (CSJ SL1798-2018) o la proporcionalidad respecto al total de los ingresos (CSJ SL, 27 nov. 2012, rad. 42277), debe entenderse que estas referencias son contingentes y, en 5 Sentencia SL 290-2024, Radicación 98725, MP.
Jorge Prada Sanchez y Donald Dix Ponnefz. Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia últimas, han sido utilizadas para descifrar la naturaleza retributiva de un emolumento. Quiere decir lo anterior, que el criterio conclusivo o de cierre de si un pago es o no salario, consiste en determinar si su entrega tiene como causa el trabajo prestado u ofrecido.
De otra forma: si esa ventaja patrimonial se ha recibido como contraprestación o retribución del trabajo. De acuerdo con lo anterior, podrían existir créditos ocasionales salariales, si, en efecto, retribuyen el servicio; también dineros que en función del total de los ingresos representen un porcentaje minúsculo y, sin embargo, sean salario.
Por ello, en esta oportunidad, vale la pena insistir en que el salario se define por su destino: la retribución de la actividad laboral contratada. Según la norma recién mentada, es salario -no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario, etcétera.
En sentencia CSJ SL1993-2019, se adoctrinó que todo pago recibido por el trabajador se presume salarial, menos que el empleador demuestre su carácter ocasional o excepcional y, especialmente, que no retribuye directamente el servicio, no por la forma en que se estipuló, sino en función del entorno que lo circunda. De esta suerte, añadió, la índole remuneratoria del pago “no emana directamente de la ley, sino que en cada caso deben analizarse los elementos fácticos en aras de establecer cómo se consagró y si con él se retribuyen o no directamente, los servicios prestados”.
En ese orden, allende la forma, denominación o instrumento jurídico que se emplee, la posibilidad de descartar naturaleza salarial a un pago, debe fundarse en evidencia concreta de que, realmente, no es retributivo del servicio prestado (CSJ SL12220- 2017).” 2.5 Régimen salarial y prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política, al Congreso de la República le corresponde, entre otras funciones, la de “19.
Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.” Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia En virtud de lo anterior, fue expedida la Ley 4ª de 19926, y en su artículo 1º, el Gobierno Nacional dispuso que, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, entre otros.
A continuación dispuso en el literal a) del artículo 2º: “ARTÍCULO 2.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; ( )” El artículo 10 ibidem, establece que las disposiciones contenidas en esa ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, que sea contrarios a la ley, carecerán de todo efecto y no crearán derechos adquiridos. Lo anterior se encuentra expresamente señalado, así: “ARTÍCULO 10.- Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” 2.6 Bonificación judicial como factor salarial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación: Este concepto devengado por los empleados misionales y algunos funcionarios de la Rama Judicial, fue creado por el Decreto 383 de 2013, que en sus artículos 1º, 2º y 5º dispone: “Artículo 1°: Creáse para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá 6 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes.
A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Artículo 2°: Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.” Artículo 5.
El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1 º de enero de 2013” La bonificación, fue creada entonces con efectos fiscales desde el 1º de enero de 2013 y reconocida para ser devengada mensualmente, en forma permanente y periódica, considerándose factor salarial solamente en lo que respecta a la base de cotización Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
No obstante, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en Sentencia del 6 de abril de 20227 emanada de Sala de Conjueces, en un caso similar, consideró que el Decreto 382 de 2023 transgrede la Ley, la Constitución y los tratados internacionales suscritos por Colombia, por lo que debía inaplicarse, y con ello resultan por contera contrarios a la legalidad, los actos acusados: “Esta Sala, retomando el concepto de la H. Corte Constitucional1, concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al Presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el Presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una “ley marco o cuadro” el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al Presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos; por lo tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4 de 1992, tienen la naturaleza jurídica de decretos reglamentarios de carácter ejecutivo.
En este mismo sentido ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco, que los decretos que profiere el Presidente para desarrollar esta tipología de ley, son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. 6 de abril de 2022. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020). Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación. Tema: Bonificación Judicial (Decreto 382 de 2013) – Reconocimiento mensual y carácter salarial de la bonificación judicial prevista para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación no acogidos al régimen salarial del Decreto 53 de 1993.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado.2 Al respecto también se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos3: “( ) Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley”4 Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
( ) Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia ( ) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.” La jurisprudencia citada concluye advirtiendo que era: “( ) evidente la transgresión del Decreto 382 a la Ley, la Constitución y los tratados internacionales debidamente suscritos por Colombia y con ello resultan por contera contrarios a la legalidad, los actos administrativos demandados. 1.11.
Así y como la norma establece una bonificación judicial parea acogidos y no acogidos, se concluye que la diferencia está en la oportunidad para su reconocimiento, 1.12. Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 1.13.
Para el caso de la demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. 1.14. Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de sus diferentes decisiones ha fijado el criterio que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa.” De conformidad con los argumentos esbozados por la Sala de Conjueces, resulta clara la contrariedad, del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 a la Constitución Política, argumentos que obedecen a un asunto relacionado con un empleado de la Fiscalía General de la Nación, y por ende, son aplicables al caso.
Así las cosas, al ser continua, permanente y en retribución al trabajo, la bonificación judicial no debió excluirse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados. Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Adicionalmente, la condición de no ser factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo, concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 2.7 Caso concreto: La parte actora, quien pretende el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, es empleada de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con vinculación desde el 1 de octubre de 20088.
La decisión de instancia concedió las pretensiones inaplicando la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por desconocer el concepto de salario y concluyendo que las sumas devengadas por concepto de la bonificación judicial por la parte actora en su calidad de servidor público de la Fiscalía General de la Nación constituyen factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales.
La parte demandada plantea en el recurso que, la bonificación constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pues bien, de acuerdo con la prueba recaudada se encuentra acreditado con los comprobantes de nómina del 1 de mayo de 2020 al 31 de diciembre de 2022, que la parte actora ha percibido habitualmente (cada mensualidad), la bonificación judicial desde el año 2020: 8 Folio 22 Archivo 01 Demanda del expediente digital Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Puede establecerse entonces que la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013, devengada por los empleados de la Fiscalía General de la Nación, es un concepto recibido como contraprestación al servicio prestado de manera personal “mientras el servidor público permanezca en el servicio”, y su pago es realizado de forma mensual y permanente.
Si bien el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1º, limita la inclusión de la bonificación judicial única y exclusivamente para lo relacionado con la realización de aportes a seguridad social en salud y pensión, al señalar “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, tal expresión quebranta las normas constitucionales que protegen el derecho al trabajo y la legislación prevista en los artículos 1º, 2º y 10º de la Ley 4ª de 1992.
Así las cosas, resulta necesaria la inaplicación del mencionado decreto vía excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución Política y el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, pues la bonificación judicial siendo continua, permanente y pagada al empleado en retribución a su trabajo, no puede ser excluida como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales.
Aunado a lo anterior, el no reconocimiento del concepto como factor salarial, es un mandato del ejecutivo y no del legislativo, careciendo el primero de ellos del poder legislativo del segundo, en cuanto al régimen salarial y prestacional de este grupo. Conclusión: La Sala confirmará la decisión, que concedió las pretensiones de la demanda, por cuanto se logró establecer que Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia la bonificación judicial devengada por la parte actora, constituye un factor salarial que sí debe ser incluido para liquidar sus prestaciones sociales. 2.8 Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no obstante resultar vencida la parte demandada, no se condenará en costas, comoquiera que no se ha comprobado su causación, en virtud del criterio objetivo - valorativo, para la imposición de la condena en costas. 2.9 DECISIÓN: En medio de lo expuesto, la SALA QUINTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Montería, el 16 de septiembre de 2024.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este fallo, devolver el expediente al Despacho de origen, previa anotación en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Rad.70001-33-33-007-2023-00058-01 Monica Patricia Casas Aamaya Vs Nación – FGN Sentencia de 2ª instancia Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx