TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintidós (22) de abril del año dos mil veinticinco (2025) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Acción de Cumplimiento Radicación: 23001333301120250004601 Accionante: José Carlos Morelos Cordero Accionada: Municipio de Moñitos I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir sobre la impugnación presentada por el accionante, en contra de la sentencia de primera instancia, proferida el 14 de marzo de 2025, por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería. II.
ANTECEDENTES a) Hechos1. En el libelo de la solicitud de cumplimiento, se narran los siguientes hechos: El accionante desde el 1° de junio de 2024, funge como personero municipal de Moñitos- Córdoba. En esa línea, indicó que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, dispuso que los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto de la respectiva entidad territorial.
Argumentó que la precitada norma no tiene discusión alguna frente a su interpretación, pues, son los municipios quienes deben atender los gastos concernientes a salarios y prestaciones del personero municipal, no obstante, la constante ha sido la inobservancia de las administraciones municipales del país frente a esta obligación legal, que en parte ha sido generada por la ambigüedad de las declaraciones que subsisten.
En ese marco, trajo a colación un recuento de antecedentes de decisiones frente al cumplimiento de la normativa y el pago de los salarios, prestaciones sociales y seguro por muerte de los personeros municipales, con cargo al presupuesto central del municipio y no del presupuesto dispuesto para los gastos de funcionamiento de las personerías municipales.
Informó que en reciente pronunciamiento, la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de su función preventiva, expidió el memorando nro. 016 del 2 de septiembre del 2024, del mismo modo la Procuraduría Regional de Instrucciones de Montería, exhortaron a las alcaldías y concejos municipales a nivel nacional y regional, respectivamente, a cumplir con lo estipulado en la Constitución Política y las leyes, en lo que atañe al pago de los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales, con cargo al presupuesto central del municipio y no con cargo a las transferencias que se realizan para el funcionamiento de la entidad, como históricamente se viene desarrollando en el departamento de Córdoba, so pena de ejercer las acciones disciplinarias a que haya lugar.
Expuso que la situación del personero del municipio de Moñitos, no es ajena a lo que sucede con las personerías a nivel nacional, atendiendo que los salarios y prestaciones sociales, están siendo pagadas con el presupuesto destinado a la Personería Municipal, así, a efectos de constituir en renuencia a la autoridad llamada a cumplir el mandato del legislador del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, el 24 de enero del presente año presentó solicitud de cumplimiento, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda, se haya pronunciado el ente territorial accionado. 1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 2 Por último, adujo que el presente rubro ya se encuentra en el catálogo presupuestal del municipio de Moñitos, lo que quiere decir que no implica el cumplimiento de una norma que establezca gastos, pues la prohibición que señala el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, entendida esta como la inclusión de un nuevo rubro en el presupuesto, no es aplicable al caso concreto, puesto que lo que el accionante pretende es que se ejecute un gasto ya establecido, relacionado con el pago de salarios, prestaciones y seguros del personero, en tanto el mismo ya fue reconocido en el presupuesto de rentas y gastos de los municipios. b).
Petición De la lectura del libelo de acción de cumplimiento, se desprende que el actor solicita que se dé cumplimiento al artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en el entendido de pagar con cargo al presupuesto central del Municipio de Moñitos – Córdoba, los salarios y prestaciones del Personero Municipal de dicha localidad, desde el mes de enero de 2025 hasta la fecha de la sentencia. Además, incluir al personero municipal en la planta de personal del municipio. c).
Intervención de la autoridad2 El ente territorial accionado, a través de apoderado judicial, señaló que las Personerías son organismos que están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, en tanto su función de vigilancia y control de las autoridades municipales demandan independencia del resto de instituciones que integran la administración local, por tal razón, si bien las personerías municipales forman parte del nivel local, por ser organismos de control del orden municipal, no pertenecen a la administración municipal, ejercen las funciones del Ministerio Público que les confieren la constitución y la Ley, tales como la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, así como las funciones que reciba por delegación de la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que el presupuesto de gastos de las alcaldías municipales debe estar conformado por las siguientes secciones: i).
Nivel Central, ii). Concejo Municipal, iii). Contraloría Municipal, iv). Personería Municipal; y, v). Demás entes y Órganos sin Personería Jurídica que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones de la entidad territorial. Aclaró que cuando el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, dispuso que el salario y prestaciones de los personeros se pagarán con cargo al presupuesto del municipio, no hay duda que se refiere, desde luego, a la partida presupuestal asignada para la Personería Municipal y no a la Sección Presupuestal del Nivel Central.
La anterior postura es la acogida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como consta en concepto nro. 039252- 24-10-2012 y reiterado por la misma entidad en circular nro. 20160000021 del 8 de julio de 2016, dirigida al Contralor General de Antioquia, con ocasión de las múltiples consultas recibidas relacionadas con la aplicación del artículo 177 de la ley 136 de 1994.
Al hilo de lo anterior, indicó que de lo expuesto se desprende que la acción de cumplimiento tiene como principal objeto, el hacerle frente a la inobservancia en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas, situación que no ocurre en el caso concreto, pues, el Municipio de Moñitos no ha incumplido o inobservado el mandato contenido en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, es más, efectivamente existe dentro del presupuesto del ente territorial una sección o partida presupuestal destinada a la Personería Municipal, la cual cobija sus gastos de funcionamiento y dentro de estos, los conceptos de salarios, parafiscales y prestaciones sociales del Personero Municipal, estos recursos están incluidos en el presupuesto y se pagan con cargo al presupuesto del municipio, de conformidad con el Artículo 177 de la Ley 136 de 1994, pero la imputación de dicho gasto debe hacerse a la sección presupuestal de las personerías, como una unidad ejecutora con autonomía presupuestal.
Expuso que mediante la acción de cumplimiento no se puede ordenar un gasto específico, como es que la administración municipal pague los salarios y prestaciones sociales del personero municipal con cargo al presupuesto central municipal de la entidad territorial de manera independiente a los giros de funcionamiento destinados para la Personería Municipal, sobrepasando con ellos los límites presupuestales establecidos. 2 PDF nro. 08 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 3 Finalmente, argumentó que el artículo 10 de la Ley 617 del 2000, modificado por el artículo 3 de la Ley 2422 de 2024, estableció los topes o límites de gastos de los concejos y personerías municipales, por ello, pretender que la administración municipal asuma los gastos de salarios, prestaciones sociales, parafiscales del personero municipal, dentro de su nómina, como si se tratase de un funcionario de la alcaldía municipal y de manera independiente al giro destinado para el funcionamiento de la Personería Municipal, no solo atenta contra los principios de autonomía administrativa y presupuestal de las personerías, sino que va en contravía de los límites presupuestales establecidos y a los cuales debe sujetarse el ente municipal, haciendo que esta acción se convierta en improcedente por pretender que con ella se asuma un gasto a cargo del municipio. d).
Fallo impugnado3 El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Montería, mediante fallo del 14 de marzo de 2025, decidió lo siguiente:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción de cumplimiento, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de conformidad con lo señalado en la parte motiva. La anterior decisión estuvo sustentada en que para el a quo lo pretendido por el actor no conlleva solo a un traslado de presupuesto, sino a una modificación del presupuesto adoptado por el Municipio de Moñitos, es decir, no es un cambio de un rubro de una sección a otra, sino la necesaria creación de una partida adicional o gasto para atender el cumplimiento de la norma invocada.
Adujo que la intervención del Juez constitucional en el presente asunto, de acoger la tesis de la parte actora, implicaría para el municipio la generación de una problemática fiscal, pues tendría que entrar a atender un gasto (servicios personales del personero), sin rubro o partida presupuestada y apropiada para ese objeto; generando con ello, lógicamente un gasto no previsto, lo que no está permitido por el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
Por otro lado, la norma que estima incumplida no es unívoca e inobjetablemente clara, en ese sentido, el juez de primera instancia no desconoce la existencia de varios pronunciamientos judiciales que han sido aportados por la parte actora, y en los cuales se ha concluido que es con el presupuesto «del Municipio» y no de «la Personería» que debe atenderse el pago del salario y las prestaciones del personero, ciertamente no constituyen precedentes vinculantes y frente a ellos no deja de causar incertidumbre, cómo puede armonizarse la Ley 617 de 2000, que establece los límites al «gasto» de la dependencia, la adicional erogación que para atender el pago de los emolumentos laborales del Personero se fijaría en la Alcaldía, cuando en la noción «de gasto» que incorpora esa ley, se debe incluir todo aquello que corresponda a la erogación, y en tal virtud, lógicamente también debe entenderse inmerso el funcionamiento que comporta el pago de salarios y prestaciones sociales.
En ese sentido, procurar que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, constituya una excepción a este límite de gastos y al principio de especialidad, fijado en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000, exige una amplia disertación que desde luego debe ser nutrida con disposiciones diferentes de la invocada como incumplida, y apoyada con otras fuentes del derecho, en efecto, para el a quo del precepto que se pide hacer cumplir no se puede extraer atributos de claridad y exigibilidad, propios de una norma que clama de ejecución. Además, consideró que es improcedente la presente acción, puesto que el escenario natural para ventilar y definir el debate interpretativo sobre el correcto entendimiento del precepto incorporado en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, debe hacerse también con relación del acuerdo por medio del cual se liquida el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Moñitos, que sería a través del medio de control de nulidad.
Concluyó que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio grave e inminente de quien ejerció la acción. 3 PDF nro. 09 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 4 e). La impugnación4 Inconforme con la anterior decisión, el accionante impugnó el fallo de primer grado para advertir que una cosa es establecer un gasto, función en la cual, por expreso mandato del parágrafo exceptivo ya citado de la ley 393, no procede la injerencia de una decisión judicial en el trámite del cumplimiento, y otra bien distinta, disponer que se cumpla una ley o acto administrativo en donde se consagra la obligación de ejecutar un gasto, o lo que es lo mismo, una partida presupuestal que se ha establecido, naturalmente, para un destino cierto, así entonces, de conformidad con los hechos de la demanda no nos encontramos frente a una nueva erogación, sino a una que debió haber sido incluida en el presupuesto del municipio ya que el gasto se encuentra mal debitado, en aplicación del artículo 177 de la Ley 136 de 1994.
Argumenta que el personero municipal es un funcionario de la administración municipal lo que hace que la dependencia de la personería surja como un gasto de funcionamiento de la entidad territorial, el cual es pagado con sus ingresos corrientes de libre destinación; ahora, los ICLD hacen parte del presupuesto municipal y no de la sección presupuestal de la personería, de esa forma, si el legislador señaló que los salarios de los personeros fueran pagados con el presupuesto del municipio, es a cargo de este que debe estar, sin que ello rompa el principio de especialización presupuestal, todo lo contrario, se rompe dicho principio por pagar el salario del personero con cargo a la sección presupuestal de la personería, atendiendo que dicho rubro es para su objeto y funcionamiento, y no para el pago del salario del personero.
Sostiene que la norma que estima incumplida no tiene discusión alguna frente a su interpretación, debido a que son los Municipios quienes deben atender los gastos concernientes a salarios y prestaciones del Personero Municipal, no obstante, la constante ha sido la inobservancia de las administraciones municipales del país frente a esta obligación legal.
Finalmente, aduce que en asuntos completamente iguales distintas entidades judiciales enmarcan el mismo patrón en el ámbito de sus decisiones, no obstante, el juez de primera instancia se apartó de esos fundamentos, argumentando algo totalmente distinto, para el efecto trajo a colación entre otros pronunciamientos judiciales: i). Sentencia del 25 de abril de 2013, exp. 68001-23-15-000-1999-01358-01(0088-09), C.P. Gerardo Arenas Monsalve del Consejo de Estado; ii).
Sentencia T-1280 de 2005 de la Corte Constitucional; y, iii). Sentencia del 9 de noviembre del año 2015, exp. 05001233300020150198900 del Tribunal Administrativo de Antioquia. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA a). De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. b).
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar, si en el presente asunto se encuentran superados los requisitos de la acción de cumplimiento, de tal forma que sea procedente ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994. c). Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre los requisitos generales de la acción de cumplimiento. • Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento como mecanismo constitucional para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, se encuentra prevista en el artículo 87 de la Carta y fue desarrollada por el legislador en la Ley 393 de 1997.
A través de su ejercicio, cualquier persona, incluso servidores públicos, organizaciones sociales y no 4 PDF nro. 11 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 5 gubernamentales, puede acudir ante los jueces y corporaciones de lo contencioso administrativo para que, previo cumplimiento de ciertos requisitos y mediante un trámite preferencial5, se ordene a la autoridad obligada -o particular, en los precisos términos del artículo 6.° ibidem6- el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo.
En los términos del artículo 8.° de dicha ley, la acción de cumplimiento procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos que permitan deducir inminente incumplimiento de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos, que dispongan una orden expresa e inobjetable a determinada autoridad.
Sin embargo, no procede cuando: aquellos actos u omisiones implican vulneración de derechos fundamentales -en tanto su protección está a cargo de la acción de tutela-; el afectado tiene o ha tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo -salvo si se evidencia un perjuicio grave e inminente para el accionante-; o se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos (artículo 8.° y 9.° de la Ley 393).
Para su ejercicio, el legislador no previó algún plazo de caducidad, de modo que puede ejercitarse en cualquier tiempo (artículo 7.° ibidem), pero sí se requiere la constitución en renuencia de la autoridad, es decir, que el accionante haya reclamado previamente el cumplimiento del deber legal o administrativo y esta se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez días siguientes a la solicitud; esto último sin perjuicio de que se pueda prescindir de dicho requisito cuando el hecho de cumplirlo ponga riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, en cuyo caso así debe ser sustentado en la solicitud (inc. 2.° del artículo 8.° ídem.).
En punto a este mecanismo constitucional, la Sección Quinta del Consejo de Estado7, sostuvo que: Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 41.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. (Se destaca). Igualmente, en la misma providencia se sintetizaron los requisitos de procedibilidad señalados en la ley8 y se reiteró que jurisprudencialmente se ha encontrado procedente su 5 ARTICULO
10. CONTENIDO DE LA SOLICITUD. La solicitud deberá contener: 1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción. 2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia. 3.
Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento. 4. Determinación de la autoridad o particular incumplido. 5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. 6.
Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer. 7. La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.
PARAGRAFO. La solicitud también podrá ser presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia.
ARTICULO 11. TRAMITE PREFERENCIAL. La tramitación de la Acción de Cumplimiento estará a cargo del Juez, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación, para lo cual pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la Acción de Tutela. Cuando en la localidad donde se presente la Acción de Cumplimiento funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad.
Una vez realizado el reparto de la solicitud de cumplimiento se remitirá inmediatamente al funcionario competente. Los términos son perentorios e improrrogables. 6 ARTICULO 6o. ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA PARTICULARES. La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.
En el evento contemplado en este artículo, la Acción de Cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular. 7 Sentencia del 22 de julio de 2021, exp.05001233300020210092901, C. P. Rocío Araujo Oñate. 8 [P]ara que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 43.1.
Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)8. 43.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 6 ejercicio en el caso de normas que ordenan gasto, cuando este se encuentra debidamente presupuestado por la entidad. En cuanto al cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos que conllevan gasto, la jurisprudencia ha explicado lo siguiente9: [E]l artículo 9° de la Ley 393 de 1997 dispone que esta acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos a la administración. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido el concepto de gasto público como aquel en el que incurre el Estado, con el objeto de lograr sus fines; y respecto de las normas que establecen gastos, ha dicho: “Son normas que establecen gastos, aquéllas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al Tesoro.
Según el inciso segundo del Art. 345 de la Constitución, no podrá hacerse gasto alguno si no ha sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales. A este tipo de normas es a las que se refiere el Art. 9o. de la ley 393 de 1997” (Subrayado fuera de texto)10. (…) No obstante lo anterior, se precisa que no siempre que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, y es en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento es procedente.
Esta tesis tiene su sustento en la diferencia entre dos conceptos: el de establecimiento o creación de un gasto y el de ejecución de este. Para el Consejo de Estado, mientras el primero de esos conceptos no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues, en rigor, el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público11. d).
Consideraciones del caso Visto lo precedente, para afrontar la solución del asunto, procede la Sala a verificar los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento: • Requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento El accionante solicita que se declare que el Municipio de Moñitos ha incumplido con lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», el cual consagra lo siguiente:
ARTÍCULO 177. Salarios, prestaciones y seguros. Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde.
En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo. (Apartes subrayados, declarados inexequibles por la Sentencia C-223 de 1995 de la Corte Constitucional) 43.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 43.4. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 43.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 9 Sentencia del 03 de abril de 2014, exp. 2013-01288-01 (ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro (E).
Esta tesis mantiene plena vigencia, pues, ha sido reiterada recientemente, entre otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2022 y 26 de enero de 2023 (exps. 2022-00257-01 y 2022-01246-01, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra). 10 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 29 de enero de 1998. Expediente: ACU-127. Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. 11 Así lo explicó en la sentencia del 18 de diciembre de 2003 (exp. 2003-01925-01, C.P. Darío Quillones Pinilla).
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 7 Ahora bien, en cuanto a los requisitos de procedibilidad que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sintetizado así: (i) que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º);
(ii) que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento; (iii) que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º);
(iv) el artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda; y (v) que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción (art. 9º).
En efecto, el objeto de la presente acción constitucional corresponde a obtener el cumplimiento de una disposición contenida en una ley, que mantiene sus efectos jurídicos, pues, si bien fue declararado inexequible parte del artículo primigenio, subsiste la disposición en lo atinente al origen del pago de los salarios y pretensiones de los personeros municipales.
Ahora, el actor insiste en su impugnación que de conformidad con el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 sus salarios y prestaciones por desempeñarse como personero del municipio de Moñitos se deben de pagar con cargo al presupuesto central del Municipio de Moñitos, y no de la sección presupuestal de la personería, sin que ello implique una nueva erogación, sino a una que debió haber sido incluida en el presupuesto del municipio.
Al respecto, se observa que los personeros municipales desempeñan funciones que pertenecen a la esfera del Ministerio Público al ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales y desplegar preferencialmente actividad disciplinaría frente a los servidores públicos municipales, bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación.12 En el caso particular, habida cuenta las documentales aportadas por el accionante según el presupuesto general de rentas y gastos del Municipio de Moñitos, la personería municipal de este municipio cuenta una sección o partida presupuestal con una trasferencia mensual de $18.980.000 para la vigencia de 2025, incluidos en el presupuesto general del municipio (Acuerdo nro. 012 del 28 de noviembre de 2024), como gastos de funcionamiento y especialmente dentro de las erogaciones de personal.13 Frente al punto -con relación a cuál sección presupuestal al interior del municipio le corresponde el pago de los salarios del personero-, mediante el concepto del diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), exp. 11001-03-06-000-2016-00223- 00(2321), C.P. Óscar Darío Amaya Navas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, estableció lo sucesivo: El Ministerio Público es ejercido, entre otros funcionarios, por los personeros municipales, quienes son empleados del orden municipal, elegidos por el concejo municipal, pero sujetos funcionalmente a la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público.
Los personeros como servidores públicos del orden municipal pertenecen a la estructura orgánica y funcional de las respectivas personerías, organismos que forman parte del nivel local pero no pertenecen a la administración municipal, y por ser las personerías parte del nivel municipal el salario y prestaciones sociales 12 Corte Constitucional, Sentencia T-182 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021). 7.
También ha señalado la Corte que el personero municipal, si bien ejerce funciones propias del Ministerio Público, cuya dirección corresponde a la Procuraduría General de la Nación, en sentido estricto “no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo (…)”. 8.
De acuerdo con lo anterior, el personero municipal (i) desarrolla funciones que pertenecen a la órbita del Ministerio público, sin embargo, no son asimilables a los agentes del Ministerio Público; (ii) no pertenecen orgánicamente a la Procuraduría General de la Nación ni hacen parte de la planta de personal de esa entidad; (iii) son funcionarios municipales; y, (iv) sus funciones las desarrollan de manera articulada -funcional y técnicamente- con dicha entidad. 13 PDF nro. 01 (págs. 67 a 91) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23-001-33-33-011-2025-00046-01 8 del personero se pagan con cargo al presupuesto del municipio, de conformidad con el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, pero la imputación de dicho gasto debe hacerse a la sección presupuestal de las personerías, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en párrafos anteriores.
Por último, como la competencia de las entidades territoriales es reducida en materia presupuestal, pues la expedición de las normas orgánicas del presupuesto del municipio están subordinadas a los preceptos constitucionales y a las leyes orgánicas de presupuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del Decreto 111 de 1996, no pueden los municipios vulnerar los límites impuestos por las normas superiores (artículo 10 de la Ley 617 de 2000) para los gastos de funcionamiento de las personerías.
(Se destaca) En efecto, para la Sala que de conformidad con el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, no se encuentra un mandato imperativo e inobjetable para el municipio de Moñitos de la forma como el actor pretende sea aplicado -es decir pagar con cargo a la sección presupuestal correspondiente nivel central del Municipio de Moñitos-, pues ciertamente, la imputación del gasto correspondiente al salario y prestaciones sociales del personero del municipio de Moñitos se viene asignando a la sección presupuestal de la personería, partida o sección presupuestal que hace parte de los gastos del municipio -es decir, está previsto al interior del presupuesto del municipio- lo que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, lo contrario, podría impedirle al personero municipal cumplir como órgano de control del nivel local sus funciones con la debida independencia, aunado a que, transgrediría los principios de autonomía administrativa y presupuestal de las personerías, por las mismas razones tampoco es procedente mediante esta acción constitucional la inclusión del personero municipal en la planta de personal del municipio.
Así las cosas, de la forma como el actor pretende sea aplicada la norma citada como incumplida la Sala no encuentra un mandato imperativo e inobjetable que deba cumplir el municipio de Moñitos, sumado a que, no se avizora la ocurrencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de cumplimiento, por lo antes expuesto se confirmará el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA:
PRIMERO: Confirmar el fallo de primera instancia proferido el 14 de marzo de 2025, por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Comunicar a las partes y al Juez de Primera Instancia lo aquí resuelto por este Tribunal. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx