TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100120160057301 DEMANDANTE: HERMÁN RUFINO MORALES PANTOJA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA -POLICÍA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Destrucción de cultivos por fumigación con glifosato.
SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados con ocasión de las operaciones de aspersión aérea con glifosato, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Policía Nacional, contra la sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 El señor Hermán Rufino Morales Pantoja, actuando por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, formula demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el propósito de que se declare su responsabilidad administrativa, solidaria y patrimonial por los perjuicios materiales y morales ocasionados a raíz de la actividad lícita de fumigación aérea con herbicida glifosato, ejecutada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional el 4 de noviembre de 2014, en el sector de la vereda “Jordán Ortiz”, jurisdicción del municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, en donde se encuentra ubicado el predio denominado “El Arroyo” sobre el cual ejerce posesión o tenencia, y en el cual resultaron destruidos cultivos agrícolas de caña y palmito de su propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que las sumas reconocidas fueran debidamente indexadas, y el cumplimiento de la sentencia en los 1 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 305-318/ Samai 2 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 5-20/ Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 2 términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: - Señaló que ejerce posesión sobre el predio denominado “El Arroyo”, ubicado en la vereda Jordán Ortiz, jurisdicción del municipio de San Miguel, Putumayo, destinado a actividades agropecuarias mediante el cultivo de caña y palmito, proyecto financiado con recursos propios y créditos otorgados por el Banco Agrario. - Expuso que el 4 de noviembre de 2014, dicho predio fue objeto de aspersión aérea con herbicida glifosato, realizada por aeronaves de la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en el marco de las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos en la región, lo cual ocasionó la destrucción de los cultivos lícitos instalados, viéndose en la necesidad de contraer nuevas obligaciones crediticias para atender los compromisos adquiridos, lo que repercutió de manera negativa en su entorno personal y familiar. - Posteriormente, presentó queja formal ante la Alcaldía Municipal de San Miguel, la cual, a través de la Oficina de Desarrollo Rural y de Ambiente –UMATA–, practicó inspección ocular, georreferenció el predio y remitió las diligencias a la Dirección Nacional de Antinarcóticos para lo de su competencia. - Por último, afirmó que los perjuicios ocasionados provienen de manera directa de la fumigación aérea con glifosato, circunstancia que lo legitima para reclamar la correspondiente indemnización contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. - La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 31 de agosto de 2016, la cual se declaró fallida el 25 de octubre de 2016. 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional4.
Explicó que las operaciones de aspersión con glifosato están reguladas por la Resolución 0008 de 2007 y la Resolución 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, las cuales establecen un procedimiento específico de quejas, con parámetros claros sobre legitimación, plazos y pruebas. Señaló que en el presente caso no se acreditó la ubicación del predio “El Arroyo” ni la existencia de cultivos lícitos para la fecha indicada, de modo que la falta de prueba sobre el derecho de propiedad o posesión constituye un obstáculo insalvable para reconocer legitimación en la causa por activa.
Indicó además que, al haberse expedido un acto administrativo que negó la indemnización en sede administrativa, el medio de control idóneo era 3 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 5-20/ Samai 4 Índice N° 08 Expediente digital / páginas 74 a 112 /Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 3 la nulidad y restablecimiento del derecho, y no la reparación directa escogida por el actor.
Sostuvo que las fumigaciones se ejecutan bajo estrictos protocolos de planeación y georreferenciación, sin que exista registro alguno de aspersiones en las coordenadas señaladas, destacando que el PECIG5 cuenta con autorización legal y conceptos técnicos favorables en materia de salud y ambiente. Afirmó que correspondía al demandante demostrar con pruebas técnicas y periciales la existencia del nexo causal entre la aspersión y los daños alegados, pues la mera manifestación o testimonios sin respaldo científico no resultan suficientes.
Resaltó que la jurisprudencia ha negado pretensiones en casos similares al verificarse que las afectaciones podían deberse a causas distintas, como plagas o fenómenos climáticos. Concluyó que no se probó la existencia de la fumigación en el predio, la condición de cultivos lícitos, ni el daño imputable exclusivamente al glifosato, por lo cual no se configura la responsabilidad administrativa.
En consecuencia, planteó como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa, el cumplimiento de un deber legal y la excepción genérica. 1.4 La sentencia apelada6 El juzgado de instancia analizó el asunto bajo el régimen objetivo de responsabilidad por riesgo excepcional, al considerar que se halló probado que el daño alegado correspondió a la afectación de cultivos lícitos de caña y palmito, ocasionada por la aspersión aérea con glifosato realizada por aeronaves de la Policía Nacional en el marco de operaciones de erradicación de cultivos ilícitos.
Sostuvo que, si bien no se acreditó con precisión la ubicación del predio denominado “El Arroyo”, las pruebas allegadas, entre ellas la visita realizada por funcionarios de la UMATA y los testimonios de vecinos que presenciaron la fumigación, resultaban suficientes para tener por demostrado el daño reclamado, el cual no fue desvirtuado por la parte demandada.
Agregó que la aspersión aérea con glifosato es una actividad catalogada como peligrosa, de modo que la entidad estatal debía responder por los perjuicios ocasionados, salvo que acreditara la configuración de una causa extraña, lo cual no ocurrió en el proceso. Precisó que, respecto de los perjuicios solicitados, los de carácter moral no podían ser reconocidos al no obrar prueba suficiente que acreditara una afectación de esa naturaleza.
En cuanto a los perjuicios materiales, se reconoció la existencia del daño, pero el dictamen pericial presentado carecía de rigor técnico para establecer con certeza el monto de la indemnización, razón por la cual se decretó condena en abstracto, disponiendo la práctica de un nuevo peritaje técnico agronómico en el incidente de liquidación, a efectos de cuantificar el lucro cesante y el daño emergente. 5 Programa de Erradicación de Cultivos Ilicitos. 6Índice N° 08 Expediente digital /páginas 305-318/ Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 4 En conclusión, señaló que el daño antijurídico se produjo en el marco de una actividad estatal peligrosa y bajo la guarda material de la entidad demandada, la cual no probó eximente alguno de responsabilidad, motivo por el cual accedió parcialmente a las pretensiones, declarando responsable al Estado y condenando en abstracto a la indemnización de los perjuicios materiales reclamados.
Finalmente, denegó las demás pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandada. 1.5 El recurso de apelación 1.5.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional7 Sostuvo que, si bien el Juzgado de primera instancia tuvo por acreditado el daño con base en una constancia expedida por la UMATA del municipio de San Miguel, lo cierto fue que dicho documento fue emitido 10 meses después de la aspersión aérea, sin precisar la fecha de la visita, el estado de los cultivos al momento de la diligencia ni los métodos técnicos empleados para verificar la causa de la afectación. Agregó que la constancia, más que un informe técnico, correspondió a una simple certificación carente de respaldo científico, razón por la cual no resultaba idónea para demostrar que la pérdida de los cultivos de caña y palmito del señor Hernán Rufino Morales Pantoja obedeció a la erradicación aérea de cultivos ilícitos adelantada el 1° de noviembre de 2014.
Precisó que, el A quo incurrió en un yerro al trasladar a la entidad la carga de acreditar causales exonerativas, cuando correspondía al actor demostrar los hechos constitutivos de su pretensión. Indicó además que el propio demandante incumplió con el envío de la documentación solicitada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional para el trámite de su queja, circunstancia que llevó a la declaratoria de desistimiento tácito, aspecto que no podía imputarse como una omisión a la administración. En conclusión, expuso que no se encontraban acreditados los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues no existía prueba técnica o científica que demostrara que el daño reclamado tuvo origen en la aspersión aérea con glifosato, ni justificación para la condena en costas decretada en el fallo recurrido. 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 13 de diciembre de 20198, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandada, por haber sido sustentado en término y dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad, en la cual se pronunció la parte demandada en los siguientes términos: 1.7.1 Alegatos de conclusión 7 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 321-327/ Samai 8 Índice N° 08 Expediente digital/página 354/ Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 5 - Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional 9.
Reiteró los argumentos presentados en el recurso de apelación. - Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta corporación, se abstuvo de rendir concepto10. Con auto de 18 de junio de 202411, este Despacho avocó el conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa.
Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2. Problema jurídico Según el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a esta Corporación determinar si, las fumigaciones con glifosato efectuadas por la Policía Nacional el 4 de noviembre de 2014, en el municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, causaron daños a los cultivos de caña y palmito ubicado en el predio denominado “El Arrollo”, sobre el cual ejerce posesión o tenencia el demandante. 3.
Respuesta al problema jurídico La Sala revocará la decisión de primera instancia, al considerar que no se demostró con el grado de certeza exigido que las fumigaciones aéreas con glifosato realizadas por la Policía Nacional el 4 de noviembre de 2014, en el municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, hubiesen ocasionado daños a los cultivos de caña y palmito ubicados en el predio denominado “El Arroyo”, sobre el cual el demandante afirma ejercer posesión. En efecto, si bien se encuentra acreditada la realización de operaciones de aspersión en el departamento mencionado en la fecha indicada, no obra en el expediente prueba alguna que permita establecer con precisión que tales operaciones comprendieron el área donde se encuentra el predio del demandante, ni que la pérdida de los cultivos tenga relación causal directa con dichas actividades. 9 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 357-360/ Samai 10 Índice N° 08 Expediente digital/página 377/ Samai 11 Índice N° 11/ Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 6 Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1.
Del título de imputación El artículo 90 de la Constitución Política de 199112 establece que la responsabilidad extracontractual del Estado se configura cuando concurren dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, entendido como toda afectación injustificada a un interés protegido por el ordenamiento jurídico13, es decir, un daño que el afectado no tiene el deber jurídico de soportar y que contraviene el principio alterum non laedere; y (ii) la imputación, consistente en la atribución fáctica y jurídica del daño al Estado, que lo obliga a repararlo cuando este se produce en ejercicio de la función pública o con ocasión de ella.
Dicha imputación se realiza conforme a los criterios elaborados por la doctrina y la jurisprudencia, como la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial, entre otros14. En consecuencia, acreditados el daño antijurídico y su imputación, surge el deber estatal de indemnizar integralmente, en garantía del principio neminem laedere. 4.2.
Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación aérea con glifosato Particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera15, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad16.
A propósito, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de 12 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386 15 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Radi.: 29028. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01(AG). Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 7 un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima17”.
En conclusión, en aquellos eventos en que se demuestre la existencia de un daño derivado de las operaciones aéreas de aspersión con herbicidas —como el glifosato—, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de analizar la responsabilidad estatal bajo el título objetivo de riesgo excepcional, dado que se trata de una actividad que, por su naturaleza, genera un riesgo especial para el ambiente y para los particulares.
En tal escenario, la Administración únicamente podrá exonerarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causa extraña —caso fortuito, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima—. Sin embargo, ello no excluye que, en el trámite del proceso, pueda también establecerse responsabilidad por falla del servicio18, en aquellos casos en que se compruebe que las operaciones de fumigación no fueron ejecutadas conforme a los parámetros y lineamientos fijados por las entidades que integran el Comité Interinstitucional para la Erradicación de Cultivos Ilícitos. 5.
Análisis probatorio y caso concreto Valoración probatoria del daño Para resolver el recurso de apelación, el Tribunal iniciará por examinar la acreditación del daño, presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad extracontractual del Estado y punto central de la impugnación. Solo en caso de acreditarse su existencia, será procedente analizar la imputación a la entidad demandada.
Así, corresponde establecer si el de mandante sufrió efectivamente un daño. Para ello se debe precisar: i) si ejercía la posesión sobre el predio objeto de reclamación; ii) si está demostrado que el 4 de noviembre de 2014 se realizó la aspersión aérea con glifosato en la vereda Jordán Ortiz, predio “El Arroyo”; y iii) si dicha operación afectó los cultivos de caña y palmito.
En relación con la posesión, obran en el expediente el contrato de compraventa del 29 de octubre de 200719 y la constancia de la Alcaldía de San Miguel del 31 de agosto de 201520, que reconocen al señor Herman Rufino Morales Pantoja como poseedor desde el 14 de junio de 2000. Aunque estos documentos no acreditan propiedad, lo relevante no es la titularidad del terreno sino la de los cultivos destruidos.
Así, su condición de poseedor es suficiente para legitimar su actuación procesal. En cuanto al perjuicio invocado, consistente en la afectación de cultivos de caña y palmito, el demandante lo pretende acreditar con tres elementos: (i) constancia de la Oficina de Desarrollo Agropecuario de San 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. 18 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia de 17 de septiembre de 2018. Radicación Número: 19001- 23-31-000-2010-00350-01(54756) A. 19 Índice N° 08 Expediente digital/página 213/Samai 20 Índice N° 08 Expediente digital/página 28/Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 8 Miguel del 1º de septiembre de 201521;
(ii) concepto técnico del ingeniero agrónomo Juan Carlos Pastas Estrada22; y (iii) las declaraciones testimoniales que obran en el expediente. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que el daño debe ser cierto, determinado o determinable, y susceptible de reparación, so pena de configurarse como eventual o hipotético23.
Igualmente, ha reconocido que en casos de actividades peligrosas como la aspersión aérea con glifosato no se exige necesariamente un dictamen científico-técnico, pues rige la libertad probatoria, de modo que el juez puede convencerse a partir de medios idóneos, pertinentes y concurrentes, incluso indiciarios24. Sin embargo, esta alta Corte también ha precisado: “El juez goza de cierta discrecionalidad en la apreciación del mérito probatorio de los medios de convicción, sin estar sujeto, como en el sistema de la tarifa legal, a reglas abstractas que determinen de manera anticipada la conclusión a la que debe arribar en presencia o ausencia de determinada prueba.
En consecuencia, el juzgador asume la responsabilidad de valorar la mayor o menor credibilidad de las pruebas allegadas, atendiendo a su correspondencia con los hechos que buscan demostrarse y a su capacidad de persuasión. Así mismo, en los supuestos de incompatibilidad probatoria, debe otorgar prevalencia racional a aquellas que ofrezcan un mayor grado de probabilidad lógica o prevaleciente25”.
En la constancia del 1º de septiembre de 2015, se consignó lo siguiente26: “Mediante visita realizada al predio EL ARROLLO propiedad del señor HERNAN RUFINO MORALES PANTOJA, identificado con cedula 97.445,750. De SAN MIGUEL (LA DORADA) Ubicado en la vereda JORDAN ORTIZ, se logró evidenciar la afectación de 5 hectárea establecida en 1has en Caña, 3has en Palmito, producto de la aspersión aérea con el herbicida glifosato por parte de la unidad de antinarcóticos dentro del programa de lucha contra cultivos ilícitos el día 04/11/2014.” Frente a dicho documento, el Tribunal considera que el mismo, carece de suficiencia probatoria, por las siguientes razones: (i) no se informa si la verificación se realizó mediante un examen técnico especializado por profesional idóneo;
(ii) pese a que se mencionan áreas de cultivos afectados, no se precisa la metodología empleada para determinar el nivel de afectación; (iii) la certificación omite señalar la fecha exacta de la visita ocular, lo que impide establecer un vínculo temporal entre la aspersión alegada (4 de noviembre de 2014) y la expedición de la constancia (1º de septiembre de 2015), es decir, casi 10 meses después; 21 Índice N° 08 Expediente digital/página 27/Samai 22 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 29-58/Samai 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516 MP.
Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012 dictada por esta Subsección dentro del expediente No. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente No 32.985B, entre otras 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006, expediente: 14837 y 23 de abril de 2008, expediente: 16271.
Reiterada por la Subsección A, en sentencia del 1 de marzo de 2018, expediente 52.097, y por la Subsección C, en sentencia del 7 de mayo de 2018, expediente 40.610. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 25 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez Bogotá D.C., 14 de Julio de 2023 Radicación: 68001-23-31-000-2012-00644- 01 (62.494) 26 Índice N° 08 Expediente digital/página 27/Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 9 (iv) no se acredita la formación técnica o profesional del funcionario que suscribe la constancia ni la experticia en virtud de la cual determinó las áreas supuestamente comprometidas; y (v) se trata de un documento de contenido genérico, que carece de soportes técnicos, registros fotográficos, dictámenes especializados u otros elementos de corroboración que otorguen certeza a las conclusiones expuestas.
En consecuencia, esta prueba, por sí sola, no otorga certeza suficiente para afirmar que la pérdida de los cultivos obedeció de manera directa a la aspersión aérea de glifosato realizada en la fecha indicada. Por su parte, el concepto técnico pericial, realizado por el ingeniero agrónomo, Juan Carlos Pastas Estrada27, se limitó a calcular las pérdidas económicas derivadas de los cultivos de caña y palmito, sin demostrar que tales daños fueran consecuencia de la aspersión del 4 de noviembre de 2014.
En tal sentido, constituye un insumo para cuantificar perjuicios, pero no una prueba del daño en sí. El Consejo de Estado ha establecido que dichos dictámenes no dan cuenta del daño, sino que su única finalidad es “…la estimación de unos perjuicios y no mostrar su existencia o causación, dado que el calculó, la renta de unos sembradíos (…), sin que esto permita establecer que los cultivos existían para la fecha de la ocurrencia de los hechos (…), o hubiese resultado afectados o deteriorados, según el dicho del demandante28”.
Respecto de los testimonios, se tiene que, en audiencia de pruebas29 la señora María Teresita Gil Ospina, vecina del demandante, declaró que la fumigación aérea con glifosato tuvo lugar el 4 de noviembre de 2014, alrededor de las 4:00 p.m., y que los cultivos del señor Morales Pantoja eran de caña y palmito, aunque no recordó la cantidad exacta.
Afirmó además que, tras la pérdida de dichos cultivos, el demandante presentó una queja por los perjuicios sufridos y que en el predio no existían cultivos ilícitos. Asimismo, el señor Marco Emilio Peña, coordinador de la Oficina de Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente para la época, declaró que el 4 de noviembre de 2014 se realizaron aspersiones en el municipio de San Miguel mediante avionetas y helicópteros.
Indicó que visitó el predio dos días después, cuando verificó el estado de los cultivos y recepcionó la queja para remitirla a la Policía Antinarcóticos en Villagarzón. Señaló que las plantas presentaban amarillamiento, que no se evidenció presencia de ilícitos y que los cultivos correspondían a 1 hectárea de caña y 3 de palmito. De lo expuesto, el Tribunal advierte que los testimonios acreditan de manera sumaria la existencia de un daño, pero resultan insuficientes para establecer el nexo causal entre este y la aspersión aérea con glifosato.
Ello, por cuanto en el plenario reposan otras pruebas que, analizadas en su conjunto, impiden tener por demostrado dicho vínculo causal, como se expone a continuación. Obra en el expediente el “Formulario de queja por presuntos daños causados en actividades agropecuarias lícitas generadas en el marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida glifosato”, 27 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 29-58/Samai 28 Consejo de Estado, sentencia 68001-23-31-000-2012-00644-01 (62.494), del 14/07/2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 29 CD Audiencia de pruebas - Expediente Físico.
Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 10 radicado el 6 de noviembre de 2014 bajo el No. 195435–DIRAN30, en el que el señor Morales Pantoja manifestó que la aspersión se efectuó sobre su predio, con una extensión aproximada de 5 hectáreas, de las cuales 4 resultaron afectadas (3 de palmito y 1 de caña). No obstante, en desarrollo de dicha queja, se tiene que por medio de los oficios No. S-2015-003783 del 22 de enero de 201531 y No. S-2015- 013513, del 27 de febrero de 201532, a través de los cuales, el jefe del grupo de atención de quejas por aspersión de la Policía Nacional, solicitó a la Alcaldía de San Miguel contactar al señor Morales Pantoja para complementar la información sobre “La ubicación geográfica del predio y/o bienes presuntamente afectados", advirtiendo que, de no hacerlo, se entendería desistida la solicitud.
Posteriormente, el 24 de marzo de 201533 la Secretaría Municipal de San Miguel (P), mediante correo electrónico, remitió al grupo de quejas por aspersión de la Policía Nacional la lista de personas notificadas para complementar la información requerida, en la cual se encontraba el demandante. En este punto, la Judicatura advierte que no fue allegada al plenario prueba que permita determinar con exactitud las coordenadas de la operación ni que abarcaran el predio “El Arroyo”.
Así lo confirma el Oficio No. S-2017-406355 del 5 de diciembre de 2017, suscrito por el teniente coronel Jesús Enrique Quintero Coronel, comandante de la Compañía Antinarcóticos de Aspersión, quien, en atención al requerimiento formulado por el A quo, orientado a certificar si las fumigaciones efectuadas el 4 de noviembre de 2014 comprendieron el área donde se encuentra ubicado el predio del demandante, informó lo siguiente34: “De manera atenta me permito informar a ese Despacho, que para brindar una información precisa que permita determinar un nexo de causalidad entre el presunto daño alegado y las operaciones de aspersión en el marco del PECIG, es necesario tener una ubicación geográfica exacta (coordenadas) del predio perteneciente al señor Hernán Rufino Morales Pantoja.” De lo anterior se desprende que, al no haberse aportado las coordenadas que permitieran identificar la localización exacta del terreno del demandante, resulta imposible establecer si dicho predio se encontraba dentro de la zona efectivamente cubierta por la ruta de aspersión ejecutada por la por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional el día de los hechos.
Precisamente por esta razón, mediante Auto No. S-2015-035665/ARECI- GRUAQ-44 del 20 de mayo de 201535, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional decretó el desistimiento tácito de la queja No. 195435- DIRAN, presentada por el señor Hernán Rufino Morales Pantoja, exponiendo en su parte considerativa, entre otros aspectos, lo siguiente: “Que mediante correo electrónico de fecha 10 de marzo de 2015, se solicitó al señor Alcalde Municipal de San Miguel, departamento de Putumayo, comunicarle al reclamante lo contenido en el oficio de 30 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 23-25/Samai 31 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 219-220/Samai 32 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 224-225/Samai 33 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 230-231/Samai 34 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 207-209/Samai 35 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 236-239/Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 11 solicitud de información No. S-2015-003783 ARECI-GRUAQ - 29 de fecha 22 de enero de 2015, relacionado con aportar la ubicación geográfica del predio y/o bienes presuntamente afectados, ya que la información requerida es necesaria para continuar el trámite de la reclamación. Que mediante correo electrónico de fecha 24 de marzo de 2015, la señora Aleyda Díaz Pantoja - Secretaria del Despacho Municipal de San Miguel, departamento de Putumayo, remite un listado donde deja constancia que se entregó copia de la solicitud de información al señor HERMAN RUFINO MORALES PANTOJA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 97.445.750.
Que a la fecha no se ha recibido la información solicitada para continuar con el trámite de la reclamación. Que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su Artículo 17 establece que en los eventos en que la información que proporciona el interesado al iniciar una actuación administrativa no es suficiente para decidir, se le requerirá para que aporte, así mismo determina que si el peticionario no atiende dicho requerimiento en el término de un (1) mes, se entiende que desiste de la solicitud.
Así las cosas, teniendo en cuenta que ha transcurrido más del término señalado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sin que se aportara la información solicitada, significando con ello silencio por parte del interesado, lo que lleva implícito un desistimiento respecto de la reclamación presentada, se considera que no hay lugar al trámite de la queja por cuanto el formato que reposa en el expediente no reúne los requisitos establecidos en la Resolución 0008 de 2007, modificada parcialmente por la Resolución 01 de 2012 del CNE. 17.
Que se debe tener en cuenta que el desistimiento tácito se constituye en una terminación anormal de los procesos y para invocarlo se requiere que concurran unos elementos; uno de ellos es el cumplimiento de una carga procesal en cabeza de quien da inicio a la actuación, que no la ha realizado dentro de la oportunidad legal y un segundo, que se constituye en la orden de cumplir la obligación dentro de un término razonable.
En ese orden de ideas, el desistimiento que goza de unas características, se aplica cuando no se logran los objetivos perseguidos en la actuación, como ocurre en el caso de autos, cuando se dispuso que se aportara la información que permitiera la ubicación geográfica del predio y/o bienes presuntamente afectados, y no se dio cumplimiento a lo solicitado.
Que, por lo anterior, es procedente dar por terminada la queja instaurada por el señor HERMAN RUFINO MORALES PANTOJA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 97.445.750.” Aunado a lo anterior, en atención al requerimiento efectuado por el Juzgado de primera instancia, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) informó que, dado que no se aportaron las coordenadas del predio del quejoso, no reposan en sus registros muestreos de suelo realizados antes, durante o después de la aspersión. No obstante, indicó que, tras la verificación de su base de datos, se constató que en las tomas efectuadas en el departamento del Putumayo (departamento perteneciente al Núcleo Caquetá – Putumayo del PECIG) no existen registros de muestreos.
En dicho sentido, señaló lo siguiente36: “Respecto a la toma de muestras de suelo y teniendo en cuenta la fecha indicada y el Departamento objeto de aspersión, puesto que no 36 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 252-253/Samai Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 12 se nos comunica las coordenadas suministradas por los quejosos, se revisó la base de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Laboratorio Nacional de Suelos, de los análisis físico - químicos, mineralógico, biológicos y de residuos de glifosato y AMPA de las muestras de suelos correspondientes a los Monitoreos Ambientales del programa PECIG y se encontró que los monitoreos ambientales en el año 2014 para el Núcleo Caquetá - Putumayo fueron realizados 9 de Julio (toma de muestras antes e inmediatamente después de las aspersión) y el 6 de Septiembre (toma de muestra de los 60 días después de la aspersión) en el Departamento de Caquetá según actas No. 122 y 173 ARECI - GUVGA 2.25, de la Policía Nacional - Dirección de Antinarcóticos tal como se observa a continuación: Teniendo en cuenta lo anterior y que la solicitud expresa fielmente que la aspersión fue realizada en el Departamento de Putumayo (departamento perteneciente al Núcleo Caquetá – Putumayo del PECIG), no se encontró informe o resultado alguno en la fecha solicitada (04 de noviembre de 2014).” De lo anterior se colige que, si bien está acreditada la realización de la operación de aspersión aérea el 4 de noviembre de 2014 en el Putumayo, no existe en el plenario prueba alguna que permita determinar con exactitud el área geográfica de dicha operación ni, menos aún, que comprendiera el predio “El Arroyo”.
En efecto, el archivo de la queja promovida por el señor Morales Pantoja obedeció precisamente a la falta de complementación de la información relativa a la ubicación del predio, lo cual impide establecer el nexo causal entre la aspersión y el daño alegado. Cabe precisar que, si bien la aspersión aérea con glifosato es una actividad peligrosa que puede generar responsabilidad estatal bajo el régimen de riesgo excepcional, ello no exime al Tribunal de verificar la existencia del daño antijurídico y del nexo causal con la actuación administrativa.
La simple realización de la aspersión no implica responsabilidad automática ni permite atribuir al Estado perjuicios cuya relación con el hecho generador sea meramente eventual o hipotética37. En consecuencia, el acervo probatorio resulta insuficiente para acreditar la existencia del nexo causal con la actuación administrativa. Si bien se encuentra demostrado que el 4 de noviembre de 2014 se llevó a cabo una operación de aspersión aérea con glifosato en la región, no existe certeza de que dicha actividad haya afectado los cultivos de caña y 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494;
Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437. Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 13 palmito del demandante, toda vez que no obra en el expediente prueba que permita establecer que el área geográfica sobre la cual se efectuó la aspersión correspondía al lugar donde se encuentra ubicado el predio de la parte actora. Por el contrario, los testimonios allegados al proceso resultan genéricos, inidóneos o insuficientes para acreditar, con el grado de certeza exigido, la existencia de un vínculo causal directo entre la operación de aspersión y la pérdida de los cultivos alegada por el demandante.
Así las cosas, el demandante incumplió la carga prevista en el artículo 167 del C.G.P., según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia en los términos aquí expuestos. III. CONDENA EN COSTAS.
En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA38, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por haber resultado vencida en el recurso de alzada. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones invocadas por el señor Herman Rufino Morales Pantoja, en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, 38 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2016-00573 Reparación Directa 14 Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador