SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300520210016601 Demandante(s): Isnelia Patricia Salleg Escobar Demandado(s): Municipio de Pueblo Nuevo- Personería Municipal de Pueblo Nuevo Tema(s): Sanción Moratoria Cesantías (Pago Parcial) El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida el día 24 de marzo de 2023, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual resolvió denegar las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda1. La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad de los actos administrativos identificados como Oficio nro. 421 E del 3 de diciembre de 2020 y Oficio P.M.P.N nro. 00040 de 2021, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, uno por la retención parcial de las cesantías y el otro por el retardo en su pago, respectivamente.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, pide que se obtenga el pago de $2.586.834, más la sanción moratoria correspondiente desde el 1° de mayo de 2020, hasta cuando se produzca el pago definitivo de las cesantías. De igual forma, solicita que las sumas sean ajustadas conforme al IPC, desde su exigibilidad hasta tanto se produzca el pago total.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: Prestó sus servicios como Personera Municipal de Pueblo Nuevo desde el 1.º de marzo de 2016 hasta el 29 de febrero de 2020. En razón de lo anterior, le fueron reconocidas sus prestaciones sociales definitivas mediante la Resolución nro. 024 del 24 de marzo de 2020, por un valor total de $3.138.680.
No obstante, de manera abiertamente contraria a los postulados constitucionales y legales, se efectuó una deducción por valor de $2.586.846, bajo el argumento de corresponder a mayores valores percibidos durante un período de incapacidad médica, quedando como suma efectiva a pagar la cuantía de $551.834, que fue cancelada el día 28 de julio de 2020.
El 31 de agosto de 2020, la interesada presentó recurso de reposición contra la mencionada Resolución nro. 024 del 24 de marzo de 2020; sin embargo, dicho recurso fue rechazado por extemporáneo. Adicionalmente, formuló en dos oportunidades solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivadas del retardo en el desembolso de 1 PDF 01 C01.
Expediente digital. Las demás referencias a PDF corresponden al mismo exp. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 2 sus prestaciones sociales, y la retención parcial de su prestación, siendo resueltas de manera desfavorable por la administración. En cuanto a las normas violadas, se desprenden de la demanda los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 25, 29,34,53,58,90,121,122,123, y 209 de la Constitución Política; el artículo 177 de la Ley 136 de 1994; 8° a 20 y 40 a 48 del Decreto 1045 de 1974; el artículo 3° del Decreto 2712 de 1999 y la Ley 244 de 1995.
En el concepto de la violación, la parte demandante señala que los actos demandados se alejan de la realidad. En especial, por no tener en consideración el procedimiento regente para hacer cualquier tipo de deducción en el auxilio de cesantías. A sus juicios, para que pueda surgir la retención, debe mediar la destitución del cargo por faltas disciplinarias.
En ese entonces, no se avizora que las demandadas hayan adoptado tal procedimiento en su contra. b). Contestación de la demanda2. El apoderado del Municipio de Pueblo Nuevo se pronunció sobre los hechos de la demanda, no aceptó y se opuso a todas y cada una de las pretensiones, alegando que son contrarias a derecho y a la realidad.
En esencia, señaló que la entidad territorial no ostenta la calidad de empleador de la demandante, por tanto, no se adeuda ningún concepto de derechos laborales. En consecuencia, propuso las excepciones de «cobro de lo no debido», «inexistencia de la obligación», «caducidad» y «prescripción». En el otro extremo, la Personería Municipal de Pueblo Nuevo manifestó en forma expresa su oposición a las pretensiones de la actora por considerarlas contrarias a derecho.
De forma seguida, se pronunció sobre los supuestos fácticos que sustentan la demanda, oponiéndose a las pretensiones y proponiendo varias excepciones de fondo, entre las cuales se destacan las denominadas «cobro de lo no debido» e «inexistencia de la obligación», alegando que la obligación ya fue cancelada en su totalidad y que los pagos realizados se efectuaron con estricto apego a los parámetros constitucionales y legales. c).
La sentencia apelada3. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió Sentencia el 24 de marzo de 2023, mediante la cual resolvió:
PRIMERO: Declarar probada la excepción de “Inexistencia de la obligación”, propuesta por el municipio de Pueblo Nuevo - Córdoba y conforme el artículo 282 del Código General del Proceso, el Despacho se abstendrá de resolver las demás excepciones interpuestas de acuerdo con las motivaciones de este proveído.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en las motivaciones de este proveído.
TERCERO: Sin condena en costas Luego de realizar un recuento normativo y jurisprudencial en torno a la sanción moratoria, centró su análisis en la procedencia de dicha sanción por la retención parcial de las prestaciones sociales. En este contexto, precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterada y diáfana al establecer que la sanción por mora únicamente procede cuando la administración no reconoce oportunamente las cesantías, sin que resulte procedente examinar si los montos reconocidos están ajustados o no. Ello, por cuanto no se trata de analizar el contenido del derecho ni los componentes que lo integran, sino de 2 PDF 12 y 18 C01 3 PDF 29 C01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 3 verificar el incumplimiento en su pago oportuno, circunstancia que desvirtúa la prosperidad del cargo formulado. Por su parte, al referirse a la sanción moratoria derivada del retardo en el pago de las cesantías de la demandante, expuso detalladamente las fechas relevantes para su análisis, y advirtió que no se aportó solicitud formal de reconocimiento de cesantías o prestaciones sociales, ya que la administración procedió de oficio a su liquidación mediante la Resolución nro. 024 del 24 de marzo de 2020, notificada el 18 de abril del mismo año. Por tanto, el cómputo de los términos para el pago oportuno debía iniciarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo.
Aunque la demandante no interpuso oportunamente el recurso de reposición, manifestó su inconformidad por medio de correo electrónico, y la administración, respetando el debido proceso, reanudó el conteo desde el 1.º de julio de 2020, fecha oficial del levantamiento de la suspensión de términos con ocasión al Covid- 19. Así, el acto quedó ejecutoriado el 14 de julio y, como el pago se efectuó el 28 de julio, concluyó que el pago se realizó dentro del plazo legal de 45 días, lo cual es suficiente para negar las pretensiones de la demanda. d).
El recurso de apelación4. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda; el cual sustenta primero, en que la decisión del Juez de primer nivel no resolvió de manera sustancial la sanción moratoria por el pago parcial de las cesantías por la retención ilegal de dicho emolumento.
Igualmente, precisó que la sentencia trae consigo citas de un pronunciamiento del Consejo de Estado, que versa sobre una indebida liquidación. Sin embargo, el tópico señalado por la demandante corresponde a un pago parcial de las cesantías y sobre ello debió centrarse el A quo. A renglón seguido, manifestó que se desvió el sentido de la decisión, al no centrarse adecuadamente en el objeto de la litis, el cual gira en torno a la sanción moratoria y la determinación del momento en que esta se hace exigible.
En tal sentido, precisó que no se controvierte la validez del acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías, ni mucho menos el valor liquidado o el saldo que fue efectivamente apropiado, por lo que el análisis debía limitarse a verificar si el pago fue realizado dentro del término legal previsto. e). El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, el recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 26 de septiembre de 20235; etapa en que las partes y el Ministerio Público no realizaron pronunciamiento alguno. II.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 4 PDF 31 C01 5 PDF 04 C02.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 4 b). Problema jurídico. Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala deberá determinar, si a la actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995, por el pago parcial de sus cesantías definitivas.
Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) presupuestos de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas; y ii) características de los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos – Ley 550 de 1999. i).
Presupuestos de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas. La Ley 244 de 1995 -por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones- en su artículo 1°6 (subrogado por el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) dispone que «…Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley…».
El artículo 2° ibidem estipula que «La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro».
Además, el parágrafo del mismo compendio normativo preceptúa: «Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20187, precisó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla subrayada fuera de texto). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida sentó jurisprudencia, precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se 6 «Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 5 expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. La Sección Segunda del Consejo de Estado9 en Sentencia de Unificación del 06 de agosto de 2020 destacó que el legislador previó tanto para el régimen retroactivo como el anualizado, el pago de las cesantías al empleado, cuando ocurran los supuestos fácticos previstos en la ley.
Al respecto, textualmente indicó sobre las cesantías definitivas lo siguiente: «…32. Definitivas: Contemplada por el legislador desde su creación con el fin de que el empleado atienda sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar mientras se encuentre cesante del vínculo laboral, de modo que se pagará al momento del retiro del servicio, previa solicitud del empleado, como lo dispuso la Ley 244 de 1995, que al tenor previó: «Artículo 1º.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley…» El aludido cuerpo Colegiado en la sentencia citada también reiteró que en la Sentencia SUJ- 012-CE-S2 de 2018 fue establecido el punto de la exigibilidad de la sanción moratoria por reconocimiento definitivo y parcial, considerando todos los pormenores y posibilidades dentro de la actuación administrativa, esto es, si existe o no pronunciamiento de la Administración, y que se haga dentro de los términos descritos por el legislador, fijando como reglas las siguientes: «i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación » Finalmente, es preciso destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado8 ha sostenido, respecto a la naturaleza de la sanción que: «… La sanción moratoria no es un derecho cierto e indiscutible, ya que tiene como propósito procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la cesantía, por lo que si bien representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca su pago; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar.
De allí que no pueda considerarse a la penalidad aludida como un derecho cierto o una acreencia derivada de la relación laboral 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019). Radicación Número: 23001-23-33-000-2015- 00042-01(0716-18).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 6 ocasionada en virtud de la prestación del servicio o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley; a contrario sensu de la prestación social - cesantías definitivas, que fue establecida para enfrentar las contingencias desde el punto de vista económico del núcleo familiar del empleado mientras este se encuentre cesante, y ha sido definida desde la jurisprudencia, como uno de los componentes de la protección constitucional establecida a favor de los trabajadores, como manifestación del derecho a la seguridad social y asimismo, como una garantía irrenunciable de todo trabajador.(…) la sanción moratoria no retribuye el servicio prestado por el trabajador, ni tampoco se erige como una prerrogativa prestacional en tanto no busca proteger al empleado de las eventualidades a las que pueda verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público…».
(Negrilla fuera de texto). c). Solución del caso. En el presente asunto, el A quo negó las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión, en primer lugar, en la improcedencia de la sanción moratoria cuando lo debatido versa sobre pagos efectuados de manera parcial, es decir, cuando los recursos son puestos a disposición del trabajador en forma fraccionada, por tratarse de un aspecto distinto al retardo en el pago de la prestación. En segundo término, sostuvo que no había lugar a la sanción, toda vez que el pago de las cesantías se efectuó dentro del término legal de 45 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento, circunstancia que, a su juicio, excluye cualquier tipo de incumplimiento susceptible de generar la referida penalidad.
Por su parte, la demandante, a través de apoderado, recurrió la sentencia, oponiéndose a la negativa del A quo, señalando que la decisión inicial no resolvió de fondo la problemática planteada. Ello, si se tiene en cuenta que lo pretendido es la sanción moratoria por el pago parcial de las cesantías. Además, cuestionó los fragmentos citados en la providencia recurrida, pues, a su criterio no corresponden con la debatido.
Siendo así las cosas, y en virtud de los límites legales que rigen la competencia del juez Ad-quem -artículos 3209 y 328 del C.G.P10-, se tiene que el recurso de apelación presentado por la demandante busca que se ordene a la entidad demandada que le reconozca y pague una sanción moratoria, teniendo en cuenta que la entidad realizó un pago parcial y el resto lo retuvo.
Vistos los antecedentes y una vez revisado el expediente, la Sala advierte que, en el presente asunto, la parte demandante manifiesta su inconformidad con la decisión de primera instancia, por cuanto considera que no ha tenido una solución sustancial que se ajuste a los términos en los que fue planteado el litigio. A su juicio, existe una actuación incongruente del A quo al analizar los hechos que soportan la demanda y las pretensiones derivadas de la misma.
Tal apreciación nace de lo que califica como una desviación del verdadero problema jurídico objeto de debate, al señalar que la demanda tiene por finalidad reclamar la sanción 9 Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 10 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 7 moratoria entendida como una penalidad derivada del pago parcial de las cesantías, producto de una retención que califica como ilegal por parte de la administración, y no la discusión sobre la indebida liquidación de dicho auxilio. En esa línea, resaltó la existencia de un yerro en el análisis del fallador, al desviar la atención hacia aspectos no controvertidos, puesto que no se atacó la validez del acto administrativo que reconoció las cesantías, ni se cuestionó el saldo reconocido, sino que el reproche jurídico se centró exclusivamente en la causación y exigibilidad de la sanción moratoria.
De entrada, la Sala advierte de su consenso respecto a lo que se decidió en primera instancia. En ese contexto, la parte apelante concentró su recurso en tres aspectos fundamentales que, a su juicio, fueron desatendidos en la decisión de primera instancia. El primero, de carácter sustancial, radica en que sus pretensiones no buscan controvertir la validez del acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías, ni las deducciones efectuadas por la administración, sino que está dirigido exclusivamente a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago parcial del auxilio prestacional.
En consecuencia, la decisión desconoció el verdadero sentido del objeto litigioso. En desarrollo de la inconformidad planteada, resulta pertinente efectuar un análisis integral del acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías definitivas, con el fin de establecer el monto total que la administración estaba obligada a poner a disposición de la demandante.
A partir de dicha verificación, será posible contrastar esa suma con lo efectivamente recibido por la ciudadana, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, a fin de determinar si en efecto se incurrió en un pago parcial de la obligación prestacional y, por ende, si es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria invocada.
En este contexto, se tiene que a la ciudadana Isnelia Patricia Salleg Escobar, en razón del ejercicio del cargo de Personera Municipal de Pueblo Nuevo durante el periodo constitucional comprendido entre los años 2016 y 2020, le fueron reconocidas sus cesantías definitivas mediante la Resolución nro. 024 del 24 de marzo de 202011, que en su parte resolutiva textualmente señala: [ ]
ARTICULO PRIMERO Reconocer a ISNELIA PATRICIA SALLEG ESCOBAR, identificada con cédula de ciudadanía No. 45.459.040 la suma de TRES MILLONES CIENTO TREINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS M/CTE ($ 3.138.680) por concepto de prestaciones sociales definitivas y otros de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta resolución ARTICULO SEGUNDO: Deducir de la suma reconocida en el artículo primero la suma de DOS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($ 2.586.846), por concepto de mayores valores recibidos durante el tiempo de incapacidad, de acuerdo a lo expuesto en la parte motivo de esta resolución ARTICULO TERCERO: Gírese a la orden de ISNELIA PATRICIA SALLEG ESCOBAR, identificada con cedula de ciudadanía No. 45 459.040, en la cuenta de ahorros No 427670042573 del Banco Agrario de Colombia, el valor de QUINIENTOS CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MICTE ($ 551.834).
ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición que podrá ser interpuesto ante ésta Personería Municipal, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o aviso. A la luz de lo analizado, se tiene que la administración resolvió pagar la ciudadana una suma equivalente a quinientos cincuenta y un mil ochocientos treinta y cuatro pesos $551.834, valor que, según se desprende del acto administrativo correspondiente, fue el monto determinado como saldo a favor de la peticionaria tras la aplicación de las deducciones por concepto de mayores valores pagados. 11 PDF 01 (págs. 10 a 11) C01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 8 De esta forma, dentro del expediente se encuentra una documental «Estado de Cuenta de Ahorros12» -misma cuenta que aparece en el acto administrativo- la cual refiere como titular a la demandante –ISNELIA PATRICIA SALLEG ESCOBAR- y que marca la descripción de los movimientos bancarios de la referida cuenta.
Así las cosas, el día 28 de julio de 2020, la Personería Municipal efectuó a favor de la señora Isnelia Patricia Salleg Escobar una transferencia por valor de $551.834, suma que coincide exactamente con el valor ordenado en la Resolución nro. 024 del 24 de marzo de 2020, mediante la cual le fueron reconocidas sus cesantías definitivas.
En este sentido, resulta inarmónico pretender el pago de una sanción moratoria bajo el argumento de un pago parcial, cuando lo efectivamente desembolsado se ajustó plenamente a los términos fijados por el acto administrativo. Tal circunstancia desvirtúa la procedencia del recurso presentado por la parte actora, en cuanto a este aspecto.
Ahora bien, la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, está instituida como una penalidad impuesta a la administración por el incumplimiento en el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías. En otras palabras, y contrario a lo sostenido por la demandante, el legislador no previó que la sanción moratoria se cause por aspectos distintos al retardo en el pago efectivo del auxilio prestacional.
Así, el hecho de que el reconocimiento haya sido objeto de reparos por parte de la interesada no implica de forma automática que la administración incurrió en un actuar negligente, siempre que haya pagado el monto reconocido en los plazos establecidos legalmente. Distinto sería el escenario si la administración no hubiese efectuado el pago dentro del término legal de 45 días contados desde la ejecutoria del acto administrativo, supuesto que sí podría configurar la causación de la sanción moratoria.
Empero, aunque la recurrente no controvierte el cómputo de los plazos realizado en primera instancia, sí plantea reparos frente al momento desde el cual debe considerarse exigible la obligación, argumento que, a juicio de la Sala, no encuentra asidero jurídico suficiente para prosperar, pues no se puede hablar de exigibilidad de una sanción moratoria que no se causa.
En segundo lugar, formuló un reproche de orden valorativo, al considerar que el fallador de primera instancia no realizó una adecuada valoración de los hechos, pretensiones y pruebas obrantes en el expediente, lo que, a su entender, condujo a una interpretación equivocada del contenido y alcance de la demanda. Comoquiera que la pretensión principal formulada en la demanda tiene como finalidad la obtención de la sanción moratoria derivada de un presunto pago parcial de la obligación por concepto de cesantías, corresponde a la Sala reiterar que dicha solicitud no encuentra fundamento jurídico que permita su prosperidad.
En efecto, la inconformidad según el cual no se habría efectuado una valoración adecuada de los hechos, las pretensiones y las pruebas allegadas al proceso resulta contrario a la realidad procesal. Por el contrario, es a partir del análisis del material probatorio obrante en el expediente que se concluye que no se configura el supuesto normativo para la imposición de la sanción moratoria.
La documentación aportada evidencia que la administración puso a disposición de la parte actora los recursos reconocidos dentro del término legalmente establecido, por lo que no se verifica la existencia de mora en el cumplimiento de la obligación. En consecuencia, al no acreditarse el presupuesto esencial que activa la sanción esto es, el retardo en el pago de las cesantías, la pretensión de la actora deviene de prosperidad, y no puede tener un alcance favorable dentro del presente trámite judicial. 12 PDF 01 (pág. 16) C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 9 Finalmente, criticó la ausencia de solución sustancial al fondo del asunto, pues, la sentencia se limitó a un análisis de aspectos no controvertidos, omitiendo pronunciarse con rigor jurídico sobre la procedencia de la sanción moratoria por el pago parcial y tardío de las cesantías, que constituía el núcleo esencial del debate jurídico propuesto En relación con este aspecto concreto, tampoco le asiste razón a la parte demandante.
Tal como se expuso en acápites anteriores, el hecho de que el pago de las cesantías -a juicio del actor, efectuado de manera parcial y, por ende, insuficiente- no configura per se una conducta que permita concluir que la administración incurrió en el supuesto previsto por la norma que sanciona con una carga pecuniaria el incumplimiento del deber de poner a disposición del beneficiario los recursos correspondientes a sus cesantías dentro del término legal establecido.
Ahora bien, resulta necesario establecer diferenciar entre dos situaciones jurídicas que, aunque puedan coincidir dentro de un mismo contexto fáctico, tienen implicaciones y consecuencias distintas frente a la configuración de la sanción moratoria prevista en la normativa aplicable. De una parte, se encuentra la controversia relacionada con la legalidad de una deducción practicada por la administración al momento de liquidar y pagar la prestación social reclamada, lo cual constituye una discusión sobre la cuantía de la obligación reconocida, y no necesariamente sobre su cumplimiento dentro del término legal.
La objeción sobre el monto pagado se enmarca en el ámbito de la legalidad del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, y no dentro del supuesto objetivo de mora previsto por la norma sancionatoria. De otra parte, se encuentra el supuesto de hecho que efectivamente activa la sanción moratoria, y es la omisión de la administración en poner a disposición del beneficiario la totalidad de los recursos que legalmente le corresponden, dentro del término previsto por la ley para tal fin.
Esta situación sí constituye un incumplimiento en sentido propio, y es la que da lugar, previo cumplimiento de los presupuestos legales, a la imposición de la sanción económica correspondiente. Ambas posiciones no pueden ser tratadas como equivalentes ni confundirse en su tratamiento jurídico. Mientras que la segunda implica una conducta tardía de la administración frente al cumplimiento oportuno de una obligación, la primera exige el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa y contradicción previstos en el ordenamiento, como lo son los recursos administrativos de reposición o apelación, según el caso.
Dichos mecanismos son los instrumentos jurídicos que le permiten al administrado controvertir la legalidad del acto y obtener, en sede administrativa, la revocatoria, modificación, adición o aclaración del mismo, con base en los argumentos de hecho y derecho que sustenten su inconformidad. La carga de activar estos medios impugnatorios recae, naturalmente, sobre el administrado, quien debe ejercerlos dentro de los términos legales y conforme a los requisitos establecidos.
La omisión en este sentido implica una aceptación de la decisión administrativa, so pena de que el acto adquiera firmeza y produzca efectos jurídicos definitivos. Por ende, la manifestación de un pago parcial –amparado el argumento de una deducción indebida- no habilita por sí sola la procedencia de la sanción moratoria. Se requiere, en todo caso, demostrar la configuración del supuesto legal de mora, lo cual supone probar que, pese a la existencia de un reconocimiento, la administración no colocó recursos a disposición del beneficiario dentro del plazo legalmente establecido.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 10 La anterior situación ha sido reiterada por el Consejo de Estado13, en los siguientes términos: «…33. Entonces, atendiendo a lo expuesto en el acápite que antecede y contrario a lo estimado por el accionante, la Sala encuentra que en el caso bajo estudio no procede el reconocimiento de la sanción moratoria que se reclama, en la medida que la norma no prevé su causación frente a una decisión y/o actuación administrativa distinta a la que dio lugar a la liquidación de las cesantías definitivas, como ocurre en el presente asunto, si se tiene en cuenta que transcurridos alrededor de dos años de la firmeza del acto que ordenó la liquidación de la prestación social, el demandante solicitó a través de una nueva petición elevada en interés particular el ajuste del referido auxilio definitivo y con base en una decisión que fue estimatoria de sus pretensiones pretende ahora alegar el incumplimiento de la administración en el pago oportuno de las cesantías …» 34.
En efecto, el legislador no previó la causación de la sanción moratoria frente al pago de un reajuste de las cesantías definitivas derivado en una actuación administrativa distinta y posterior a la que dio origen al acto que reconoce y liquida inicialmente la prestación social, pues el hecho que el demandante transcurrido un tiempo después de la firmeza del acto que decretó las cesantías definitivas, considere que el monto no es el correcto en la medida que no se incluyeron ciertos factores, no conduce a determinar que desde la fecha en que se radico la solicitud de reconocimiento de la referida prestación (cesantías) hasta el pago del valor liquidado en el acto que ordena su reconocimiento inicial, el empleador no haya cumplido con los términos establecidos por la ley para tal efecto.
(Negrilla para resaltar) En ese sentido, resulta pertinente destacar que tanto la Ley 244 de 1995 como la Ley 1071 de 2006 confieren a la sanción moratoria una naturaleza jurídica de penalidad, cuya aplicación se encuentra estrictamente condicionada al incumplimiento de un supuesto específico y objetivo, que es no cancelar los valores reconocidos por concepto de cesantías dentro del término de 45 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que las reconoce.
Dicha sanción, por su carácter excepcional y punitivo, no puede extenderse a situaciones que no se ajusten estrictamente al presupuesto legal previsto, esto es, al incumplimiento del pago oportuno de unos valores, previamente reconocidos mediante acto administrativo en firme. Cualquier otra controversia relacionada con el contenido, legalidad o cuantía del acto administrativo escapa al ámbito de aplicación de la sanción moratoria.
En consecuencia, y conforme a la voluntad inequívoca del legislador, la procedencia de la sanción moratoria no admite interpretaciones extensivas ni analógicas, debiendo ceñirse exclusivamente a los eventos en los cuales se configure, de manera objetiva y demostrada, una mora injustificada en el pago de la prestación dentro del término legalmente establecido.
Así las cosas, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, conforme los lineamientos previamente trazados en esta providencia. d). Costas. En esta oportunidad, a pesar de no tratarse de un proceso en el que se ventile un interés público, no se impondrá condena en costas al demandante vencido, pues si bien se negaron sus pretensiones, no puede afirmarse que su demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, de modo que no ameritara razonablemente el sometimiento del asunto a la consideración judicial, tal como lo dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 201114, luego de la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202115. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B -Sentencia de 30 de septiembre de 2021, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 17001233300020180033501. 14 «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» 15 Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2021-00166-01. 11 En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 24 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Del Circuito Judicial De Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: En firme ésta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, firmado electrónicamente EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE firmado electrónicamente firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍACABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx