SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, quince (15) de mayo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Referencia: REPARACION DIRECTA Radicación: 23001333300120130030202 Demandante: INSTITUTO JUAN JACOBO ROUSSEAU Demandado: DEPARTAMENTO DE CORDOBA Tema: Enriquecimiento sin causa, prestación del servicio educativo Decisión: Confirmar Tipo de providencia: Sentencia El Tribunal procede a desatar el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 26 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos Manifiesta que el 22 de marzo de 2011, la Gobernación de Córdoba y el Instituto Mixto Juan Jacobo Rousseau suscribieron el contrato No 324 de 2011, cuyo objeto es la prestación del servicio educativo a cuatro mil doscientos treinta y seis (4.236) estudiantes de establecimientos educativos de la zona rural, dispersa en los municipios no certificados de Puerto Libertador, Montelíbano, Canalete, Moñitos y Buenavista en el departamento de Córdoba.
Relata que el 5 de agosto de 2011, se suscribió contrato modificatorio de adición en cuantía al contrato No. 324 de 2011 de 22 de marzo de 2011, el cual estuvo antecedido, tal y como lo exige la ley, por estudios previos de conveniencia y oportunidad suscrito por el secretario de educación departamental de Córdoba. Aduce que el 18 de julio de 2011, la representante legal del Instituto Mixto Juan Jacobo Rousseau envió a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, una comunicación en donde reitera la atención de un mayor número de alumnos (300) por fuera del contrato 324 de 2011.
Con posterioridad, el interventor del contrato 324 de 2011, Estrategias y Pronósticos Forest Ltda. el 1 de agosto de 2011 recomienda la adición al contrato, conforme a las obligaciones de la interventoría y en cumplimiento de la cláusula sexta del contrato 455 de 2011 literal b) (Contrato de interventoría), pues verificó la asistencia de los estudiantes beneficiarios y la prestación del servicio educativo a 300 estudiantes por fuera de los cubiertos por el contrato.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 2 CO-SC5780-99 Arguye que el 4 de agosto de 2011, se adicionó en dinero el contrato 324 de 2011, amparando el derecho fundamental de la educación de los 300 estudiantes adicionales, pero referida a la prestación del servicio educativo solo desde el 1 de marzo hasta la suscripción del contrato modificatorio de adición del contrato 324 – 2011.
El 3 de octubre de 2011 el auditor Estrategias y Pronósticos Forest Ltda. rinde informe donde consta que dentro de los documentos que soportan la cuarta cuenta de cobro del contratista Juan Jacobo Rousseau, se arriman certificaciones suscritas por los rectores y directores de las instituciones y centros educativos que dan cuenta de la prestación del servicio educativo.
Señala el actor que se prueba la prestación de servicio a los 300 estudiantes adicionales desde el 1 de marzo de 2011 hasta agosto de 2011, sin estar cubiertos por el contrato 324 de 2011, ni por la modificación del contrato. Cuenta que el 2 de noviembre de 2011, el representante legal del Instituto Mixto Juan Jacobo Rousseau presentó solicitud de reconocimiento y pago de la prestación del servicio educativo de los 300 estudiantes, a los que se les venía prestando el servicio por fuera del contrato 324 de 2011 desde el inicio del calendario escolar hasta el día antes de la suscripción de la adición del contrato, por un valor de $117.882.300, a razón de $392.941 valor alumno, el cual deriva de la resta del valor reconocido por alumno en el contrato inicial o sea la suma de $870.000, por lo que se infiere que el valor reconocido en la adición por alumno, tal y como consta en dicho contrato, fue reconocido a razón de $477.059 incluido el kit escolar.
Que la Secretaría de Educación Departamental del departamento de Córdoba da respuesta expresando que el valor a pagar por estudiante adicional es de $392.941, reconoce la prestación del servicio prestado antes de la adición y que no puede realizarse el pago de manera directa para cumplir con la normatividad presupuestal y del debido proceso. 1.2 Pretensiones 1.2.1.
