SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicado 23001333300620220007901 Demandante Efectivo Ltda. Demandado Municipio de Momil Tema Impuesto de Alumbrado Público Decisión Confirma Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia emitida el 31 de octubre de 2024, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Se relata que la Secretaría de Hacienda de Momil Córdoba, expidió Resolución N° 110-IAP-MM- 2021, el día 3 de mayo del 2021, por medio de la cual se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público contra Efectivo Ltda. correspondiente al periodo de mayo 2021. Indica que el 1° de julio de 2021, interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución N° 110-IAP-MM-2021, el cual fue resuelto negativamente mediante resolución N° 201-IAP-MM- 2021 el día 03 de noviembre del 2021. 2.
Pretensiones Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos Resolución No. 110-IAP-MM-2021 de 3 de mayo 2021, por medio del cual se liquidó el impuesto de alumbrado público del periodo de mayo de 2021; y, la Resolución No. 201-IAP-MM-2021 del 3 de noviembre del 2021, que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior resolución, resolviendo confirmarlo en todas sus partes.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho solicita, que se declare que Efectivo, no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Momil, por no ser usuario potencial del referido servicio en el municipio y que, por lo tanto, no le adeuda suma alguna al demandado. 3.
Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda argumentando que el Municipio de Momil, como el Consejo Municipal y sus entidades no han violado la normatividad vigente que regula prestación del servicio de alumbrado público, toda vez que, se ha cumplido a cabalidad con la Constitución Política, el Estatuto tributario Nacional, la ley 1437 de 2011, la Ley 1819 de 2016, la Sentencia de Unificación 2019-CE-SUJ-4-009 y el Acuerdo N° 006 del 2018, al administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones del municipio.
Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 2 Sostiene que sobre la facultad prevista por el municipio para expedir las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público se reitera que el procedimiento administrativo sobre dicho tributo no involucra un modo de auto declaración, emplazamiento previo o auto previo, precisando que la liquidación oficial de alumbrado público no constituye liquidación de revisión y/o aforo por cuanto no se están modificando valores declarados por el contribuyente en virtud de una petición de este.
Por ende, considera que no se debe tener por violadas las disposiciones previstas en el artículo 29 de la Constitución política, ni los artículos 715, 717 y 730 del Estatuto Tributario Nacional, como tampoco los artículos del Acuerdo N° 006 de 2018.en el sentido en que el municipio ha garantizado los derechos de defensa y contradicción de la compañía. Indica que, en aras de fundamentar su respuesta y controvertir los argumentos expuestos en recurso de reconsideración, expresa que mediante acto administrativo No. 274 del 25 de noviembre de 2020, decretó y ordenó prácticas de pruebas, la cuales fueron requerimiento revisor fiscal, inspección tributaria, registro fotográfico, contratos de cuentas.
Afirma que, como resultado de la inspección tributaria realizada el 11 de diciembre de 2020, se determinó que la parte actora cuenta con cuatro establecimientos físicos, los cuales cumplen con el requisito de atención y prestación del servicio, ejerciendo el consumo de energía dentro del municipio. Como sustento probatorio se indica registro fotográfico, por lo que considera que se demuestra la calidad de sujeto pasivo al tener dentro del municipio establecimientos físico, de conformidad con la sentencia de unificación. Arguye que la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público fue expedida cumpliendo los requisitos legales y no se encuentra incurso dentro de las causales de nulidad contenidas en el artículo 730 del Estatuto Tributario.
Asimismo, indica que la falsa motivación no se configura al existir razones fundadas legal y normativamente que emanan de una interpretación sistemática del cuerpo normativo del acto de liquidación oficial en consonancia con los principios tributarios que fueron determinados por la autoridad competente. Concluye que la administración debe adelantar labores de planeación y prevención necesaria para evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de dicho servicio.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el 31 de octubre del 2024, mediante la cual resolvió conceder las pretensiones de la demanda. procediendo a declarar la nulidad de los actos acusados, toda vez que la entidad demandada violó el derecho del debido proceso al no haber emitido un acto previo a la determinación de la obligación fiscal.
Explico que, si bien el Municipio de Momil aportó acto previo de sujeción al impuesto de alumbrado público, fechado el 3 de enero de 2022, no se logró demostrar la notificación de dicho acto. Además, indicó que, dicho acto fue expedido en una fecha posterior a la expedición de la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, lo cual afecta su relevancia en el proceso.
Asimismo, como fundamento de su decisión citó jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se reitera la posición frente a la necesidad de proferir acto administrativo que determine los elementos de la obligación tributaria previo a su liquidación, que esa irregularidad constituye un vicio de nulidad con la vocación suficiente para enervar la presunción de legalidad de los actos así expedidos, de manera indistinta a si estos se ajustan a la legalidad de los tributos.
Manifiesta que en los casos en que el administrado no está obligado a presentar la declaración del impuesto sobre el alumbrado público, se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la obligación fiscal, situación que se acreditó, luego de Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 3 realizar un estudio al material probatorio allegado al proceso, por lo cual el A-quo consideró que los actos acusados adolecen de nulidad, por violación al debido proceso, defensa y contradicción de la parte demandante.
III. RECURSOS DE APELACIÓN Inconforme con la Sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque en su integralidad el fallo, manifestando que el A-quo ignoró que el presente caso, la liquidación de este tributo se realiza directamente por el municipio para los contribuyentes del régimen especial, y a través de la factura de energía eléctrica para los del régimen ordinario, por lo que no aplica el procedimiento de emplazamiento previo.
El municipio sostiene que la liquidación del impuesto de alumbrado público, objeto de la demanda, fue expedida conforme a la legalidad, argumentando que no es necesario emitir un acto previo en aquellos casos en los que no exista una obligación formal de declaración del impuesto por parte del contribuyente. En este sentido, señala que dicho procedimiento únicamente corresponde cuando el contribuyente ha incumplido con la obligación de declarar el tributo.
Dado que el Impuesto de Alumbrado en el municipio de Momil no requiere declaración por parte del contribuyente, considera que la solicitud de la parte demandante constituye un error considerable. Indica que en el impuesto de alumbrado público y para el caso de los contribuyentes con un régimen especial el cobro se hace por medio de liquidación que es expedida directamente por el municipio, por ende, explica que, al no existir obligación de declarar el mencionado tributo a cargo del contribuyente, el municipio no tenía la facultad de expedir liquidación de aforo, como tampoco utilizar el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional.
Concluye que es claro que el procedimiento previo a la emisión de liquidación de aforo que se reclama incumplido por la demandante, no se aplica en el presente caso, al no ser el impuesto de alumbrado público implementado en el municipio de Momil-Córdoba, un tributo que deba ser declarado por el contribuyente. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de octubre de 2024, expedida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral Del Circuito Judicial de Montería. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme a las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del CGP, deberá la Sala establecer si en el sub-lite son nulos los actos demandados por vulneración del debido proceso por la no emisión de emplazamiento o requerimiento para declarar previo a la liquidación del tributo. 5.2.
Marco normativo y jurisprudencial del impuesto de alumbrado público. El impuesto de alumbrado público tiene origen legal en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador, en ejercicio de su facultad constitucional, autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, y para “organizar su cobro y Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 4 darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-504 de 2002, luego de determinar la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, estableció que las atribuciones que esta ley confiere se ajustan a los artículos 313-4 y 338 de la Constitución, así concluyó: “Abstracción hecha de esta inconstitucionalidad [se refiere a la alocución “y análogas”, en lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores.
En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
Destaca la Corte que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional, en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de estos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo.
Al propio tiempo se le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución les otorga a las entidades territoriales. En resumen, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo. Según la providencia anterior, el legislador autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto de alumbrado público en esa jurisdicción y lo facultó para determinar los elementos del tributo, atribuciones que, posteriormente, fue extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del nivel municipal, así: “Artículo 1°.
Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4° de 1913 Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.
( )” En virtud de lo anterior, los municipios están autorizados para adoptar el referido impuesto en su jurisdicción y determinar sus elementos esenciales. Con relación al acto previo a la determinación del tributo, el H. Consejo de Estado ha señalado1 “Ahora, en cuanto al acto previo a la determinación del tributo, en casos similares esta Sala ha manifestado que en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Magistrado ponente: Milton Chaves García. Sentencia de dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018). Radicado número 44001-23-33-000-2013-00153-01(22892) Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 5 administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso.
Al respecto esta Corporación ha señalado: “En un caso en el que el que se discutía si antes de liquidar oficialmente el tributo, la Administración debía expedir un emplazamiento para declarar, la Sala2 precisó que cuando no exista la obligación de declarar, no es viable el procedimiento de aforo, porque éste supone la omisión de dicho deber formal.
Al respecto, la Sala señaló: “Como se advierte, el artículo 8º del Acuerdo 023 de 2008 expresamente dispone que los sujetos pasivos, a quienes no se les factura el servicio, no están obligados a presentar declaración privada. En otras palabras, en Uribia no existe la obligación formal de declarar el impuesto de alumbrado público. En esas condiciones, la Sala advierte que en el sub examine, contrario a lo sostenido por la demandante, no resulta procedente el proceso de aforo, toda vez que es un trámite particular dirigido contra quienes, estando obligados a presentar declaraciones tributarias, omitan su cumplimiento, por tanto, si en el ordenamiento local no está prevista la obligación de declarar el tributo, frente a éste, el proceso de aforo se torna improcedente3”.
(Se destaca). En este orden de ideas, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, en casos como el presente, en los cuales el administrado no está obligado a presentar la declaración del impuesto al servicio de alumbrado público, se genera la violación al debido proceso si la Administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal.
Lo anterior, dado que los elementos de la obligación tributaria como lo son la sujeción pasiva, la base gravable, el hecho gravado y la tarifa a aplicar en el impuesto al servicio de alumbrado público tiene una connotación especial para algunos contribuyentes en particular, como lo son las empresas de servicios públicos domiciliarios, a quienes se les liquida el tributo bajo unos presupuestos singulares que no son aplicables a los demás integrantes de la colectividad sujetos pasivos del tributo.” (…) 5.5.
Caso concreto Con la demanda se pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No 110-IAP-MM-2021 del 3 de mayo del 2021, “por medio de la cual el Municipio de Momil liquida oficialmente a Efectivo el impuesto de alumbrado público por el periodo gravable de mayo del 2021”, y la Resolución No. 201-IAP-MM-2021 de fecha 03 de noviembre de 2021, por medio del cual se resuelve recurso de reconsideración. El juez de instancia accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que no se había acreditado que el municipio de Momil, previo a la expedición de la resolución demandada mediante las cuales liquidó el impuesto de alumbrado público a Efectivo Ltda., expidiera acto que determinara la obligación y que se le diera a la empresa actora la oportunidad de controvertir la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, las normas en las que se fundamentaba dicha condición, la base de determinación del tributo, su causación, las causas por las cuales debía asumir el pago, los plazos fijados, las condiciones en que fue liquidado, las pruebas aducidas para llegar a la conclusión definitiva y demás razones por las cuales la entidad territorial lo consideraba sujeto obligado.
La entidad demandada, interpone recurso de apelación donde argumenta que la liquidación oficial de alumbrado público no constituye liquidación de revisión y/o aforo, al no ser un tributo que deba ser declarado con el contribuyente, por ende, no es necesario emitir un acto de emplazamiento o previo. 2 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia 20633 del 12 de noviembre de 2015, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 3 En el mismo sentido la Sala, en sentencia del 4 de mayo de 2015, Exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez, precisó: “Repárese que la liquidación de aforo es un acto administrativo que expide la administración para suplir la falta de declaración por parte del contribuyente siempre y cuando, esté obligado a hacerlo.
Por sustracción de materia, si no hay obligación de declarar, no puede exigirse liquidación de aforo y, menos, para el caso, emplazamiento para declarar”. Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 6 A fin de resolver el problema jurídico planteado se pasa a continuación a analizar el cargo expuesto en el recurso, precisando que, se analizará el procedimiento adelantado en el sub-lite a fin de establecer si existió o no vulneración al derecho del debido proceso de la empresa demandante en relación con la expedición de emplazamiento previo a la liquidación formal del tributo.
De la verificación del expediente se encuentra acreditado que el procedimiento adelantado por la parte demandada municipio de los Momil, a fin de efectuar la liquidación y cobro del impuesto de alumbrado público a cargo de Efectivo Ltda., por el periodo correspondiente a mayo 2021, se efectuó a través de las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público realizado en el acto administrativo demandado Resolución 110-IAP-MM-2021 de fecha 3 de mayo del 2021, así como la Resolución No. 201-IAP-MM-2021 de fecha 3 de noviembre de 2021, que resolvió el recurso de reconsideración incoado por la parte demandante.
Es del caso señalar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 18 de octubre de 2018, en el proceso radicado con el número 44001 23 33 000 2013 00153 01 (22892), expone que en relación con el acto previo a la determinación del tributo, en casos similares al presente, la Corporación ha manifestado que en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo, pero la Autoridad Fiscal sí debe emitir un acto previo a la determinación del tributo, de tal forma que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria previo a su cobro y, en este sentido, se le garantice el debido proceso.
Descendiendo al caso en concreto, se observa que el municipio de Momil expidió dos actos administrativos dentro del procedimiento de fiscalización y determinación del impuesto de alumbrado público, empero previo a la expedición de la liquidación oficial del impuesto correspondiente al periodo de mayo de 2021, omitió garantizar a Efectivo Ltda., la oportunidad de controvertir los elementos esenciales de la obligación tributaria vertida en la liquidación, infringiendo el derecho fundamental al debido proceso de la empresa demandante, en tanto el recaudador no informó las razones por las cuales consideraba que aquella se encontraba obligada a pagar el tributo.
Ahora bien, los argumentos de la parte recurrente donde alega que, no hay violación al debido proceso dado que el emplazamiento se aplica respecto de los tributos denominados declarativos, no se ajustan a los presupuestos jurisprudenciales establecidos para la salvaguarda del debido proceso y de los derechos de defensa y de contradicción, en relación con la emisión de un acto previo que otorga la oportunidad al presunto contribuyente de controvertir la calidad endilgada o los factores de cuantificación del tributo.
En ese sentido, no son admisibles los argumentos de la parte demandada en el recurso de alzada respecto a la actuación administrativa adelantada por la administración para el requerimiento previo a la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, y en ese orden no prospera el cargo, puesto que, se reitera, que la garantía del debido proceso imponía al municipio de Momil, el deber de otorgar la posibilidad de conocer las razones por las cuales consideraba que Efectivo Ltda. se encontraba obligada a pagar dicho tributo.
Así las cosas, en mérito de lo discurre se impone a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones. 5.6. Costas. La Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.8 del CGP.
Radicado No 23-001-33-33-006-2022-00079-01 7 En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), expedida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en segunda instancia, conforme lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx