Sincelejo, octubre veintiocho (28) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA ANTICIPADA Radicación 700013333000-2023-00025-00 Demandante: Caja de Compensación Familiar de Sucre1 Demandado: ESE. Hospital Local Nivel I Nuestra Señora del Socorro de Sincé2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Otros Tema: Competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar ejecuciones coactivas M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto por resolver: Dictar sentencia anticipada. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La parte demandante pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ, al interior de un proceso de cobro coactivo: - Resolución No. 0004 de 2 de noviembre de 2022, por medio de la cual resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la 1 En adelante: “COMFASUCRE”. 2 En adelante: “ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada ejecución del mandamiento de pago No. 0002 del 09 de agosto de 2022, librado en contra de COMFASUCRE. - Resolución No. 005 de 1° de diciembre de 2022, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición formulado contra la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita declarar probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, extinguir la obligación reclamada y ordenar el reintegro a COMFASUCRE de la suma de $2.659.372.009, retenida como producto de la medida de embargo y secuestro decretada y materializada con la entrega de depósitos o títulos judiciales.
Condenar en costas a la parte demandada. 1.2. Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que mediante Resolución No. 21-102701 de 27 octubre de 2021, el representante legal de la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ adoptó el reglamento interno de recaudo de cartera y cobro coactivo de dicha entidad. Dicho acto administrativo no fue publicado en legal forma y, además fue expedido de manera irregular, con infracción de las normas en que debería fundarse y sin competencia de quien lo suscribe.
Afirma que, las Empresas Sociales del Estado no están autorizadas para el procedimiento de recaudo por cobro coactivo, sino del cobro ejecutivo a los prestadores para la financiación y el mejoramiento de los servicios de salud. Mediante Resolución No. 0002 de 4 de mayo de 2022 -título ejecutivo-, la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ procedió a liquidar de manera unilateral los contratos cápita del régimen subsidiado de las vigencias del año 2012 al 2021, suscritos con COMFASUCRE cuantificando la liquidación en la suma de $ 4.589.816.690, suma que, luego de ser recurrida, se fijó finalmente en $ 2.659.372.009.
La entidad demandada procedió a iniciar proceso administrativo de cobro coactivo en contra de COMFASUCRE, en el que se produjeron las siguientes actuaciones: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada - Resolución No. 0002 de 9 de agosto de 2021, libra mandamiento de pago por la suma de $ 2.659.372.009, ordenando el embargo de bienes y cuentas corrientes. - Resolución No. 0004 del 02 de noviembre de 2022 -acto demandado-, resuelve las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago y ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $ 2.659.372.009 incluidos los intereses moratorios. - Recurso de reposición contra -el 25 de noviembre de 2022- contra la Resolución No. 0004 del 2 de noviembre de 2022. - Resolución No. 0005 del 1 de diciembre de 2022, decide confirmar en todas sus partes la decisión y ordena seguir adelante con la ejecución por la suma de $2.659.372.009 incluidos los intereses moratorios. - Auto No. 0007 de 16 de enero de 2023, resuelve las objeciones frente a la liquidación del crédito y fija la suma de $2.659.372.009, por concepto de liquidación del crédito. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación: La parte actora indicó como violadas las siguientes normas: - Artículos 29 y 116 de la Constitución Política de Colombia. - Parágrafo 1º Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. - Artículo 145 de la Ley 1438 de 2011. - Artículo 13 Ley 1122 de 2007. - Artículos 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Desarrolló el concepto de violación de cada una de las normas señaladas, así: - Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia: Su trasgresión obedece a que la expedición de los actos administrativos demandados se dio por un funcionario que carece de competencia para expedirlo; pues, no está previsto en ningún régimen legal la posibilidad de que las Empresas Sociales del Estado estén facultadas para el cobro coactivo de las obligaciones a su favor, ya que, se excluyen de dicho cobro privilegiado las obligaciones respecto de las cuales las entidades desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios. Concreta que las Empresas Sociales del Estado carecen de la prerrogativa de cobro coactivo respecto de las facturas cambiarias derivadas de la contratación de servicios de salud y por tanto al existir falta de competencia de la entidad demandada para ejercer ese cobro coactivo se considera transgredida dicha norma constitucional. - Parágrafo 1º Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006: Se excluyen del campo de aplicación de esta norma las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares en desarrollo del régimen privado.
Considera que al estar su relación con la entidad demandada sustentada en contratos de prestación de servicios de salud no le es aplicable a la misma dicha norma. - Artículo 116 de la Constitución Política de Colombia: Se presenta porque la facultad jurisdiccional consagrada en dicha norma no está reservada para las Empresas Sociales del Estado. - Artículo 145 de la Ley 1438 de 2011: Todas las normativas sobre las cuales se soportan los actos administrativos demandados fueron derogadas y las que no, fueron interpretadas de manera errónea en su alcance como sería el caso de las contenidas en el Estatuto Tributario, reservadas al cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, sin que incluya aquellas generadas por la prestación de los servicios de salud. - Artículo 13 Ley 1122 de 2007: Esa normativa en ninguno de sus apartes le estableció la facultad de cobro coactivo a las Empresas Sociales del Estado, sino que, por conducto de los administradores de los recursos, en este caso ADRES; en la eventualidad de no pago de los servicios los girará directamente al prestador y no por cobro coactivo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada - Artículos 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011: Las Empresas Sociales del Estado no están facultadas para implementar el cobro coactivo por cuanto no se encuentran incluidas dentro del parágrafo del artículo 104 del CPACA ya que no fueron revestidas de las prerrogativas de dicho cobro en los artículo 823, 826, 829, 830, 831, 832, 834, 836, 837 y 837-1 del Estatuto Tributario por cuanto las obligaciones a favor de estas empresas están contenidas en contratos de prestación de servicios regidas por el derecho privado y no tienen la entidad de ser deudas fiscales (artículo 370 de la Ley 1819 de 2016) o caudales públicos. 1.4 Pronunciamiento de la parte demandada: La ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda, aduciendo que los actos administrativos demandados fueron expedidos con el lleno de los requisitos legales y otorgándole a la demandante todos los medios de defensa y las garantías contemplados en la normatividad que regula la materia.
Respecto de los hechos de la demanda, aceptó como ciertos el PRIMERO y del OCTAVO al DÉCIMO CUARTO; y manifestó que los hechos SEGUNDO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SEXTO y SÉPTIMO no son hechos. Por otro lado, insistió en que por disposición del artículo 116 de la Constitución Política y la Ley 1066 de 2006, la ESE. demandada tiene la facultad de ejercer función jurisdiccional, traducida en el presente caso como la facultad de adelantar procesos de cobro coactivo en contra de sus deudores.
Además, defendió la competencia para expedir los actos administrativos demandados por parte del representante legal de la demandada, en virtud de la orden contenida en el Decreto 4473 del 15 de diciembre de 2006 y la Ley 1437 de 2011. Excepciones de mérito: Propuso como medio exceptivo de fondo, la “LEGALIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS”, sustentándolo en la Ley 1066 del 2006, la Ley 1437 de 2011, la Ley estatutaria 1751 de 2015 y el Decreto 4473 de 2006.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada 1.5 Pronunciamiento frente a las excepciones: La parte accionante descorrió el traslado de la excepción formulada con la contestación de la demanda aduciendo que la misma se fundamenta en una ley derogada, pues acude al artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, derogado por el artículo 145 de ley 1438 del 19 de enero de 2011, por la cual se reforma el Sistema de General de Seguridad Social en Salud, norma que derogó todos los artículos relacionados con salud, precisamente de la citada ley y el citado artículo.
Reiteró lo manifestado en el concepto de violación con relación a la falta de competencia de las ESE para adelantar procesos de cobro coactivo, trayendo a colación una circular de la Procuraduría General de la Nación y sentencias del Consejo de Estado, para concluir que tal prerrogativa no la ostenta la entidad demandada respecto de la acreencia que pretende cobrar a través de las decisiones adoptadas en los actos administrativos demandados. 1.6 Actuación procesal: Admisión: 9 de mayo de 2023.
Decisión de dictar sentencia anticipada y alegatos: 9 de agosto de 2023. 1.7 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: La parte demandante citó precedente judicial del H. Consejo de Estado sobre el carácter definitivo de los actos acusados y su susceptibilidad de control judicial. Reiteró lo expuesto en el concepto de violación y en la contestación de las excepciones, en el sentido de que los actos administrativos acusados habían sido expedidos con infracción en las normas en que deberían fundarse, sin competencia, mediante falsa motivación y con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Citó pronunciamientos de órganos de control, entidades del orden nacional y del Consejo Superior de Judicatura sobre la incompetencia de las ESE para adelantar procesos de cobro coactivo para reclamar acreencias que no surgen del ejercicio de la función administrativa.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Adicionalmente, adujo que “Los ataques que se le han hecho a los actos demandados NO SOLO RECAEN SOBRE LA FALTA DE COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO Y DE LA ENTIDAD QUE DICTARON EL ACTO, TAMBIEN SE LES CUESTIONÓ A LO GARGO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO PROPONIENDOSE EXCEPCIONES COMO LA PRESTACRIPCIÓN (SIC) DE LA ACCIÓN DE COBRO, LA EXCEPCIÑÓN (SIC) DE PAGO EFECTIVO, LA EXCEPCIÓN DE EXISTENCIA DE ACUERDO DE PAGO, LA EXCEPCION DE LA FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCUMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ, Y POR ÚLTIMO, LA FALTA DE EJECUTORIA DEL TITULO.” Lo anterior, para alegar que dichas excepciones merecen un análisis de esta corporación, para analizar que fueron consolidadas y ampliamente sustentadas en el recurso de reposición contra la Resolución 0004 de 2 noviembre de 2022 - acto demandado-, citando para ello, el cuerpo del escrito de formulación de dichas excepciones.
El Ministerio Público emitió concepto solicitando acceder a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: La facultad de cobro coactivo es una atribución que posee las entidades públicas para obtener el pago de las obligaciones insolutas que tienen a su favor, sin embargo, la Corte Constitucional ha interpretado de manera restrictiva dicha atribución, tal como lo ha manifestado en la Sentencia C-666 de 2000.
En el caso de las ESE, el estatuto de contratación aplicable no es aquel determinado en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias sino, preponderantemente, la normatividad contractual del derecho privado, civil o comercial, con la marcada incidencia de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal contemplada en los Arts. 209 y 267 de la C.P. En el presente caso se debe dilucidar si los actos proferidos por la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ, en desarrollo de su proceso de cobro coactivo ante COMFASUCRE, son verdaderas determinaciones en despliegue de una función administrativa o Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada deben considerarse actuaciones contractuales regidas por el ordenamiento privado. Lo anterior, se traduce en un aspecto importante, ya que de ello dependerá la existencia o no de la facultad de cobro coactivo en cabeza de la entidad demandada, puesto que, en observancia de los hechos de la demanda, dicha atribución estaría establecida para el cobro de los actos administrativos ejecutoriados que imponen a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero, de conformidad con los Arts. 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011.
Concluye que tiene razón la parte demandante al cuestionar la competencia del funcionario de la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ para iniciar y desarrollar el proceso de cobro coactivo sobre las sumas de dinero que dice deberle COMFASUCRE por las siguientes razones: - Los actos expedidos por la demandada y que sirvieron de base no sólo para iniciar sino para tramitar hasta este momento el proceso de cobro coactivo contra COMFASUCRE, no son de tipo administrativo.
Son decisiones enmarcadas dentro de la actuación de un contrato regido por el ordenamiento privado, teniendo en cuenta que no fueron producto del ejercicio de potestades exorbitantes sino de una errónea interpretación del acuerdo legal suscrito entre las partes y, en consecuencia, el funcionario que los profirió no poseía la competencia material, temporal o territorial para hacerlo. - Como lo expedido por la demandada no constituye un acto administrativo como tal, esa determinación no constituye uno de los documentos que puedan prestar mérito ejecutivo en los términos del Art. 99 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no pueden ser base para adelantar un procedimiento de cobro coactivo y, en consecuencia, se itera, el funcionario que los profirió no poseía la competencia material, temporal o territorial para hacerlo. - La Procuraduría General de la Nación, ha sentado postura afirmando que las ESE, en general, no tienen competencia para adelantar procedimiento administrativo de cobro coactivo, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada teniendo en cuenta que, respecto de la prestación de servicios de salud, aquellas desarrollan actividades de gestión para el cumplimiento de cometidos estatales concernientes a la atención de la salud de los habitantes en el territorio colombiano y, de ninguna manera, despliega una actuación administrativa que denota una atribución de autoridad o imperium respecto de dichos servicios, así como en su posición de contratista en los contratos celebrados con las EPS, en las cuales detenta una posición igualitaria con su contraparte, propia de aquellos que constituyen actos jurídicos erigidos entre personas regidas por el derecho común. La parte demandada guardó silencio. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, conforme a los cargos señalados en la demanda y, en consecuencia, si es procedente el restablecimiento del derecho requerido.
La Sala declarará la nulidad de los actos acusados, con el consecuente restablecimiento del derecho, previo análisis de los siguientes aspectos i) facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, y ii) el caso concreto. 2.3 Facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo: La posición actual del H. Consejo de Estado respecto a la competencia de las ESE para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, fue expuesta en la sentencia de 24 de agosto de 20233, en la que consideró lo siguiente: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativo, Sección Cuarta.
C.P: Milton Chávez García. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 25000233700020160117401. Sentencia del 24 de agosto de 2023. Demandante: EPS-S CONVIDA Demandado: ESE HOSPITAL OCCIDENTE DE KENNEDY NIVEL III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada “(…) el servicio de salud es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por los particulares sin que, en general, implique el ejercicio de una función pública o administrativa. (…) Entre las instituciones que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se encuentran las Empresas Sociales del Estado, que conforme con lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 199314, son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por la ley, si son de orden nacional o por ordenanzas o acuerdos, si son de orden territorial.
El artículo 195, numeral 2, ib, dispone que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud o de seguridad social, como servicio público a cargo del Estado. En la misma norma, numeral 6, prevé que en materia contractual las ESE se rigen por el derecho privado. (…) Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, fueron reglamentados por el Decreto 1876 de 1994, que en el artículo 1515 señala que las Empresas Sociales del Estado se sujetan al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones legales.
El artículo 1616 de ese mismo decreto precisa que en materia de contratación, las ESE se rigen por las normas del derecho privado, sujetas a la jurisdicción ordinaria, pero que pueden acogerse a cláusulas exorbitantes (Decreto 1876/1994, compilado en el Dec. 780/2016) En concordancia con las anteriores normas, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 incluye a las Empresas Sociales del Estado entre las entidades descentralizadas del orden nacional y precisa que son órganos del Estado que, aunque tienen autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Esta disposición es aplicable a las entidades territoriales, según el parágrafo 1º de dicha norma. Asimismo, el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 señala que la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de las Empresas Sociales del Estado. En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP).
Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que las ESE, en la contratación por la prestación de los servicios de salud se sujetan al derecho privado. Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud. Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (ESE) y otros (particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Lo anterior significa que en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo, generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas.
En atención a las disposiciones mencionadas, se concluye que, si bien las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas que prestan en forma permanente el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, el cumplimiento de esa actividad no constituye una función administrativa, como quedó dicho en el capítulo anterior.
En ese entendido, aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud no pueden perseguirse en ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes. En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de estas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada prestación de salud, dado que esta tiene inmerso un contrato de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, del que concurren obligaciones civiles y comerciales.” El criterio anterior, ha sido reiterado en reciente decisión4, en la que la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, precisó que estas empresas pueden iniciar el procedimiento de cobro coactivo, solo cuando existan créditos a su favor que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no esté incluida la prestación del servicio de salud, dado que el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes, pues para ello debe acudirse a la jurisdicción ordinaria, en similares condiciones con los particulares: “(…) El artículo 112 de la Ley 6 de 1992 otorgó jurisdicción coactiva (hoy cobro coactivo) a las entidades públicas del orden nacional, organismos adscritos y vinculados, entes de control y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para hacer efectivos los créditos a su favor.
En sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “vinculados”. En esa oportunidad, la Corte hizo el estudio de constitucionalidad en relación con las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en su condición de órganos vinculados y declaró exequible las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos”.
En este punto es relevante acudir también a los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. El artículo 1 dispone que, en virtud de los principios que regulan la administración pública (art. 209 CP), los servidores públicos que tienen a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, C.P.: Milton Chaves García. Sentencia del 13 de marzo de 2025. Rad. No. 17001233300020200016601 (28119). Demandante: ASMET Salud EPS SAS. Demandado: ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada público deben realizar su gestión en forma ágil, eficaz, eficiente y oportuna para lograr liquidez.
El artículo 2 impone varias obligaciones a las entidades públicas que en forma permanente ejerzan funciones o actividades públicas o presten servicios del Estado y tengan que recaudar dineros públicos del nivel nacional o territorial. Y el artículo 5 les otorga la facultad de obtener dicho recaudo por el procedimiento de cobro coactivo descrito en el Estatuto Tributario.
La norma dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1 o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
(….).” (Subrayas de la Sala) En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP). Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que, en la contratación por la prestación de los servicios de salud, las ESE se sujetan al derecho privado.
Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud. Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (las ESE) y otros (los particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Lo anterior significa que, en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas. (…) En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
En síntesis, el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado- ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.
Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria. Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que ésta involucra contratos de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, de los que concurren obligaciones civiles y comerciales”.
Este Tribunal ha adoptado el mismo criterio, siendo el pronunciamiento más reciente al respecto, la sentencia proferida el 15 mayo de 20255, por la sala primera de decisión oral, en la 5 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Rad. No. 70001233300020220013500. Sentencia de 20 de agosto de 2025. Demandante: Caja de Compensación Familiar de Sucre - COMFASUCRE. Demandado: ESE. Hospital Local Santiago de Tolú. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada que se declaró la nulidad de actos administrativo de carácter particular expedidos por una empresa social del Estado en el marco de un proceso de cobro coactivo con los que pretendía cobrar sumas de dinero adeudadas por una EPS por la prestación de servicios de salud y que surgieron de la ejecución de un contrato de naturaleza civil y no de una obligación surgida de la función administrativa.
Adicionalmente, deben citarse otras decisiones6 proferidas por la misma Sala Segunda de Decisión de esta Corporación, en la que se declaró la nulidad de actos administrativos de carácter general mediante los cuales se pretendía atribuirse y regular la facultad de cobro coactivo a unas empresas sociales del Estado para la ejecución de obligaciones surgidas de contratos de prestación de servicios de salud en la que estas actuaban como particulares.
En cada una de esas decisiones, se ratificó el criterio de la H. Sección Cuarta del Consejo de Estado citada anteriormente, declarando la nulidad de los actos administrativos enjuiciados. Lo anterior, para concluir que el problema jurídico sobre el cual gravita el presente caso tiene tesis definida, pacífica y aplicable al caso concreto, por lo que la Sala la acogerá. 2.4 Caso concreto: En el presente caso la solución al problema jurídico planteado será solventado dando aplicación al criterio jurisprudencial del H. Consejo de Estado sobre la falta de competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar el cobro coactivo de acreencias que no son producto del ejercicio de la función administrativa.
Tal criterio, aunque no ha sido objeto de sentencia de unificación sí ha venido siendo consistente, pacífico y reiterado. 6 Al respecto, puede consultarse: (i) Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300220220062301.
Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025. Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Hospital Local Nuestra Señora del Socorro de Sincé.; (ii) Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300320220059601.
Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025. Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Centro de Salud El Roble.; (iii) Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300320220059601. Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025.
Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Centro de Salud El Roble. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Partiendo de lo expuesto pasamos a resolver el problema jurídico planteado. Las excepciones formuladas en sede administrativa: Lo primero que encuentra la Sala es la censura contra el acto administrativo que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra este.
Por tal razón, resulta menester iniciar por determinar cuáles fueron las excepciones propuestas por Comfasucre y que le fueron negadas en sede administrativa. COMFASUCRE propuso las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago proferido en el proceso de cobro coactivo tramitado por la ESE Santiago de Tolú, en su contra: i) “EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO PARA EL COBRO DE $2.659.372.009.”;
“EXCEPCIÓN EL PAGO EFECTIVO”; “EXCEPCIÓN DE LA EXISTENCIA DE ACUERDO DE PAGO”; “EXCEPCIÓN DE FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”; “EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO”. Para el estudio de legalidad que debe realizar la Sala a partir de los cargos de nulidad planteados en la demanda, bastaría con abordar el análisis del medio exceptivo relativo a la falta de competencia que expidió el mandamiento de pago, en razón a que los demás no tienen relación con la tesis argumentativa de la demandante en sede judicial, es decir, atacaron el mandamiento de pago por aspectos relacionados con la obligación y la validez del título ejecutivo, pero no se relacionan con la falta de competencia de las Empresas Sociales del Estado para adelantar ejecuciones coactivas -argumento principal de la demanda-.
Dicho lo anterior, tenemos la excepción de “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ” fue planteada conforme los siguientes argumentos: “De esta manera, las Empresas Sociales del Estado, con el fin de respetar el Principio De Equidad, El Debido Proceso Y Los Principios De Imparcialidad Y De Juez Natural, Consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, para el recaudo de las deudas a su favor, deben tener en cuenta lo siguiente: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada * No son consideradas como "organismos vinculados" * Desarrollan ACTIVIDADES DE GESTION Y NO DE AUTORIDAD, semejantes a las de los particulares, * Están destinadas a hacer efectivos los fines del Estado, * Compiten en igualdad de condiciones con los particulares en actividades de ventas de servicios de salud, * En las deudas originadas de contratos de prestación de servicios de salud, desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares, en desarrollo al régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, conforme a lo establecido por el numeral 6º del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, el artículo 16 del Decreto 1876 de 1994, y * Por este evento, NO LE ES APLICABLE A ESTAS, LA FACULTAD EXCEPCIONAL DE JURISDICCIÓN COACTIVA, esto es, no pueden ser investidas de una atribución exorbitante, para recaudar en forma rápida las deudas que hay a su favor o para hacer cumplir obligaciones contractuales, ya que, pueden afectar el equilibrio de las relaciones entre ellas y los particulares con quienes compiten libremente en la prestación de servicios de salud.
Por lo anterior, las Empresas Sociales del Estado podrán exigir el recaudo de las deudas a su favor, por diferentes mecanismos de resolución de conflictos, tales como: factoring de la factura de los servicios de salud, ante la Superintendencia Nacional de Salud, Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, Administrativo Sancionatorio de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud, y por el de cobro judicial ante el Juez natural En este sentido, se estaría frente a una presunta ilegalidad de la presente resolución, toda vez que se puede establecer que su expedición es de manera irregular por ser contraria a la normatividad legal vigente del caso que nos ocupa, violentando de esta forma el derecho a la defensa, al debido proceso, equidad, imparcialidad y juez natural.
Por otro lado, se precisa al despacho, que los hechos administrativos dictados por el gerente de la ESE HOSPITAL NUESTRA SEÑORA DEL SOCORRO DE SINCE, con base el reglamento interno de recaudo de cartera y cobro coactivo, están soportados en disposiciones que Hyn sido derogadas como es el caso de la Ley 1066 de 2006, que en su artículo 5 establece aspectos relacionados con el sector salud, normativas que han perdido vigencia por su derogatoria a través del artículo 145 de la Ley 1438 de 201.(SIC) (…)” Decisión de la excepción en sede administrativa: Para resolver la excepción propuesta, la entidad demandada expidió la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Resolución No 0004 de 2 de noviembre de 20227, cuya fundamentación normativa se planteó en los siguientes términos: (…) (…) 7 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN LAS EXCEPCIONES Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO N° 0002 DEL 9 DE AGOSTO DE 2022 EN CONTRA DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE EPS COMFASUCRE IDENTIFICADA CON EL NIT 892.200.015-5.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada La fundamentación legal del acto acusado fue el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, el cual es señalado como norma violada por la parte demandante y que excluye de la facultad de cobro coactivo de entidades públicas las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios.
El argumento para negar la excepción formulada se sustentó en la interpretación y aplicación de un conjunto de normas que de acuerdo con la interpretación de la entidad accionada la facultaban para perseguir por vía de cobro coactivo las obligaciones que surgieron de la ejecución de contratos de prestación de servicios de salud cuya celebración se dio bajo el régimen jurídico privado que rige para las Empresas Sociales del Estado en este tipo de actos jurídicos.
En este punto debemos afirmar que el régimen jurídico aplicable a los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre las partes y que se usaron como títulos ejecutivos objeto de recaudo a través del proceso de cobro coactivo, se desprende del contenido del artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993, según el cual, el régimen jurídico al que están sometidas las Empresas Sociales Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada del Estado “En materia contractual se regirá por el derecho privado.” Recurso de reposición y confirmación de la decisión respecto de las excepciones: COMFASUCRE interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No 0004 de 2 de noviembre de 2022, insistiendo en la trasgresión, entre otras normas, del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, por el inicio del proceso de cobro coactivo para perseguir las obligaciones surgidas de los contratos de prestación de servicios de salud que suscribió con la demandada.
La ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ expidió la Resolución No. 0005 de 1° de diciembre de 20228, en la que sobre la excepción denominada “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”, reiteró sus argumentos iniciales: (…) 8 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN EN CONTRA DEL ACTO ADMINISTRATIVO NÚMERO 0004 DEL 2 DE NOVIEMBRE DEL 2022 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN LAS EXCEPCIONES Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO N° 0002 DEL 9 DE AGOSTO DE 2022 EN CONTRA DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE EPS COMFASUCRE IDENTIFICADA CON EL NIT 892.200.015-5.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada (…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada De las consideraciones de los actos administrativos demandados: Conforme lo expuesto en los actos acusados para resolver la excepción formulada por COMFASUCRE, tenemos que los argumentos de la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ: - Se sustentaron en la interpretación y aplicación de un conjunto de normas que a su juicio lo facultan para perseguir por vía de cobro coactivo las obligaciones que surgieron de la ejecución de contratos de prestación de servicios de salud cuya celebración se dio bajo el régimen jurídico privado que rige para las Empresas Sociales del Estado en este tipo de negocios jurídicos. - Consideran que la facultad jurisdiccional de iniciar procedimientos de cobro coactivo se edifica las “facultades excepcionales” de los contratos de prestación de servicios de salud que la demandada celebró con COMFASUCRE.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada - Advierten una incongruencia entre el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, entendiendo que esta última, siendo ley posterior, lo faculta para iniciar el proceso de cobro coactivo dentro del cual expidió los actos administrativos demandados.
Aplicación del precedente jurisprudencial del H. Consejo de Estado al caso concreto: De acuerdo con el análisis realizado respecto del contenido de los actos acusados, podemos afirmar que su motivación y finalidad fue la de hacer uso de un mecanismo coercitivo en su favor, para buscar la ejecución forzosa de obligaciones que encuentran su origen en la prestación de servicios de salud.
Obligaciones que, tal como se anotó en precedencia, surgen de negocios jurídicos cuyo régimen jurídico es el privado, de acuerdo con el contenido del artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, podemos observar la manera en que la demandada hizo uso de un mecanismo para recaudar forzosamente recursos cuya naturaleza no está afianzada en la actividad o función administrativa que como entidad pública puede llegar a cumplir, sino en relaciones negociales propias de su misión de prestar de servicios de salud, en las que actúa en las mismas condiciones de los particulares.
Así, la entidad demandada pretendió proveerse de un mecanismo de auto tutela en una relación en la que debe actuar a la par de sus deudores, situación que no se acompasa con el Estado Social de Derecho adoptado en la Constitución Política de 1991 en el que la función jurisdiccional está estatuida, en principio, para la Rama Judicial del poder público y, de manera excepcional, para otras entidades por expresa disposición constitucional y/o legal.
Esa auto tutela no le está permitida por la legislación, donde se excluye a la entidad demandada de ejercer facultades de cobro coactivo para la ejecución de deudas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que desarrolle actividad de cobranza similar o igual a los particulares9, tal como actúa la ESE accionada 9 Parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada en la relación negocial de prestación de servicios de salud por expresa disposición legal10. Para el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, las empresas sociales del Estado no pueden acudir al procedimiento administrativo de cobro coactivo (artículo 5 de la Ley 1066 de 2006), sino a los procedimientos previstos en la legislación para desarrollarse ante la jurisdicción ordinaria, en igualdad de condiciones con los particulares.
Es decir, en el presente caso la entidad demandada no tiene la competencia legal para adelantar el procedimiento de cobro coactivo, en razón a que las obligaciones señaladas no son consideradas producto del ejercicio de la función administrativa, sino de una relación negocial entre COMFASUCRE y la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ, regida por el derecho privado en el que ambas partes actúan en igualdad de condiciones y como dos particulares.
A su vez, la Sala advierte que la consideración expuesta en los actos administrativos según la cual la facultad de cobro coactivo obedece a una de las facultades exorbitantes inherentes a los contratos en los que actúan una entidad pública, no tiene asidero jurídico. Las cláusulas excepcionales o exorbitantes no son de aplicación generalizada a todos los contratos que celebran las entidades públicas y, además, son restrictivas y taxativas.
Se encuentran consagradas en el artículo 14-2 de la Ley 80 de 1993 como terminación, interpretación, modificación unilaterales y caducidad, sin que, de ninguna de ellas, ni siquiera con la interpretación más flexible posible, podría predicarse la facultad de cobro coactivo alegada por la entidad demandada en los actos acusados. Lo anterior, permite concluir que la excepción formulada por la parte demandante contra el mandamiento de pago debió ser declarada próspera y en tal sentido, la Sala declarará la nulidad 10 Artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 195.
Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública.” (Subrayado nuestro). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada de los actos acusados por haber sido expedidos con infracción de las normas en que debieron fundarse y sin competencia para ello. Finalmente, no puede la Sala obviar dentro del presente proceso lo siguiente: Esta Corporación emitió sentencia de segunda instancia el 26 de junio de 2025, dentro del proceso de nulidad con radicado No. 70001333300220220062301.
En dicha providencia, se declaró la nulidad del Resolución 21-102701 de 27 de octubre de 2021, por considerar, en la misma línea de exposición vertida en el caso que aquí nos ocupa, que las Empresas Sociales del Estado no tienen competencia para adelantar ejecuciones coactivas de obligaciones que no provengan del ejercicio de la función administrativa.
En ese orden, resulta ineludible para la Sala tener en cuenta la línea argumentativa que, partiendo del precedente jurisprudencial del H. Consejo de Estado citado en precedencia, ha venido aplicándose a casos como el que nos ocupa, donde se declara la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se pretende cobrar de manera coactiva obligaciones de naturaleza civil por parte de Empresas Sociales del Estado.
Del restablecimiento del derecho: La parte actora solicita a título de restablecimiento del derecho: -Declarar probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. -Extinguir la obligación reclamada. -Ordenar el reintegro a su favor de la suma de $1.704.913.125.00, retenida como producto de la medida de embargo y secuestro decretada y materializada con la entrega de depósitos o títulos judiciales.
Se accederá a declarar probada la excepción denominada “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”, cuya consecuencia directa es la imposibilidad de continuar con el trámite del procedimiento de cobro coactivo, como también enerva el mandamiento de pago por las razones expuestas. Sin embargo, no es posible acceder a declarar extinguida la obligación reclamada: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Ninguno de los cargos de nulidad propuestos en el concepto de la violación planteó inconformidad alguna sobre el cumplimiento o incumplimiento por parte de COMFASUCRE de las obligaciones cuyo pago se persiguió con el proceso de cobro coactivo. Los argumentos estuvieron dirigidos a demostrar la falta de competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo.
Siendo así, en garantía del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada, es un aspecto que no puede estudiarse, máxime cuando ello tampoco se desprende automáticamente de la declaratoria de nulidad de los actos acusados. Por otro lado, sí resulta procedente ordenar la devolución de los dineros retenidos: Al expediente se acompañó el Auto No. 0007 de 16 de enero de 2023, a través de la cual, al revolver las objeciones presentadas contra la liquidación del crédito, la entidad fija el monto de la liquidación en el valor de 2.659.372.009.
Además, se aportó como prueba certificación de 9 de marzo de 2023, expedida por la Vicepresidencia de Operaciones y Tecnología del Banco de Occidente, de la que se desprende que esta entidad bancaria hizo efectivo una orden de embargo por orden y a favor de la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ en contra de COMFASUCRE por la suma de $2.659.372.009 y, además, que dicha medida cautelar ya no se encuentra vigente por cumplimiento de la misma, consignando el valor debitado a COMFASUCRE en una cuenta del Banco Agrario.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada A su vez, como soporte de dicha certificación, se aportó copia del recibo de la consignación realizada al Banco Agraria del dinero retenido producto del embargo: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE.
Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Y finalmente, copia del cheque de gerencia No. B067582-23 con fecha 3 de marzo de 2023, mediante el cual el Banco de Occidente realizó dicha operación: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Al existir depósitos judiciales constituidos en el Banco Agrario en por la suma de $2.659.372.009, ésta fue retenida a COMFASUCRE como consecuencia del mandamiento de pago, las medidas cautelares decretadas, la orden de seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito, por lo que habiéndose anulado los actos acusados, es posible condenar a la ESE HOSPITAL LOCAL DE SINCÉ al reintegro de las sumas de dinero retenidas en virtud del proceso de cobro coactivo dentro del cual se expidieron los actos acusados anulados.
Conclusión: La Sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, anulando los actos acusados y condenando a la parte demandada al reintegro a favor de COMFASUCRE de las sumas de dinero retenidas en el marco del proceso de cobro coactivo. Las demás pretensiones no prosperan. 2.5 Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no hay lugar a condena en costas, tratándose de una acción de Nulidad en la que se ventila un interés público.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presente asunto recibido por redistribución.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 0004 de 2 de noviembre de 2022 y la Resolución No. 005 de 1° de diciembre de 2022, expedidas por el gerente de la ESE. HOSPITAL LOCAL NIVEL I NUESTRA SEÑORA DEL SOCORRO DE SINCÉ dentro del proceso de cobro coactivo No. 0002-9-08-2022.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la ESE. HOSPITAL LOCAL NIVEL I NUESTRA SEÑORA DEL SOCORRO DE SINCÉ el reintegro a favor de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE - COMFASUCRE-, de las sumas de dinero retenidas o pagadas en virtud del procedimiento de cobro coactivo No. 0002-9-08-2022, sumas que deberán actualizarse al momento del pago en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin costas en esta instancia.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2023-00025-00 COMFASUCRE Vs. ESE. Hospital Local de Sincé Sentencia anticipada Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx