TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ORAL Santiago de Cali, Treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 010 Magistrado Ponente: Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-00 TEMA SANCIÓN MORATORIA / LEY 50 DE 1990 /EMPLEADO AFILIADO AL FONDO NACIONAL DEL AHORRO DECISIÓN CONFIRMA/NIEGA PRETENSIONES I. EL ASUNTO 1.
Profiere el Tribunal, en segunda instancia y a través de la Sala Segunda de Decisión, la sentencia que corresponde en virtud del recurso de apelación instaurado por la parte demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali, mediante la cual se negaron a las pretensiones de la demanda. 2.
En atención al artículo 18 de la Ley 446 de 1998, por la naturaleza del asunto y por tratarse de un proceso donde ya existe jurisprudencia al respecto, se le dará un trámite preferente. II. LA DEMANDA Y SUS ALEGATOS 3. El señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en la Ley 1437 de 2011, solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones No. DESAJCLR21-1567 del 15 de junio de 2021 y DESAJCLR21-1790 del 16 de julio de 2021, así como del acto ficto presunto negativo configurado frente al recurso de apelación interpuesto el 23 de junio de 2021 contra la primera resolución señalada. 4.
Como consecuencia de lo anterior, pide que se ordene a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL – reconocer y pagar en su favor la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la mora en la MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 2 consignación de las cesantías correspondientes al año 2019, con su respectiva indexación. 5.
Como argumentos de orden fáctico, adujo que tiene una relación legal y reglamentaria con la entidad demandada desde el 19 de diciembre de 2019, ejerciendo el cargo de Escribiente Circuito 00 ante el Juzgado Cuarto de Familia de Cali para la fecha de presentación de la demanda. 6. También expuso que, se encuentra afiliado al FONDO NACIONAL DEL AHORRO; entidad a la cual debían ser consignadas las cesantías del año 2019 el 14 de febrero del año 2020. 7.
Por otro lado, informó que el 18 de febrero de 2021 presentó la reclamación administrativa ante la entidad demandada, solicitando el reconocimiento de las cesantías del año 2019, con la correspondiente sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; petición que fue resuelta a través de la Resolución No. DESAJCLR21-1567 del 15 de junio de 2021, en la que se reconoció el valor de $78.194 por la prestación reclamada, sin hacerse referencia alguna frente a la sanción solicitada. 8.
Refirió que interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación el 23 de junio de 2021, resolviéndose de manera desfavorable el primero mediante Resolución No. DESAJCLR21-1790 del 16 de julio de 2021. 9. Finalmente, señaló que la entidad guardó silencio frente al recurso de apelación interpuesto y procedió a consignar las cesantías del año 2019 por el valor de $78.194, cuando las mismas correspondían a la suma de $80.580, conforme se reconoció en la Resolución No. RH 10829 del 31 de diciembre de 2019. 10.
A partir de lo expuesto y al considerar que sus cesantías no fueron consignadas de manera oportuna y completas, indicó que tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la norma señalada desde el 15 de febrero del año 2020 hasta la fecha1. 11. En sus alegatos de conclusión, dicho extremo procesal ratificó los argumentos indicados en la demanda y señaló que no es posible que la entidad alegue el conocimiento de la circular que establecía las fechas para los reportes de novedades, la cual era de enero del 2019, cuando el nombramiento del demandante se llevó a cabo hasta el 19 de diciembre de 2019; aunado a que no hay constancia de que la misma se le hubiere puesto de presente con antelación. 12.
Por otro lado, refirió que corresponde a la entidad demandada atender, velar y garantizar los emolumentos de cada uno de sus empleados, de manera que no es función de estos últimos estar recordando a la administración judicial sus funciones. 13. Adujo, que el demandante se encuentra facultado para solicitar la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990, teniendo en cuenta que 1 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02 y
09. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 3 pidió su traslado a COLFONDOS el 30 de junio de 2020; fecha para la cual aún no le habían consignado las cesantías del año 2019. 14. A partir de lo anterior, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda2.
III. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y SUS ALEGATOS 15. La entidad demandada manifestó oponerse a la prosperidad de las pretensiones precisando que, el demandante pertenece al régimen de cesantías anualizadas y debido a que no fue allegada a tiempo la novedad de su vinculación, no se incluyó su liquidación oportunamente. 16. Precisó que el auxilio de cesantías anualizado correspondiente al año 2019 fue reconocido mediante Resolución No. DESAJCLR21-1567 del 15 de junio de 2021, la cual le fue notificada el 17 de junio de 2021, con acuse de recibido al día siguiente. 17.
Por otro lado, indicó que mediante Circular DESAJCLC19-13 del 28 de enero de 2019 se estableció que la fecha límite para presentar novedades era hasta el 3 de diciembre del 2019; sin embargo, la misma fue reportada el viernes 20 de diciembre de 2019. 18. Ahora bien, en cuanto al régimen aplicable a los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, precisó que éste se encuentra previsto en la Ley 432 de 1998, la cual no contempla el cobro de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 para los servidores públicos afiliados a dicho fondo; aunado a que en voces del Consejo de Estado, dicha situación no resulta violatoria del derecho a la igualdad con los afiliados a los fondos privados, como quiera que los primeros reciben beneficios especiales. 19.
Afirmó que, en caso de una eventual sanción, el único beneficiario sería el Fondo Nacional del Ahorro, por lo que no era admisible que el demandante alegue en su favor el cobro de la sanción que pretende. 20. Por último, solicitó analizar la conducta desplegada por el demandante, teniendo en cuenta que el “ínfimo” monto dejado de consignar se debió a la falta de reporte oportuno de la novedad respectiva, pues dejó transcurrir de manera unilateral el tiempo para presentar la solicitud de reconocimiento, lo cual tuvo lugar hasta el 18 de febrero de 2021, a pesar de que es conocido por los servidores el acceso que tienen al sistema de información. 21.
En virtud de lo expuesto, solicitó negar las pretensiones de la demanda y declarar probada la excepción denominada “inexistencia de causa para demandar”3. 22. Finalmente, la entidad procedió a reiterar los argumentos de defensa en el escrito de alegatos de conclusión4. 2 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 16. 3 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo
10. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 4 IV. EL FALLO APELADO 23. El Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que el régimen de cesantías para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro es el contenido en la Ley 432 de 1998, el cual previó una consecuencia diferente en el caso de mora en la consignación de los aportes por parte del empleador, como es el cobro de intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del interés bancario corriente certificado por Superintendencia Bancaria. 24.
En ese sentido, señaló que el demandante no tiene derecho a la sanción moratoria deprecada ante la no trasferencia oportuna de las cesantías correspondientes al año 2019 al Fondo Nacional del Ahorro. 25. Finalmente, indicó que, si bien el demandante en sus alegatos de conclusión manifestó que el 30 de junio de 2020 había solicitado su traslado a COLFONDOS, lo cierto es que dicha etapa procesal no era la oportunidad para pretender adicionar nuevos cargos o solicitar nuevas pruebas, pues de ser así se vería comprometido el debido proceso de la contraparte5.
V. LA APELACIÓN 26. El extremo activo manifestó su inconformidad con la decisión de primera instancia señalando que, los alegatos de conclusión fueron un resumen cronológico de la demanda y no aportaron hechos o sucesos nuevos como lo indicó el a-quo en la sentencia. 27. Refirió que el escrito final se sustentó en las pruebas aportadas con la demanda, en el término para descorrer el traslado de las excepciones y en la reforma de la misma; situación que no fue considerada en el fallo recurrido. 28.
Por otro lado, indicó que la omisión de la entidad demandada de pronunciarse frente a la reforma de la demanda debe tomarse como un indicio grave a favor de la parte demandante; amén de que, en su sentir, en la sentencia de primera instancia no se valoraron las pruebas documentales aportadas en cada etapa del proceso, ni tampoco se consideró optar por el grado jurisdiccional de consulta a pesar de estar en otra jurisdicción; ello con el fin de garantizar garantías procesales y constitucionales del demandante. 29.
Reiteró que el señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN está facultado para ser beneficiario de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de Ley 50 de 1990, ya que fue a través de la Resolución No. RH 10829 del 31 de diciembre de 2019 que se liquidaron sus cesantías del año 2019; sin embargo, las mismas no fueron depositadas antes del 14 de febrero de 2020 en el Fondo Nacional del Ahorro. 4 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 17. 5 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo
18. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 5 30. Afirmó que la entidad demandada obró de mala fe al emitir en el año 2021 un nuevo acto administrativo de reconocimiento de las cesantías del año 2019, procediendo a consignar el valor respectivo ante el Fondo Nacional del Ahorro, cuando para dicha data (2021) ya se encontraba afiliado a un fondo privado de cesantías. 31.
En atención a lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda6. VI. ALEGACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA 32. La parte demandante reiteró los argumentos puestos de presente en el recurso de apelación y de manera adicional solicitó tener como prueba sobreviniente las sentencias de primera y segunda instancia que reconocieron en su favor la bonificación judicial como factor salarial. 33.
Lo anterior, teniendo en cuenta que dicha situación modificaría el valor de sus cesantías y las cuales, en su sentir, deberán ser incluidas en el fallo, en caso de revocarse la decisión de primera instancia7. 34. La entidad demandada, haciendo mención a la Ley 432 de 1998 (artículo 6º), reiteró que el demandante no tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, teniendo en cuenta que se encuentra afiliado al Fondo Nacional del Ahorro. 35.
Finalmente, indicó que una condena más allá de lo que fue pedido, probado y debatido en el curso del proceso sería atentatorio del principio de congruencia, así como de los derechos al debido proceso y defensa de la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, por lo que adujo que no es posible considerar el planteamiento del recurrente, en el sentido de que se emita un fallo que de alcances a facultades ultra y extrapetita. 36.
A partir de lo expuesto, solicitó confirmar el fallo de primera instancia8. 37. El Ministerio Público guardó silencio dentro del término legal oportuno9. VII. PROBLEMA JURÍDICO 38. La controversia jurídica planteada se contrae a determinar si el señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2019. 39.
En caso afirmativo, se deberá establecer si es posible analizar la prueba sobreviniente allegada por el extremo activo con los alegatos de segunda instancia y, en consecuencia, se debe reconocer el reajuste de 6 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 20. 7 SAMAI, segunda instancia, índice 12. 8 SAMAI, segunda instancia, índice 13. 9 SAMAI, índice 14 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 6 las cesantías de dicha anualidad ante la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial.
VIII. TESIS DE LA SALA 40. La Sala negará las pretensiones de la demanda, al verificar que el señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN no tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, dado que para los beneficiarios del sistema del FONDO NACIONAL DEL AHORRO, la Ley 432 de 1998 previó una consecuencia diferente en el caso de mora en la consignación de los aportes por parte del empleador, como es el cobro de intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del interés bancario corriente.
IX. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 41. El auxilio de cesantías constituye un ahorro forzoso para que los trabajadores atiendan sus necesidades básicas en caso de quedar cesantes, que debe ser reconocido y pagado a la terminación de la relación laboral, o durante la vigencia del vínculo laboral, cuando se requiera para atender otras prioridades del trabajador, como la educación, el mejoramiento o la compra de vivienda. 42.
La importancia del auxilio de cesantías y la especial protección que goza el trabajador, ha llevado al legislador a establecer mecanismos para garantizar que una vez el vínculo laboral haya terminado, éste sea cancelado de forma oportuna y sin dilaciones por parte de la administración. 43. El ordenamiento jurídico colombiano regula tres regímenes o sistemas diferentes de liquidación del auxilio de cesantías, sobre los cuales se ha referido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así: “Del recuento normativo se concluye que en la actualidad existen tres sistemas diferentes de liquidación y manejo de cesantías para servidores públicos del orden territorial, a saber (sic) y una situación generada por el tránsito legislativo, a la que se hará alusión posteriormente: 1°.- Sistema retroactivo: las cesantías se liquidan con base en el último sueldo devengado, sin lugar a intereses.
Se rige por la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la modifican y reglamentan y es aplicable a los servidores públicos vinculados antes del 30 de diciembre de 1996. 2°.- Sistema de liquidación definitiva anual y manejo e inversión a través de los llamados fondos de cesantías creados por la ley 50 de 1990: incluye el pago de intereses al trabajador por parte del empleador; cobija a las personas vinculadas a estos a partir del 31 de diciembre de 1996, en los términos del decreto 1582 de 1998. 3°.- Sistema del Fondo Nacional de Ahorro: desarrollado en el artículo 5° y demás normas pertinentes de la ley 432 de 1998; rige para los servidores que a él se afilien y contempla la liquidación anual de cesantías, pago de intereses por parte del Fondo, protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda y, además, contribuye a la solución del MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 7 problema de vivienda y educación10.” (Negrilla fuera de texto.) 44.
El régimen de retroactividad de las cesantías, está contemplado en la Ley 6ª de 1945, norma que en su artículo 17 reguló la prestación social en razón de un mes de sueldo por cada año de servicios. Este sistema es aplicable por vía de excepción a todos aquellos empleados públicos que se vincularon a la administración con anterioridad al 30 de diciembre de 1996 (fecha a partir de la cual entró en vigencia la Ley 344 del mismo año y que reguló el sistema de liquidación anual de cesantías para los empleados públicos), siempre que el vínculo laboral persista y que el servidor público no haya elegido voluntariamente afiliarse a un fondo privado para la liquidación anual de sus cesantías. 45.
La liquidación del auxilio de cesantía se efectúa al finalizar el vínculo laboral, ello por cuanto la liquidación se realiza con el último salario devengado por el trabajador, el cual se multiplica por los años laborados. Tratándose de cesantías parciales, el auxilio se liquida con el salario devengado al momento de la solicitud multiplicado por la cantidad de años laborados a la fecha y, al momento del retiro del servicio se realiza nuevamente la liquidación de la totalidad de años laborados, pero se descuentan las sumas canceladas por concepto de cesantías parciales. 46.
De otro lado, el régimen anualizado de cesantías está previsto para los empleados públicos por la Ley 344 de 1996, es aplicable a todos los servidores vinculados a partir del 30 de diciembre de 1996 y, no les sea aplicable la Ley 432 de 1998 ni hayan optado voluntariamente por afiliarse al FONDO NACIONAL DEL AHORRO. 47. En el régimen anualizado, el auxilio de cesantía se liquida definitivamente el 31 de diciembre de cada año y, corresponde al empleador la consignación de las sumas resultantes de la liquidación al fondo administrador de cesantías elegido por el trabajador a más tardar el 14 de febrero del año siguiente, so pena de incurrir en la sanción moratoria regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Este sistema también contempla el reconocimiento de intereses sobre las cesantías del 12% por parte del empleador a favor del empleado, suma que es pagada directamente a este último, es decir que no debe ser consignada al fondo. 48. Finalmente, los valores consignados a los fondos privados de cesantías deben generar unos rendimientos financieros que deben ser cancelados por los fondos privados a los trabajadores afiliados en sus cuentas individuales de cesantías. 49.
El tercer sistema o régimen corresponde a los afiliados al FONDO NACIONAL DEL AHORRO, el cual está regulado por el artículo 5º de la Ley 432 de 1998 y demás normas concordantes y se caracteriza por la liquidación anual de cesantías y el pago de intereses sobre los valores transferidos al FONDO NACIONAL DEL AHORRO. Este régimen no 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 22 de agosto de 2000.
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 8 comprende el pago de sanción moratoria, en caso de pago extemporáneo de la prestación, debido a lo indicado en el artículo 6º ibídem11. 50. El Decreto 3118 de 1968, que creó el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, dispuso a partir del 1° de enero de 1969 en su artículo 2712, que cada año calendario, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause a favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. 51. El artículo 33 ibídem13, consagró el pago de intereses a favor de los trabajadores en el 9% anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuraran a favor de cada empleado público, porcentaje que ascendió a la suma del 12% en virtud del artículo 3° de la Ley 41 de 197514. 52.
El artículo 49 del Decreto 3118 de 1968, reguló las consignaciones a cargo del empleador en favor de sus empleados y trabajadores, de la siguiente manera: 11 “Artículo 6º. “Transferencia de cesantías de servidores públicos. En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los sistemas generales de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salario que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior por los servidores públicos afiliados.
El incumplimiento de las obligaciones aquí establecidas dará derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas por todo el tiempo de la mora. Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior.
Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en causal de mala conducta que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente. (…).” 12 “Artículo 27º.- Liquidaciones anuales.
Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.” 13 “Artículo 33º.- Intereses en favor de los trabajadores.
El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta, intereses del nueve (9) por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial, inclusive sobre la parte de cesantía que se encuentre en poder de establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado que gocen del plazo previsto en el artículo 47.” 14 “Por la cual se modifica el Decreto-ley 1253 de 1975 y se dictan otras disposiciones.
(…) Artículo 3º.- El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta intereses del 12 por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial, inclusive sobre la parte de cesantías que se encuentren en poder de establecimientos públicos o empresas industriales o comerciales del Estado que gocen del plazo previsto en el artículo 47 del Decreto 3118 de 1968.” MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 9 “La Nación, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado deberán consignar en el Fondo Nacional de Ahorro las cesantías que a partir del 1 de enero de 1969 se causen en favor de sus empleados y trabajadores.
Lo dispuesto en el inciso anterior se cumplirá de la siguiente manera: a. Mensualmente, las entidades en referencia deberán depositar en el Fondo una doceava parte del valor de los pagos en favor de sus empleados y trabajadores por salarios y demás conceptos que se incluyan dentro de la base para liquidar al auxilio de cesantía, y b. Dentro de los primeros tres (3) meses de cada año, las referidas entidades depositarán en el Fondo la diferencia que resulte entre la liquidación de que trata el artículo 27 y las sumas depositadas en desarrollo del literal anterior; o tendrán derecho a que el Fondo les abone en cuenta el exceso de lo depositado sobre la liquidación”. 53.
Por su parte, la Ley 432 de 199815 por la cual se reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro16, en su artículo 5° permitió que el personal vinculado al sector territorial pudiera afiliarse a este Fondo para que administrara sus cesantías, reconociera los intereses y protegiera dicha prestación contra la pérdida de valor adquisitivo. 54.
En cuanto a las transferencias de las sumas dinerarias causadas por concepto de cesantías, el artículo 6º ibídem, previó al tenor, lo siguiente: “Artículo 6º. Transferencia de cesantías. Artículo modificado por el artículo 193 del Decreto 19 de 2012. Durante el transcurso del mes de febrero las entidades empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional del Ahorro el valor liquidado por concepto de cesantías, teniéndose en cuenta los dos últimos números de NIT para fijar fechas de pago.
Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior. Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en las faltas disciplinarias de conformidad con el régimen disciplinario vigente.
En todas las entidades públicas será obligatorio incluir en sus presupuestos las partidas necesarias para atender las cesantías de Ia respectiva vigencia, como requisito indispensable para su presentación, trámite y aprobación por parte de Ia autoridad correspondiente. Parágrafo. Las fechas estipuladas en este artículo para el cumplimiento 15 “Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.” 16 Transformó el Fondo Nacional del Ahorro en Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comercio, Industria y Comercio).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 10 de la obligación de transferencia no serán aplicables a las entidades públicas empleadoras del orden departamental y municipal, el régimen establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en lo relacionado con las fechas de transferencia de cesantías, y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan”.
(Resaltado fuera del texto original) 55. De acuerdo con la norma transcrita, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al FONDO NACIONAL DEL AHORRO el valor liquidado por concepto de cesantías durante el transcurso del mes de febrero y el incumplimiento de los funcionarios competentes, sin justa causa, los hará incurrir en las faltas disciplinarias, de conformidad con el régimen disciplinario vigente. 56.
Ahora bien, el parágrafo estableció de manera expresa que las fechas establecidas en dicho artículo no son aplicables a las entidades públicas del orden departamental y municipal, así como tampoco el régimen establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y demás normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan. 57. Conforme a lo anterior, en caso de incumplimiento en la obligación de las entidades pagadoras de transferir los valores correspondientes a la doceava parte de los salarios base para liquidar la cesantía, corresponde al FONDO NACIONAL DEL AHORRO adelantar las acciones de cobro consistente en intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora.
Para ello, el artículo 7° de la Ley 432 de 199817 reguló que las liquidaciones mediante las cuales el fondo determine los valores adeudados tienen el carácter de títulos ejecutivos. 58. En ese orden de ideas, se concluye que en el régimen de cesantías previsto para los afiliados al FONDO NACIONAL DEL AHORRO no es aplicable la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantía anualizada por parte del empleador al fondo.
X.
HECHOS PROBADOS Y RESOLUCIÓN DEL CASO 59. De conformidad con el acervo probatorio, se encuentra demostrado lo siguiente: 17 Artículo 7º.- Acciones de cobro. Corresponde al Fondo Nacional de Ahorro adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones de las entidades empleadoras, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual el Fondo determine los valores adeudados, tendrá carácter de título ejecutivo. El Fondo podrá verificar la exactitud y oportunidad de las correspondientes transferencias de cesantías, para lo cual gozará de facultades de investigación y fiscalización en las entidades empleadoras, para tal efecto podrá: a. Practicar visitas de inspección a las entidades; b. Nóminas, presupuestos, balances y libros de contabilidad; y Hacer requerimientos a los representantes legales, jefes de personal y pagadores;
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 11 60. A través de petición radicada el 18 de febrero de 202118, el demandante puso de presente a la entidad demandada que la consignación de las cesantías correspondientes al año 2019 no se veían reflejadas en el certificado expedido por el Fondo Nacional del Ahorro, por lo que solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990. 61.
En respuesta a dicha petición, la entidad demandada profirió la Resolución No. DESAJCLR21-1567 del 15 de junio de 202119, por medio de la cual explicó que debido a que el reporte de novedad relacionada con el nombramiento del demandante de fecha 19 de diciembre de 2019 se había realizado de manera extemporánea, esto es, el 20 de diciembre de 2019, no fue posible incluir su liquidación por temas presupuestales, pues su contrato no figuraba activo en el sistema. 62.
En virtud de lo anterior, accedió al reconocimiento y pago del valor equivalente a $78.194 por concepto de cesantías anualizadas, vigencia 2019; sin embargo, despachó de manera desfavorable el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, toda vez que el motivo no pago de la prestación fue un hecho ajeno a la Dirección Seccional de Administración Judicial. 63.
Contra la decisión anterior fue presentado recurso de reposición y en subsidio el de apelación20, siendo resuelto el primero a través de Resolución No. DESAJCLR21-1790 del 16 de julio de 202121, mediante la cual fue confirmada la decisión inicial, reiterándose la improcedencia del pago a la sanción moratoria deprecada y concediéndose el recurso de apelación interpuesto. 64.
De acuerdo con el desprendible de pago de las cesantías allegado22, se advierte que al demandante se le han liquidado por dicho concepto los siguientes valores: 65. Del extracto individual de cesantías expedido por el Fondo Nacional de Ahorro, se observa que el 21 de julio de 2021 fue consignado en favor del 18 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios 10 y 11. 19 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios 12 a 14. 20 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios 15 a 18. 21 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios 19 a 21. 22 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios
36. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 12 demandante y por concepto de cesantías del año 2019 el valor de $80.90023. 66. Posteriormente, con la reforma de la demanda fue aportada la Resolución No. RH 10829 del 31 de diciembre de 2019, en la que se refleja la liquidación las cesantías por parte de la entidad demandada por un valor de $ 80.580, teniendo como tiempo de servicios el comprendido entre el 19 de diciembre de 2019 y el 31 de diciembre del mismo año24. 67.
De igual manera fue allegada la Resolución No. 5198 (sin fecha), a través de la cual le fueron liquidadas las cesantías correspondientes al periodo laborado en el año 202125. 68. Ahora bien, revisado el escrito mediante el cual se descorrió el traslado de la excepción planteada en el escrito de contestación, se observa que el demandante en dicha oportunidad adjuntó un formado de afiliación o traslado a COLFONDOS, con fecha de diligenciamiento del 30 de junio de 2021, al igual que un reporte de movimientos y un oficio en el que dicho fondo le informó que el traslado de sus cesantías por parte del Fondo Nacional del Ahorro se había llevado a cabo el 19 de julio de 202126. 69.
Ahora bien, el demandante a través del presente medio de control pretende obtener la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales le fue negada la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías causadas en el periodo laborado durante el año 2019. 70. Al respecto, sea lo primero indicar que, de acuerdo con las probanzas aportadas al plenario, el señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN, para la fecha en que consolidó el derecho a las cesantías correspondientes al año 2019, era beneficiario del sistema del FONDO NACIONAL DEL AHORRO regulado por la Ley 432 de 1998 y su Decreto reglamentario 1453 de la misma anualidad. 71.
Dicho régimen, como se dijo en precedencia, está regulado por el artículo 5º de la Ley 432 de 1998 y demás normas concordantes y se caracteriza por la liquidación anual de cesantías y el pago de intereses sobre los valores transferidos al FONDO NACIONAL DEL AHORRO y no comprende el pago de sanción moratoria, en caso de pago extemporáneo de la prestación, debido a lo indicado en el artículo 6º ibídem. 72.
En efecto, este sistema de liquidación de cesantías establece que la entidad pública empleadora deberá transferir al fondo una doceava parte de los factores de salarios que sean base para liquidar las cesantías devengadas en el mes inmediatamente anterior, y que ante el incumplimiento del empleador, establece a favor del fondo, el cobro a las 23 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 02, folios 35. 24 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 09, folios 9 y 10. 25 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 09, folios 13 a 15. 26 SAMAI, primera instancia, índice 038, one drive, archivo 12, primer anexo.
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 13 entidades empleadoras de intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora, de conformidad con el artículo 22 del Decreto 1453 de 199827. 73.
En este orden de ideas, en el régimen del FONDO NACIONAL DEL AHORRO, no es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990 aquí reclamada, en la medida que la Ley 432 de 1998 previó una consecuencia diferente en el caso de mora en la consignación de los aportes por parte del empleador, como es el cobro de intereses moratorios mensuales equivalentes al doble del interés bancario corriente. 74.
Así las cosas, por ser el demandante beneficiario del régimen del FONDO NACIONAL DEL AHORRO para la época en la que causó la prestación, no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación de manera tardía de las cesantías de la Ley 50 de 1990, dado que el hecho generador que configuraría dicha indemnización, que consiste en el incumplimiento del empleador de consignar oportunamente las cesantías de sus empleados, se hubiere producido si el señor CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN se encontraba en el régimen anualizado manejado a través de los fondos privados de cesantías para el año 2019, de manera que se hubiere hecho exigible la consignación del valor de la cesantía liquidado con anterioridad al 14 de febrero de cada anualidad; circunstancia que como se indicó, no ocurre en el sub lite. 75.
En torno a este punto, el Consejo de Estado se ha pronunciado señalando la improcedencia de la sanción aquí reclamada cuando se trata de afiliados al FONDO NACIONAL DEL AHORRO, en los siguientes términos: “Improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria de los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro. (…) Conforme a lo anterior, en caso de incumplimiento en la obligación de las entidades pagadoras de transferir los valores correspondientes a la doceava parte de los salarios base para liquidar la cesantía, corresponde al FNA adelantar las acciones de cobro consistente en intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora.
Para ello, el artículo 7.° de la Ley 432 de 199828 reguló 27 Por el cual se reglamenta la Ley 432 de 1998, que reorganizó el Fondo Nacional de Ahorro, se transformó su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones. 28 Artículo 7º.- Acciones de cobro. Corresponde al Fondo Nacional de Ahorro adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones de las entidades empleadoras, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual el Fondo determine los valores adeudados, tendrá carácter de título ejecutivo. El Fondo podrá verificar la exactitud y oportunidad de las correspondientes transferencias de cesantías, para lo cual gozará de facultades de investigación y fiscalización en las entidades empleadoras, para tal efecto podrá: a. Practicar visitas de inspección a las entidades;
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 14 que las liquidaciones mediante las cuales el fondo determine los valores adeudados tienen el carácter de títulos ejecutivos. En ese orden de ideas, de la interpretación sistemática de los artículos 99 de la Ley 50 de 1990, 1.º del Decreto 1582 de 1998 y 6 de la Ley 432 de 1998, debe concluir esta Subsección que en el régimen de cesantías previsto para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro no es aplicable la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantía anualizada por parte del empleador al fondo”29.
(Destacado de la Sala). 76. De igual manera, la Alta Corporación Administrativa30 ha sostenido reiteradamente que las diferencias establecidas en la regulación legal del sistema de liquidación de cesantías existente entre el FONDO NACIONAL DEL AHORRO y los fondos privados, es razonable teniendo en cuenta los beneficios que reciben los afiliados a esta empresa industrial y comercial del estado, que se concretan en los programas de vivienda adelantados y los intereses que se reconocen a las cesantías, así como la compensación en el posible rendimiento financiero que podrían obtener de los privados. 77.
Como consecuencia de ello, y como quiera que el demandante era beneficiario del régimen del FONDO NACIONAL DEL AHORRO, no tiene derecho al pago de la sanción moratoria reclamada con fundamento en la Ley 50 de 1990, razón por la cual habrán de negarse las súplicas de la demanda y confirmarse la sentencia apelada. 78. Es importante resaltar que si bien el demandante manifestó que cuando le fueron consignadas las cesantías correspondientes al año 2019, a saber, el 21 de julio de 202, ya se encontraba afiliado a COLFONDOS, lo cierto es que para la fecha en que se causó la prestación, su afiliación estaba con el Fondo Nacional del Ahorro; aunado a que, llama la atención de la Sala que el traslado al fondo privado se llevara a cabo con posterioridad a la fecha en que fue expedido el acto administrativo por medio de la cual se resolvió en una primera oportunidad la solicitud de pago de la sanción moratoria, esto es, el 15 de junio de 2021. 79.
Lo anterior, como quiera que el diligenciamiento del formulario de afiliación o traslado de fondos de COLFONDOS data del 30 de junio de 2021. 80. Ahora bien, el escrito de apelación se duele de que no se le haya dado alcance jurídico al hecho de una presunta omisión de la entidad demandada de pronunciarse frente a la reforma de la demanda, aspecto que para la Sala, además de carecer de un fundamento legal específico en la Ley 1437 de 2011, resulta inane en el caso sub lite, pues al margen de b. Nóminas, presupuestos, balances y libros de contabilidad; y hacer requerimientos a los representantes legales, jefes de personal y pagadores; 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, providencia proferida el catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021), dentro del proceso identificado con la radicación No. 08001-23-33-000-2015-80077-01(1301-20). 30 Consejo de Estado.
Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 5 de diciembre de 2013. Rad. No. 08001-23-31-000-2011-01269-01 (0229-2013). C.P.: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. En el mismo sentido, sentencia del 14 de junio de 2018. Rad. 08001233300020130035702 (1672-2016). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE CESAR AUGUSTO ESTRADA MOGOLLÓN DEMANDADO NACIÓN-RAMA JUDICIAL- RADICACIÓN 76001-33-33-004-2022-00041-01 15 dicha circunstancia procesal, no puede haber reconocimiento sustancial del derecho reclamado, por lo ampliamente expuesto en los párrafos precedentes. 81.
Merced a lo expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia y por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno frente a la prueba sobreviniente aportada con el escrito de alegatos en segunda instancia, la cual no tiene incidencia en la solución del derecho sustancia reclamado. XI. COSTAS 82.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, a través del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en consonancia con la actual postura del Consejo de Estado31, corporación que ha establecido la vigencia del régimen subjetivo en materia de costas, en este punto es menester verificar la conducta asumida por las partes. 83.
Así las cosas, en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que en los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas. XII. DECISIÓN 84. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente sentencia.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase por Secretaría el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, (Firmado a través de SAMAI) RONALD OTTO CEDEÑO BLUME (Firmado a través de SAMAI) (Firmado a través de SAMAI) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ 31 Ver entre otras, sentencia del 8 de febrero de 2024 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado No. 52001233300020180046100 (4256-2021).