Sincelejo octubre veintidós (22) de dos mil veinticinco (2025) Radicación 700012333000-2020-00346-00 Demandante Comunicación Celular S.A.1 Demandado Municipio de Coveñas Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho (Tributario) Tema Impuesto de alumbrado público – nulidad por no expedición de acto previo a la liquidación oficial M. Ponente Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Cuestión previa.
Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto. Asunto por resolver: Dictar sentencia de primera instancia. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: COMCEL solicita que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial No. 12 del 8 de octubre de 2019, por medio 1 En adelante: “COMCEL”. Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia de la cual la Secretaría de Hacienda del MUNICIPIO DE COVEÑAS, determinó el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019 a su cargo; y de la Resolución No. 19 del 19 de marzo de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella.
Como consecuencia de lo anterior, pretende que se declare que no hay lugar al cobro del impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019 en cuantía de $510.677.220, a su cargo. 1.2 Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que, sin mediar acto previo, la Secretaría de Hacienda del MUNICIPIO DE COVEÑAS le notificó la Liquidación Oficial No. 12 de 8 de octubre de 2020, por medio de la cual determinó el impuesto de alumbrado público a su cargo, por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019.
El 20 de diciembre de 2019, COMCEL interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial del impuesto. El MUNICIPIO DE COVEÑAS resolvió el recurso de reconsideración, a través de la Resolución No. 19 del 19 de marzo de 2020, confirmando la liquidación oficial. El valor determinado oficialmente por concepto del impuesto de alumbrado público por el MUNICIPIO DE COVEÑAS a cargo de COMCEL fue de $510.677.220. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación: En la demanda, como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA.
Vs. Municipio de Coveñas Sentencia - Artículo 29, 287, 313-4 y 388 de la C.P. - Inciso 3° del artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. - Artículos 349, 351, y 353 de la Ley 1819 de 2016. - Acuerdo Municipal No. 006 de 19 de agosto de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Coveñas. Centró la discusión planteando los siguientes cargos de nulidad: - Violación de la Constitución Política por falta de acto previo a la liquidación oficial: Es evidente que el MUNICIPIO DE COVEÑAS no profirió de manera previa a la notificación de la Liquidación Oficial, un "acto previo" a esta, por lo que no pudo discutir las facturas de energía eléctrica, contentivas del impuesto de alumbrado público por los periodos discutidos. - Violación de la Ley 1819 de 2016, por falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público: En razón a que la fijación de la tarifa está sujeta al estudio técnico de referencia de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, es claro que sin dicho estudio no puede ser establecida la tarifa, como se hizo en los actos administrativos aquí demandados que liquidaron el tributo en cuestión violando las normas que exigen dicho estudio técnico. - Violación de la Ley No. 1819 de 2016, por falta de régimen de transición: A la fecha de presentación de la demanda no se había reformado el Acuerdo Municipal No. 006 de 19 de agosto de 2015, como lo dispuso la Ley 1819 de 2016. - Violación del Acuerdo No. 006 de 19 de agosto de 2015: No se verificó el hecho generador del impuesto de alumbrado público en el MUNICIPIO DE COVEÑAS, por el no uso de la infraestructura del sistema de alumbrado público en su jurisdicción por COMCEL.
Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia Los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público son los distribuidores o agentes, puesto que ellos son los que usan dicha infraestructura, realizando así el hecho generador del impuesto. COMCEL ejerce su actividad comercial en algunas jurisdicciones municipales del país a través de los CAV -"Centros Administrativos de Ventas"-, donde por ser el propietario de esos bienes de uso privado, usa la infraestructura del sistema de alumbrado público según la jurisdicción. Los mencionados CAV, que tiene en los diferentes municipios del Departamento de Sucre, se reduce a uno (1) solo, el cual está ubicado en Sincelejo dentro del Centro Comercial Guacarí, Calle 29 No. 25B 365.
En la jurisdicción del MUNICIPIO DE COVEÑAS, COMCEL no tiene ni tuvo por los meses de junio 2015 a agosto 2019, ningún CAV, razón por la cual no utiliza la infraestructura del sistema de alumbrado público, en dicha jurisdicción. 1.5 Pronunciamiento de la parte demandada: El MUNICIPIO DE COVEÑAS no contestó la demanda. 1.4 Actuación procesal: Admisión: 3 de junio de 2021.
Decisión de dictar sentencia anticipada y correr alegatos: 22 de abril de 2024. 1.5 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el concepto de violación, con relación a la violación al debido proceso por no haber expedido la demandada un acto administrativo previo que le permitiera pronunciarse y defenderse respecto de la Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA.
Vs. Municipio de Coveñas Sentencia obligatoriedad y monto del impuesto de alumbrado público en los períodos de tiempo mencionados. Insistió en la violación de la Ley 1819 de 2016, por falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público. Hizo claridad en que el estudio técnico publicado en la página web de la entidad territorial demandada solo fue publicado el 22 de agosto de 2023, lo que quiere decir que la para el período de junio de 2015 a agosto de 2019 -períodos discutidos-, no existía dicho estudio.
Reiteró que los actos acusados están viciados de nulidad por falta de motivación al no haber sido sustentados fáctica, jurídica y probatoriamente que se hubiera configurado el hecho generador y, por ende, que fuera sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. Sus únicos “centros administrativos de ventas”, a través de los cuales ejerce su actividad comercial en el Departamento de Sucre son los ubicados en el Centro Comercial Guacarí y en la Avenida Ocala, ambos en jurisdicción del Municipio de Sincelejo y no de la entidad territorial demandada.
La parte demandada, guardó silencio. El Ministerio Público conceptuó que los actos administrativos impugnados deber ser anulados y restablecérsele los derechos conculcados a la demandante, en los términos pedidos en la demanda, por las siguientes razones: (i) se violó el debido proceso al no notificar a la accionante un acto previo a la liquidación oficial del tributo, a fin de que pudiera controvertir la obligación tributaria, la deuda liquidada y los factores de cuantificación del tributo.
Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia (ii) hubo violación de las normas en que debe fundarse el acto administrativo por falta de estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público. (iii) el Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de agosto 2015, expedido por el Concejo Municipal de Coveñas, violó el régimen de transición contemplado en la Ley 1819 de 2016;
(iv) el artículo 155 del Acuerdo No. 006 de 2015, violó las normas en que debían fundarse por aplicación indebida. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 152-3 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Determinar si la Liquidación Oficial No. 012 de 8 de octubre de 2019, por medio de la cual se determinó el impuesto alumbrado público por el período junio 2015 - agosto 2019, a cargo de COMCEL, y la Resolución No. 019 del 19 de marzo de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella, se encuentran viciados de nulidad, por los cargos planteados en la demanda.
La Sala accederá a las pretensiones de la demanda, al encontrar que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad previo estudio de los siguientes aspectos: i) Debido proceso administrativo en la determinación del tributo -acto previo-; y ii) Caso concreto. Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia 2.3 Debido proceso administrativo en la determinación del tributo -acto previo-: El derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la CP, en su núcleo esencial impone a la administración la salvaguarda y garantía de la defensa contradictoria2.
En lo que respecta al procedimiento mediante el cual la administración determina el tributo, el H. Consejo de Estado ha considerado que, en garantía del derecho a la contradicción del administrado en dicho procedimiento, debe expedirse un acto previo que brinde la posibilidad de controvertir lo considerado por la administración respecto del tributo a determinar.
De manera concreta, lo dicho por el Alto Tribunal, se ha dado en los siguientes términos: “Como lo ha señalado la Sala3 el oficio de cobro persuasivo constituye un acto previo al acto de determinación del tributo, que garantiza el debido proceso del contribuyente en cuanto le expone los motivos por los cuales lo considera sujeto pasivo de la obligación tributaria en discusión y los factores que tuvo en cuenta para fijar y cuantificar el tributo, por lo que se le da la oportunidad de manifestar sus opiniones con respecto al requerimiento hecho, previo a proferir el acto administrativo de carácter definitivo.” 4 Esa misma Corporación en sentencia del 7 de octubre de 20215, consideró: “Para la Sala, la Resolución IAP-2013-001 del 2 de agosto de 2013, sometida a control de legalidad, corresponde a «simples 2 Sentencia T-416/98 de la Corte Constitucional. 3 Sentencia del 4 de mayo de 2015, Exp. 20615, CP.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad. No.: 540012333000-2018-00044-01(24983). Actor: CENIT Transporte y Logística de Hidrocarburos SAS. Demandado: Municipio de Toledo. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad. No.: 200012333000-2014-00337-01(23797). Actor: Carbones de La Jagua SA. Demandado: Municipio de La Jagua de Ibirico. Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia liquidaciones tributarias expedidas en actuaciones administrativas iniciadas de oficio, por lo cual debe expedirse al contribuyente un requerimiento previo que le permita controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que le faculta al municipio a liquidarle y cobrarle el impuesto»6 y, es precisamente, la ausencia de ese requerimiento o acto previo a la expedición de la liquidación demandada, la que sustenta el cargo de ilegalidad propuesto por la demandante.
Pues bien, del contenido del acto enjuiciado y de la revisión del expediente, no se advierte que previo a la Resolución IAP-2013- 001 del 2 de agosto de 2013 se haya proferido actuación alguna que le haya permitido a la contribuyente discutir aspectos tales como las normas que fundamentaron la decisión, su calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, la base de determinación y la tarifa aplicable respecto de los periodos objeto de cuestionamiento, lo que evidencia la vulneración de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción de la parte actora, siendo procedente decretar la nulidad solicitada.
Se reitera que, para garantizar los citados derechos, en casos como el presente, no es suficiente la interposición del recurso de reconsideración7. Lo analizado, resulta suficiente para que se confirme la sentencia apelada, en cuanto el tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, pero por las razones expuestas en esta providencia, relevándose la Sala del estudio de los demás cargos de ilegalidad propuestos en la demanda”.
De los pronunciamientos jurisprudenciales citados, se desprende lo siguiente: 6 Sentencia del 23 de febrero de 2017, Exp. 21735, demandante: C.I. PRODECO S.A, demandado: municipio de Becerril, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Reiterada en la sentencia del 25 de febrero de 2021, Exp. 24725, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 7 Cfr. la sentencia del 9 de julio de 2021, Exp. 23956, C.P. Milton Chaves García. Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA.
Vs. Municipio de Coveñas Sentencia En garantía del derecho de defensa y contradicción, el cual hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso del administrado y/o contribuyente, la administración tributaria debe garantizar que este tenga la posibilidad de manifestar su posición frente a las razones de hecho y de derecho que se están considerando para la determinación del tributo, antes de que se expida el acto administrativo que lo determine.
La omisión de brindarle esa posibilidad al administrado redunda en la configuración de una flagrante vulneración del derecho fundamental al debido proceso y, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437, motivación suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo que determina el tributo arrastrando consigo un vicio con vulneración de rango constitucional. 2.4 Caso concreto: La parte actora aporta como prueba copia de los actos administrativos demandados, de los cuales se desprende, lo siguiente: Los únicos antecedentes que se enuncian en dichos actos fueron la ausencia de pago por parte de la demandante y el vencimiento del término otorgado para pagar.
Ello, se plasmó en las consideraciones de la Liquidación Oficial No. 12 del 8 de octubre de 2019, así: Es decir, que de la lectura de la parte considerativa del acto acusado es posible concluir que la conducta desplegada por la parte demandada fue la expedición directa de la Liquidación Oficial No. 12 del 8 de octubre de 2019, sin que de manera previa le hubiera otorgado la posibilidad a la demandante de Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA.
Vs. Municipio de Coveñas Sentencia pronunciarse sobre su posición respecto del hecho generador y el valor del tributo. En ese orden, al habérsele negado al administrado la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en etapa previa a la expedición del acto administrativo que determina el tributo, se edifica una razón autónoma y suficiente para declarar la nulidad del acto de determinación en sede judicial, la cual encuentra sustento en la grave afectación al derecho fundamental al debido proceso.
En efecto, con la expedición de la Liquidación Oficial No. 12 del 8 de octubre de 2019, de manera directa y sin acto previo que otorgara la oportunidad a la demandante de pronunciarse sobre los aspectos relacionados con la determinación del impuesto de alumbrado público, se vulneró el derecho fundamental al debido proceso. La Sala se abstendrá de estudiar los otros aspectos señalados por la parte actora en el concepto de la violación, teniendo en cuenta el criterio expuesto en sentencia de 30 de abril de 20258, mediante la cual la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, confirmó la declaratoria de nulidad de liquidaciones oficiales de alumbrado público por no haberse expedido acto previo, decretada por esta misma Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, y en la que bastó la comprobación de ese cargo para confirmar la decisión de primera instancia. La anterior determinación, tiene como consecuencia ineludible la declaratoria, a título de restablecimiento del derecho, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
C.P.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de 2025. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 700012333000-2021-00043-01 (29727). Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. Demandada: Municipio de Coveñas. Temas: Impuesto de alumbrado público. Cargos de apelación. Expedición de acto previo.
Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia que la parte actora no está obligada a pagar las sumas indicadas en los actos acusados -que en esta decisión se anularon- por concepto de impuesto de alumbrado público. Conclusión: La Sala accederá a declarar la nulidad de los actos acusados, con el consecuente restablecimiento del derecho solicitado por la parte actora, al encontrase viciados de nulidad por la expedición directa de la liquidación oficial, sin otorgar previamente al contribuyente la posibilidad pronunciarse sobre el hecho generador y el valor del tributo. 2.4 Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no obstante resultar vencida la parte demandada, no se condenará en costas, comoquiera que no se ha comprobado su causación, en virtud del criterio objetivo - valorativo, para la imposición de la condena en costas. 2.8 DECISIÓN: En medio de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la nulidad de Liquidación Oficial No. 12 del 8 de octubre de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del MUNICIPIO DE COVEÑAS, liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019 a su cargo; y de la Resolución No. 19 del 19 de marzo de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella.
Rad.700012333000-2020-00346-00 COMCEL SA. Vs. Municipio de Coveñas Sentencia SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho declárese que la parte actora no está obligada a pagar las sumas indicadas en los actos acusados -que en esta decisión se anularon- por concepto de impuesto de alumbrado público.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente en SAMAI SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente en SAMAI VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada