TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 23 de octubre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 22 de enero de 2025, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, en consecuencia, se dispone su desvinculación del presente proceso, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva; “la Fiduprevisora, superó el tiempo del que legalmente dispone para el pago de la cesantía”; cobro de lo no debido; y genérica, propuestas por el departamento de Putumayo, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda frente a la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - DECLARAR la nulidad del oficio PUT2023EE025223 de 1.° de septiembre de 2023, mediante el cual la Secretaría de Educación departamental de Putumayo negó a la parte demandante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía reconocida mediante la Resolución núm. 3779 de 22 de septiembre de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. - CONDENAR al departamento de Putumayo - Secretaría de Educación Departamental, a pagar al señor William Armando Ruano Chapues, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 87.716.344 de Ipiales, a título de restablecimiento del derecho, once (11) días de sanción moratoria, para lo cual deberá atender lo dispuesto en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues SEXTO. - Las sumas que resulten a favor del señor William Armando Ruano Chapues, identificado con cédula de ciudadanía núm. 87.716.344 de Ipiales, se deberán ajustar conforme a lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 SEPTIMO. - SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva.
(…). II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor William Armando Ruano Chapues pidió que se declarara la nulidad del oficio No. PUT2023EE025223 del 1° de septiembre del 2023, dictado por el departamento del Putumayo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 3779 del 22 de septiembre de 2021. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor William Armando Ruano Chapues se desempeña como docente oficial. El 27 de julio de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en compra de lote.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 3779 del 22 de septiembre de 2021, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 17 de noviembre de 2021. El 15 y el 24 de agosto de 2023, el demandante solicitó a la Fiduprevisora S.A., y al departamento del Putumayo, respectivamente, el reconocimiento y pago de 11 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
El departamento del Putumayo, mediante oficio No. PUT2023EE025223 del 1 de septiembre del 2023, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006. Por su parte, la Fiduprevisora S.A. no dio respuesta oportuna a la petición presentada por el actor. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3.
Concepto de violación La parte demandante indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha vulnerado las disposiciones legales que regulan el pago de cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, dado que los reconocimientos de estas han tardado hasta cuatro o cinco años. En este contexto, destacó la relevancia de la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos.
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las exceptivas que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva, se propone como mixta», «la fiduprevisora, superó el tiempo del que legalmente dispone para el pago de la cesantía», «cobro de lo no debido», «la sanción moratoria corresponde a días hábiles o calendario» y «excepción genérica del artículo 282 del código general del proceso en relación del artículo 306 del CPACA».
Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “8ED_0008ContestacionDepa”). 4.2. La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa», «indebida composición de la parte pasiva - Fiduprevisora S.A», «inexistencia en la reclamación del derecho», y «excepción innominada».
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00007). 4.3. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Mediante apoderada judicial, FOMAG se pronunció frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «cobro indebido de la sanción moratoria», «falta de legitimación en la causa por pago de la sanción moratoria generada en el 2020», «prescripción extintiva», «improcedencia de la indexación», «compensación», «sostenibilidad financiera», «sobre la condena en costas» y «excepción genérica».
Sostuvo que, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, el FOMAG solo es responsable del pago de las sanciones moratorias causadas hasta el 31 de diciembre de 2019. Como en el caso concreto la mora se generó el 3 de noviembre de 2021, la entidad encargada de asumir dicho pago es la entidad territorial, y no el FOMAG (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00008).
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues 5. La decisión apelada El Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 22 de enero de 2025, declaró la nulidad del oficio No. PUT2023EE025223 del 1° de septiembre del 2023, expedido por el departamento del Putumayo, al concluir que el demandante sí tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006.
A juicio del a quo, la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al expedir de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso, por 11 días de mora causados (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00019). 6.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado judicial del departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda. En su criterio, el a quo debió aplicar la sexta hipótesis establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
Lo anterior, por cuanto desde la radicación de la solicitud, comenzaron a correr los 70 días hábiles previstos en la ley, término que venció el 5 de noviembre de 2021; y dado que el pago se efectuó el 17 de noviembre de 2021, se configuró una mora de “10 días de mora calendario y 6 días hábiles”, cuya responsabilidad, según sostuvo, corresponde a la Fiduprevisora S.A. Agregó que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial, pues, conforme a lo previsto en el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Finalmente, explicó que los días de mora deben contabilizarse como hábiles y no como calendario de acuerdo con lo establecido en la Ley 4 de 1913 (Samai, índice 00003; primera instancia, índice 00023). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 21 de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00005).
Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00011). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar: i) si el a quo contabilizó correctamente los días de mora, ii) si se configuró la falta de 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15).
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo y iii) si la mora causada deberá ser contabilizada en días hábiles o calendario. La Sala anticipa que la mora causada en el presente caso corresponde a 11 días atribuibles a la entidad territorial.
Asimismo, el departamento del Putumayo tiene legitimación en la causa por pasiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que establece que las entidades territoriales asumen la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria cuando la demora en el desembolso de las cesantías reconocidas sea atribuible a su gestión. Finalmente, se precisa que el conteo de los días de mora debe realizarse en días calendario y no hábiles.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En relación con el primer cargo del recurso de apelación, en el que la parte demandante sostuvo que, en aplicación de la sexta hipótesis de la sentencia de 2 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 3 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues unificación del 18 de julio de 2018, se configuró una mora de “10 días de mora calendario y 6 días hábiles”, cuya responsabilidad corresponde a la Fiduprevisora S.A., la Sala advierte que, contrario a lo señalado por el apelante, en el presente asunto no resulta procedente realizar el conteo de los días de mora conforme con la sexta hipótesis prevista en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
Lo anterior, por cuanto para la fecha en que se presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales—27 de julio de 2021— ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019 y, por lo tanto, en ese aspecto, no es posible sujetarse a las hipótesis previstas en la sentencia de unificación, cuya expedición fue anterior a dichas normas.
Sobre el particular, el Decreto 1272 de 2018, en armonía con la Ley 1071 de 2006, estableció un plazo de 15 días hábiles para la radicación, elaboración y notificación del acto administrativo de reconocimiento, y de 45 días hábiles para efectuar el pago de la prestación reconocida. Esa norma debe interpretarse en concordancia con la Ley 1437 de 2011, pues, aunque el Decreto 1272 de 2018 no precisó expresamente el término de ejecutoria del acto administrativo —requisito indispensable para su remisión al FOMAG y, en consecuencia, para la materialización del pago—, los artículos 76 y 87 del CPACA disponen que la ejecutoria del acto se produce a los diez días hábiles siguientes a su notificación. En ese orden, la interpretación sistemática del Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1437 de 2011 permite concluir que las entidades cuentan con un término de 70 días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente a la radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías, para adelantar la totalidad del trámite y efectuar el pago correspondiente.
Transcurrido dicho término sin que se haya realizado el desembolso, se configura mora en el pago de las cesantías. En el caso concreto, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó el 27 de julio de 2021. Dado que las entidades disponen de un término de 70 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente, el plazo máximo para realizar el desembolso vencía el 5 de noviembre de 2021.
Como el pago efectivo de las cesantías se efectuó el 17 de noviembre de 2021, se configuró una mora de 11 días calendario en el pago de la prestación. En relación con el argumento del apelante, según el cual la entidad responsable del pago de la sanción moratoria es la Fiduprevisora S.A., Sala precisa que la eventual mora en que hubiera podido incurrir dicha sociedad no exonera, por sí sola, a la entidad territorial de acreditar el cumplimiento de los plazos legales para expedir, notificar y remitir el acto administrativo definitivo a efectos de su pago.
En el recurso de apelación tampoco se aportaron elementos que demostraran el cumplimiento de esos plazos ni que las actuaciones adelantadas hubieran evitado la mora en el desembolso de la prestación reconocida al demandante. Por el contrario, el escrito se limitó a afirmar la supuesta responsabilidad de la Fiduprevisora, sin desvirtuar la mora atribuible a la entidad territorial.
Por lo expuesto, se desestima el primer cargo de apelación. Respecto al segundo cargo de apelación, mediante el cual se alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo, con fundamento en que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 establece que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por las entidades territoriales, la Sala advierte que dicho argumento no está llamado a prosperar.
Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues Al respecto, se precisa que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 27 de julio de 2021. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa de la demandante.
En virtud del principio de irretroactividad4 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna responsabilidad en el pago de las cesantías, tanto al FOMAG como a las entidades territoriales, dependiendo de quien haya causado la mora reconocimiento y pago de la prestación. En consecuencia, no prospera el cargo de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesto.
Finalmente, la Sala precisa que el tercer cargo de apelación, según el cual los días de mora deben contarse como hábiles y no como calendario, no está llamado a prosperar, pues si bien la Ley 1071 de 2006 establece plazos en días hábiles para los trámites relativos al reconocimiento de las prestaciones sociales, no ocurre lo mismo respecto de la sanción por mora en el pago.
Al respecto, el Consejo de Estado5 ha señalado en varias ocasiones que, en caso de retraso en el pago, cuando la norma estipula que la entidad obligada deberá reconocer y pagar al beneficiario un día de salario por cada día de retardo, los días de mora “deben entenderse como días calendario, pues la ley no dispuso en este punto que fueran hábiles”6.
Por lo tanto, al no tratarse de plazos, como sí ocurre en el trámite de reconocimiento de las cesantías, los días de mora deberán contarse como días calendario. Lo anterior es suficiente para concluir que no prosperan los cargos propuestos en el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 22 de enero de 2025, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, 4 Ver sentencia del 4 de julio de 2024.
Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 5 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 9 de noviembre de 2017. Expediente: 44001-23-31- 000-2011-00113-01 (3457-14). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Expediente: 73001-23-33-000- 2018-00144-01 (5625-2019).
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 7 de abril de 2020. Expediente: 73001-23-33-000- 2018-00246-01 (2321-2020). 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de abril de 2024. Expediente: 73001- 23-33-000-2018-00236-01 (2524-2021). Radicado: 86 001 33 33 002 2023 00882 01 Demandante: William Armando Ruano Chapues La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.