Se declare que ha existido un enriquecimiento sin causa por parte del departamento de Córdoba, con el correlativo empobrecimiento del contratista Instituto Mixto Juan Jacobo Rousseau, por $117.882.000, o por un valor superior o el que llegue a probar, por la prestación del servicio educativo a 300 estudiantes excediendo del número acordado en el contrato No. 324 de 2011, por valor de $392.941 cada uno, durante el periodo del 1 de marzo al 4 de agosto de 2011. 1.2.2.
En consecuencia, se ordene al departamento de Córdoba trasladar al patrimonio del contratista Instituto Mixto Juan Jacobo Rousseau $117.882.000, valor que sufragó el Instituto en la prestación del servicio educativo de los 300 estudiantes que excedían el número acordado en el contrato No. 324 de 2011, en el lapso del 1 de marzo al 4 de agosto de 2011. 1.2.3.
Se condene al departamento de Córdoba a cancelar los intereses comerciales y moratorios por el no pago de dichos valores. 1.2.4. Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 3 CO-SC5780-99 1.3.
Contestación de la demanda El departamento de Córdoba se opuso a las pretensiones de la demanda. Propuso las excepciones de “inexistencia de derechos a favor de la demandante”, “caducidad”, “falta de competencia del tribunal administrativo por existencia de comisión de arreglo y clausula compromisoria dentro del contrato 324 de 2011”.
Aclara que el principio contractual de planificación es imperativo en la contratación estatal. Lo que precisamente se busca con dicho principio es evitar la improvisación. Señala que no es administrativamente correcto que no exista claridad sobre el número de estudiantes objeto de la prestación del servicio educativo, y que no es cierto que el departamento de Córdoba hubiese impuesto al contratista la prestación del servicio educativo reclamado, máxime, cuando el contratista suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato y no realizó salvedad. 1.4.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 26 de mayo de 2021 se resolvió declarar probada la excepción de “inexistencia del derecho” propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, el a quo citó la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012, radicado 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897), sobre el reclamo del valor de servicios, bienes u obras a favor de la administración sin contrato.
Consideró que no están acreditados los supuestos que habilitan la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa bajo las causales o supuestos en que excepcionalmente la jurisprudencia de unificación lo ha orientado. Concluyó que se acredita que el demandante prestó el servicio durante el año lectivo 2011 a una población de 4.536 estudiantes, como población total atendida mediante contrato inicial 324-2011 y la adición suscrita el 4 de agosto de 2011.
No obstante, consideró que no existían pruebas que permitan determinar el detrimento patrimonial y daño alegado, tales como la cuenta de los docentes que debieron ser contratados adicionalmente para prestar el servicio de educación, o si se arrendaron nuevas sedes o instalaciones para la atención de los 300 estudiante no cobijados por el contrato 324-2011, o si los kits escolares se entregaron periódicamente o una sola vez.
Al analizar si las excepciones de procedencia de la teoría del enriquecimiento sin causa aplicaban al caso de marras, no encontró prueba de que el actor hubiera sido compelido o provocado por la entidad pública para la prestación del servicio educativo de 300 estudiantes fuera del marco del contrato estatal (primer supuesto). Por el contrario, en su criterio, el demandante prestó el servicio de manera libre y voluntaria.
En ese sentido, resalta que, la cláusula segunda del contrato modificatorio de adición en cuantía dispone: “la duración de la adición establecida en el contrato No. 324 de 2011, será efectuada desde el acta de inicio de la adición hasta la fecha de culminación del contrato original”, por lo que el a quo determinó que el valor de la adición en cuantía corresponde al plazo descrito anteriormente, sin que el demandante realizara observación alguna.
De igual manera, no dejó constancia de inconformidad al firmar el acta de liquidación del contrato. Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 4 CO-SC5780-99 Sobre el segundo supuesto, esto es, que fuere urgente y necesario adquirir bienes, servicio o suministros con el fin de evitar una amenaza o lesión al derecho a la salud, el despacho determinó que no se encuentra acreditado porque el objeto contractual está relacionado con la prestación del servicio educativo.
Adicionalmente, no encontró demostrada la urgencia en la necesidad del servicio que imposibilitara planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y celebración del contrato. Ante el último de los presupuestos establecidos, concerniente a que debiéndose declarar una urgencia manifiesta, la administración hubiese omitido tal declaratoria, el a quo no avizoró elementos de juicio dentro de la actuación en dicho sentido, por lo tanto, lo tuvo por no configurado.
Concluyó que la pretensión de acción in rem verso o de enriquecimiento sin causa resulta improcedente, ya que no se configura ninguna situación excepcional de las descritas en la jurisprudencia. 1.5. Recurso de apelación El demandante presentó recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería el día 26 de mayo del año 2021.
Tras un recuento de la decisión en primera instancia, manifestó que se realizó una indebida valoración probatoria que repercutió en conclusiones erradas. Considera que el hecho de no haberse acreditado la contratación de más docentes no implica que no se demostrara la prestación del servicio, es claro que el contrato que dio origen al detrimento del demandante establece que el servicio sería prestado a 4.236 estudiantes y se probó que el número al que se prestó el servicio educativo fue superior al contratado (4.536).
Sostiene que se le garantizó el derecho a la educación a los menores a pesar de que esta obligación está en cabeza del departamento de Córdoba. Argumenta que el actor estuvo de alguna manera constreñido por parte del demandado a continuar con la prestación del servicio, pues lo mantuvo con la expectativa de que se legalizaría el servicio prestado a través de una adición del contrato.
Tanto que, nunca negó la prestación del servicio a los 300 estudiantes adicionales, pero sí usó la posición dominante para que el demandante siguiera prestando el servicio, pues no hacerlo hubiera sido la razón del contratante para no pagar la totalidad del contrato. Afirma que no se dejó observación en el acta de liquidación por requerirse el pago del saldo del contrato.
Además, de haberse dejado observaciones sobre la inconformidad, el departamento se hubiera abstenido de realizar el pago en retaliación a la discrepancia. Aduce que, a quien corresponde hacer el estudio previo es al departamento de Córdoba, pues se supone que este estudio da cuenta de la necesidad real de la población estudiantil que debía ser cubierta por el servicio educativo y con base en ello planearse toda la contratación. Dicho estudio debe ser realizado por la entidad territorial, pero extrañamente ese estudio no se realizó en debida forma, pues no se incluyeron a todos los estudiantes que requerían el servicio.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 5 CO-SC5780-99 Finalmente plantea que, las exigencias probatorias del juzgado hubieran dado lugar a que se iniciara otro tipo de proceso y no este, pues de haber logrado que de alguna manera el departamento de Córdoba le reconociera el servicio prestado más allá de la simple manifestación hecha, hubiera provocado un proceso ejecutivo o contractual.
Así, se abusó de la buena fe del contratista, pues conociendo el demandado la existencia de un mayor número de estudiantes, dejó esperando al demandante para que se le normalizara la situación y se le pagaran la sumas por el servicio adicional prestado. 1.6. Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 17 de marzo del año 20221.
En aplicación al artículo 247 del CPACA se corrió traslado a las partes a fin de que estas presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto de fondo. Las partes no se pronunciaron en esta etapa del proceso y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1 Competencia Según el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, por haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. 2.2.
Problema jurídico La sala determinará si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que resolvió declarar probada la excepción de “inexistencia del derecho” propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. En ese orden, resulta necesario establecer si se encuentran probados los presupuestos del enriquecimiento sin causa y si este caso encaja en uno de los eventos de procedencia excepcional previstos en la jurisprudencia. Para resolver el asunto se deberán analizar los siguientes aspectos: i) Marco normativo y jurisprudencial del enriquecimiento sin causa, y, ii) Solución de caso. 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial del enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso La Corte Constitucional2 ha definido el enriquecimiento sin causa, como aquel que se presenta en los casos en los que un patrimonio se ve incrementado a expensas de otro, sin que exista una causa jurídica para ello. 1 Ver archivo 04AutoAdmite.pdf del expediente digital. 2 Sentencia T-401de 1996.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 6 CO-SC5780-99 Por otro lado, la Corte Suprema de Justicia de Colombia3 ha señalado los siguientes requisitos para la actio in rem verso: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución. Esta postura ha sido acogida en la jurisdicción contenciosa administrativa, por ejemplo, en la sentencia con radicado 05001-23-31-000-2002-00684-01 (60773) del 23 de septiembre de 2024, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, dispuso lo siguiente: « CUARTO PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Enriquecimiento sin causa 3.5.
La parte actora formuló, como pretensión subsidiaria160, reiterada en la alzada161, el enriquecimiento sin justa causa de EPM por no reconocer ni reembolsar a la otrora contratista todos los sobrecostos en los que habría incurrido por la ejecución de mayores cantidades de obra y de obras adicionales, y la mayor permanencia en obra. La jurisprudencia civilista4 y administrativa5 ha precisado que, para que se configure un enriquecimiento sin justa causa, ha de producirse un desplazamiento patrimonial sin una causa jurídica, y que el demandante carezca de cualquier otra acción que le permita reparar la situación, dado su carácter subsidiario.
En esta jurisdicción, esto supondría plantear una controversia de naturaleza extracontractual (reparación directa), como último recurso, a falta de otra acción». -Destacado de la sala- La jurisprudencia contenciosa administrativa ha determinado que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y, en consecuencia, la actio de in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique.
Sin embargo, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 con radicado 73001-23-31-000-2000- 03075-01(24897), sobre la procedencia excepcional de la actio in rem verso, así como el carácter compensatorio del enriquecimiento sin causa estipuló lo siguiente: « 12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, 3 Cfr: Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. No. 1901 y 1902 Tomo XLII, p. 587-606.
Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. No. 1914 y 1915 Tomo XLIV, p. 431-437, Magistrado Ponente Ricardo Hinestrosa Daza; Sentencia de 19 de noviembre de 1936, G. J. No. p. 471-476, Magistrado Ponente Juna Francisco Mujica; y Sentencia del 14 de abril de 1937, G. J. No. 1923 Tomo XLV, p. 25-32, Magistrado Ponente Liborio Escallón. 4 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, sentencia de 19 de noviembre de 1936. 5 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1986, exp. 3785, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 14669, sentencia del 25 de noviembre de 2004, exp. 25.560 y sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 7 CO-SC5780-99 la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.» -Subrayado ex texto original- De la jurisprudencia se extrae que, de manera excepcional y por razones de interés público o general, la actio de in rem verso resulta procedente.
Y el eventual reconocimiento judicial de enriquecimiento sin causa es de carácter compensatorio por lo que sólo se tiene derecho al monto del enriquecimiento. A la cita jurisprudencial transcrita se le ha dado una interpretación restrictiva con respecto a los tres casos planteados. Al respecto, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en sentencia del 7 de febrero de 2025, radicado 13001-23-33- 000-2014-00225-01 (57405), C.P. Alberto Montaña Plata, se pronunció de la siguiente manera: «30.
Basta reconstruir las múltiples ocasiones en las que el mismo Consejo de Estado ha declarado la procedencia del enriquecimiento sin causa fuera de los tres supuestos que fueron presentados como ejemplos de procedencia en la SU. Sentencias posteriores a la unificación, casi de inmediato, fundamentaron la declaratoria del enriquecimiento sin causa en consideraciones diferentes a las enunciadas en la SU17.
Aunque en algunos asuntos se ha negado el reconocimiento del enriquecimiento sin causa con apoyo en los supuestos enunciativos de la unificación, en otros casos el Consejo de Estado ha fallado asuntos que no atienden a las razones unificadas, como la prestación de servicios educativos (aunque en otra sentencia anterior se hubiera Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 8 CO-SC5780-99 negado el pago de esos mismos servicios educativos con fundamento en la unificación) y otras providencias que demuestran una amplia dispersión jurisprudencial. 31.
A propósito de las referidas divergencias sobre la interpretación de las causales, corresponde esclarecer que ellas no constituyen una lista taxativa y cerrada de supuestos de procedencia. El carácter excepcional de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, cuando se han efectuado actividades sin el respaldo de un contrato estatal, implica tener presente que el papel del juez del enriquecimiento sin causa consiste en estudiar la configuración de sus elementos estructurantes, para determinar si procede, o no, la declaratoria del enriquecimiento sin causa. 32.
En asuntos en los que se resuelve la realización de obras o la prestación de servicios sin respaldo contractual, en la valoración de la conducta de las partes, la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, así como en la buena fe y la obligación de no soslayar un imperativo de ley se centran los principales retos del juicio propio del enriquecimiento sin causa.
Sin duda, acá se presentan los mayores desafíos conceptuales y argumentativos, que, por supuesto, tendrán que centrar la atención en los hechos del caso, las pretensiones del demandante y los fundamentos de su demanda. 33. A propósito de los referidos retos, en pronunciamientos anteriores el Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del enriquecimiento sin causa frente a ejecuciones materiales sin el respaldo de un contrato (se trascribe): “[…] no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se dé cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe”. 34.
Al final, lo que se observa es que, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la valoración del comportamiento de las partes será determinante para la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, por lo que su estudio siempre será medular en el ejercicio de ponderación que realiza el juez.
Se reitera: la labor del juez de lo contencioso administrativo en la resolución de pretensiones relacionadas con el enriquecimiento sin causa consiste en examinar la configuración y procedencia de sus elementos estructurantes, para determinar (en un ejercicio de ponderación y en aplicación de una figura jurídica de procedencia excepcional cuando se trata de reconocer la realización de obras o prestación de servicios sin el respaldo de un contrato, cuando existía la obligación de atender una solemnidad) si procede o no la declaratoria del enriquecimiento sin causa.» -Subrayado y resaltado de la sala- Corolario, el mismo Consejo de Estado ha planteado que la interpretación de la sentencia de unificación no debe ser taxativa y, por el contrario, es deber del juez estudiar la configuración de los elementos estructurantes del enriquecimiento sin causa valorando el comportamiento de las partes.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 9 CO-SC5780-99 2.2.2. Solución del caso La sentencia impugnada declaró probada la excepción de “inexistencia del derecho” propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que no se encuentra configurada ninguna de las situaciones excepcionales para la procedencia de la acción in rem verso o de enriquecimiento sin causa. Como motivos de inconformidad en resumen, se encuentran los siguientes: i) Se encuentra probada la prestación del servicio por el contratista; ii) De tener el material probatorio exigido por el a quo el demandante hubiera interpuesto el medio de control de controversias contractuales o ejecutivo; iii) Hubo constreñimiento por parte del departamento de Córdoba pues de no haberse prestado el servicio o de realizar observaciones al acta de liquidación final del contrato el demandado se hubiera abstenido de pagar el valor del contrato; iv) La responsabilidad de realizar el estudio previo en aras de determinar la necesidad real de la población estudiantil que debía ser cubierta por el contrato corresponde al departamento de Córdoba.
Por técnica jurídica se abordarán los motivos de inconformidad en el orden planteado: • Se encuentra probada la prestación del servicio por el contratista Desde ya se advierte que este motivo de inconformidad no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el juez de primera instancia reconoció el servicio prestado por el demandante para el año lectivo 2011 a una población de 4.536 estudiantes, tal como se muestra a continuación: Entonces, aunque el juez reconoció que el servicio educativo fue prestado a 4.536 estudiantes por parte del contratista superando al pactado originalmente en el contrato 324-2011 de 4.236 estudiantes, también encontró carencia probatoria para determinar uno de los elementos que configuran el enriquecimiento sin causa, esto es, el detrimento patrimonial que se causó en el hoy demandante por la prestación de dicho servicio.
En el marco jurisprudencial, también señaló que el enriquecimiento sin causa tiene carácter compensatorio y, por tanto, al demandante, de prosperarle sus pretensiones, solo tendría derecho al monto del enriquecimiento. El apelante no discute que no existen pruebas que demuestren que su patrimonio se vio afectado por atender a una mayor población estudiantil (300 por encima de lo contratado).
Tampoco presenta pruebas que demuestren lo contrario. Por eso, no Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 10 CO-SC5780-99 pueden prosperar las pretensiones de la demanda que buscan el reconocimiento de un enriquecimiento sin causa.
En otras palabras, las documentales que reposan en el proceso no acreditan que por haber prestado el servicio educativo a más estudiantes (300), el demandante correlativamente se hubiere empobrecido o su patrimonio hubiere sufrido un deterioro. Así las cosas, queda huérfano el siguiente argumento: Al no prosperar el argumento transcrito y tratarse de uno de los elementos esenciales para reconocer el enriquecimiento sin causa se arriba a la conclusión de que no le asiste al actor el derecho reclamado.
En resumen, la parte demandante no demostró el cumplimiento de todos los presupuestos que hacen viable aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa. Por lo tanto, por sustracción de materia no habría necesidad de analizar los demás motivos de inconformidad, ya que están encaminados a determinar si estamos ante uno de los casos en los cuales procede excepcionalmente la actio in rem verso o enriquecimiento sin causa para reclamar un servicio prestado fuera de una relación contractual, y en este caso se determinó que falta uno de los elementos estructurantes del enriquecimiento sin causa.
No obstante lo anterior, la sala abordará el resto de los argumentos de inconformidad del apelante con el propósito de garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia, consagrados en el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia, en tanto constituyen uno de los pilares sobre los cuales descansa el Estado Social de Derecho.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 11 CO-SC5780-99 • Posibilidad de presentar medio de control de controversias contractuales - Constreñimiento por parte del departamento de Córdoba que impedía hacer salvedades - Planeación contractual (estudios previos) El actor plantea que, de tener el material probatorio echado de menos por el juez de primera instancia hubiera interpuesto otro medio de control como el de controversias contractuales o el ejecutivo.
Sobre este punto cabe resaltar, que el Consejo de Estado6 ha expresado: «Se llegaría a una decisión similar de condena, pero con una fuente diversa, en este caso, contractual. En atención a esta conclusión y a la existencia de una clara fuente de la obligación (que eliminaría la procedencia residual y excepcional del enriquecimiento sin causa), este juez no puede trasladar al demandante el enorme peso y las consecuencias diferenciales que tienen las distintas aproximaciones en la doctrina y en la jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre este tipo de asuntos.
Justo por ello se debe recordar, una vez más, que la aplicación del principio de iura novit curia le implica al juez interpretar la demanda y resolver el asunto en derecho, incluso aunque el demandante yerre en invocar algunos fundamentos jurídicos que respalden sus pretensiones, como en este caso se hace.» Así las cosas, incluso si, en gracia de discusión y aplicando el principio iura novit curia, la acción se hubiera tramitado como un medio de control de controversias contractuales -por ejemplo, por un posible rompimiento del equilibrio contractual o por un incumplimiento del deber de planeación debido a la falta de estudios previos por parte de la demandada (argumentos que, cabe señalar, no fueron incluidos en la demanda)-, tampoco prosperarían las pretensiones de reconocimiento económico invocadas, por las razones que se explican a continuación. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha diferenciado las salvedades en los acuerdos modificatorios, otrosíes o contratos posteriores, cuya omisión conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 27 de julio de 2023, exp.
No. 39121, no impide conocer de fondo sobre las pretensiones en un eventual medio de control de controversias contractuales, respecto de las consignadas en el acta de liquidación bilateral del contrato donde si se exige dejar las constancias de inconformidad, en tanto la ausencia de salvedades en esta fase conclusiva si extingue el derecho a reclamaciones judiciales posteriores.
Al respecto, en sentencia de 4 de septiembre de 2023 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con radicado 05001-23-31-000-2012-00254-01 (59961) indicó: «Con criterios de unificación, esta Sección clarificó que la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios, otrosíes o contratos posteriores no impedía conocer de fondo sobre las pretensiones.
En este sentido esbozó los siguientes lineamientos: (…) De conformidad con el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que le asiste razón a la parte demandante porque la Ley 80 de 1993 no estableció como presupuesto procesal o como requisito de oportunidad para el examen de la prosperidad de las 6 Ver sentencia de la Sección Tercera Subsección C del Consejo de estado del 7 de febrero de 2025 con radicado 13001-23-33-000-2014-00225-01 (57405) C.P. Alberto Montaña Plata.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 12 CO-SC5780-99 pretensiones que se tuvieran que dejar salvedades en los pactos adicionales durante la ejecución del contrato. El silencio de las partes en los acuerdos modificatorios, contratos adicionales u otrosíes, no constituye una renuncia automática e inmediata a la posibilidad de formular reclamaciones11.
Por el contrario, la prosperidad de la acción contractual se encuentra circunscrita a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos o temas en relación con los cuales el accionante hubiere manifestado expresamente su disconformidad en el acto de la liquidación bilateral del contrato, quedando excluido aquello respecto de lo cual se hubiere guardado silencio.» -Subrayado de la sala- En el sub judice visible en los folios 146 al 157 del archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf se encuentra el acta de liquidación bilateral del contrato.
En esta no se estipuló inconformidad alguna, siendo este un requisito para la prosperidad del medio de control contractual. La jurisprudencia del alto tribunal de esta jurisdicción7 ha establecido que las pretensiones indemnizatorias no tienen vocación de prosperidad cuando media una liquidación bilateral del contrato, salvo dos circunstancias excepcionales.
Así se estipuló: « 79. Al respecto, ha sido reiterada la jurisprudencia que se ha referido a la naturaleza de este acuerdo de voluntades como medio para extinguir de manera definitiva la relación negocial entre las partes, a través del cual ellas efectúan el corte final de cuentas y establecen el resultado económico de la ejecución contractual, definiendo las deudas que hubieren quedado pendientes a cargo de alguno de los contratantes, todo con miras a declararse a paz y salvo; así como al poder vinculante que para ellas reviste el haber concurrido a este acto bilateral con su firma, por cuanto impide que, con posterioridad, se desconozca el contenido de dicha liquidación, mediante la presentación de reclamaciones provenientes del contrato que fue objeto de la misma. 80.
En tales circunstancias, se ha considerado que, en principio, carecen de vocación de prosperidad aquellas pretensiones de incumplimiento, restablecimiento del derecho e indemnizatorias que se aducen en la demanda, cuando de por medio existe una liquidación bilateral del contrato objeto de la controversia, salvo que se de una de dos circunstancias: i) que se aleguen vicios del consentimiento respecto del acuerdo de voluntades o ii) que se hubiera dejado una salvedad expresa respecto de algún punto de inconformidad que tuviera alguna de las partes en relación con el corte de cuentas contenido en el acta de liquidación, en aras de salvaguardar el derecho a una futura reclamación.» -Subrayado por la sala- En este caso el demandante alega que, de haberse dejado observaciones sobre la inconformidad el departamento se hubiera abstenido de realizar el pago del contrato en retaliación a la discrepancia, lo cual podría ser una situación que condiciona la voluntad del contratista; está situación, en principio, aparenta tratarse de una de las circunstancias excepcionales relacionadas en la jurisprudencia transcrita.
No obstante, la sala no comparte esa conclusión porque la cláusula quinta del contrato 324-20118 versa sobre la forma de pago del contrato, igual la cláusula primera del 7 Ver sentencia Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado del 1 de diciembre de 2023, radicado 410012331000201100164 01 (59598) C.P. María Adriana Marín. 8 Folio 90 y 91 del archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 13 CO-SC5780-99 contrato de adición en cuantía9. Por lo tanto, el pago del contrato a diferencia de lo que señala el apelante, se encontraba amparado dentro de la órbita de este.
Motivo por el cual contaba con los mecanismos de control judicial dispuestos en la Ley 1437 de 2011 para garantizar la satisfacción de las obligaciones contractuales eventualmente insatisfechas. La sección Tercera del Consejo Estado en sentencia del 31 de mayo de 2021 con radicado 25000-23-36-000-2015-00796- 01 (61019), sobre el medio de control de controversias contractuales señaló: « El medio de control de controversias contractuales es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal.
Es así como, resulta procedente utilizar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, así como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo de éste. Así, puede cualquiera de las partes solicitar: (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal;
(ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas». -Subrayado de la sala- Visible en los folios 146 al 157 del archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf se encuentra el acta de liquidación bilateral del contrato, y en sus constancias se puede observar que a favor del contratista quedó pendiente un saldo a pagar por el departamento de Córdoba por valor de $779.999.294, como se muestra a continuación: Sobre la exigibilidad de los créditos reconocidos en la liquidación del contrato estatal, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en providencia del 30 de noviembre de 2013, radicado 85001-23-31-000-2012-00127-01(44679), expresó: «Lo anterior ha servido de fundamento para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola título ejecutivo, habida cuenta que contiene el balance 9 Ver folio 117 del archivo 01ExpedienteDigitalizado.pdf.
Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 14 CO-SC5780-99 final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente. (…) En efecto, cotejado el contenido de dicha acta, es posible establecer que: i) fue suscrita conjuntamente por las partes, ii) contiene una obligación dineraria a cargo de la parte ejecutada, en la medida en que muestra un saldo a favor del Consorcio, iii) los saldos de la obligación a cargo de la ejecutada reflejan una cifra determinada, consistente en pagar una cantidad líquida de dinero y iv) de conformidad con la fecha en la cual se suscribió el acta y como no se fijó plazo ni condición para el pago, se advierte que la obligación en ella contenida resulta exigible.» -Subrayado por la sala- De lo anterior es dable concluir que la situación planteada por el actor no es excusa para no haber expresado oportunamente su desacuerdo como salvedad en la liquidación del contrato.
De hacerlo precisamente hubiera podido optar por otros medios de control que el mismo considera en su apelación le brindan mayor seguridad, y en caso tal de que la administración en retaliación por la disconformidad planteada hubiera decidido no pagar oportunamente el saldo del valor del contrato, situación que no se encuentra sumariamente probada en el proceso, contaba con mecanismos judiciales para exigir el cumplimiento de las obligaciones pactadas, tal como el medio de control de controversias contractuales o el ejecutivo.
En ese orden de ideas, no prospera lo argüido por el demandante en la objeción formulada en la impugnación de la sentencia de primer grado. Colofón, la colegiatura confirmará la sentencia del 26 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería que resolvió declarar probada la excepción de “inexistencia del derecho” propuesta por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda. 2.3.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. En ese sentido, teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, por esta razón la sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que declaró Medio de Control: Reparación directa Radicación Expediente No. 23001333300120130030202 Demandante: Instituto Juan Jacobo Rousseau Demandado: Departamento de Córdoba 15 CO-SC5780-99 probada la excepción de “inexistencia del derecho” propuesta por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: