TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 23 de octubre de 2025 Radicación 860013333002-2022-00110-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Martha Elisa Cabrera Zamora Demandados Departamento del Putumayo y otros Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en docentes – Ley 1955 de 2019 Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este asunto en el que se debate el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por el departamento del Putumayo, contra la sentencia proferida el 9 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente1: «PRIMERO. – DECLARAR la nulidad de los Oficios No. 20211073840651 del 19 de noviembre de 2021 y No. 20211073909191 del 26 de noviembre de 2021, proferidos por la Fiduprevisora, mediante los cuales se dio respuesta negativa a la solicitud realizada por la señora MARTHA ELISA CABRERA ZAMORA, tendiente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que tratan los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL PUTUMAYO y al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG, a que reconozcan, liquiden y paguen a la señora MARTHA ELISA CABRERA ZAMORA, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.473.465, la sanción moratoria correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 19 de marzo de 2020 hasta el 20 de julio de 2020.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario vigente para el año 2020 por cada día de retardo dentro del período de mora, conforme a lo establecido en la parte motiva. 1 Samai primera instancia- índice 3. Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co TERCERO. – La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
CUARTO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. – Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
SEXTO. – En firme esta sentencia, por Secretaría
COMUNÍQUESE al obligado, haciéndole entrega de copia íntegra de la misma para su ejecución y cumplimiento. Igualmente, expídanse copias auténticas de este fallo con las constancias respectivas a la parte demandante, para que adelante las gestiones que considere pertinentes. […]». II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Contestación de demanda. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Apelación de la parte demandada. 2.7. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes2: 1. «Se declare la nulidad del Oficio No. 20211073840651 del 19 de noviembre de 2021, proferido por la Fiduciaria La Previsora S.A., a través del cual se dio respuesta negativa al derecho de petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicado ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el día 12 de agosto de 2021. 2.
Se declare la nulidad del Oficio No. 20211073840651 del 19 de noviembre de 2021, proferido por la Fiduciaria La Previsora S.A., a través del cual se dio respuesta negativa al derecho de petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicado el 12 de agosto de 2021 ante el Departamento del Putumayo. 3.
Declarar la nulidad del Oficio No. 20211073909191 del 26 de noviembre de 2021, a través del cual la Fiduciaria La Previsora S.A. dio respuesta negativa al derecho de petición radicado el día 12 de agosto de 2021, tendiente al reconocimiento y pago a favor de la demandante de la sanción moratoria contemplada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 4.
Reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria por no haberse cancelado oportunamente el valor reconocido por concepto de cesantías en la Resolución No. 5521 del 26 de diciembre de 2019. II. CONDENAS 1. Condenar a las demandadas Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Putumayo y Fiduciaria La Previsora S.A., a reconocer, liquidar y pagar a favor de la demandante la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido por cesantías en la Resolución No. 5521 del 26 de diciembre de 2019, mora que se causó desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 21 de julio de 2020. 2.
Condenar a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar la indexación de la suma solicitada en el numeral anterior, desde la fecha de pago de las cesantías y hasta la fecha de pago efectivo de la sanción moratoria. 2 Samai primera instancia, índice 1. Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3.
Condenar a las demandadas a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4. Condenar a las entidades demandadas a que den estricto cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto en los artículos 189 y 192 del CPACA. 5.
Condenar en costas a las demandadas, tal como lo dispone el artículo 188 del CPACA y las normas del Código General del Proceso.» 2.2. Hechos relevantes de la demanda 2. La parte demandante narró los siguientes hechos relevantes: como docente del magisterio del Departamento del Putumayo, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 6 de diciembre de 2019.
Frente a dicha solicitud se expidió como respuesta de la administración la Resolución No. 5521 del 26 de diciembre de 2019, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la prestación solicitada. Finalmente, se puso a disposición del solicitante los dineros el día 21 de julio de 2020. 3. Manifiesta que el día 12 de agosto de 2021, radicó ante la Nación Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Putumayo derecho de petición tendiente a obtener el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria. 4.
Narró que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, mediante oficio PUT2021EE025919 del 2 de septiembre de 2021, remitió a la Fiduprevisora S.A. la solicitud de la demandante por considerar que el asunto no era de su competencia. La Fiduprevisora S.A., mediante Oficio No. 20211073840651 del 19 de noviembre de 2021, dio respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria radicada ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG. 5.
El Departamento del Putumayo, a través del Oficio PUT2021EE025914 del 2 de septiembre de 2021, también remitió la solicitud a la Fiduprevisora S.A. por no ser de su competencia. La Fiduprevisora S.A., mediante el mismo Oficio No. 20211073840651 del 19 de noviembre de 2021, dio respuesta negativa a la solicitud presentada ante el Departamento del Putumayo. 6.
El 12 de agosto de 2021, la demandante radicó ante la Fiduprevisora S.A. un derecho de petición solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Posteriormente, la Fiduprevisora S.A., mediante Oficio No. 20211073909191 del 26 de noviembre de 2021, reiteró la respuesta negativa frente a dicha solicitud. 2.3.
Normas violadas y concepto de la violación 7. Como normas violadas y concepto de la violación, a partir del escrito de demanda, se reproducen como tales, los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, en cuanto a su fundamento la Sala entiende y sintetiza así: Las leyes citadas, regularon la situación particular respecto del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, en donde ellas establecen un término perentorio para su reconocimiento de 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago después de haberse expedido el acto administrativo de reconocimiento.
En ese orden de ideas, argumenta el actor que el reconocimiento y pago, Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co no deben superar esos términos, so pena de generarse una sanción para la entidad, equivalente a un día de salario hasta que se efectúe el pago de la cesantía. Por último, aduce esa parte, que de conformidad con el parágrafo del Art. 57 de la Ley 1955 de 2019 el responsable del pago es el ente territorial, cuando dicha demora es producto de su tardanza en el trámite administrativo. 2.4.
Contestación de demanda 8. El FOMAG3, aduce que lo dispuesto en las leyes 244 de 1995, 1071 de 2006 y 1955 de 2019, que regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, sin que sea posible concluir que tales disposiciones le endilguen responsabilidad al FOMAG, pues no pueden utilizar sus recursos para pagar sanciones moratorias derivadas del pago tardío de las cesantías, por lo tanto, invoca la falta de legitimación en la causa por pasiva, legalidad de los actos administrativos, improcedencia de la condena en costas e indexación, cobro de lo no debido. 9.
Finalmente, el Departamento del Putumayo4, se opuso a las pretensiones alegando la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues a su juicio establece que la fiduciaria Previsora S.A. es la responsable de administrar los recursos del fondo de prestaciones sociales del Magisterio y de efectuar el pago de las prestaciones solicitadas por el personal docente y directivo docente o sus beneficiarios.
Sostiene que, conforme a la hipótesis sexta de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, la sanción moratoria solo corre 67 días después de la expedición del acto que reconoce la cesantía. 2.5. Sentencia apelada 10. El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones. El a quo declaró que la docente el 6 de diciembre de 2019, solicitó el reconocimiento de sus cesantías, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 5521 del 26 de diciembre de 2019.
Al analizar las pruebas obrantes en el expediente, el Despacho constató que, aunque la resolución de reconocimiento fue expedida en tiempo, no existía evidencia de la fecha exacta de su notificación ni del momento en que la Secretaría de Educación remitió la documentación al FOMAG para proceder con el pago. Esta falta de prueba impedía establecer con certeza cuál de las dos entidades había generado la mora inicial. 11.
El Juzgado observó, no obstante, que la Ley 1955 de 2019 (artículo 57) prevé que la sanción moratoria estará a cargo del FOMAG, salvo que el retardo derive del incumplimiento de los plazos que tiene la Secretaría de Educación para remitir la documentación al Fondo, en cuyo caso la responsabilidad recae sobre la entidad territorial. En el caso concreto, dado que el pago se efectuó el 21 de julio de 2020, cuando el término legal para hacerlo vencía el 18 de marzo de 2020, el juzgado concluyó que existió mora entre el 19 de marzo y el 20 de julio de 2020, equivalente a 121 días. 12.
Ante la imposibilidad de determinar con precisión cuál de las dos entidades incurrió en la demora, el juez decidió condenar solidariamente al Departamento del Putumayo – Secretaría de Educación y al FOMAG al pago de la sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, calculada con base en el salario devengado por la demandante en el año 2020. 3 Samai primera instancia, índice 3. 4 Ídem.
Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 13. Asimismo, el despacho negó la indexación de la sanción moratoria, recordando que el Consejo de Estado, en su Sentencia de Unificación SUJ-012-CE-S2-2018 del 18 de julio de 2018, estableció que dicha actualización es improcedente.
Finalmente, dispuso que el cumplimiento del fallo se realice conforme a los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reconociendo los intereses legales que correspondan. 2.6. Apelación de la parte demandada – departamento del Putumayo5. 14. El apelante comenzó por reconocer que la docente tenía derecho al pago de las cesantías y que la sentencia de primera instancia se fundó en la Ley 244 de 1995 y su modificación por la Ley 1071 de 2006.
Sin embargo, consideró que el juez erró al incluir al Departamento del Putumayo dentro de los condenados, desconociendo la normativa vigente sobre la distribución de competencias entre las Secretarías de Educación y el FOMAG. 15. El Departamento explicó que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), las cesantías deben ser reconocidas y liquidadas por las entidades territoriales, pero pagadas por el FOMAG.
En ese esquema, las sanciones por mora generadas antes de diciembre de 2019 serían responsabilidad del Fondo, mientras que las posteriores corresponderían a la entidad que haya causado el retardo. 16. No obstante, el apelante sostuvo que el parágrafo transitorio del artículo 57 fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 (PND 2022-2026), que amplió el período hasta diciembre de 2022.
En consecuencia, las sanciones moratorias causadas en 2020 —como la del caso— continúan siendo responsabilidad del FOMAG, y no del Departamento. 17. Agrega que el término para la sanción moratoria debe contarse en días hábiles, conforme al artículo 62 de la Ley 4 de 1913 y a la jurisprudencia, y no en días calendario, y discrepa de la interpretación del juzgado sobre la indexación, señalando que esta no procede mientras se causa la sanción por su carácter sancionador, advirtiendo que el fallo incurre en contradicción al admitir ajustes en ciertos momentos.
Con base en lo anterior, solicita que se declare la falta de legitimación por pasiva del Departamento del Putumayo, se atribuya la mora únicamente a la Fiduprevisora y, en caso de que se reconozca sanción moratoria, se calcule conforme a días hábiles y a la suspensión de términos, excluyendo cualquier indexación que considere improcedente. 18.
Finalmente, aduce que el cómputo realizado por el a quo es errado porque no tuvo en cuenta la suspensión de términos decretada durante la emergencia sanitaria por COVID- 19. Recuerda que, conforme a las resoluciones expedidas por el Gobierno Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura, los plazos administrativos y judiciales estuvieron interrumpidos, lo que impedía el curso del término de quince (15) días previsto en la Ley 1071 de 2006. 2.7.
Recurso de apelación Ministerio de Educación – FOMAG6. 5 Samai primera instancia, índice 5. 6 Ídem. Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 19.
La parte demandada, Ministerio de Educación – FOMAG en su recurso de apelación, argumenta que la condena impuesta en su contra no tiene sustento legal, por cuanto la sanción moratoria reconocida correspondía a una mora causada en el año 2020, y, por tanto, la responsabilidad recaía exclusivamente en la entidad territorial, conforme a lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 20.
El FOMAG explicó que, de acuerdo con dicha norma, solo las sanciones moratorias causadas hasta el 31 de diciembre de 2019 podían ser asumidas con cargo a los recursos del Fondo. Por el contrario, las sanciones derivadas de pagos extemporáneos de cesantías causadas a partir del 1 de enero de 2020 debían ser pagadas directamente por las Secretarías de Educación departamentales o municipales, cuando el retardo fuera imputable a ellas. 21.
La entidad transcribió el parágrafo y el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, resaltando que la norma prohíbe expresamente el uso de los recursos del Fondo para el pago de indemnizaciones o sanciones económicas, sean estas ordenadas por vía judicial o administrativa. Solo se autoriza la destinación de los recursos del FOMAG al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de los docentes y sus beneficiarios y cualquier condena que implique el uso de recursos del Fondo para pagar sanciones resultaría ilegal y contraria al ordenamiento jurídico. 22.
Además, el apelante señaló que, en el caso concreto, la Secretaría de Educación del Putumayo expidió la Resolución 5521 del 26 de diciembre de 2019 dentro del término legal, pero esta presentaba errores en la liquidación del valor reconocido, razón por la cual fue devuelta por el Fondo al ente territorial para su corrección. Dicho trámite —según el FOMAG— solo se subsanó hacia el 18 de febrero de 2020, generando una demora que no podía imputarse al Fondo, sino a la propia Secretaría. 23.
En respaldo de su posición, la entidad enfatizó que el FOMAG no es una persona jurídica ni una entidad administrativa, sino un negocio fiduciario cuya función se limita a la administración y pago de las prestaciones con los recursos que le son transferidos. Por ello, carece de responsabilidad frente a las demoras o errores administrativos de los entes territoriales.
En consecuencia, el FOMAG solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la exoneración total de su responsabilidad, dejando claro que cualquier obligación por el pago de la sanción moratoria debía ser asumida únicamente por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo. 2.8. Trámite de segunda instancia 24.
Cumplido el trámite legal correspondiente, el juzgado de instancia concedió el recurso de apelación el día 15 de octubre de 20247, ordenando remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Putumayo. 25. Este despacho mediante auto del 11 de abril de 20258 admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Putumayo y el FOMAG contra la 7 Samai primera instancia, índice 7. 8 Samai, índice 5.
Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. 3.4.2. Análisis y decisión del caso concreto. 3.5. Condena en costas. 3.1.
Competencia 26. Conforme a lo dispuesto en el artículo 125, 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 3.1. Problema Jurídico 27. Corresponde a la Sala determinar si el retardo en el pago de las cesantías parciales solicitadas por la demandante en diciembre de 2019 genera la obligación de reconocer la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, y en caso afirmativo, establecer a cuál de las entidades demandadas —el Departamento del Putumayo o el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)— le es atribuible dicha responsabilidad. 3.2.
Tesis de la Sala 28. La Sala confirmará la decisión de primera instancia bajo la consideración que la mora en el pago de cesantías debe imputarse a la entidad responsable del retardo, pero ante la falta de pruebas no es posible definir con exactitud esa responsabilidad. Aunado a lo anterior el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no exonera al FOMAG ni al ente territorial, de la responsabilidad de asumir la condena. 3.4.
Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 29. Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas que regulan la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: 3.4.1. Sanción mora por pago tardío de las cesantías en docentes. 30. La Ley 91 de 1989 en su artículo 15, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y consagró el pago de Cesantías bajo régimen de retroactividad para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 y de anualidad para los docentes nacionalizados vinculados antes de esa fecha y los nacionalizados vinculados a partir del 1 de enero 1990. 31.
A su vez la Ley 244 de 2005 modificada por la Ley 1071 de 2006, establece los términos para resolver las solicitudes de liquidación de cesantías y su pago oportuno, además de la sanción en caso de mora, dichas normas aseveran lo siguiente: Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «Artículo 4.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» 32. De acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
En el evento de que la solicitud esté incompleta, deberá informársele al peticionario para que la subsane, contándose luego de la subsanación el término para expedir el acto de reconocimiento. 33. A su vez, la entidad pagadora tendrá como plazo máximo 45 días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas.
Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de octubre de 2017, expediente 3640-159, aclara cual es la voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, la cual no era la de excluir a los docente oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos. En forma concreta expresó: «Aplicación de la Ley 1071 de 2006 al personal docente del sector oficial.
(…) Se concluye de lo hasta aquí expuesto, que la intención o voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, no era la de excluir a los docentes oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos, en relación con la norma que consagró la oportunidad para la liquidación y pago del auxilio de cesantías, que no había sido contemplada en la diversidad de regímenes laborales aplicables al Magisterio los cuales hasta entonces no regulaban la sanción por mora frente al incumplimiento del empleador.
Lo anterior, sin detrimento de los derechos adquiridos consignados en las disposiciones de las entidades territoriales, por lo que, en los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989 se estableció la regla según la cual, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrían el régimen prestacional que habían venido gozando en cada entidad territorial y para quienes ingresaran con 9 Consejo de Estado, Subsección A, Sección Segunda.
Sentencia del 5 de octubre de 2017. Número interno: Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00416-01(3640-15). CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. actor: Martha Cecilia Guzmán Torres. Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co posterioridad a esa fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden nacional.
Por consiguiente, frente al vacío normativo de las disposiciones establecidas por las entidades territoriales a las que se encontraban adscritos los docentes, por las cuales se continuaban rigiendo aquellos vinculados antes del 31 de diciembre de 1989 y dado el ámbito de aplicación de la Ley 1071 de 2006 a todos los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley, dicha norma resulta aplicable a aquellos afiliados al FOMAG, en virtud del principio constitucional in dubio pro operario, como se sustentará más adelante.» 34.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el proceso que aplica para el reconocimiento de cesantías en el sector docente, es menester remitirnos al Decreto 1272 de 2018, «Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.». 35.
Con base en lo anterior, corresponde a la entidad pública pagadora, al desatender el plazo máximo legal para la liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales del servidor público (docente), reconocer y cancelar en favor del beneficiario y a título de sanción moratoria, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. 36.
Finalmente, la Sala advierte que la discusión relativa a la procedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías parciales o definitivas a los docentes del sector oficial fue zanjada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 201810.
En dicha providencia, se concluyó que, en su calidad de servidores públicos, a los docentes oficiales les son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en lo que respecta a la sanción moratoria derivada del incumplimiento de los términos legales para el reconocimiento y pago de dicha prestación social. 3.2.1.
Responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la Ley 1955 de 2019 37. Respecto al responsable del pago la aludida sanción, es necesario mencionar que la Ley 1955 de 2019 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022», en su artículo 57, estableció: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 – No. Interno: 4961-2015.
Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «Artículo
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.». 38. La disposición normativa en comento establece de manera inequívoca que las secretarías de educación certificadas11 son las entidades competentes para responder por los efectos derivados de su conducta omisiva o dilatoria, cuando esta genere mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.
En tal sentido, corresponde al departamento o municipio expedir el acto administrativo mediante el cual se reconoce la prestación social dentro del término de 15 días hábiles, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. Por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente dentro de los 45 días hábiles siguientes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de la misma ley. 3.4.1.
Análisis y decisión del caso concreto. De las pruebas obrantes en el plenario se tiene por probado los siguiente: 39. De las consideraciones consignadas en la Resolución No. 5521 del 26 de diciembre de 2019 en la cual se le reconoció a la peticionaría cesantía parcial a la docente Martha Elisa Cabrera Zamora, puede extraerse que la petición de cesantía se presentó el 6 de diciembre de 2019. 11 Son aquellos con capacidad de administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del sistema general de participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento.
Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 40. Obra en el expediente certificación expedida por la Fiduciaria La Previsora12 en la cual consta que los dineros reconocidos en la Resolución mencionada se dejaron a disposición de la docente el 21 de julio de 2020.
Se logró determinar que la solicitud de sanción moratoria se presentó el 12 de agosto de 202113. 41. A continuación, la Sala analizará los elementos probatorios allegados al proceso, con el fin de determinar el cumplimiento de los términos expresados en los fundamentos jurídicos de esta providencia. 42. Previo a abordar el fondo del asunto, la Sala observa que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por el demandante el 6 de diciembre de 2019, fecha en la cual se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, norma que asigna la responsabilidad en el pago del auxilio de cesantías a las entidades territoriales, siempre que la mora sea atribuible a su gestión. 43.
De los argumentos de la apelación presentada por el departamento del Putumayo, respecto argumento que la responsabilidad en el pago corresponde al FOMAG conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019—, la Sala observa que dicha interpretación es errada. El parágrafo transitorio de esa disposición facultó al Ministerio de Hacienda para emitir Títulos de Tesorería con destino al pago de sanciones causadas hasta diciembre de 2022, pero en ningún caso exonera a las entidades territoriales de la responsabilidad por las demoras imputables a su propia gestión. 44.
De otro lado, frente al reparo del apelante sobre el tipo de días que deben contabilizarse para calcular la mora, sosteniendo que deben ser hábiles y no calendario, con base en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, la Sala considera necesario hacer una distinción. Los plazos para que la administración expida, notifique y ejecute el acto administrativo relacionado con el reconocimiento y pago de cesantías sí se cuentan en días hábiles. 45.
La sanción moratoria no es un término procesal, sino que es una penalidad impuesta por el incumplimiento de los plazos legales, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago, sin hacer distinción entre días hábiles o calendario. Al tratarse de una medida sancionatoria, su cómputo debe hacerse de forma continua, es decir, en días calendario.
Por tanto, el reparo del departamento no resulta procedente, ya que desconoce la naturaleza jurídica de la sanción moratoria y el sentido literal de la norma que la regula. 46. En relación con la alegada suspensión de términos durante la emergencia sanitaria por COVID-19, la Sala precisa que, conforme al artículo 6 del Decreto 491 de 2020, la no causación de mora requería estar precedida por un acto administrativo expedido por la entidad competente.
En el caso concreto, si bien en el expediente no obra copia del Decreto Departamental 0214 de 2020, lo cierto es que dicho acto se encuentra publicado en la Gaceta Departamental del Putumayo y puede ser consultado por el juez de manera oficiosa en la página oficial de la entidad14. 47. De la verificación del citado decreto se establece que el cierre de la Gobernación del 12 Samai primera instancia, índice 3. 13 Samai primera instancia, índice 1. 14https://gacetaputumayo.gov.co/files/decretos/Decreto_N%C2%B0_0214.pdf Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Putumayo se dispuso para los días 27, 28, 29, 30 y 31 de julio de 2020, durante los cuales se suspendieron todas las actuaciones administrativas.
En consecuencia, esos días no pueden ser contabilizados para efectos de la sanción moratoria y, por tanto, deben ser descontados del cómputo realizado en primera instancia. 48. Sin perjuicio de lo anterior, se tiene que la decisión de primera instancia reconoció la sanción por mora desde el 19 de marzo de 2020, hasta el 20 de julio de 2020.
Así las cosas, debe decirse que la suspensión decretada por la Gobernación no tuvo incidencia frente al caso objeto de estudio, toda vez que la mora se causó entre los días que no hubo suspensión de actuaciones administrativas. 49. Frente al recurso interpuesto por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, conviene reiterar que la interpretación que dicha entidad hace del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 resulta equivocada.
En ningún momento el legislador pretendió exonerar ni al ente territorial ni al FOMAG del pago de la sanción moratoria, pues la responsabilidad depende de quién haya incurrido en la mora. El propósito del parágrafo transitorio fue autorizar la emisión de Títulos de Tesorería para financiar las sanciones moratorias a cargo del FOMAG causadas hasta diciembre de 2019, las cuales serían administradas por sociedades fiduciarias públicas, bajo reglas de operación y pago definidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y con la respectiva adición presupuestal a cargo del Consejo Directivo del Fondo. 50.
Debe recordarse que dicho parágrafo fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, sin que ello implique una liberación automática de responsabilidad, ya que la obligación de pagar la sanción corresponde a la entidad que haya incumplido su deber legal. 51. De otro lado, se precisa que la prohibición contenida en el inciso final del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, según la cual no podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por vía administrativa o judicial, no resulta aplicable a la sanción moratoria regulada por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, por cuanto esta no constituye una indemnización en sentido técnico, sino una sanción legal objetiva que se genera automáticamente por el incumplimiento del plazo legal para el pago de cesantías, sin necesidad de probar perjuicio ni culpa. 52.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha sostenido que la sanción moratoria no tiene carácter indemnizatorio, sino coercitivo y reparador, y que su finalidad no es compensar un daño, sino promover el cumplimiento oportuno de las obligaciones laborales, por lo que puede ser asumida con cargo a los recursos del Fondo cuando la mora sea imputable al FOMAG. 53.
Ahora bien, esta Sala advierte que, para analizar el cómputo de los términos empleados en la actuación administrativa de reconocimiento y determinar la responsabilidad de las entidades apelantes, no obran en el expediente pruebas suficientes que acrediten la fecha exacta en que el Departamento remitió la resolución a la Fiduprevisora para efectos de su pago.
Por tanto, ante esta falencia probatoria, la Judicatura se ve imposibilitada para realizar un conteo preciso de los términos, al no disponer de los elementos de juicio necesarios que permitan establecer con certeza las responsabilidades correspondientes. Radicación: 860013333002-2022-00110-01 Demandante: Martha Elisa Cabrera Zamora Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 54.
En ese orden de ideas, al no haberse recurrido el cómputo de los términos y dado que las argumentaciones de los recursos se amparan en una lectura errada y extensiva del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la Sala no encuentra mérito suficiente para revocar la decisión adoptada en primera instancia por ende se confirmará la misma. 3.6.
Costas procesales. 55. En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA15, en concordancia con el artículo 365 del CGP, condenará en costas en esta instancia al FOMAG y al departamento del Putumayo, en virtud a que el recurso de apelación no prosperó. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de julio de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia al departamento del Putumayo y a FOMAG, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, el expediente al Juzgado de origen, una vez en firme este proveído, previas las constancias en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado 15 Artículo 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI