SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, once (11) de abril del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE TIERRALTA Tipo de Providencia: Sentencia Tema: Impuesto de industria y comercio años gravables 2014 y 2015 – Presunción de veracidad de la declaración tributaria - carga de la prueba Decisión: Accede a las pretensiones y declara la nulidad de los actos cuestionados El Tribunal dicta sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por EMEC S.A.S contra el municipio de Tierralta.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos relevantes Refiere que presentó oportunamente la declaración del impuesto de industria y comercio del año gravable 2014, el 17 de febrero de 2015, en la cual determinó saldo a pagar de $112.593.207; así como la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2015, el 24 de febrero de 2016, determinando un saldo a pagar de $138.407.800.
Relata que la Tesorería Municipal de Tierralta profirió el emplazamiento para corregir N° 001 y 002 el día 28 de marzo de 2016, en los cuales se insta a EMEC SAS corregir las declaraciones de los años 2014 y 2015, respectivamente. Considera la autoridad fiscal que hubo una omisión de ingresos que afectan la determinación de la base gravable, lo anterior con fundamento en la información suministrada por la empresa URRÁ SA ESP e InterColombia SA ESP, según la cual adujeron que la demandante omitió ingresos en el año 2015, por un valor de $3.317.744.021 y en el año 2014, por valor de $6.086.361.254.
Afirma que decidió no corregir las declaraciones de impuesto de industria y comercio, presentando en su lugar respuesta al emplazamiento. Señaló que lo solicitado por la Tesorería Municipal de Tierralta a la empresa URRÁ fueron los pagos realizados siendo distinto de los ingresos causados en los años 2014 y 2015. Luego, la demandada profirió los requerimientos especiales N° 001 y N° 002 el día 20 de septiembre de 2016, en los cuales propuso modificar la liquidación privada del impuesto de industria y comercio de los años 2014 y 2015.
Menciona que para el año gravable 2014, se propone lo siguiente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 Y para el año 2015 señaló expresamente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 Manifiesta que el 5 de octubre de 2016 presentó oportunamente respuesta al requerimiento especial, aclarando que los pagos efectuados por la empresa URRÁ incluyen el impuesto a las ventas y pagos por reintegro de costos y gastos, por lo que es equivocada la pretensión de la tesorería de determinar la base gravable a partir de lo pagado.
Sin embargo, la administración tributaria mediante liquidación N° 001 y N° 002 del 28 de febrero de 2017, desestima los argumentos y pruebas de la demandante, confirmando la liquidación del requerimiento especial, así como la sanción por inexactitud. Contra esa decisión presentó el recurso de consideración dentro de la oportunidad legal, expresando sus motivos de inconformidad, además de anexar estados financieros de la sociedad comparativos 2015-2014 y 2014-2013, la declaración de impuesto sobre la renta del año 2015 y 2014, certificaciones emitidas por el revisor fiscal, así como la relación de facturas emitidas para esos años gravables; además impugnó la liquidación de la sanción por inexactitud.
La Tesorería Municipal de Tierralta mediante resolución N° 013 y 014 del 10 de octubre de 2017, ratificó las actuaciones, confirmó el mayor impuesto de industria y comercio, así como la liquidación de la sanción por inexactitud. 1.2. Pretensiones 1.2.1. Se declare la nulidad de la Liquidación de Revisión No.001 del 28 de febrero de 2017, proferida por la Tesorería Municipal del municipio de Tierralta en relación con la declaración de impuesto de industria y comercio del año gravable 2014, así como la Resolución N° 014 del 10 de octubre de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de revisión No.001 del 28 de febrero de 2017. 1.2.2.
Se declare la nulidad de la Liquidación de Revisión N° 002 del 28 de febrero de 2017, proferida por la Tesorería Municipal del municipio de Tierralta en relación con la declaración de impuesto de industria y comercio del año gravable 2015, así como, Resolución N° 013 del 10 de octubre de 2017, mediante la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación de Revisión No.002 del 28 de febrero de 2017. 1.2.3.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se confirme la declaración privada del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2014 y 2015. Que se revoque el mayor impuesto a cargo determinado en la liquidación de revisión N° 001 y N° 002 del 28 de febrero de 2017, en relación con las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas por los años 2014 y 2015, y la sanción por inexactitud. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación • Constitucionales: Artículo 95 numeral 9. • Legales: Artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, artículo 27 y 28 del Estatuto Tributario nacional, artículos 38, 43 y 531 del Código de Rentas Municipales de Tierralta (Acuerdo 011 de 2011). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 1.3.1 Impuesto de industria y comercio año 2014 1.3.1.1.
Nulidad por falsa motivación e infracción de los artículos 42 de la ley 1437 de 2011, 38 y 43 del Código de Rentas del Municipio de Tierralta y del artículo 95-9 de la Constitución Política En síntesis, afirma que existe una contradicción manifiesta entre las pruebas recaudadas y las pretensiones que motivan los actos administrativos, violando lo estipulado en el artículo 42 del CPACA.
Presenta como cargos los siguientes: 1.3.1.1.2. Relacionado con los argumentos de hecho y derecho con los cuales la Tesorería Municipal de Tierralta pretende adicionar ingresos gravables por valor de $8.122.602.430 a la declaración del ICA del año 2014. Señala que la administración yerra al determinar ingresos omitidos con base en información y pruebas que no son comparables, ya que los pagos que realizaron estas empresas por el año 2014, no son comparables a los ingresos causados y declarados por la empresa demandante.
Aduce que, conforme los artículos 27 y 28 del Estatuto Tributario Nacional, para los obligados a llevar contabilidad, el momento de causación del ingreso no depende del pago, sino del momento en que se realiza el hecho económico. Afirma que no es dable admitir la configuración de la base gravable a partir de los pagos realizados al contribuyente puesto que esto contraria el artículo 38 del Estatuto de Rentas Municipales de Tierralta, así como el artículo 195 del decreto 1336 de 1986, al crear una base de liquidación no prevista en la Ley.
Considera que si el propósito era cotejar, validar o establecer la veracidad de la base gravable del impuesto, no podía soportarse con información de los pagos realizados, en el caso concreto teniendo en cuenta que el pago involucra el IVA además del ingreso que si es gravado, las retenciones en la fuente a título de renta y ventas que practica el pagador en calidad de agente de retención y el reintegro de costos y gastos incurridos por la ejecución del contrato con URRA por valor de $5.620.969.823 que deben ser excluidos de la base de liquidación del impuesto.
Argumenta que el artículo 43 del Estatuto de Rentas del ente territorial demandado, señala que la base gravable es el ingreso mensual promedio y el parágrafo del mismo que se entiende por ingresos brutos y como determinarlos, no la comparación de pagos como señala la administración, quien no tiene fundamento para incrementar la base gravable del impuesto y en las no se evidencio determinar la base gravable con lo estipulado en el mencionado artículo, todo lo anterior lo lleva a concluir que hay una falsa motivación de las decisiones del municipio. 1.3.1.1.3.
Falta de coherencia entre los argumentos de hecho y derecho con los cuales la tesorería municipal pretende adicionar ingresos gravables por valor de $8.1112.602.430 a la declaración de ICA del año 2014. Argumenta que la tesorería municipal se contradice en su argumentación ya que dentro de sus consideraciones señala que conforme al artículo 43 del Estatuto Tributario Municipal la base gravable del ICA son los ingresos facturados, empero afirma que hay una omisión de ingresos, al comparar pagos con ingresos causados.
Afirma que EMEC SAS tiene probado los ingresos facturados en el año gravable, sobre los que liquidó y pago el impuesto de ICA por valor de $124.732.983. Señala como pruebas la Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 declaración de impuesto presentada el año 2014, la declaración de renta del 2014 suma de ingresos declarados conforme a las declaraciones bimestrales del IVA.
Aduce se probó el valor de los ingresos del año gravable con los estados financieros auditados comparativos por los años 2014-2013 por GRANT THORNTON sin salvedades, así como la certificación emitida por la misma firma en relación con el total de ingresos para el respectivo año. Adicionalmente se encuentra certificación por la firma Deloitte como revisor Fiscal de URRÁ, en la cual se relacionan las facturas recibidas de EMEC SAS las cuales coinciden con el total declarado por el demandante.
Afirma sobre la factura de InterColombia se encuentra contabilizada en la cuenta 41559701, por valor de $320.630.61, valor que forma parte de los ingresos gravables del impuesto de industria y comercio del año 2014. Concluye que existe incongruencia en los actos acusados ya que la tesorería consideró como base gravable el ingreso facturado, sin embargo, confirmó la existencia de la omisión de ingresos obrando en el expediente un cumulo de pruebas que dan cuenta de que la demandante determinó la base de liquidación adecuadamente, sin haber congruencia entre los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada por la administración. 1.3.1.2.
Nulidad de la sanción por inexactitud por violación del artículo 647 del Estatuto Tributario y el artículo 531 del Código de Rentas Municipales del municipio de Tierralta Expresa que no accede al pago de la sanción por inexactitud porque se liquida sobre una base falas, adicionalmente considera viola la jerarquía de las normas y los principios de equidad, eficiencia y progresividad del artículo 2 del régimen de rentas municipales, porque se liquida la sanción por inexactitud, amparado equívocamente en lo dispuesto por el articulo 510 del citado código, cuando conforme la articuló 531 ibidem, se debió determinar con tarifa del 100% por la modificación hecha a los artículos 647 y 648 del Estatuto Tributario Nacional por la Ley 1819. 1.3.2.
Impuesto de industria y comercio año 2015 Reitera los argumentos y cargos expuestos para el año 2014, por ser idénticas las pretensiones. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 1.4.
Trámite del proceso 1.4.1. Admisión de la demanda La demanda fue admitida el día 28 de mayo de 2018, se ordenó notificar personalmente al demandado y al agente del Ministerio Público. 1.4.2. Contestación de la demanda Mediante auto de fecha 25 de marzo del año dos mil veintidós 20221, se tuvo por no contestada la demanda por parte del municipio de Tierralta. 1.4.3.
Audiencia inicial, pruebas y alegatos En audiencia inicial llevada a cabo el 12 de mayo de 2022, se fijó el litigio, se incorporaron pruebas documentales, se decretó de oficio prueba documental relativa a oficiar al municipio de Tierralta – Concejo Municipal de Tierralta para que enviara copia del Acuerdo No 17 de 2017 – Estatuto Tributario, asimismo, los antecedes administrativos de los actos enjuiciados.
El despacho prescindió de la audiencia de pruebas. Mediante auto de fecha 19 de mayo de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, en consecuencia, se corrió traslado por el término de 10 días a las partes y al Ministerio Público para presentar sus alegaciones y conceptos de manera escrita. 1.4.3.1. Alegatos de conclusión EMEC SAS Manifestó que, los actos demandados están sustentados en una falsa motivación, falta de coherencia en la ejecución de estos y falta de análisis probatorio adecuado por parte de la Secretaría de Hacienda de Tierralta.
Argumenta que, la alcaldía dentro del trámite de los actos demandados descartó parámetros legales nacionales e incluso locales, desestimó pruebas válidas, lo que demuestra y refuerza la denuncia por la indebida forma de liquidación. Añade que la secretaría de hacienda municipal le ha dado prelación a los “pagos” y no a los ingresos realmente percibidos en los respectivos años.
Aduce que los ingresos realmente percibidos son la base gravable real de los impuestos nacionales, como también de los impuestos municipales, que, además, se ha desconocido los descuentos y excepciones a la base gravable en directo perjuicio de los administrados, y a través de una interpretación inadecuada de las normas tributarias. Expresa que la administración ha desestimado que la información suministrada por la parte demandante lleva inmersa en su cuantía el impuesto sobre las ventas, retenciones en algunos casos, así como devoluciones y otras excepciones y deducciones legalmente permitidas en otros impuestos en orden nacional.
Sostiene que los demandados simplemente tomaron un mayor valor, no hicieron deducciones y no tuvieron excepciones, y con eso generaron una sanción, injusta y abusiva. Que no hay demostración alguna de una ejecución de una investigación minuciosa y a fondo por parte de la secretaría de tesorería municipal, observan que la alcaldía de Tierralta al no mostrar de manera clara como ejerció su investigación y al no clarificar cuáles fueron los 1 Ver archivo 15AutoFijaFecha.pdf.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 procedimientos previos que lo llevaron a sancionar a los aquí demandantes, prueban con su actuar que desestimaron el cumplimiento de absolutamente todos los postulados legalmente establecidos en materia tributaria; que por el contrario, fueron cumplidos por la demandante.
Resalta que, si se analiza todo el expediente enviado por la parte demandada, aproximadamente el 95% de los documentos aportados, fueron pruebas aportadas por EMEC S.A.S. en su debido momento, en donde se establece las causales que llevaron a la demandante a hacer su autoliquidación, como realmente terminó haciendo y que se pagó de manera oportuna, justa y legal a la alcaldía de Tierralta – Córdoba, dentro del parámetro del impuesto de industria y comercio.
Afirma que la alcaldía de Tierralta no justifica los ingresos considerados a favor de EMEC SAS, ni si estos son ingresos líquidos como base gravable. Argumenta que los cheques, anticipos y facturas en fechas específicas no son suficientes para el reclamo de la carga impositiva, ya que no se reconoce lo que se percibió como ingreso liquido en el año correspondiente, que este razonamiento es considerado erróneo, ya que no distingue entre ingresos brutos y base gravable, ignorando las circunstancias del pago final.
Alega violación de los derechos subjetivos de la parte demandante, en perjuicio pecuniario a los intereses y sostenibilidad financiera. Cita la sentencia del Consejo de Estado de fecha 15 de marzo de 2012, magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, para destacar que el presente caso la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Finalmente, solicita que declare la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, requiere que se confirme en su totalidad la declaración privada correspondiente a los años 2014 y 2015. Asimismo, que se encuentra a paz y salvo con los impuestos de industria y comercio de los años 2014 y 2015. Pide que se acepten los pagos realizados por EMEC S.A.S. por concepto tributario, se revoque el mayor impuesto a cargo determinado en la liquidación N° 001 y 002 del 28 de febrero de 2017, relacionada con la declaración de los años 2014 y 2015, respectivamente.
Igualmente, se revoque la sanción por inexactitud. 1.4.3.2. Municipio de Tierralta Se pronuncia en esta oportunidad argumentando que ninguna de las normas establecidas como violadas se ha infringido por el municipio de Tierralta. Afirma que, los actos administrativos acusados no adolecen de nulidad. Indica que en el momento de facturar los ingresos se entienden causados porque al momento de facturar, nace el derecho y la obligación de las partes, por tal razón se considera realizado el hecho económico.
De esta manera, no importa que la compra se haga a crédito, así el dinero no se reciba, se debe reconocer como tal, es decir, se debe causar, contabilizar el respectivo ingreso. Aduce que al solicitarse a EMEC hacer la corrección de las liquidaciones, los valores reportados por la empresa URRÁ no tienen incluido IVA y los reembolsos no son ingresos para EMEC, que los ingresos son solo por administración. Sin embargo, aunque aportan dentro del expediente procesal, una relación de facturas con el IVA discriminado, no aportaron con el recurso las declaraciones de IVA, ni las facturas de los gastos a nombre de URRÁ que manejan como reembolso de gastos que demostraran ese hecho, por lo que no logran justificar la diferencia existente; tampoco justifican los ingresos obtenidos de Intercolombia.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 Menciona el artículo 43 del Estatuto Tributario Municipal. Argumenta que la base gravable de industria y comercio está constituida por los ingresos facturados por ventas, comisiones y servicios, honorarios, por lo que se entienden causados al facturarse.
Indica que, debe tenerse en cuenta que el comprobante por excelencia de los ingresos y de su causación es la factura y que según el artículo 27 del Estatuto Tributario Nacional los contribuyentes que llevan contabilidad por el sistema de causación deben denunciar los ingresos causados el año o periodo gravable. En el presente asunto es claro que no existe ninguna falta de coherencia o contradicción por parte de tesorería. Considera que existe evasión de ingresos, lo que hace procedente la sanción de inexactitud, por violación del artículo 647 del Estatuto Tributario Nacional y del artículo 531 del Estatuto Tributario Municipal.
Por lo anterior, solicita que sean desestimadas las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia En virtud de lo prescrito en los artículos 152 numeral 4 y 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al momento de presentar la demanda, esta Corporación es competente para proferir sentencia de primera instancia en el presente asunto por el factor cuantía y territorio. 2.2.
Problema jurídico Determinar si las liquidaciones de revisión 001 y 002 de febrero 28 de 2017, así como las resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, por medio de las cuales se resuelve el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión, proferidas por la Tesorería Municipal del Municipio de Tierralta, se encuentran viciadas de nulidad por adolecer de: i) Falsa motivación por falta de coherencia entre los argumentos de hecho y de derecho con los cuales se pretende adicionar ingresos gravables a la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2014 y 2015, ii) Falsa motivación e infracción de los artículos 42 de la ley 1437 de 2011, 38 y 43 del Código de Rentas del Municipio de Tierralta y del artículo 95-9 de la Constitución Política, y iii) Violación del artículo 647 del Estatuto Tributario y el artículo 531 del Código de Rentas Municipales de Tierralta.
De prosperar la nulidad deprecada, establecer si hay lugar al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda. Para resolver el asunto se deberán analizar los siguientes aspectos: i) Marco normativo del Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Tierralta; ii) Del caso concreto. 2.2.1. Marco normativo del Impuesto de Industria y Comercio en el municipio de Tierralta El artículo 32 de la Ley 14 de 1983, expresa que: «El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.» El artículo 34 ídem establece que las actividades industriales son aquellas destinadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
A nivel territorial al momento de ocurrencia de los hechos, se encontraba vigente el Código de Rentas Municipales para el municipio de Tierralta – Acuerdo 011 del 2011, el cual en su artículo 36 señala que el hecho generador del impuesto es: « cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción del Municipio de Tierralta.
Las actividades desarrolladas por las entidades que conforman el sistema Financiero y Asegurador, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo modifiquen o adicionen, son consideradas actividades de servicios para efectos del impuesto de industria y comercio unificado». El artículo 43 del citado artículo regula la base gravable ordinaria del impuesto con base en el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos durante al año inmediatamente anterior y en su parágrafo define que se entiende por ingreso bruto, este señala: «ARTÍCULO 43--BASE GRAVABLE ORDINARIA.
El impuesto de industria y comercio se liquidará por las personas naturales, jurídicas, o sociedades de hecho, con base en el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos durante el año inmediatamente anterior, en el ejercicio de la actividad o actividades gravadas. En el caso de establecimientos nuevos se inscribirán diligenciado el formulario diseñado para tal fin y cancelando la matrícula y Derechos a favor del Municipio de TIERRALTA.
PARÁGRAFO. - Se entiende por ingresos brutos del contribuyente, lo facturado por ventas, comisiones, intereses, honorarios, pagos por servicios prestados, y todo ingreso originado o conexo con la actividad gravada. El promedio mensual resulta de dividir el monto de los ingresos brutos obtenidos en el año inmediatamente anterior por el número de meses en que se desarrolle la actividad.
Si se realizan actividades exentas, o no sujetas se descontarán del total de ingresos brutos relacionados en la declaración. Para tal efecto deberán demostrar en su declaración el carácter de exentos o amparados por prohibición invocando el acto administrativo que otorgó la exención o la norma a la cual se acojan, según el caso. 2.2.2 Solución del caso El demandante considera que las liquidaciones de revisión 001 y 002 de febrero 28 de 2017, así como las resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, se encuentran viciadas por falsa motivación por falta de coherencia entre los argumentos de hecho y de derecho, según los cuales se pretende adicionar ingresos gravables a la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2014 y 2015.
Por lo tanto, la Sala iniciará abordando estos argumentos de la causal de nulidad alegada, en el evento de no prosperar, se continuará el estudio para determinar si los actos acusados infringen los artículos 42 de la Ley 1437 de 2011, 38 y 43 del Código de Rentas del municipio de Tierralta y del artículo 95-9 de la Constitución Política.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 Para resolver se considera: • Falsa motivación por falta de coherencia entre los argumentos de hecho y de derecho con los cuales se pretende adicionar ingresos gravables a la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2014 y 2015.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado2 para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «[…] es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» El actor estima se configura el supuesto b), puesto que la administración en su motivación omitió tener en cuenta hechos que estaban demostrados y de haberse valorado habrían conducido a una decisión diferente.
Siendo así, la Sala revisará la motivación de dichos actos administrativos. Conforme con el dossier procesal se encuentran los actos administrativos, tal y como se relaciona a continuación: - Visible a folios 231 al 234 del archivo 02Demanda.pdf se encuentra la Liquidación de Revisión No.001 del 28 de febrero de 2017, correspondiente al año gravable 2014, la cual expresa en su parte motiva lo siguiente: 2 Ver sentencia de la Sección Cuarta, del Consejo de Estado del 26 de julio de 2017, radicado 11001032700020180000600 (22326), C. P. Milton Chaves García, reiterada entre otras por la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado del 11 de noviembre de 2021 con radicado 66001233300020160055501(5295-19) C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 - Visible a folios 49 al 52 del archivo 02Demanda.pdf se destaca la Resolución No.014 del 10 de octubre de 2017, correspondiente al año gravable 2014, la cual expresa en su parte motiva lo siguiente: - Visible a folios 235 al 238 del archivo 02Demanda.pdf se encuentra la Liquidación de Revisión No.002 del 28 de febrero de 2017, correspondiente al año gravable 2015, la cual expresa en su parte motiva lo siguiente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 - Visible a folios 53 al 56 del archivo 02Demanda.pdf se encuentra la Resolución No.013 del 10 de octubre de 2017, correspondiente al año gravable 2015, la cual expresa en su motivación lo siguiente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 La Sala observa que la motivación de los actos demandados, en síntesis, se sustenta en la relación de pagos realizados por URRÁ SA ESP e INTERCOLOMBIA SA ESP a EMEC SAS en los años 2014 y 2015, lo que llevó a la administración a concluir que existía una diferencia de $7.801.972.253 y $ 3.260.252.176, respectivamente, frente a los ingresos declarados por el demandante en los periodos gravables 2014 y 2015, por lo cual estos valores debían ser adicionados a las declaraciones del contribuyente, hoy demandante.
A pesar de que el actor relaciona las facturas expedidas para los años 2014 y 2015 sobre las que se debió liquidar el impuesto, entre otro material probatorio, como se puede apreciar en las Resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, la administración tributaria desestimó sus argumentos señalando que, si los ingresos incluían IVA y reembolso de gastos, no se demostró el monto de IVA facturado, ni las facturas de los gastos a nombre URRÁ SA.
Cuestiona que el interesado no anexó ninguna factura. Sobre los ingresos de INTERCOLOMBIA SA, concluye que no fueron declarados, pues en la respuesta a los emplazamientos no se menciona y solo hace referencia a ellos en la respuesta al requerimiento especial, manifestado que están incluidos en el total. Sin embargo, el total no coincide con el alegado por la administración. Finalmente, el municipio de Tierralta confirmó la decisión de modificar las declaraciones de ICA de EMEC SAS de los años gravables 2014 y 2015.
Pues bien, para resolver el asunto la corporación considera importante traer a colación el artículo el artículo 746 del Estatuto Tributario, el cual establece: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 «ARTICULO 746.
PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija.» Dicha presunción admite prueba en contrario conforme el artículo 684 del ET, esto es, a través del ejercicio de las facultades de fiscalización e investigación de las administraciones tributarias.
Sobre la carga de la prueba, la Sección Cuarta del Consejo de Estado al estudiar un caso donde la administración adicionó ingresos al impuesto de industria y comercio, en sentencia del 20 de febrero de 2025, radicado 19001233300020190013501 (28429), ponencia del doctor Milton Chávez García, se expresó en los siguientes términos: «Esta Sección se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre el principio general de la carga de la prueba contenido en el artículo 167 del Código General del Proceso, señalando que corresponde a la administración demostrar que las operaciones sometidas a tributación se causaron en su jurisdicción, pues este se constituye en el sujeto que inicia la actuación administrativa tendiente a liquidar el tributo oficialmente.
Lo anterior obedece al deber de la administración de agotar una actividad de verificación suficiente respecto de la liquidación de los tributos que efectúan los sujetos pasivos, demostrando el supuesto de hecho que da lugar al aumento de ingresos, para lo cual debe desplegar la actividad probatoria necesaria y motivar en debida forma las modificaciones efectuadas a la declaración privada.
Por lo tanto, no es posible concluir como lo pretende el municipio que, por el hecho de ejercer la facultad de fiscalización sobre la veracidad de la declaración del ICA del año 2015, debía el contribuyente suplir la carga probatoria de demostrar la indebida adición de ingresos, lo que en todo caso fue explicado por la empresa en función de las cuentas que consideró no estaban sujetas al impuesto, como los dividendos y devoluciones.
Además, aportó certificado emitido por la contadora pública de la empresa en la cual se detallan las cuentas contables del año 2015 que conformaron (i) las devoluciones señaladas en el renglón 14 de la declaración de ICA en el año 2015 por valor de $17.794.726.50319; (ii) las exportaciones declaradas en el renglón 15 por valor de $102.563.444.84720; y (iii) y las cuentas contables de las actividades no sujetas al impuesto del renglón 16 por $19.820.035.42821.
(…) Por lo tanto, una diferencia entre los ingresos de la declaración del impuesto sobre la renta y los del ICA no es suficiente para demostrar la omisión de ingresos, toda vez que ante la modificación de la base gravable del ICA, le correspondía al municipio de Guachené demostrar que la suma adicionada recae sobre ingresos percibidos en el desarrollo de las actividades industriales de la empresa gravadas con el impuesto de industria y comercio, y a su vez, acreditar que se realizaron dentro de la jurisdicción municipal, so pena de negarse la adición por ser una simple afirmación sobre una comparación de ingresos, no equiparables a bases gravables definidas con criterios y conceptos propios de cada obligación tributaria.
Finalmente, se advierte que la demandante indicó en sede administrativa y judicial los conceptos que no incluyó como ingreso bruto en la declaración de ICA y aportó pruebas para justificar la diferencia discutida por la administración. Sin embargo, el municipio no expuso ningún argumento en contra de estas afirmaciones en el recurso de apelación ni demostró por qué dichos rubros sí debían conformar la base gravable de la actividad industrial realizada por Carvajal Pulpa y Papel S.» -Subrayado por la sala- Según la jurisprudencia referenciada le corresponde a la administración tributaria en uso de sus facultades de fiscalización e investigación demostrar los supuestos de hecho que dan Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 lugar al aumento de ingresos de las declaraciones presentadas por los sujetos pasivos del impuesto.
En ese orden de ideas, en este caso no es posible concluir como lo planteó el municipio demandado en las Resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, que por el hecho de ejercer la facultad de fiscalización sobre las declaraciones del ICA del año 2014 y 2015, debía el contribuyente suplir la carga probatoria de demostrar la indebida adición de ingresos.
En el sub judice, el municipio modificó la declaración de ICA del 2014 y 2015, presentada por el contribuyente adicionando la diferencia entre los ingresos brutos de esa declaración y los pagos reportador por URRÁ S.A. e INTERCOLOMBIA, teniendo como único fundamento dicho cruce de información, sin haber analizado con otros medios de prueba el carácter de ingreso gravable de los pagos reportados.
Maxime cuando el demandante en la respuesta al requerimiento especial y en el recurso de reconsideración con base en la información contable de la empresa, consideró que estos pagos no estaban sujetos al impuesto, por incluirse pagos de IVA y reembolso de gastos en los actos de la administración. El contribuyente para probar su posición aportó la declaración del impuesto sobre la renta y sus complementarios correspondiente al año 20153, declaración del ICA en el municipio de Tierralta para el periodo gravable 20154, copia de las declaraciones bimestrales del IVA por el año 20155, estados financieros y notas a los estados financieros por los años 2015-20146, relación de facturas contabilizadas para el año 20157 con valor del IVA discriminado, lo cual arrojó un total de ingresos de $20.039.846.000, lo cual corresponde con lo declarado en la casilla 48 del impuesto a la renta del año gravable 2015, y en el municipio de Tierralta por valor $19.926.030.959, lo que corresponde con la casilla 20 de la declaración del ICA presentada ante el municipio de Tierralta para el 2015; fotocopia del registro contable del ingreso originado por la sociedad INTERCOLOMBIA SA ESP para el año 20158 y relación de cuentas de cobro por reembolso en razón del contrato con la empresa URRÁ por el año 20159.
De manera similar, respecto el año gravable 2014 entregó copia de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 201410, declaración del ICA en el municipio de Tierralta para el periodo 201411, copia de las declaraciones bimestrales del IVA por el año 201412, estados financieros y notas a los estados financieros de los años 2014-201313, relación de facturas contabilizadas para el año 201414 con valor antes de IVA e IVA discriminado, lo cual arrojó un total de ingresos de $17.978.051.569, valor que corresponde con lo declarado en la casilla 48 del impuesto a la renta del año gravable 2015, y en el municipio de Tierralta por valor $17.818.997.669, señalando en la casilla 19 como base gravable del impuesto $17.978.051.570 de la declaración del ICA presentada ante el municipio de Tierralta para el 2014; fotocopia del registro contable del ingreso originado por la sociedad INTERCOLOMBIA SA ESP para el 3 Ver folio 100 del archivo 02Demanda.pdf. 4 Ver folio 101 del archivo 02Demanda.pdf. 5 Ver folios 102 al 108 del archivo 02Demanda.pdf. 6 Ver folios 109 al 133 del archivo 02Demanda.pdf. 7 Ver folios 147 al 151 del archivo 02Demanda.pdf. 8 Ver folio 152 del archivo 02Demanda.pdf. 9 Ver folio 153 del archivo 02Demanda.pdf. 10 Ver folio 178 del archivo 02Demanda.pdf. 11 Ver folio 179 del archivo 02Demanda.pdf. 12 Ver folios 181 al 186 del archivo 02Demanda.pdf. 13 Ver folios 188 al 210 del archivo 02Demanda.pdf. 14 Ver folios 223 - 226 y 228 del archivo 02Demanda.pdf.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 año 201415 y relación de cuentas de cobro por reembolso en razón del contrato con la empresa URRÁ por el año 201516. Además, aportó certificado emitido por la revisora fiscal de la empresa GrantThornton para el año 201517, en donde se especificó que, según los registros contables de la sociedad, en el año 2015 EMEC SAS tuvo ingresos por valor de $20.232.484, de los cuales $19.926.030.959 corresponden al ingreso realizado en la jurisdicción del municipio de Tierralta; certificado de la empresa GrantThornton para el año 201418 en donde se especificó que según las pruebas de auditoria la sociedad EMEC SAS en el año 2014, realizó ingresos por valor de $17.978.051.570, de los cuales $17.818.997.570 corresponden al ingreso realizado en la jurisdicción del municipio de Tierralta.
Aunado a lo anterior, se observa la certificación de Deloitte19 en calidad de revisor fiscal de la empresa URRÁ, quien de acuerdo con los registros contables de la compañía certifica que durante el periodo 2015 y 2014, se reconocieron costos facturados con el tercero EMEC SAS por $19.430.914.933 y $17.154.677.425. Sobre los certificados del revisor fiscal el artículo 777 del Estatuto Tributario Nacional dispone que: «Cuando se trate de presentar en las oficinas de la Administración pruebas contables, serán suficientes las certificaciones de los contadores o revisores fiscales de conformidad con las normas legales vigentes, sin perjuicio de la facultad que tiene la administración de hacer las comprobaciones pertinentes», disposición acogida por el ente territorial en el artículo 452 del Acuerdo 011 del 2011.
En este caso, el municipio no controvirtió, tachó de falso, ni presentó pruebas para desvirtuar la veracidad de la información contenida en los documentos presentados por la parte demandante, tampoco acreditó los supuestos de hecho que dan lugar al aumento de ingresos. Sobre el valor probatorio de las certificaciones del revisor fiscal y el deber de la administración de controvertir estas, el Consejo de Estado20 ha señalado: « De esa manera, los elementos probatorios obrantes en el expediente dan cuenta de que los ingresos brutos percibidos de $12.353.595.523.000 fueron obtenidos fuera del municipio de Yopal, información que, por demás, se encuentra respaldada en las certificaciones de revisoría fiscal y las declaraciones del ICA presentadas en otras jurisdicciones, documentos allegados en sede administrativa y sobre los cuales la demandada no realizó mayor análisis.
Debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 777 del ET, la certificación de revisor fiscal constituye una prueba contable suficiente en la medida que dé certeza de la veracidad de las afirmaciones contenidas en dicho documento, sin perjuicio de la facultad que tiene la Administración de hacer las comprobaciones pertinentes.
En este asunto, la entidad no controvirtió ni presentó pruebas para desvirtuar la veracidad de la información contenida en los documentos presentados por la demandante, ni tampoco acreditó que los ingresos brutos de $6.942.339.894.000 reclasificados como percibidos en el municipio demandado en la resolución que decidió el recurso-, se originaron de actividades gravadas realizadas por la sociedad en Yopal».
En conclusión, es deber de la administración tributaria controvertir los certificados del revisor fiscal en ejercicio de sus facultades de investigación, aspecto que se torna necesario para 15 Ver folio 227 del archivo 02Demanda.pdf. 16 Ver folios 229 y 230 del archivo 02Demanda.pdf. 17 Ver folio 144 y 145 del archivo 02Demanda.pdf. 18 Ver folios 220 y 221 del archivo 02Demanda.pdf. 19 Ver folio 222 del archivo 02Demanda.pdf. 20 Ver sentencia Sección Cuarta del Consejo de Estado del 20 de junio de 2024, radicado 85001233300020200038601 (28450) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 lograr la motivación adecuada de sus actos administrativos, so pena de la improcedencia de la adición que pretende. En el sub judice, la administración fiscal sin sustento probatorio basó sus decisiones en una simple comparación de pagos, pretendiendo que el contribuyente supliera la carga probatoria que le correspondía a la hoy demandada.
Se hace la salvedad que los documentos referenciados por la Colegiatura fueron aportados en sede administrativa, como consta en el archivo 28Respuesta.pdf y 28RespuestaTierralta.pdf, donde figura el expediente administrativo remitido por el municipio de Tierralta. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que en la motivación de los actos administrativos demandados el municipio de Tierralta no cumplió con la carga probatoria que le correspondía para desvirtuar la presunción de veracidad de las declaraciones de ICA presentadas por EMEC SAS, en los periodos gravables 2014 y 2015, quienes por el contario en sede administrativa y judicial indicaron los conceptos no incluidos como ingreso bruto en la declaración de ICA y, además, aportaron pruebas para justificar la diferencia discutida por la administración. Así las cosas, la Sala encuentra probada la causal nulidad de falsa motivación de los actos demandados ya que la administración en su motivación omitió referirse al material probatorio presentado por el contribuyente, que de haberse valorado podría haber conducido a una decisión diferente.
El tribunal no abordará el estudio de los demás cargos presentados en el libelo de demandatorio por haber prosperado el anterior cargo de nulidad. Corolario, se declarará la nulidad de las liquidaciones de revisión 001 y 002 de febrero 28 de 2017, así como las Resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, por medio de las cuales se resolvió el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión proferidas por la Tesorería Municipal del Municipio de Tierralta y, a título de restablecimiento del derecho, se declarará la firmeza de la declaración del ICA presentada por la demandante en el municipio de Tierralta para los años gravables 2014 y 2015. 2.2.3.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P, en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida comoquiera que no se encuentran probadas, por esta razón la sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las liquidaciones de revisión 001 y 002 de febrero 28 de 2017, así como de las Resoluciones 013 y 014 fechadas 10 de octubre de 2017, por medio de las cuales se resolvió el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020180014800 Demandante: EMEC S.A.S. Demandado: Municipio de Tierralta Sentencia de primera instancia CO-SC5780-99 SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de la declaración del ICA de la vigencia fiscal 2014 y 2015, presentada por la EMEC SAS en el municipio de Tierralta.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, archivar el expediente con sus respectivas anotaciones. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Ausente con excusa MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala 002 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: