TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 30 de octubre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, que denegó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Darlin Edid Meneses Fajardo pidió que se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados el 21 de octubre de 2020, el 9 de febrero de 2023 y el 12 de febrero de 2023, por falta de respuesta del FOMAG, del departamento del Putumayo y de la Fiduprevisora S.A., respectivamente, relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 3679 del 27 de agosto de 2019. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Darlin Edid Meneses Fajardo se desempeña como docente oficial.
El 22 de agosto de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en construcción de vivienda. La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 3679 del 27 de agosto de 2019, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 29 de enero de 2020.
El 21 de julio de 2020, 12 de noviembre de 2020 y el 9 de noviembre de 2022, la demandante solicitó al FOMAG, a la Fiduprevisora S.A., y al departamento del Putumayo, respectivamente, el reconocimiento y pago de 55 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías. Sin embargo, las entidades no dieron respuesta dentro del término legal, razón por la cual se configuraron los actos administrativos fictos demandados.
Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto. Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria.
Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora. Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Mediante apoderada judicial, FOMAG, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso la excepción previa que denominó: «postura que adquiere mayor firmeza, dado el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad».
Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones de mérito: «pago de la obligación / cobro de lo no debido», «prescripción», «de la improcedencia de la indexación y/o actualización monetaria de la sanción moratoria», «improcedencia Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo de condena en costas», «condena con cargo a títulos de tesorería del ministerio de hacienda y crédito público» y «excepción genérica».
En cuanto al fondo del asunto, afirmó haber efectuado dos pagos por concepto de sanción moratoria: el primero, el 12 de febrero de 2021, por valor de $1.603.623, y el segundo, el 21 de noviembre de 2023, por $2.055.025. Que, en consecuencia, la obligación se encuentra plenamente satisfecha (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “8ED_0008ContestacionDema”). 4.2.
Departamento del Putumayo La apoderada judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del código general del proceso en relación del artículo 306 del C.P.A.C.A.». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de mérito propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “10ED_ContestacionDemandaD”) 4.3.
Fiduciaria la Previsora S.A. La Fiduciaria la Previsora S.A., no contestó la demanda. 5. La decisión apelada El Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, porque si bien el pago de las cesantías parciales se efectuó después de los 70 días con que contaba la entidad demandada para realizarlo, lo cierto es que FOMAG efectuó el pago de la sanción moratoria en dos oportunidades: el 12 de febrero de 2021 y el 21 de noviembre de 2023, por valores de $1.603.623 y $2.055.025 (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00019). 6.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante apeló. Pidió que se revocara la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se concedieran las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, aunque se efectuaron dos pagos por concepto de sanción moratoria —el 12 de febrero de 2021 y el 21 de noviembre de 2023— por valores de $1.603.623 y $2.055.025, respectivamente, dichos desembolsos no cubren la totalidad de los días de mora causados.
Adujo que el pago de las cesantías reconocidas debió realizarse el 2 de diciembre de 2019, pero solo hasta el 29 de enero de 2020 se pusieron a disposición los valores por ese concepto. Que, en consecuencia, el periodo de mora corresponde a 57 días (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00023). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 1° de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00005).
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo Las demás partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00012). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el pago efectuado por FOMAG corresponde a la totalidad de los días de mora causados o si, por el contrario, se trata de un pago parcial. La Sala anticipa que el pago realizado por FOMAG corresponde a un pago parcial equivalente a 28 días de mora, del total de 56 días causados.
La responsabilidad por dicho pago recae de manera solidaria en el departamento del Putumayo y en el FOMAG, al no ser posible establecer cuál de las entidades incurrió en la mora. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, anulará el acto demandado y condenará al pago de la sanción moratoria. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En el recurso de apelación, la parte demandante sostuvo que, aunque se efectuaron dos pagos por concepto de sanción moratoria —el 12 de febrero de 2021 y el 21 de noviembre de 2023— por valores de $1.603.623 y $2.055.025, estos no cubren la totalidad de los días de mora causados, los cuales corresponden a 57 días.
Para resolverlo, la Sala realiza las siguientes precisiones: El Decreto 1272 de 2018, en armonía con la Ley 1071 de 2006, estableció un plazo de 15 días hábiles para la radicación, elaboración y notificación del acto administrativo de reconocimiento, y de 45 días hábiles para efectuar el pago de la prestación reconocida. Esa norma debe interpretarse en concordancia con la Ley 1437 de 2011, pues si bien el Decreto 1272 de 2018 no precisó expresamente el término de ejecutoria del acto administrativo —requisito indispensable para su remisión al FOMAG y, en consecuencia, para la materialización del pago—, los artículos 76 y 87 del CPACA disponen que la ejecutoria del acto se produce a los diez días hábiles siguientes a su notificación. En ese orden, la interpretación sistemática del Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1437 de 2011 permite concluir que las entidades cuentan con un término de 70 días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente a la radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías, para adelantar la totalidad del trámite y efectuar el pago correspondiente.
Transcurrido dicho término sin que se haya realizado el desembolso, se configura mora en el pago de las cesantías. En el caso concreto, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó el 22 de agosto de 2019. Dado que las entidades disponen de un término de 70 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente, el plazo máximo para realizar el desembolso vencía el 3 de diciembre de 2019.
Como el pago efectivo de las cesantías se efectuó el 29 de enero de 2020, se configuró una mora de 56 días calendario en el pago de la prestación. Ahora bien, revisado el expediente, en particular de la contestación de la demanda presentada por la Fiduprevisora S.A., se advierte que la entidad aportó dos capturas de pantalla que contienen información sobre los pagos efectuados.
En la primera se indica expresamente que “para la liquidación se tomó la siguiente información: 28 días de mora (…)”, y en la segunda se evidencia que se efectuó un pago administrativo con fecha del 12 de febrero de 2021, por valor de $1.603.623 y que “el valor total de la mora es $3.658.648, siendo el saldo pendiente de $2.055.025”.
De esta información, corroborada con los certificados de pago obrantes en el expediente, —uno del 12 de febrero de 2021 y otro del 21 de noviembre de 2023, por valores de $1.603.623 y $2.055.025, respectivamente—, la Sala encuentra debidamente acreditado que FOMAG efectuó un pago equivalente a 28 días de mora, por un valor de $3.658.648.
Siendo así, contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, no es cierto que se haya realizado el pago total de la obligación. En realidad, el pago acreditado corresponde a un abono parcial que cubre 28 días de mora, quedando pendiente el pago de los 28 días restantes. Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo Precisado lo anterior, conforme a lo dispuesto por la Ley 1955 de 2019, correspondería a la Sala determinar la entidad responsable del pago de los 28 días de mora restantes.
Sin embargo, en el expediente obran pruebas de la radicación de la solicitud de reconocimiento, de la expedición del acto administrativo y del pago de la prestación reconocida, pero no está acreditada la fecha en que la Secretaría de Educación notificó el acto de reconocimiento a la demandante ni la fecha en que lo remitió a FOMAG para pago.
En efecto, se observa que FOMAG, en la contestación de la demanda, no allegó prueba alguna que permita establecer la fecha en que recibió el acto administrativo para efectuar el pago. A su turno, el departamento del Putumayo anexó un expediente administrativo distinto al de la actora, correspondiente a la señora Isaura María Madrid Cabrales, razón por la cual tampoco es posible establecer la fecha en que notificó ni remitió el acto de reconocimiento al FOMAG.
En ese contexto, al no haber sido aportadas las pruebas que permitan determinar cuál de las entidades fue la culpable de la mora, y estando acreditado el retardo en el cumplimiento de la obligación, la Sala condenará solidariamente al departamento del Putumayo y a FOMAG al pago de 28 días por concepto de sanción moratoria a favor de la demandante.
En este punto, conviene precisar que si bien el juez de primera instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG, con fundamento en el Decreto 942 de 2022, que atribuye la responsabilidad del pago de las prestaciones entre las entidades territoriales y la sociedad fiduciaria en calidad de administradora del FOMAG, lo cierto es que dicha norma no resulta aplicable al caso, pues la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada el 22 de agosto de 2019, es decir, antes de la entrada en vigor dicha normativa — 1° de junio de 2022—.
En virtud del principio de irretroactividad3 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. En consecuencia, no es procedente declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG. Establecidos los días de mora causados y las entidades responsables del pago, la Sala precisa que el salario base de liquidación corresponde al del año 2019, dado que, tratándose de cesantías parciales, el salario base de liquidación para la sanción moratoria corresponde a la asignación básica devengada por el interesado para la fecha en que se causó la mora4.
En el caso concreto, dado que la mora se configuró en el año 2019, el salario base de liquidación debe ser el de ese año. En conclusión, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos fictos negativos y condenará solidariamente al departamento del Putumayo y a FOMAG al reconocimiento y pago de 28 días de mora causados en favor de la demandante.
Dicho valor deberá actualizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, de acuerdo con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 20185 y en las providencias del 26 de agosto de 20196, 6 de marzo de 3 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 4 Lo anterior de conformidad con la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, radicado: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15), que, en lo pertinente precisó: “Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo”. 5 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019.
M.P. William Hernando Gómez. Rad. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo 20257 y 29 de mayo de 20258, en las que se precisó que la actualización de la condena por sanción moratoria procede desde el día siguiente a la cesación de la mora y hasta la fecha en que la sentencia quede en firme. 5.
Renuncia de poder Revisado el expediente, se advierte que obra solicitud de renuncia de poder presentada por la abogada Soraya Elizabeth Guerrero Arteaga (Samai, primera instancia, índice 00013). Por lo tanto, se resolverá lo pertinente en la parte resolutiva. 6. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, no se condenará en costas a la parte demandante, porque el recurso de apelación prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Revocar la sentencia del 12 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, por las razones anotadas. En su lugar, se dispone: 1.1. Declarar la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados el 21 de octubre de 2020, 12 de febrero de 2021 y el 9 de febrero de 2023, por falta de respuesta a las peticiones por parte de FOMAG, la Fiduprevisora S.A., y el departamento del Putumayo, que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006. 1.2.
A título de restablecimiento del derecho, condenar solidariamente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Putumayo al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 28 días de mora.
Los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2019, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. La suma total causada por sanción moratoria se ajustará, conforme lo establece el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, desde el día siguiente en que esta cesó, hasta la ejecutoria de la sentencia. 1.3.
Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 2. Abstenerse de condenar en costas a la parte demandante, de conformidad con la parte motiva. 3. Aceptar la renuncia de poder presentada por la abogada Soraya Elizabeth Guerrero Arteaga, como apoderada del departamento del Putumayo, en los términos del artículo 76 CGP. 4.
Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de marzo de 2025. M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.
Radicado: 47-001-23-33-000-2019-00610-01 (3209-2021) 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 29 de mayo de 2025. M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Rad. 13001-23-33-000-2018-00281-01 (5370-2024). Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00639 01 Demandante: Darlin Edid Meneses Fajardo GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.