Sincelejo, veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Asunto Sentencia de primera instancia Medio de control Nulidad electoral Expediente 70001233300020250007900 Demandante Jhon Turizo Hernández Coadyuvante Santander José De La Ossa Guerra Demandado Acto de elección de Jhony Alberto Avendaño Estrada, como rector de la Universidad de Sucre, período 2025- 2028 Magistrado ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Nulidad del acto de elección del rector de la Universidad de Sucre / debido proceso administrativo en los procesos de elección de rectores universitarios / Principio de la autonomía universitaria / cargos de nulidad genéricos-no prosperan Procede la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre a dictar sentencia dentro del proceso de nulidad electoral de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. Jhon Turizo Hernández, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral conforme al artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicita que se declare la nulidad del acto de elección del señor Jhony Alberto Avendaño Estrada como rector de la Universidad de Sucre para el periodo 2025-2028.
Como fundamentos fácticos se afirmó en el escrito contentivo de la demanda, lo siguiente: El 14 de abril de 2025, el Consejo Superior Universitario de la Universidad de Sucre llevó a cabo la elección de rector para el nuevo período institucional 2025-2028. Para ese momento, existía una orden expresa del Ministerio de Educación Nacional que disponía la suspensión del proceso electoral, fundamentada Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión República de Colombia Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 en presuntas irregularidades administrativas que estaban siendo objeto de investigación. A pesar de la existencia y conocimiento de dicha orden, el Consejo Superior Universitario procedió con la elección, desconociendo el principio de legalidad y el deber de acatar las decisiones de las autoridades competentes.
El acto demandado vulnera principios fundamentales de la función pública, como la legalidad, moralidad, eficacia y coordinación institucional, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. La elección se realizó con desviación de poder y abuso de autoridad, desconociendo el interés general y afectando la legitimidad institucional de la Universidad de Sucre. 1.2.
Normas violadas y concepto de la violación. El demandante considera que el acto acusado vulnera los artículos 6, 29, 121 y 209 de la Constitución Política, la Ley 30 de 1992, y los artículos 137 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 734 de 2002. Como concepto de violación, señala que el acto de elección del rector se encuentra viciado de nulidad, por haberse producido en flagrante contravía de una orden administrativa legal y vigente del Ministerio de Educación Nacional.
El Consejo Superior incumplió su deber de respetar la jerarquía normativa y actuó por fuera del marco de competencia legal, lo cual convierte el acto en arbitrario y contrario a derecho, tal actuación vulnera el principio de legalidad, el deber de obediencia y quebranta el equilibrio institucional entre los entes del Estado. 1.3. Trámite procesal. • Por auto del 25 de junio de 2025, se inadmitió la demanda. • Mediante auto del 2 de julio de 2025 se corrió traslado de la medida cautelar. • Mediante providencia del 22 de julio de 2025 se admitió la demanda y se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto demandado. • A través de auto del 13 de agosto de 2025, se rechazó por improcedente la reforma a la demanda y se tuvo como coadyuvante de la parte actora al señor Santander José De La Ossa Guerra. • Por auto del 8 de septiembre de 2025, se resolvió prescindir de la audiencia inicial y correr traslado de alegatos para dictar sentencia anticipada. 1.4.
Contestación de la demanda por el rector electo Jhony Alberto Avendaño Estrada. El demandado contestó la demanda a través de apoderado judicial debidamente constituido. Aceptó algunos hechos, negó otros y se opuso Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 la prosperidad de las pretensiones, considerando que no estaba llamada a prosperar.
En su defensa, señaló que, el actor no identificó claramente el acto administrativo impugnado ni presentó el acta de elección, y que los juicios sobre desviación de poder y abuso de autoridad son apreciaciones personales, no hechos verificables. Negó la existencia de una orden de suspensión del proceso electoral por parte del Ministerio de Educación Nacional, señalando que sólo existe una comunicación preventiva sin fuerza vinculante ni efectos suspensivos.
Explicó que solo los actos administrativos definitivos son objeto de control judicial y que circulares o comunicaciones preventivas no pueden fundamentar la nulidad del acto electoral. Afirmó que la elección se realizó conforme a la autonomía universitaria estipulada en la Constitución y la Ley 30 de 1992, sin violar disposiciones legales ni existir contradicción con normas superiores.
Sostuvo que la alegación de ilegalidad carece de respaldo fáctico y técnico, enfatizando que el Consejo Superior de la Universidad de Sucre siguió sus estatutos y procedimientos en la designación del rector para el periodo 2025-2028. En tal sentido, considera que el proceso de elección fue legítimo y ratificado por el Ministerio de Educación Nacional, descartando cualquier objeción basada en apreciaciones subjetivas.
Por último, propuso las excepciones de: i) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales; ii) carencia de fundamento de la demanda; iii) inexistencia de irregularidad relevante con virtualidad de afectar la legalidad y constitucionalidad de la elección; iv) improcedencia de los argumentos introducidos por el coadyuvante Santander De La Ossa Guerra, por exceder los límites legales de su intervención y encontrarse además caducados; v) genérica. 1.4.1.
Intervención del Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación se pronunció frente a los hechos de esta acción, manifestando que no tiene incidencia ni participación alguna en la expedición de los actos administrativos de ninguna institución de educación superior. Puesto que, en el marco de la autonomía universitaria que las reviste, y que se consagra en la Constitución Política de Colombia y la Ley 30 de 1992, se reconoce «a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear y organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales».
Señaló que, la presunta nulidad del acto de elección debe ser determinada por autoridad judicial competente. El MEN no tiene facultad para declarar la nulidad de un acto electoral interno, mientras tanto, el acto goza de presunción de legalidad conforme al artículo 88 del CPACA, no ha existido Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 orden superior o vinculante del MEN que deba ser acatada por el Consejo Superior en el marco del proceso electoral.
El MEN no ha impartido instrucciones obligatorias ni ha declarado ilegal el proceso de elección. Por tanto, no hay infracción disciplinaria ni desconocimiento de la jerarquía normativa. Asimismo, indicó que El Ministerio de Educación no ha emitido medida cautelar ni acto administrativo que suspenda o interfiera con el proceso electoral.
Las comunicaciones remitidas han sido de carácter preventivo, sin fuerza vinculante. El Consejo Superior actuó en ejercicio de su autonomía, y su decisión solo podrá ser cuestionada mediante el trámite judicial respectivo, por lo tanto, el Ministerio respeta la autonomía universitaria y reitera que no existe orden vigente que haya sido desconocida por dicho órgano. 1.5.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público previo a dictar sentencia anticipada. En esta fase se pronunciaron, la parte demandada y el delegado del ministerio público en los siguientes términos1: 1.5.2. Parte demandada. Señaló que en el auto de 22 de julio de 2025, se fijó un criterio que sirve como anticipo orientador del sentido del fallo.
Cuando en la medida cautelar se hace un análisis jurídico que, aunque sea sumario, aborda el fondo del asunto, lo resuelto crea una legítima expectativa sobre la decisión definitiva, salvo que en el transcurso del proceso surjan elementos que lleven a concluir lo contrario. Que en este caso, la actuación procesal ha reafirmado la posición de la parte demandada, indicando que se recibió el concepto del Ministerio Público sin encontrar mérito para la suspensión, el MEN mantuvo su defensa de la legalidad del acto y la prueba documental ratificó la competencia y actuaciones regulares del Consejo Superior Universitario.
La elección del señor Johnny Alberto Avendaño Estrada porque se dio dentro del marco constitucional y legal y, no hubo violación alguna de los principios de legalidad, moralidad, eficacia ni de la función administrativa, pues el Consejo Superior ejerció su competencia dentro del marco normativo y en defensa del interés general de la institución, razones por solicita la pretensión de nulidad sea negada por el Tribunal. 1.5.2.
Concepto del Ministerio Público. El Procurador 164 delegado ante el Tribunal Administrativo de Sucre, presentó concepto en el que solicitó a esta Corporación negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 1 Conforme a la nota secretarial, la parte actora no se pronunció. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Según el concepto, el Acta No. 8 del Consejo Superior de la Universidad de Sucre, fechada el 14 de abril de 2025, es el acto que formaliza la elección cuestionada y puede ser anulada por sentencia judicial.
Las facultades de inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional deben analizarse según la Ley 30 de 1992 y la Ley 1740 de 2014. Respecto a la “conminación” del Ministerio de Educación Nacional, se aclara que esta deriva de su función de vigilancia, regulada por los artículos 8 y 9 de la Ley 1740 de 2014. El Ministerio cuenta con competencias para solicitar informes, realizar visitas y verificar actuaciones a las instituciones de educación superior sobre temas financieros, jurídicos y administrativos, con funciones tanto preventivas como sancionatorias según la Ley 1740 de 2014.
De acuerdo con los artículos 10 al 15 de la Ley 1740 de 2014, el Ministerio puede adoptar medidas preventivas y aplicar vigilancia especial bajo causales específicas y siempre respetando la autonomía universitaria. Las comunicaciones ministeriales de marzo y abril de 2025 ordenaban abstenerse de realizar la consulta interna, lo que fue malinterpretado como una suspensión del proceso electoral, cuando en realidad no implicaba la suspensión ni constituía una medida preventiva o sancionatoria.
Por tanto, el proceso de elección del Rector de la Universidad de Sucre no fue suspendido ni se incumplió ninguna orden obligatoria del Ministerio, además no se probó que existiera vicio en el acto de elección por contravenir alguna disposición legal vigente, por lo que solicita a este Tribunal no se acceda a la pretensión de nulidad del acto electoral demandado.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL. 2.1. Competencia y control de legalidad. Esta Sala es competente para dictar sentencia de primera instancia, en el presente medio de control de nulidad electoral, según lo establecido en el numeral 2º del artículo 125 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Surtidas todas las actuaciones procesales que corresponden a este medio de control, según las reglas especiales previstas en la Ley 1437 de 2011, la Sala no observa irregularidad procesal que le impida resolver la controversia electoral, mediante la presente sentencia de primera instancia. 2.3.
Problema jurídico. Con fundamento en la fijación del litigio que se planteó en auto del 8 de septiembre de 2025, deberá la Sala establecer, si el acto de elección del Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 señor Jhony Alberto Avendaño Estrada, como Rector de la Universidad de Sucre para el periodo 2025-2028, está viciado por haberse expedido con desviación de poder y abuso de autoridad, en tanto que, el procedimiento de elección efectuado por el Consejo Superior Universitario desconoció una orden administrativa legal y vigente del Ministerio de Educación Nacional. 2.4.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala estima que los cargos de nulidad invocados por la parte actora en contra del acto de elección de Jhony Alberto Avendaño Estrada, como Rector de la Universidad de Sucre para el periodo 2025-2028, no se encuentran acreditados, por lo que la pretensión de nulidad electoral deberá ser negada.
Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: 2.5. El principio de la autonomía universitaria. El artículo 69 Constitucional consagra el principio de la autonomía universitaria, el cual se traduce en la facultad que tienen las universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de poderes externos2. «Artículo 69.
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.» Para la Corte Constitucional, este principio consiste «… de un lado, en la facultad de los centros educativos de determinar su dirección ideológica y, de otro, en la potestad de los entes de educación superior, de dotarse de su propia organización interna»3.
De esta definición resultan los siguientes elementos esenciales: (i) La autodeterminación, (ii) el autogobierno y (iii) la autorregulación. Es así como las universidades públicas, por virtud de este principio, pueden definirse como aquellas instituciones que por razón de la conjunción de estos tres elementos pueden ejercer «la capacidad de autodeterminación otorgada a las instituciones de educación superior 2 Este artículo se encuentra reglamentado en la Ley 30 de 1992 que dispone: «Artículo 28.
La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las Universidades el derecho a darse y modificar unos estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, creer, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional». 3 Corte Constitucional, Sentencia T-180A/10 Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 para cumplir con la misión y objetivos que les son propios”4, es decir, como “una garantía que permite a los entes de educación superior darse su propia normatividad, estructura y concepción ideológica, con el fin de lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político»5 En lo que resulta de especial interés para el objeto de este proceso, se tiene que la autorregulación consiste en la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, como la competencia para otorgar su propio reglamento.
Por lo anterior, las universidades no solamente son autónomas, sino que además tienen un régimen especial de autogobierno y autorregulación, sin menoscabo de las facultades propias del legislador. Así, la nueva visión de las universidades estatales fue definida por el Tribunal Constitucional en estos términos: «El principio de autonomía universitaria, consagrado en el artículo 69 de la Carta Política, que consiste en la facultad de la que gozan las universidades para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la ley, ha sido concebido por esta Corporación “como un principio de autodeterminación derivado de la Constitución, que propende por la garantía para los centros educativos de desarrollar su misión, filosofía y objetivos, en un entorno adaptado a su ideología y los fines académicos que se plantea»6.”7 El legislador, con el ánimo de desarrollar el régimen especial de autonomía de las universidades públicas, profirió la Ley 30 de 28 de diciembre de 1992 «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», que estableció que la materialización del grado de autonomía se reflejaría en la creación y modificación de estatutos; la designación de autoridades académicas y administrativas; la creación, organización y desarrollo de programas académicos; la definición y organización de labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; el otorgamiento de títulos a sus egresados; la selección de profesores; la admisión de alumnos y adopción de sus regímenes; y, establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y la función institucional (Artículos 28 y 29).
El régimen de autonomía les permite a las universidades oficiales un amplio margen de libertad en materia normativa, pues dentro de sus atribuciones puede expedir los estatutos que rigen su actividad. En ese sentido fija el gobierno de la universidad sin injerencias externas, pero ello no implica el aislamiento del Estado ya que la formación educativa de la sociedad, por tener un marcado interés general, involucra el desarrollo de las políticas públicas que se trazan desde el gobierno nacional o seccional, según el caso.
Y, quizás lo más importante, esa autonomía se refleja en el terreno académico y filosófico, pues apunta a que el pensamiento universitario se 4 Corte Constitucional, Sentencia C-589 de 1997. 5 Corte Constitucional, Sentencia T- 310 de 1999 6 Sentencia T-703 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 7 Corte Constitucional. Sentencia T-068 de 14 de febrero de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 desarrolle sin las ataduras que pueden desprenderse de las inclinaciones ideológicas o políticas de los gobiernos correspondientes. Por consiguiente, la realización del régimen de autonomía de las universidades estatales debe surtirse, en cualquiera de los planos aludidos, “de acuerdo con la ley.”.
Esta expresión debe tomarse en sentido material y teleológico. Es decir, que los estatutos, actuaciones y decisiones que adopten los centros de educación deben observar la Constitución Política y los tratados internacionales suscritos o acogidos por el Estado Colombiano en temas de derechos fundamentales y de educación, y la ley. Tal sujeción a las normas superiores al momento de expedir sus disposiciones de auto regulación se contempla en el artículo 67 de la Ley 30 de 1992, que dispone: «Artículo 67.
Los integrantes de los consejos superiores o de los consejos directivos, según el caso, que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector, estarán sujetos a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la ley y los estatutos, así como las disposiciones aplicables a los miembros de juntas o consejos directivos de las instituciones estatales u oficiales.
Todos los integrantes del consejo superior universitario o de los consejos directivos, en razón de las funciones públicas que desempeñan, serán responsables de las decisiones que se adopten». (Negrillas de la Sala) Esta norma reconoce que si bien los estatutos de la universidad pueden fijar los requisitos que deben cumplir las personas que se desempeñen como integrantes del Consejo Superior Universitario o como Rector8, están sometidos a la normativa general dispuesta por el Constituyente y el legislador, todo dentro del marco del Estado Social de Derecho, en el que por ejemplo el Congreso de la República tiene la atribución de expedir las leyes que regulan las funciones públicas y la prestación de servicios públicos (art. 150 superior).
De ahí entonces que, la autonomía de las universidades oficiales se desarrolla dentro de los límites generales que ha dispuesto el ordenamiento jurídico, pues ello no representa que la autorregulación y el autogobierno signifique el desconocimiento del carácter unitario del Estado Colombiano que se propugna en el artículo 1º de la Constitución Política de 1991. 2.6.
Debido proceso administrativo en los procesos de elección de rectores universitarios. La Constitución Política, en el artículo 29, prescribe que «el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas». Por consiguiente, el debido proceso es un derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las potestades de la Administración, cuando en virtud del 8 «Artículo 66.
El rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el consejo superior universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos». Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 inicio de las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los administrados.
De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley.
Al respecto, la Corte Constitucional, ha determinado que: «El debido proceso en los asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una obligación»9.
El artículo 29 de la Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e incluye como elemento básico del mismo la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, lo que en materia administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en la ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite.
En último término, de lo que se trata es de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente administrativo. Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se aparta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación del debido proceso. De suerte que el debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente establecida en la ley, como también las funciones que les corresponden cumplir y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122).
Siendo entonces un desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite normativo al ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que las autoridades del Estado únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el ordenamiento jurídico, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas en virtud de la Constitución o la ley.
Ello es así, por una parte, porque los administrados conocerán de antemano cuáles son los medios que tienen para controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, y por la otra, 9 Véase, entre otras, las sentencias T-467 de 1995, T-238 de 1996, T-196 de 2003 y T-982 de 2004. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 porque sabrán los términos dentro de los cuales deberán presentar las alegaciones y recursos procedentes a su favor.
En relación con las actuaciones de los entes universitarios autónomos, acompasado con lo expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, si bien gozan de un estatuto especial constitucional previsto en el artículo 69 Superior, se encuentran en todo caso sujetos al pleno respeto del ordenamiento jurídico, y en especial, al “conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley”.
En este sentido, en sentencia T-024 de 2004, la H. Corte Constitucional, precisó el alcance y los límites de la citada autonomía universitaria, en los términos que a continuación se exponen: «Las instituciones de educación superior tanto públicas como privadas son titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (Artículo 69 C.P.) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito para el desarrollo de sus actividades.
En último análisis la autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
La autonomía universitaria, como ha enfatizado la Corporación, no es absoluta, pues no sólo el legislador puede configurar esta garantía, sino que la Constitución y la ley, pueden imponerle, válidamente, restricciones. Por consiguiente, “la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior, le impide la arbitrariedad”.
La autonomía reconocida por la Carta, no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.
En este punto hay también que reiterar las puntualizaciones jurisprudenciales conforme a las cuales en un Estado social y democrático de derecho, la legitimidad del ejercicio de las potestades y facultades constitucionalmente reconocidas, -incluyendo aquellas que se derivan de la autonomía universitaria-, se funda en el respeto a los valores, principios y derechos que integran el ordenamiento jurídico, y se garantiza otorgando a las personas los recursos necesarios para que los actos susceptibles de transgredirlos puedan ser fiscalizados por autoridades pertinentes en desarrollo de la inspección y vigilancia que consagra el artículo 189, numeral 21, de la Constitución. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 En fin, no puede predicarse como garantía consagrada en el Artículo 69 de la Carta, la inmunidad de los actos de las Universidades que sean susceptibles de vulnerar el ordenamiento jurídico vigente; los altos fines sociales que persigue la autonomía universitaria no pueden servir de excusa a los centros docentes para que, prevalidos de esa garantía institucional, vulneren el ordenamiento jurídico».
Con fundamento en lo anterior, aun cuando se colige de la autonomía universitaria la capacidad para definir libremente los estatutos o reglamentos que rigen al ente universitario, es indiscutible que los mismos deben ser respetados por toda la comunidad educativa, incluyendo el sector académico, parte administrativa y de manera especial a las directivas de la institución, pues son ellas generalmente las llamadas a establecer y velar por la observancia de sus disposiciones. 2.7.
Pruebas incorporadas al proceso10. Fueron incorporadas en el marco del presente proceso electoral de manera regular y oportuna, las siguientes pruebas: • Oficio No. 2025-EE-082220 de fecha 31 de marzo de 2025, emanado del Ministerio de Educación Nacional-asunto- Medida de vigilancia especial. • Oficio No. 2025-EE-093323 de fecha 9 de abril de 2025, emanado del Ministerio de Educación Nacional-asunto- Medida conminatoria Designación del Rector de la Universidad Sucre para el período 2025- 2028. • Acta No. 8 de Sesión Extraordinaria del Consejo Superior de la Universidad de Sicre, fechada 14 de abril de 2025. • Acuerdo Nro. 028 de 1994 “Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad de Sucre”. • Acuerdo Nro.10 de 2016 “Por medio del cual se establece el procedimiento para la designación Rector de la Universidad de Sucre y se deroga el Acuerdo 044 de 1997". • Acuerdo Nro.11 de 2016 “Por medio del cual se modifica el Artículo 1° del Acuerdo 10 de 2016- Procedimiento para la designación Rector de la Universidad de Sucre-". • Acuerdo Nro.01 de 2025, “Por medio del cual se establece la convocatoria para escoger el Rector de la Universidad de Sucre para el periodo 2025- 2028”. • Pantallazo de publicación del Acta 08 de 2025 y Resolución 03 de 2025. 2.3.
El caso concreto. La parte actora sustenta la pretensión de nulidad del acto de elección del señor Jhony Alberto Avendaño Estrada, como rector de la Universidad de Sucre, período 2025-2028, en una supuesta desviación de poder y abuso 10 Expediente digital. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 de autoridad del Consejo Superior, por no acatar una orden administrativa emanada del Ministerio de Educación Nacional.
La Sala, una vez estudiada la demanda conforme al material probatorio aportado al expediente, para la SALA, los cargos por desviación de poder y vulneración del principio de legalidad no están llamados a prosperar, veamos: La «desviación de poder» es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 137 del CPACA11, la cual también puede ser invocada en el medio de control de nulidad electoral de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 ibidem12.
Jurisprudencialmente se ha dicho que, la «desviación de poder» se configura cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia13.
Sobre este particular, el Consejo de Estado, señaló14: “(…) la desviación de poder ha sido definida por la jurisprudencia de esta Corporación como el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, bajo el entendido de que el propósito que el acto persigue configura un requisito que hace a su legalidad y que debe hallarse en el marco de la función administrativa y del ordenamiento jurídico; y por tanto, se configura cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse15.
De igual forma, ha advertido esta Sala que la demostración de una desviación de poder impone un análisis que trasciende la órbita de lo objetivo y formal del acto censurado, para trasladarse a la esfera estrictamente subjetiva de las personas que llevan la representación de la Administración, lo que a su turno implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación, en el sentido de que debe aparecer acreditado fehacientemente que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar16”.
En ese norte, la desviación de poder como vicio generador de nulidad de los actos administrativos, se configura cuando el acto administrativo persigue un fin espurio, innoble o dañino, distinto a los que ha fijado el Ordenamiento Jurídico, como es el de interés general o el mejoramiento 11 «ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió». 12 «ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL.
Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código(…)» 13 Corte Constitucional, Sentencia C-456 de 1998. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P. Dr. William Hernández Gómez, Sentencia de 15 de noviembre de 2018, Rad. No. 05001-23-33-000-2013-01754-01(4450-16), Demandante: Ángela María Patiño García. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 26 de noviembre de 2009.
Expediente 27001-23-31-000-2003-00471- 02 (1385-2009), Actor: Silvio Elías Murillo Moreno. 16 Ibidem. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 del servicio, fines que dicho sea de paso, se presumen. De tal suerte que en su actuar el Funcionario desvía los fines de las competencias otorgadas, disfrazando la actuación con un manto de legalidad, el cual encubre la motivación subjetiva y arbitraria que conlleva a la expedición del acto.
Por ello, cuando se arguye esta causal de nulidad, es una obligación de quien afirma la existencia de la misma llevar al Juez Administrativo, los medios que conduzcan a desvirtuar la citada presunción, siendo entonces, el análisis de las probanzas arrimadas al proceso, las que permiten determinar sí, efectivamente los hechos que se alegan como constitutivos de la causal de nulidad, están presentes en la expedición del acto acusado, de forma tal, que desvirtúen la legalidad que resguarda a todo acto administrativo.
La Jurisprudencia Contencioso Administrativa ha sostenido que corresponde al Juez de conocimiento analizar frente a cada caso concreto, si las razones o motivos que se sustentan y se pretenden acreditar en el debate procesal, contienen el suficiente peso para soportar una presunta desviación del poder; punto en el que jurisprudencialmente se ha fijado la siguiente pauta: II) Desviación de poder.
(…) El fenómeno de desviación de poder se puede presentar, aun en los actos administrativos de naturaleza discrecional, pues tal prerrogativa no puede ejercerse de manera arbitraria o exceder los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico; por consiguiente, además de los requisitos objetivos que legalmente se exigen, es preciso que el retiro esté inspirado en razones del buen servicio.
Sin embargo, es pertinente afirmar por parte de la Sala, que demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma. Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión.”17 Como se puede observar, la desviación de poder como vicio invalidante de legalidad de los actos administrativos es una causal de nulidad que implica para quien la alega, la ineludible obligación de soportar jurídica y probatoriamente18 los supuestos que la configuran. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sub.
B, C.P. VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, 30 de marzo de 2011 Radicación número: 76001-23-31-000-2002-04308-01(2014-10). 18 En otro pronunciamiento del Consejo de Estado, se señaló, lo siguiente: “…El actor pretende demostrar esta censura con suposiciones y pareceres personales, sin allegar prueba fehaciente que demuestre el fin torcido de la administración, cuestión que no es posible tratándose de la censura por desvío de poder, como quiera que la carga de la prueba le incumbe al demandante que alega el fin contrario al buen servicio y en este aspecto, la prueba ha de ser contundente, con el fin de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos de la administración.”18 (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sub. A, 9 de marzo de 2000, Radicación: 815-99. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Precisado lo anterior, y como punto de partida necesario para el análisis del citado cargo de nulidad, tenemos que el procedimiento para la elección del rector de la Universidad de Sucre, está regulado así: El Acuerdo No. 028 de 199419, el cual contiene el Estatuto General de la referida institución educativa, consagra en su artículo 8 y subsiguientes, la organización y composición de las directivas, así: «Artículo 8.
La dirección de la Universidad corresponde al Consejo Superior, al Consejo Académico y al Rector». A su vez, el artículo 15 contempla lo concerniente a sus funciones, así: «Artículo 15. Son funciones del Consejo Superior, las siguientes: (..) e) Designar y remover al Rector de la Universidad conforme a lo establecido en el presente estatuto» A su turno, los artículos 19 y 20 ibidem, disponen: «Artículo 19.
El Rector será designado por el Consejo Superior. Artículo 20. Para designar Rector los miembros presentaran sus candidatos y resultará elegido el que obtenga el mayor número de votos de acuerdo con los resultados de la votación secreta que se realice en el seno de dicho organismo. Los miembros deberán designar su candidato teniendo en cuenta mecanismos de participación democrática de la comunidad académica entendiéndose por tal estudiantes y profesores.
Los candidatos deberán inscribirse dentro de los quince (15) días hábiles anteriores a la elección en Secretaría General. El período del Rector será de tres (3) años contados a partir de la fecha de la elección por parte del Consejo Superior. Para ser removido de su cargo se requiere el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que conforman el Consejo Superior».
Ahora bien, el Acuerdo 10 de 201620, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Sucre, se ocupó de regular procedimiento para la designación Rector de la Universidad. Para tales efectos, se consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1°. El Consejo Superior de la Universidad de Sucre, designará rector a uno de los ganadores de las consultas realizadas en la comunidad universitaria, que para estos efectos estará conformada por: estudiantes de pregrado y posgrado, profesores de planta, directivas académicas, ex rectores y egresados de la Universidad de Sucre.
Todo esto consagrado en la Ley 30 de 1992.
PARÁGRAFO. Para el desarrollo de la consulta de la comunidad universitaria la Secretaría General de la Universidad establecerá todas las necesidades logísticas de la misma manera como se desarrolla para el resto de las elecciones en la Universidad de Sucre. Dentro de la logística, los jurados de votación serán docentes y funcionarios de la Institución, los cuales serán designados a través del acto administrativo de Rectoría. 19 "Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad de Sucre”. 20 “Por medio del cual se establece el procedimiento para la designación Rector de la Universidad de Sucre y se deroga el Acuerdo 044 de 1997" Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 ARTÍCULO 2°.
Para el proceso de designación del rector se dispondrá de una convocatoria pública y la apertura de inscripciones para aspirantes a ocupar el cargo de rector, la cual se divulgará por medios de comunicación de alta circulación a nivel regional y nacional, y a través de la página web institucional.
PARÁGRAFO. La convocatoria se realizará a través de Acuerdo del Consejo Superior universitario, por lo menos con tres (3) meses de antelación al vencimiento del periodo del rector vigente. ARTÍCULO 3°. La convocatoria pública y apertura de inscripciones de los aspirantes a la rectoría de la Universidad de Sucre deberá contener: a. Las calidades y requisitos exigidos en el Artículo 1° del Acuerdo 01 de 2012- Manual de Funciones, Requisitos, Equivalencias y Competencias Laborales para los empleos públicos de la Planta de Personal de la Universidad de Sucre-. b. La documentación que deben aportar para acreditar las calidades y requisitos exigidos. c. Las fechas de apertura y cierre del proceso de inscripciones y dependencias donde deben hacerse. d. Los factores para la selección de los candidatos elegibles. e. Fundamentos legales y estatuarios para la designación del rector.
ARTÍCULO 4 °. Los aspirantes a ocupar el cargo a rector de la Universidad de Sucre deberán reunir los requisitos y calidades establecidos en el Artículo 1° del Acuerdo 01 de 2012- Manual de Funciones, Requisitos, Equivalencias y Competencias Laborales para los empleos públicos de la Planta de Personal de la Universidad de Sucre-. (…) ARTÍCULO 6°.
PERIODO DE INSCRIPCIÓN Y ACREDITACIÓN DE LAS CALIDADES. El periodo de inscripción y acreditación de las calidades por parte de los aspirantes a ocupar el cargo de rector será a partir de la fecha de la convocatoria y por un término improrrogable de quince (15) días hábiles. Las hojas de vida con los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos y calidades exigidas, al igual que el programa de gobierno deberá presentarla cada aspirante al momento de la inscripción, la cual se hará personalmente en la Secretaria General de la Universidad o por correo electrónico.
En tal caso, se entenderá presentada el día del recibo por parte de la Universidad. ARTÍCULO 7°. PRESELECCIÓN DE CANDIDATOS. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes de concluido el periodo de inscripciones, el Consejo Académico se reunirá, estudiará y seleccionará las hojas de vida de los aspirantes que cumplan las calidades y requisitos exigidos en la convocatoria.
La Secretaría General publicará la lista de preseleccionados y de no preseleccionados en la página web institucional el sexto día hábil posterior al periodo de inscripción.
PARÁGRAFO. Después que la Secretaria General haga pública la lista de los candidatos preseleccionados y no preseleccionados; los candidatos no preseleccionados tendrán tres (3) días hábiles, contados a partir del día siguiente hábil a la fecha de publicación, para presentar recurso de reposición y anexar los requisitos o argumentos por los cuales sí debe aceptarse su hoja de vida como aspirante a la candidatura a rector de la Universidad de Sucre.
Vencido el término indicado, el Consejo Académico se reunirá dentro de los siguientes tres días hábiles para decidir, si se acepta o no la petición. En caso de aceptar la petición, su nombre deberá incluirse en la lista de candidatos preseleccionados. ARTÍCULO 8°. PRESENTACIÓN Y SUSTENTACIÓN DEL PROGRAMA DE GOBIERNO ANTE COMUNIDAD UNIVERSITARIA.
A los cinco días hábiles de haber publicado el listado definitivo de candidatos preseleccionados se desarrollarán tres foros. Los referidos foros serán organizados y coordinado por el Consejo Académico. En cada foro se abordarán tres temas: docencia, investigación y extensión. Esta temática debe ser sustentada en concordancia con lo establecido con el plan de gobierno. ARTÍCULO 9°.
LA CONSULTA. Al segundo día hábil después de llevarse a cabo los foros, se desarrollará una consulta entre la comunidad universitaria. ARTÍCULO 10°. PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA DE GOBIERNO ANTE EL CONSEJO SUPERIOR Y DESIGNACIÓN. Una vez definida dicha consulta, se hará Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 un proceso de presentación y sustentación por los aspirantes ganadores ante el Consejo Superior, previa convocatoria del organismo, en un término no inferior a veinte (20) días calendario del vencimiento del periodo del actual Rector.
Cada aspirante tendrá máximo, treinta (30) minutos para exponer su programa de Gobierno. Una vez realizadas las exposiciones por parte de los aspirantes al cargo de Rector, los miembros del Consejo Superior elegirán y designarán Rector de la Universidad de Sucre para un periodo de (3) años. Para la designación, se requiere, por lo menos cinco (5) votos favorables.
La votación será secreta. Si ninguno de los candidatos obtiene inicialmente dicha mayoría (cinco votos), el Consejo Superior realizará nuevas votaciones dentro de los quince (15) días siguientes y participarán en la misma los candidatos que hayan obtenido las dos más altas votaciones. En esta segunda votación del Consejo Superior para designar el rector, será elegido el que obtenga la mayoría de los votos» El Acuerdo 10 de 2016, fue modificado en su artículo 1º, por el Acuerdo 01121 del mismo año, el cual quedó de la siguiente manera: «ARTÍCULO 1°.
Modificar el Artículo 1° del Acuerdo 10 de 2016, el cual quedará, así: ARTÍCULO 1°. El Consejo Superior de la Universidad de Sucre, designará rector a uno de los ganadores de las consultas realizadas en la comunidad universitaria, que para estos efectos estará conformada por: estudiantes de pregrado y posgrado, profesores de planta, funcionarios y trabajadores de planta y egresados de la Universidad de Sucre.
PARÁGRAFO. Para el desarrollo de la consulta de la comunidad universitaria la Secretaría General de la Universidad establecerá todas las necesidades logísticas de la misma manera como se desarrolla para el resto de las elecciones en la Universidad de Sucre. Dentro de la logística, los jurados de votación serán docentes y funcionarios de la Institución, los cuales serán designados a través del acto administrativo de Rectoría.» Así las cosas, desde la norma interna de la Universidad de Sucre, se tiene que, (i) la autoridad que designa el rector;
(ii) una condición respecto de quien tiene la competencia electoral; iii) los requisitos para ser elegido; y; iv) el procedimiento electoral. Precisado el anterior marco normativo, en punto del proceso electoral cuestionado en esta oportunidad, se tiene lo siguiente: El Acuerdo 01 de 202522, reguló la convocatoria para escoger el Rector de la Universidad de Sucre para el período 2025-2028.
Así: 21 “Por medio del cual se modifica el Artículo 1° del Acuerdo 10 de 2016- Procedimiento para la designación Rector de la Universidad de Sucre-". 22 “Por medio del cual se establece la convocatoria para escoger el Rector de la Universidad de Sucre para el periodo 2025-2028”. Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 El día 14 de abril de 2025 se llevó a cabo la elección del Rector de la Universidad de Sucre, tal como consta en el Acta No. 08 de la misma fecha, resultando electo el señor Johnny Alberto Avendaño Estrada.
Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 En el citado Acuerdo 01 de 2025, se consignaron todos los pasos y etapas relacionadas con la elección del Rector de la universidad de Sucre, tal como lo exige el Estatuto General de esa institución académica, los cuales fueron observados dentro del proceso de elección como lo demuestra el Acta 08 de 2025, no advirtiendo la Sala irregularidad en el procedimiento llevado a cabo por el Consejo Superior, por lo menos, en lo que las pruebas aportadas al expediente pueden demostrarlo.
De hecho, el demandante no concreta en qué medida existió desviación de poder o abuso de autoridad, solo le limitó a afirmar que se desconoció una orden administrativa del Ministerio de Educación Nacional, la cual, dicho sea de paso, en modo alguno condiciona la elección o la suspende, por tanto, no deviene en un vicio que tenga la entidad suficiente de anular la elección. De lo dicho en precedencia, se puede concluir entonces que, en modo alguno se acredita la transgresión del principio de legalidad, como lo pretende hacer ver la parte actora, en la medida que, acorde con la prueba documental, en las etapas surtidas por las directivas para la elección del rector, se observó el debido proceso como viene demarcado Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 por el Estatuto General de la institución, y por consecuencia, se garantizó el principio democrático, en la forma que autónomamente lo establecen las universidades públicas para la designación de sus autoridades internas, en este caso, la Universidad de Sucre.
De suerte entonces que, para este Tribunal los argumentos que sustentan el cargo de nulidad de “desviación de poder” no encuentran soporte probatorio e incluso, para esta Sala, no se advierte de la simple confrontación normativa entre las normas que regulan el proceso de elección del Rector de la Universidad de Sucre citadas ut supra, transgresión alguna que conduzca a tener por cierto la configuración del vicio de nulidad alegado, como tampoco existe prueba alguna que el Consejo Superior al momento de realizar el procedimiento interno de elección y en ejercicio de sus competencias haya adoptado una decisión con fines torticeros que sea contraria a la finalidad que se persigue con la función electoral que le fue encomendada, razones suficientes para declarar que el cargo no prospera.
Ahora bien, respecto del desconocimiento de las medidas conminatorias expedidas por el Ministerio de Educación Nacional en fechas 31 de marzo y 9 de abril de 2025, no constituyen una medida cautelar de suspensión de la elección del Rector de la Universidad de Sucre, huelga indicar que, en efecto, el Ministerio de Educación Nacional por medio Oficios Nos. 2025- EE-082220 de fecha 31 de marzo de 2025 y 2025-EE-093323 de fecha 9 de abril de 2025, expidió medida conminatoria a los Consejeros del Consejo Superior Universitario de la Universidad de Sucre, en el siguiente sentido: Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Se aprecia claramente que la disposición señala «ABSTENERSE de llevar a cabo la consulta entre la comunidad de estudiantes de pregrado y posgrado, profesores de planta, funcionarios, trabajadores de planta y egresados, (…), hasta tanto se verifique por parte de esta Cartera Ministerial la ocurrencia o no de las presuntas irregularidades que han sido informadas y que pueden configurar una transgresión al debido proceso» No obstante, en modo alguno puede interpretarse que la anterior orden constituye una medida coercitiva de cara a que se suspenda la elección del rector de la Universidad de Sucre, tal como lo pretende hacer valer la parte demandante, pues claramente no es lo que indica y/o pretende el ministerio en las ya citadas misivas.
Es cierto que la Ley 1740 de 201423 estableció las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia, cuya finalidad se traduce en «velar por la calidad de este servicio público, su continuidad, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, el cumplimiento de sus objetivos, el adecuado cubrimiento del servicio y porque en las instituciones de educación superior sus rentas se conserven y se apliquen debidamente, garantizando siempre la autonomía universitaria constitucionalmente establecida» (art. 1).
Igualmente, dicho marco normativo señaló en sus artículos 8º y 9º el concepto de vigilancia y las funciones que ejerce el Ministerio de Educación en ese sentido, a saber: «ARTÍCULO 8o. VIGILANCIA. La vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones 23 «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones» Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.
ARTÍCULO 9 o. FUNCIONES DE VIGILANCIA. En ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá: 1. Hacer seguimiento a las actividades que desarrollan las instituciones de educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio educativo en condiciones de calidad y continuidad. 2.
Practicar visitas generales o específicas y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen las irregularidades que se detecten. 3. Realizar auditorías sobre los procedimientos financieros y contables cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de los objetivos y funciones. 4. Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, llevando a cabo las investigaciones que sean necesarias, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas o académicas del caso o adoptar las medidas que resulten pertinentes.
Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar. 5. Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los reglamentos y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los estatutos. 6.
Solicitar la rendición detallada de informes respecto de las decisiones adoptadas en temas relativos a su situación jurídica, contable, financiera y administrativa, o en aspectos relacionados con las condiciones de calidad establecidas en la normatividad vigente. 7. Hacer acompañamiento a la institución de educación superior, para la implementación de medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad del servicio o el mejoramiento de su calidad. 8.
Conminar bajo el apremio de multas sucesivas hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes a representantes legales, rectores o a los miembros de los órganos de dirección para que se abstengan de realizar actos contrarios a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos, o de invertir y destinar recursos por fuera de la misión y de los fines de la institución de educación superior» Así las cosas, resulta claro que, en efecto, el Ministerio de Educación Nacional cuenta con competencias para requerir a las instituciones de educación superior informes, efectuar visitas, verificar actuaciones, realizar acompañamientos, etc., en temas concernientes a estados financieros, normas contables, actos y contratos jurídicos, acciones administrativas, entre otros.
Además, que tiene un carácter preventivo y también sancionatorio. De hecho, los artículos 10 a 15 de la citada ley, consagran un procedimiento respecto a las medidas preventivas (artículo 10), vigilancia especial (artículo 11), el procedimiento para la adopción de medidas preventivas y de vigilancia especial (artículo 12), las medidas de vigilancia especial (artículo 13); los institutos de salvamento para la protección temporal de recursos y bienes en el marco de la vigilancia especial (artículo 14) y la acción revocatoria y de simulación para la protección de los bienes de la institución de educación superior (artículo 15).
Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Teniendo en cuenta lo anterior, no puede concluirse que la misiva conminatoria expedida por el Ministerio de Educación Nacional se traduzca En una orden superior o vinculante que deba ser acatada por el Consejo Superior en el marco del proceso electoral y que tenga la entidad de suspender y/o anular la elección. Es más, el Ministerio de Educación Nacional en su escrito de intervención allegado a este proceso, manifestó expresamente que «no ha emitido medida cautelar ni acto administrativo que suspenda o interfiera con el proceso electoral.
Las comunicaciones remitidas han sido de carácter preventivo, sin fuerza vinculante» y solicita negar las súplicas de la demanda. Incluso, si para efectos de argumentación, se llegara a considerar que existió una irregularidad en el marco del proceso de elección, que no lo es, la conclusión a la que se arriba permanece inalterada: dicha irregularidad no tendría incidencia alguna sobre la validez del acto de elección. Tal como lo ha sostenido reiteradamente la doctrina y la jurisprudencia en materia contencioso-administrativa, la configuración de la causal de nulidad por expedición irregular de un acto administrativo, también denominada “forma irregular” o vicios de procedimiento en su formación, exige que tales vicios o irregularidades sean de carácter sustancial.
Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 Esto significa que, para que una irregularidad en el proceso pueda tener efectos invalidantes sobre el acto de elección, debe tratarse de una irregularidad cuya gravedad o importancia sea tal que tenga la capacidad real de influir en el sentido de la decisión adoptada o incluso de modificarla.
En otras palabras, no cualquier defecto formal o procedimiento omitido basta para anular el acto; solo aquellos que puedan afectar de manera significativa lo decidido reúnen los requisitos para considerarse sustanciales y, en consecuencia, invalidantes. En consonancia con lo anterior, véase que, respecto de las irregularidades en el procedimiento de formación del acto administrativo, la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo ha señalado que, si bien constituye causal de nulidad (no del procedimiento sino de los actos definitivos) el haber sido expedido en forma irregular, no toda omisión de formalidades y trámites da lugar necesariamente a la ilegalidad del acto.
Así lo ha dicho: «(…) La segunda (se refiere a la causal de anulación por vicios de forma) se desprende de que los actos administrativos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley y de que la observancia de la forma es la regla general, no solo como garantía para evitar la arbitrariedad, sino porque la actividad de la administración es instrumental, para asegurar la certeza documental, y para constituir pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto a su validez, al revés de lo que sucede en la actividad privada, que muchas veces se ejerce mediante negocios jurídicos que se perfeccionan con el simple intercambio del consentimiento de las personas que en ellos intervienen.
"Aunque generalmente las formalidades hacen parte integrante de la manera de manifestarse la voluntad de la administración, no toda omisión de ellas acarrea la nulidad del acto, pues como dice Albert, en su obra "Controle jurisdiccionel de L'administration", "Débase precaver de las matemáticas jurídicas, ya que proclamando que la nulidad se presume, no habría administración posible si el Consejo de Estado anulase los actos administrativos por omisión de formalidades insignificantes o de formalidades cuyo cumplimento no habría, en la realidad de los hechos, podido procurar ninguna garantía suplementario a los administradores".
"A su turno Walline opina: "Si el Consejo de Estado anulase despiadadamente por vicios de forma, los actos en cuyo cumplimiento se hubiese deslizado la menor incorrección de forma, la administración sería incitada para evitar la anulación de sus actos a exagerar lo minuciosidad del formalismo y se vendría con ello o dilatar aún más los procedimientos burocráticos que ya de por sí pecan de complicados, ocasionando frecuentemente a los administradores una incomodidad excesiva".
"Para distinguir entre las formas sustanciales y las accidentales, los Tribunales deben examinar cada caso, con base en que sólo las que constituyan una verdadera garantía y, por ende, un derecho para los asociados, su incumplimiento induce a nulidad. A este propósito el mismo Walline dice: "En cuanto a la determinación de cuándo la formalidad tiene carácter sustancial y cuándo no lo es, por lo general es una cuestión de hecho.
La directiva jurisprudencial a este respecto es la siguiente: ¿Cuál habría sido la decisión final si se hubieran seguido las formas legales dejadas de lado? ¿Habría sido la misma que la establecida en el acto? ¿Habría sido otra? La jurisprudencia no exige el cumplimiento regular de todas las formalidades prescritas a los administradores, sino solamente aquellas cuya observancia ha podido tener alguna influencia sobre las decisiones respectivas" (Cita de Alberto Preciado, como las anteriores, en sus apuntes sobre la conferencia de Derecho Administrativo Especial, Universidad Javeriana, 1966) (Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 de 25 de mayo de 1968. Consejero ponente: Doctor Alfonso Meluk. Anales Tomo LXXIV, págs. 178 y 179)24. Entendimiento que se mantiene y desarrolla en providencias en las que al conocer de demandas de nulidad electoral, el H. Consejo de Estado25 ha dicho que en el procedimiento de formación del acto pueden darse dos clases de irregularidades, i) unas relevantes o sustanciales y; ii) otras irrelevantes o accidentales.
Que son relevantes, aquellas que tienen la suficiencia para alterar el sentido de la decisión e irrelevantes aquellas otras que no inciden en éste. Conforme a dicha premisa, ha concluido: «Sólo las primeras son capaces de estructurar el vicio de la expedición irregular, en términos generales, por virtud del principio de legalidad con arreglo al cual se cumple la función pública administrativa y, de manera especial, tratándose de actos electorales, por virtud del principio de eficacia del voto establecido en el numeral 3º del artículo 1º del Código Electoral».
Queda claro entonces, a juicio de esta Corporación que la medida conminatoria expedida por el Ministerio de Educación Nacional no es en ningún sentido una orden coercitiva, obligatoria, ni vinculante que tenga como objetivo la suspensión del procedimiento electoral del Rector de la Universidad de Sucre, por lo que la presunta inobservancia, como fundamento del abuso de autoridad, desatención del deber de obediencia y quebrantamiento del equilibrio institucional entre los entes del Estado, carece de fundamento.
En consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar. Así las cosas, no existe merito para la prosperidad de la pretensión de nulidad electoral26, lo que impone su negación por esta Corporación. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente. 24 CONSEJO DE ESTADO.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.SECCION PRIMERA. Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ. Sentencia del 15 de marzo de 1991. Radicación número: 190. 25 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 18 de febrero de 2010.
Consejero ponente: Filemón Jiménez Ochoa. Radicación número: 50001-23-31-000-2007-01129-01. Nulidad Electoral. 26De contera, respecto de la segunda pretensión de la demanda electoral “Que se adopten las medidas necesarias para restablecer la legalidad, incluida la desvinculación del cargo del elegido y la convocatoria a un nuevo proceso de elección conforme a la normatividad vigente “(SIC)”, no hay lugar a pronunciamiento sobre ello, no sólo por la ausencia de nulidad en el acto de elección del rector de la Universidad de Sucre, aquí declarado, sino porque la misma es ajena, contenido de la nulidad objetiva electoral.
Nulidad Electoral Radicación: 70001-23-33-000-2025-00079-00 La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co