TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100120160066701 DEMANDANTE: ALBANIA CUARAN DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA -POLICÍA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Destrucción de cultivos por fumigación con glifosato.
SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados con ocasión de las operaciones de aspersión aérea con glifosato, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Policía Nacional, contra la sentencia de 3 de septiembre 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 La señora Albina Curaran, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, formula demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el propósito de que se declare su responsabilidad administrativa, solidaria y patrimonial por los perjuicios materiales y morales ocasionados a raíz de la actividad lícita de fumigación aérea con herbicida glifosato, ejecutada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional el 31 de octubre de 2014, en la Vereda Betania, Jurisdicción del Municipio del Valle del Guamuez, Departamento del Putumayo, en donde se encuentra ubicado el predio denominado “Las Mesas”, de su propiedad, y en el cual resultaron destruidos cultivos agrícolas de Maíz, Chiro, Cacao, Yuca y Pastizales.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que las sumas reconocidas fueran debidamente indexadas, y el cumplimiento de la sentencia en los 1 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -341-353/ Samai 2 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -5-17/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 2 términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: - Señaló que mediante Resolución N° 1015 del 31 de agosto de 2000, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– le adjudicó el predio denominado “Las Mesas – Lote de Vivienda”, ubicado en la vereda Betania, jurisdicción del municipio del Valle del Guamuez, Putumayo, con una extensión aproximada de 63 hectáreas, destinado a actividades agropecuarias. - Expuso que el 31 de octubre de 2014, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en desarrollo del programa de erradicación de cultivos ilícitos, realizó fumigación aérea con herbicida glifosato sobre su predio, a pesar de no existir cultivos ilícitos en este. - Indicó que dicha aspersión se efectuó de manera indiscriminada y sin medidas de control, ocasionando la destrucción de aproximadamente 6 hectáreas cultivadas con maíz, chiro, cacao, yuca y pastizales, lo que afectó gravemente su patrimonio y el sustento de su núcleo familiar. - Manifestó que el 6 de noviembre de 2014, presentó queja formal ante la Alcaldía del Valle del Guamuez, solicitando inspección ocular, la cual se practicó y dejó constancia de la afectación de cultivos lícitos por la aspersión con glifosato.
Sin embargo, la queja no fue resuelta por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional. - La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 18 de octubre de 2016, la cual se declaró fallida el 2 de diciembre de 2016. 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional4. Indicó que las operaciones de aspersión con glifosato estuvieron reguladas por la Resolución 0008 de 2007 y la Resolución 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, que establecían un procedimiento de quejas con reglas claras sobre legitimación, plazos y pruebas.
En ese orden, aceptó que el 31 de octubre de 2014 se realizaron aspersiones, pero únicamente sobre áreas destinadas a la erradicación de cultivos ilícitos y no sobre el predio de la demandante, el cual se encontraba a 37,726 metros de la línea de aspersión, distancia superior al rango de 120 metros en el que podían presentarse efectos colaterales.
Negó la existencia de daños en el inmueble, al no acreditarse la presencia de cultivos lícitos ni afectaciones materiales o familiares. Señaló que la queja presentada fue tramitada administrativamente, con inspección y verificación técnica, concluyéndose que no hubo afectación. Señaló que los estudios del Comité Interinstitucional y de la CICAD5 determinaron que la aspersión no podía causar perjuicios a predios 3 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -5-17/ Samai 4 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -69-106/ Samai 5 Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas.
Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 3 ubicados a más de 120 metros. Además, no se aportaron dictámenes periciales ni estudios técnicos que probaran la presencia de glifosato en el predio o su relación con los daños alegados. Sostuvo que la pérdida de cultivos no generaba por sí sola un perjuicio moral y que la responsabilidad del Estado por falla en el servicio exigía probar daño, falla y nexo causal, lo cual no ocurrió. Concluyó que no existía responsabilidad administrativa ni patrimonial y se propusieron las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, cumplimiento de un deber legal y la excepción genérica. 1.4 La sentencia apelada6 El Juzgado de instancia examinó el caso bajo el régimen objetivo de responsabilidad por riesgo excepcional, al establecer que se encontraba acreditado el daño alegado, consistente en la destrucción de cultivos lícitos de cacao, chiro, maíz, yuca y potreros, como consecuencia de la aspersión aérea con glifosato realizada por la Policía Nacional en desarrollo de operaciones de erradicación de cultivos ilícitos.
Advirtió que, aunque la entidad demandada sostuvo que la finca se encontraba a una distancia superior a los 120 metros de la línea de aspersión y que no existían pruebas técnicas de la afectación, las pruebas recaudadas (certificación de ausencia de cultivos ilícitos y los testimonios de vecinos que presenciaron la fumigación) resultaban suficientes para demostrar la ocurrencia del daño, el cual no fue desvirtuado.
El juzgado enfatizó que la aspersión con glifosato constituye una actividad peligrosa, de manera que la Nación debía responder por los perjuicios derivados, salvo prueba de una causa extraña, la cual no fue acreditada. En cuanto a los perjuicios solicitados, concluyó que no era posible reconocer los de carácter moral al no demostrarse afectación de esa naturaleza.
Respecto de los perjuicios materiales, si bien se tuvo por acreditada la pérdida de los cultivos, el dictamen pericial practicado carecía del rigor técnico necesario para determinar con exactitud el monto de la indemnización, motivo por el cual se dispuso la condena en abstracto y la práctica de un nuevo peritaje en el incidente de liquidación. En consecuencia, declaró la responsabilidad administrativa de la entidad demandada por los daños ocasionados y accedió parcialmente a las pretensiones, condenando en abstracto al pago de los perjuicios materiales, negando los demás y sin que se configurara eximente alguno de responsabilidad. 1.5 El recurso de apelación 1.5.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional7 Sostuvo que el A quo realizó una indebida valoración probatoria, que no existía certeza sobre la ubicación exacta de los predios y cultivos presuntamente afectados por la aspersión aérea del 31 de octubre de 2014 en la vereda Betania, Valle del Guamuez.
Señaló que la finca de la demandante se encontraba a 37.726 metros de la línea de aspersión, 6Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -341-353/ Samai 7 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -359-363/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 4 distancia que hacía imposible cualquier afectación según estudios técnicos.
Argumentó que la actora no probó ser propietaria de los cultivos supuestamente afectados, pues no allegó facturas de semillas, insumos o testimonios de trabajadores que acreditaran la existencia y titularidad de los mismos. Indicó que las pruebas aportadas por la parte actora solo señalaban una posible afectación por aspersión con glifosato, sin certeza científica o técnica, por lo que no se configuraban los elementos de responsabilidad del Estado (hecho, daño y nexo causal).
Subrayó que incluso si se admitiera la existencia de cultivos, no se demostró que hubieran sido dañados por las fumigaciones, pues los informes oficiales descartaban afectaciones en el área de los demandantes. En consecuencia, solicitó revocar en su integridad el fallo del Juzgado Primero Administrativo de Mocoa y negar las pretensiones de la demanda. 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 27 de enero de 20208, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandada, por haber sido sustentado en término y dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad, en la cual se pronunció la parte demandada en los siguientes términos: 1.7.1 Alegatos de conclusión - Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional 9.
Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agregó que no es procedente reconocer perjuicios materiales por lucro cesante de manera indefinida, toda vez que la jurisprudencia establece un límite razonable para la recuperación de los predios. - Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta corporación, se abstuvo de rendir concepto10.
Con auto de 26 de junio de 202411, este Despacho avocó el conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. 8 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas -399/ Samai 9 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas 405-413/ Samai 10 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 433/ Samai 11 Índice N° 11/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 5 Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico Según el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a esta Corporación determinar si, las fumigaciones con glifosato efectuadas por la Policía Nacional el 4 de noviembre de 2014, en la Vereda Betania, Jurisdicción del Municipio del Valle del Guamuez, Departamento del Putumayo, causaron daños a los cultivos de maíz, chiro, cacao, yuca y pastizales ubicados en el predio denominado “Las Mesas”, propiedad de la demandante. 3.
Respuesta al problema jurídico La Sala revocará la decisión de primera instancia, al considerar que no se demostró con el grado de certeza exigido que las fumigaciones aéreas con glifosato realizadas por la Policía Nacional el 31 de octubre de 2014, en el municipio del Valle del Guamuez, departamento del Putumayo, hubiesen ocasionado daños a los cultivos de Chiro, Cacao, Yuca y Pastizales, ubicados en el predio denominado “Las Mesas”, propiedad de la demandante.
En efecto, si bien se encuentra acreditada la realización de operaciones de aspersión en la zona mencionada en la fecha indicada, no obra en el expediente prueba que permita establecer con precisión que tales operaciones comprendieron el área donde se encuentra el predio del demandante, ni que la pérdida de los cultivos tenga relación causal directa con dichas actividades.
Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1. Del título de imputación El artículo 90 de la Constitución Política de 199112 establece que la responsabilidad extracontractual del Estado se configura cuando concurren dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, entendido como toda afectación injustificada a un interés protegido por el ordenamiento jurídico13, es decir, un daño que el afectado no tiene el deber jurídico de soportar y que contraviene el principio alterum non laedere; y (ii) la imputación, consistente en la atribución fáctica y jurídica del daño al Estado, que lo obliga a repararlo cuando este se produce en ejercicio de la función pública o con ocasión de ella.
Dicha imputación se realiza conforme a los criterios elaborados por la doctrina y la jurisprudencia, como la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial, entre otros14. 12 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386 Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 6 En consecuencia, acreditados el daño antijurídico y su imputación, surge el deber estatal de indemnizar integralmente, en garantía del principio neminem laedere. 4.2.
Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación aérea con glifosato Particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera15, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad16.
A propósito, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima17”.
En conclusión, en aquellos eventos en que se demuestre la existencia de un daño derivado de las operaciones aéreas de aspersión con herbicidas (como el glifosato), la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de analizar la responsabilidad estatal bajo el título objetivo de riesgo excepcional, dado que se trata de una actividad que, por su naturaleza, genera un riesgo especial para el ambiente y para los particulares.
En tal escenario, la Administración únicamente podrá exonerarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causa extraña —caso fortuito, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima—. Sin embargo, ello no excluye que, en el trámite del proceso, pueda también establecerse responsabilidad por falla del servicio18, en aquellos casos en que se compruebe que las operaciones de fumigación no fueron ejecutadas conforme a los parámetros y lineamientos fijados por las entidades que integran el Comité Interinstitucional para la Erradicación de Cultivos Ilícitos. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Radi.: 29028. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01(AG). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. 18 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Sentencia de 17 de septiembre de 2018. Radicación Número: 19001- 23-31-000-2010-00350-01(54756) A. Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 7 a) Análisis probatorio y caso concreto Valoración probatoria del daño Para resolver el recurso de apelación, el Tribunal iniciará por examinar la acreditación del daño, presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad extracontractual del Estado y punto central de la impugnación. Solo en caso de acreditarse su existencia, será procedente analizar la imputación a la entidad demandada.
En el presente asunto, la demandante alegó como perjuicio la pérdida de los cultivos de cacao, chiro, maíz, yuca, así como de los potreros que se encontraban en proceso de cosecha para su comercialización. La actora sostuvo que el hecho generador de dicho daño fue la aspersión de glifosato realizada por la Policía Nacional sobre el predio de su propiedad.
Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado que, tratándose de actividades peligrosas como la erradicación aérea con glifosato, no es indispensable un dictamen técnico-científico para acreditar el daño, pues rige el principio de libertad probatoria. De esta forma, el fallador puede formarse convicción con base en pruebas idóneas, pertinentes o incluso indiciarias que respalden las pretensiones19.
Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que “el juez goza de cierta libertad a la hora de apreciar el mérito probatorio de los medios de convicción, no debiendo sujetarse, como en el sistema de la tarifa legal, a reglas abstractas preestablecidas e indicadoras de la conclusión a la que se debe arribar, en presencia o en ausencia de determinada prueba20”.
En consecuencia, corresponde a la judicatura valorar la credibilidad de las pruebas según su coherencia con los hechos y su fuerza persuasiva, privilegiando aquellas que ofrezcan un mayor grado de probabilidad lógica o prevaleciente cuando existan contradicciones probatorias. En el sub lite, se encuentra acreditado que el INCORA21, mediante Resolución No. 1015 del 31 de agosto de 200022, adjudicó a la señora Albina Cuarán el bien baldío denominado “Las Mesas”, ubicado en la vereda Betania, jurisdicción del municipio de Valle del Guamuez, departamento del Putumayo, con una extensión de 63 hectáreas.
En consecuencia, se tiene por demostrada la propiedad de la actora sobre el predio y, por ende, sobre los cultivos objeto de reclamación. Igualmente, se encuentra demostrado que, conforme lo manifestó la parte demandante, la Policía Nacional efectuó operaciones de aspersión en el municipio de Valle del Guamuez, Putumayo. En efecto, el Comandante de la Compañía Antinarcóticos de Aspersión Aérea de la Policía Nacional certificó que “que para el día 31 de octubre de 2014, Sí se realizaron operaciones de aspersión en el municipio de Valle del Guamuez departamento de Putumayo23.” 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, exp. 20614, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
Criterio reiterado, entre otras decisiones, en Sentencia del 14 de septiembre de 2017, exp. 44260; Sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 53447; Sentencia del 19 de abril de 2018, exp. 56171; Sentencia de 19 de marzo de 2020, exp.53205. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 10 de 2005, rad. 27946, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 21 Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. 22 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas 21-25/ Samai 23 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 107/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 8 A raíz de ello, el 7 de noviembre de 2014 la señora Alba Cuarán, presentó el “Formulario de recepción de quejas por presuntos daños ocasionados en actividades agropecuarias lícitas, generados en el marco del programa de erradicación de cultivos ilícitos con el herbicida glifosato”, radicado con el No. 195699.
En dicho documento, solicitó la indemnización de los perjuicios derivados de la aspersión con glifosato efectuada el 31 de octubre de 2014, sobre el predio “Las Mesas”, donde expuso lo siguiente24: “Siendo el día 31 de octubre de 2014 a las 2:35 p.m, pasaron 3 aviones y afectaron cultivos de maíz, cacao, etc.” En cuanto a la relación de los daños consignó los siguientes: Si bien junto con la queja se anexó un registro fotográfico compuesto por 4 imágenes de los cultivos, esta Judicatura estima que a partir de dichas fotografías no es posible establecer, conforme a la sindéresis, la lógica y la sana crítica, los hechos objeto de prueba.
Ello obedece a que no resulta viable deducir, a partir de imágenes aleatorias e indeterminadas, si los cultivos presentan algún grado de afectación atribuible a la presunta aspersión con glifosato en relación con los hechos debatidos en la causa. Ahora bien, en relación con el daño alegado, este se encuentra sumariamente acreditado a través de las tres constancias aportadas al expediente; no obstante, la Sala estima necesario formular reparos sobre su valor demostrativo: Constancia del 16 de octubre de 201525, suscrita por el Secretario de Desarrollo Agropecuario del municipio de Valle del Guamuez (P), en la que se señaló: “Que la señora Albina Cuarán, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.354.686 expedida en Mocoa (Ptyo), se presentó ante la Secretaría de Desarrollo Agropecuario para manifestar que el 31 de octubre de 2014 sufrió afectación por aspersión aérea con el herbicida glifosato, dentro del programa de erradicación de cultivos ilícitos en la vereda La Betania.” Se observa que esta constancia fue expedida 11 meses después de las aspersiones, lapso que impide establecer con certeza una relación directa entre el hecho y los daños alegados.
Además, el documento se limita a consignar la manifestación de la actora, sin incorporar estudios técnicos, verificaciones ni certificaciones que permitan acreditar de manera objetiva el nexo causal entre el perjuicio y la aspersión aérea. Obra también en el plenario, constancia del 21 de noviembre de 201626, suscrita por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, en la cual se indicó: 24 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas 29-33/ Samai 25 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 27/ Samai 26 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 35/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 9 “hace constar que el predio rural, de propiedad de la señora ALBINA CUARAN, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.354.686 de Mocoa (Putumayo), Ubicado en la Vereda La Betania, por supuesta aspersión aérea con glifosato, por parte de la Unidad de Antinarcóticos dentro del programa de lucha contra cultivos ilícitos realizada el día 31 de octubre de 2014 de acuerdo a la información registrada en la secretaria de agricultura se tiene un reporte de afectación de lo siguiente: Área afectada: 6 Has.
Tipo de cultivo afectado: cacao, chiro, maíz, yuca y potreros Coordenadas: 00°22'22, 1" -077°00'18.5" Novedades: los daños de los cultivos de propiedad del quejoso, obedecen posiblemente a fumigaciones con glifosato, afirmación fundada en la sintomatología encontrada sobre los cultivos.” La Judicatura advierte que este documento fue emitido 2 años y 21 días después de la fecha de las fumigaciones.
Aunque se relaciona el área y los cultivos presuntamente afectados, la propia certificación califica la causa del daño como “posible”, lo que denota ausencia de certeza y convierte su contenido en una mera hipótesis, insuficiente para establecer el nexo causal requerido. En relación con la Constancia del 4 de noviembre de 201427, suscrita por el señor Campo Elías Chacua Cueltan, Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Betania.
Este documento, elaborado 3 días después de la supuesta afectación, señala que el declarante “adelanto una inspección ocular sobre el predio afectado, especialmente en el área sobre el cual se realizó la fumigación aérea con el Herbicida Glifosato, con el objetivo de verificar los posibles daños causados”, lo que podría, en principio, ofrecer un indicio de causalidad.
No obstante, dicha prueba debe ser valorada de forma conjunta con el resto del material probatorio. Así pues, se tiene que durante la audiencia de pruebas celebrada el 21 de febrero de 201928, el señor Chacua Cueltan declaró haber observado “tres avionetas y tres helicópteros realizando la operación con la inscripción de la Policía Nacional”, las cuales, según él, afectaron los cultivos de la señora Albina.
Al ser interrogado sobre cómo se percató del daño, señaló: “En ese entonces nosotros con el proyecto del cacao estaba registrado por la secretaria de cultura del municipio del valle del Guamuez, entonces como estaba recién sembrado el cacao y eso como es delicadísimo, nosotros ahí mismo informamos a la secretaria de agricultura del municipio y ellos mismos fueron quienes hicieron las verificaciones, yo era presidente de la junta de acción comunal, entonces el proyecto de cacao cobijaba a la señora Albina entonces eso era, ya nosotros llamábamos a la secretaria de agricultura y decían señor presidente vamos a ver”.
En efecto, tales afirmaciones resultan genéricas y carentes de precisión sobre la magnitud, naturaleza o extensión de los supuestos daños, por lo que su testimonio carece de la fuerza demostrativa necesaria para tener por acreditada la afectación directa de los cultivos. 27 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “páginas 39-41/ Samai 28Índice N° 08 Expediente digital archivo “CD FOLIO 137.wmv” / Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 10 Por otro lado, durante la etapa probatoria se incorporó un mapa en el que se identifican los puntos exactos de las aspersiones en el municipio de Valle del Guamuez.
Según dicho documento, la coordenada correspondiente a la queja es 77°0’18,5” W – 0°22’22,7” N, mientras que la coordenada de la aspersión fue 76°39’59,492” W – 0°21’15,692” N, distancia que equivale a 37.726 metros respecto de la línea de aspersión más cercana29. Posteriormente, la Dirección Antinarcóticos, mediante Acta No. 002/ARECI-GRUAQ-2.26 de los días 11 y 12 de febrero de 2015, analizó las quejas presentadas en el departamento del Putumayo.
De acuerdo con los criterios técnicos establecidos por la CICAD-OEA y acogidos por el Comité Técnico, se concluyó que el herbicida puede desplazarse, por efecto del viento, hasta 120 metros desde el área asperjada. Por tanto, las reclamaciones respecto de predios ubicados a mayor distancia —como el de la actora— no fueron objeto de visita, al considerarse científicamente improbable que la aspersión hubiese alcanzado tales extensiones, como se pasa a observar30: “METODOLOGIA: aspectos a tener en cuenta a. a. Análisis de acuerdo con la metodología establecida para realizar la visita de vinificación de campo descrita en el instructivo No 025 DIRAN, teniendo en cuenta antecedentes tales como: - Informes de detección de cultivos ilícitos. - Reconocimientos aéreos de cultivos de uso ilícito. - Polígamas de aspersión. - Actas de aspersión. - Reportes del sistema de posicionamiento satelital del Norte 'DFS'. - Líneas de vuelo. - Líneas de aspersión para la fecha reportada. - Datos de operaciones de erradicación manual realizadas en el sector, 6 meses antes y 6 meses después de la fecha de aspersión reportada en la queja.
Una vez se recopila esta información se hace una selección de las áreas objeto de aspersión con los lotes donde presuntamente se causaron las afectaciones, debiendo tener en cuenta varios escenarios. a saber Escenario 1. Cuando el punto reportado por el quejoso, se encuentra a menos de 60 metros de la línea de aspersión. Se toma la distancia media entre el punto reportado y la coordenada más cercana de la línea de aspersión, sobre el cual se realizará el sobrevuelo.
Escenario 2. cuando el punto reportado por al quejoso, es superior a 60 metros de la línea de aspersión y menor a 120 metros. Se realiza visita tanto a la coordenada reportada por el quejoso Como a la línea de aspersión "en su punto más cercano" b. Con el propósito de revisar los efectos de la deriva en el Programa de Erradicación y Tomando como referencia el análisis realizado por el Dr. Keith R. Solomon y científicos, de la CICAI) - OEA, publicados en el volumen 72 de la revista de toxicología y de salud ambiental, se concluyó que respecto de la potencial deriva y riesgo para los organismos no blanco del glifosato por vía aérea, que: "Los resultados predijeron que Para la aspersión de coca, un área amortiguadora no asperjada apropiada para proteger a las plantas sensibles de la deriva 29 Índice N° 08 Expediente digital archivo “CD FOLIO 20.pdf “página 25/ Samai 30 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 111-119/ Samai Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 11 de la aspersión seria de 50 a 120 metros concepto que fue acogido por parte del Comité técnico en su integridad c. Ante los análisis realizados se concluye que no es posible el paso del producto a sitios que se encuentren a una distancia superior a los 120 metros, concluyendo que no es procedente realizar el desplazamiento hacia el sitio reportado por el quejoso, toda vez que dada la distancia en que se realizaron las actividades de aspersión frente al sitio reportado por el quejoso, no es posible que se haya causado algún tipo de afectación sobre cultivos como consecuencia de las actividades de aspersión desarrolladas dentro del marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.
Conclusión: Acogiendo los planteamientos anteriores, se decide que para las quejas que se mencionan a continuación no se debe efectuar la visita de verificación de quejas, por cuanto se pudo ocasionar algún daño sobre las plantaciones legales dada la distancia en que se encuentra el punto reportado en el trámite de la queja el cual es superior a los 120 metros.
(…) Queja: No. 195699 Nombre: Albina Cuaran Municipio: Valle del Guamuez Departamento: Putumayo Fecha Aspersión: 31 de octubre de 2014 Distancia: 37.726 mts”. En consecuencia, mediante Auto No. 3-2015-028765/ARECI-GRUAQ-44 del 24 de abril de 201531, el jefe del Área de Erradicación de Cultivos Ilícitos resolvió declarar la no procedencia de la compensación económica y ordenar el archivo de la queja presentada por la señora Albina Cuarán. En ese contexto, la prueba técnica acredita que la operación aérea se realizó a 37.726 metros del predio de la demandante, distancia muy superior al rango máximo de deriva del herbicida.
De ello se colige que no se demostró una conexión causal entre la aspersión y el presunto daño, máxime cuando la actora no aportó prueba alguna que acreditara la posible intervención de factores exógenos —como el viento, el agua o la topografía— que hubiesen permitido el desplazamiento del químico hasta su terreno. Por otra parte, el concepto técnico rendido en primera instancia por el auxiliar de la justicia Jairo Suárez Pantoja32, se limitó a calcular la renta de los cultivos, sin que de su contenido pueda inferirse la efectiva existencia de un daño real o la relación entre este y la aspersión con glifosato.
Conforme lo ha precisado el Consejo de Estado, este tipo de dictámenes “no dan cuenta del daño, sino que su única finalidad es la estimación de unos perjuicios y no la demostración de su existencia o causación33”. En consecuencia, el acervo probatorio, aunque acredita sumariamente la existencia de un daño, resulta insuficiente para establecer el vínculo causal entre éste y la aspersión del 31 de octubre de 2014.
La parte actora tenía la carga de demostrar dicho nexo, elemento estructural de 31 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 129-131/ Samai 32 Índice N° 08 Expediente digital archivo “2016-0667.pdf “página 209-265/ Samai 33 Consejo de Estado, sentencia 68001-23-31-000-2012-00644-01 (62.494), del 14/07/2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 12 la responsabilidad estatal. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado34: “La imputación de responsabilidad al Estado implica la acreditación tanto fáctica como jurídica del vínculo que ata el daño con la acción u omisión del Estado elemento de indispensable acreditación en la responsabilidad del Estado si lo que se pretende es que éste asuma las consecuencias de un hecho dañoso en tanto que solo si se logra identificar la conexión entre el daño y la acción u omisión del Estado, procederá la declaratoria de responsabilidad.
(…) pues lo cierto es que los demandantes si tenían la obligación de demostrar, no solo el daño sino también la imputación al Estado, que no es otra cosa que la relación que debe acreditar entre el daño y la acción u omisión que se le endilga”. De igual modo, la Subsección Tercera ha precisado que el daño debe revestir certeza, esto es, debe ser específico y no hipotético35: “La certeza del perjuicio hace relación a la evidencia y seguridad de su existencia, independientemente de que sea presente o futura, mientras que la eventualidad precisamente se opone a aquella característica, es decir, es incierto el daño ‘cuando hipotéticamente puede existir, pero depende de circunstancias de remota realización que pueden suceder o no’ y, por lo tanto, no puede considerarse a los efectos de la responsabilidad patrimonial.
Y la concreción del daño se dirige a que el bien que se destruye deteriora o modifica se precisa finalmente en la determinación o cuantificación del monto indemnizable.” Así las cosas, no se acreditó de manera directa la afectación a los cultivos de cacao, chiro, maíz, yuca y potreros de propiedad de la demandante. Aunque se demostró la realización de una aspersión el 31 de octubre de 2014, la distancia constatada de 37.726 metros entre la línea de vuelo y el predio, unida a la evidencia técnica sobre el límite máximo de deriva del herbicida, impide concluir que los cultivos hayan sido efectivamente afectados por dicha operación. Se recuerda que, según los estudios avalados por el comité técnico, realizados por científicos de la CICAD-OEA, publicados en el volumen 72 de la revista toxicología y de salud ambiental, se concluyó que el herbicida puede desplazarse por efecto del viento hasta 120 metros desde el área asperjada, lo que evidencia que la sustancia fue esparcida en un sector distante al terreno de la actora.
Finalmente, si bien la aspersión aérea con glifosato constituye una actividad riesgosa cuyos daños podrían generar responsabilidad bajo un régimen objetivo, ello no autoriza a presumir la existencia de perjuicios sin una demostración probatoria mínima. En este caso, las pruebas allegadas no son conducentes para acreditar el nexo causal del daño alegado, aunado al hecho de que la prueba del delineamiento de la aspersión no fue desvirtuada o controvertida36. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, expediente No, 05001-23-31-000-2010-02101-01(51357). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, exp. 20614, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
Criterio reiterado por esta subsección, entre otras decisiones, en Sentencia del 14 de septiembre de 2017, exp. 44260; Sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 53447; Sentencia del 19 de abril de 2018, exp. 56171; Sentencia de 19 de marzo de 2020, exp.53205. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494;
Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437. Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 13 Por tanto, habida cuenta de que la actora incumplió con la carga establecida en el artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, el Tribunal revocará la sentencia de primera instancia, en los términos aquí expuestos.
III. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA37, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por haber resultado vencida en el recurso de alzada. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3 de septiembre 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones invocadas por la señora Albina Cuaran, en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada 37 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2016-00667 Reparación Directa 14 Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador