13001333301120190022801 · Administrative Court of Bolivar

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T. y C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-011-2019-00228-01 Demandante Nicolasa María Manjarrez Ortega Demandado Departamento de Bolívar Tema Contrato realidad / Se demostraron los elementos de la relación laboral.

Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. La Sala de Decisión N.º 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar resuelve la apelación presentada por la parte demandada, contra la Sentencia proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena el 6 de mayo de 2021, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia; 3.4. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia. 3.1. Posición de la parte demandante 2. La señora Nicolasa María Manjarrez Ortega presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Bolívar, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la decisión que negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales presuntamente adeudadas. 3.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: «1. Que se declare la nulidad del Oficio 964 de fecha 21 de septiembre de 2017, expedido por la Secretaria(sic) de Educación del Departamento de Bolívar, señor OSCAR ALFONSO MARIN VILLALBA, registrado con el código 0388/17/08/17, instaurado por mi representada. En el Acto Administrativo objeto de anulación, el Departamento de Bolívar se manifiesta que la docente NICOLASA MARIA MANJARRES ORTEGA, identificada con cédula de ciudadanía número 23.137.905 de santa Catalina, no tiene derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y que se encontraba vinculada por contratos de prestaciones de servicios y no laboralmente. 2.Que en contencioso de interpretación, se tenga que los contratos de prestación de servicios suscritos por mi poderdante con el Departamento de Bolívar, como docente desde 15 de Abril de 1997 hasta 30 de diciembre de 2003, no como prueba de una supuesta relación contractual entre las partes, sino como inequívoca situación legal y reglamentaria por la naturaleza de la función encomendada y por haberse presentado todos los elementos de una relación laboral, para que se declare por vía de interpretación, que mi asistido gozó del status de empleado público, teniendo en cuenta que la administración solo pretendía dejar de pagar prestaciones laborales, ya que resulta clara la voluntad administrativa de vincularlo al cumplimiento de actividades no técnicas, sino puramente asistenciales, que de ordinario son prestadas por personas vinculadas en forma laboral con la administración pública. 1 Folio 1 a 2 Archivo “00ExpedienteDigitalizado”, Carpeta “01PrimeraInstancia”.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 3.Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, es nula la decisión administrativa de no cancelar al actor sus prestaciones sociales en los mismos términos que los funcionarios de planta que desarrollan idénticas funciones, por la supuesta vinculación por medio de un contrato de prestación de servicios aparente, y por ende, se declare que la vinculación inicial de la actora era de carácter indefinido y sin fecha previa de retiro y termino por declaratoria de insubsistencia. 4.Que de acuerdo con las determinaciones legales y las anteriores declaraciones, a la actora le sean cancelados conforme a las funciones del cargo que ejercía las prestaciones sociales (cesantías, intereses de cesantías, prima de navidad, bonificaciones, prima de servicios, compensación en dinero por vacaciones no disfrutadas, auxilio de transporte, aumentos de salarios y demás emolumentos dejados de percibir concurrentes al cargo que ejercía y le correspondía), además, de indemnización moratoria, por no haber pagado a la terminación de la relación laboral, cesantías y prestaciones sociales adeudadas, y que se debe causar hasta el día en que se cancelen la totalidad de los conceptos adeudados incluida en el presente. 5.Que reconozca y cancele las sumas adeudas por concepto de cotización a pensiones y a salud que debía cancelar el Distrito de Cartagena de Indias, y a que tenía derecho la docente NICOLASA MARIA MANJARRES ORTEGA, que dicho tiempo se le tenga en cuenta para su pensión, igualmente expedir certificados donde costa que el tiempo se le tendrá que sumar en el momento que tengan derecho a su pensión, que los aportes en cuanto a la salud al cancelarse se le debe tener en cuenta la indemnización y sus respectivo intereses, por el tiempo que laboraron por orden de prestación de servicio OPS. 6.

El demandado, DEPARTAMENTO DE BOLIVAR o quien sus derechos representen en el momento de la sentencia, dará cumplimiento a esta en los términos de los artículos 189, 192, 193 y 195 del CPACA.» 4. La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes2: 5. (1) Estuvo vinculada por contratos de prestación de servicios al Departamento de Bolívar como docente entre el 18 de abril de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2003 recibiendo una remuneración pactada. 6.

(2) Desempeñó sus labores tal como se lo ordenaba su jefe, cumpliendo un horario fijo y bajo continuada subordinación, de forma idéntica a las ejercidas por la planta docente, pero sin recibir prestaciones sociales. 7. (3) Indicó que radicó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento y pago de emolumentos adeudadas, la cual fue resuelta negándosele lo pretendido. 3.2.

Posición de la parte demandada 8. El Departamento de Bolívar contestó la demanda3 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes razones: (1) indicó que no le consta ninguno de los hechos planteados, los cuales deberán ser probados. (2) Explicó que, en el caso concreto no se encuentran demostrados los elementos de un contrato de trabajo, debido a que existió una relación de mera coordinación de actividades para el cumplimiento del clausulado, sin que implique subordinación, y sin devengar salario sino honorarios, existiendo solución de continuidad en la suscripción de los contratos de prestación de servicios profesionales.

(3) Resalta que, de conformidad con los hechos planteados en la demanda, la reclamación de las prestaciones pretendidas se encuentra prescrita, pues el ultimo contrato indicado se suscribió en el año 2003. 2 Folios 3 a 4 Archivo “00ExpedienteDigitalizado”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 3 Archivo digital “02ContestaciónDemanda” Carpeta “01PrimeraInstancia”.

Sentencia de primera instancia 9. Mediante Sentencia de 6 de mayo de 20214, el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, se resolvió: «PRIMERO: Declarar la nulidad parcial del Oficio 964 de fecha 21 de septiembre de 2017, expedido por la Secretaria de Educación del Departamento de Bolívar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARA la existencia de la relación laboral entre la señora NICOLASA MARIA MANJARRES ORTEGA y el DEPARTAMENTO DE BOLIVAR, en el periodo comprendido cinco meses y 23 días del año 2002 y dos meses del año 2003.

TERCERO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN relacionada con el pago de las prestaciones solicitadas dentro de los periodos comprendidos entre 2002 y 2003, salvo en lo que tiene que ver con los aportes a pensión.

CUARTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE BOLIVAR tomar el ingreso base de cotización pensional de la parte actora a efectos de determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora» 10.

La anterior decisión, con fundamento en las siguientes razones: 11. (1) Se acreditó vinculación de la accionada mediante ordenes de prestación de servicios solo en 5 meses y 23 días del año 2002 y dos meses del año 2003, quien realizó funciones de manera personal de una plaza docente, que por la naturaleza de su labor se predica el elemento de subordinación, pues, está sujeta al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de educación, sin que se vislumbre independencia alguna. 12.

(2) Encuentra acreditado el elemento de remuneración, pese a que en los contratos aportados no es posible observar el valor pactado, toda vez que el servicio se prestó a cambio de una prestación económica, infiriendo que el servicio fue adquirido a título oneroso, sin que en la contestación de la demanda se objete este elemento, configurándose así los elementos de la relación laboral. 13.

(3) Finalmente, señaló que venció el término de 3 años entre la última vinculación y la reclamación administrativa, configurándose la prescripción, a excepción de los aportes pensionales. 3.4. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 14. La parte demandada presentó recurso de apelación5 contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque parcialmente la decisión en lo referente a los siguientes reparos: (1) erró el A quo en su decisión, al analizar la Resolución N.º 012, como quiera que se encuentra incompleta y es ilegible, por lo cual, no es posible inferir la existencia de un contrato.

(2) En relación con los contratos reconocidos en la sentencia 4 Archivo digital “12SentenciaPrimeraInstancia” Carpeta “01PrimeraInstancia”. 5 Archivo digital “14RecursoApelacion”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 no hay constancia de honorarios pactados, hecho que denota la falta de existencia de uno de los elementos esenciales de la relación laboral, como lo es la remuneración. (3) Existe una falta de acervo probatorio que respalde la orden impartida en el fallo, en especial el numeral cuarto, en el que se exigió que la accionada determine la diferencia de los aportes a pensión que haya lugar, orden que no es posible cumplir, toda vez que, en el archivo que reposa en la entidad no existe prueba de que la actora haya realizado dichas cotizaciones, ni en los contratos enunciados se evidencia valor de honorarios pactados; por lo anterior, consideró que el juez de instancia debió solicitar de oficio la prueba de tales cotizaciones. 15.

El recurso interpuesto se concedió mediante providencia de 17 de febrero de 20226, y se admitió por esta corporación mediante auto de 08 de noviembre de 20247, sin que dentro de los 10 días posteriores a la ejecutoria del citado auto se pronunciara ninguna de las partes8. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 16. Revisado el expediente, la Sala no advierte vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada.

V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. De la condena en costas. 5.1. Competencia 17.

Esta corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las Sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.

Problema jurídico de instancia 18. Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, la Sala deberá establecer, si tal como se estableció en primera instancia, la parte demandante tiene derecho a que se declare la nulidad de la actuación demandada y, como consecuencia de ello, se declare la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, debiendo la entidad cancelar sumas y conceptos reclamados. 6 Archivo digital “15Concedeapelacion”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 7 Archivo digital “31AutoAdmiteApelacion”, Carpeta “02Segundanstancia”. 8 Archivo digital “34Informesecretarial” cuaderno 02Segunda instancia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 5.3.

Tesis de la Sala. 19. La Sala CONFIRMARÁ la sentencia apelada, teniéndose en cuenta que se probó la existencia de una relación laboral entre la señora Nicolasa María Manjarrez Ortega y el Departamento de Bolívar, al aparecer acreditado el elemento de la remuneración, sin que se objetara la probanza de los elementos de prestación personal del servicio y subordinación propios de la relación laboral. 5.4.

Metodología y estructura de la decisión. 20. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.) 5.5. Marco normativo y jurisprudencial respecto a contratos de prestación de servicio y la relación laboral. 21.

El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, el cual tiene incidencia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral. 22. Configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.

Esta primacía puede imponerse tanto a particulares como al Estado9. 23. Lo anterior tiene su razón a partir de preceptos dispuestos en la misma carta, artículos 122 y 125 que disponen: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(Inc. 1º) ( )” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 24. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995.

La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala)..En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.10 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 22 de noviembre de 2012, radicado interno N.º 2254-2011. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, radicado interno N.º 2778-2013.

En Sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato realidad, resaltando el elemento de la subordinación laboral continuada y la remuneración como contraprestación; así mismo, se precisó que es la subordinación o dependencia es lo determinante para establecer la modalidad del vínculo. 26.

Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los factores que deben ser tenidos en cuenta por el operador judicial al analizar un caso a la luz del contrato realidad, señalando lo siguiente: “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”11. 27.

En ese sentido, también deberán atenderse las tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. 28.

En consonancia con todo lo anterior, constituye una carga para el interesado en la declaratoria de contrato realidad, acreditar la subordinación o dependencia, la remuneración y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista, en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la actividad que se deba desempeñar. 29.

En cuanto al aspecto de la coordinación, la Sala Plena del Consejo de Estado12 lo desarrolló, diferenciándolo del elemento de la subordinación, el cual requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 30. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere entonces que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, que son: i) que su actividad en la entidad haya sido personal; ii) que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago; y, iii) que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 26 de julio de 2018, radicado N.º 68001-23-31-000-2010-00799-01 (2778-2013). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, radicado N.º 0039-01.

Ahora, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diferentes fallos.13 y ha sido acogido por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010.

Sobre tal desarrollo también se ha dicho, que la necesidad de coordinación de actividades no justifica comportamientos propios de una relación laboral. 5.5.2. Unificación jurisprudencial respecto al tema del contrato realidad – reglas que deben atenderse por el Juez de lo contencioso administrativo. 32. En reciente sentencia14, el Consejo de Estado unificó aspectos relativos al contrato estatal de prestación de servicios.

Para ello, abordó la temática a partir de precisiones sobre el uso de esta figura contractual, llevándola al plano comparativo del empleo encubierto que es reconocido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), reconociendo que, en no escasas ocasiones, deviene en una práctica oficial que se ve favorecida por la ambigüedad en las obligaciones de las partes. 33.

En dicha providencia se aludió igualmente a la regulación del derecho al trabajo en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, así como a la naturaleza jurídica del contrato estatal de prestación de servicios desde su objeto y criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, en los que por supuesto adquirió relevancia el aspecto de la subordinación como elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

En esta oportunidad precisó: “…la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio”. 34. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 35. i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 36. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 28 de julio de 2005, radicado Interno N.º 5212-03. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 9 de septiembre de 2021, radicado N.º 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) -CE-S2-2021 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 37. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 38. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” 39.

Como reglas de unificación se establecieron las siguientes: Primera Regla Segunda Regla Tercera Regla El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.

Frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 40.

Posteriormente, en providencia de 11 de noviembre de 202115 se aclaró lo relativo a las eventuales modificaciones a los estudios que en todo caso deben resultar previos a la celebración del contrato, al tiempo que precisó que en ningún momento se pretende desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, se considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. 41.

En lo relativo a la regla de la solución de continuidad, puntualizó que el término 30 días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, no es una camisa de fuerza para los jueces, pero debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, destacando que los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta. 5.6.

Caso concreto 5.6.1. Pruebas documentales relevantes y su análisis crítico frente al marco normativo aplicable 42. A partir de los medios de prueba aportados al proceso se deben verificar, principalmente, los siguientes supuestos: (1) De la contratación celebrada y la prestación personal del servicio: 43. De las pruebas aportadas se infiere que la señora Nicolasa Manjarrez Ortega, estuvo vinculada al DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR mediante órdenes de prestación de servicios en períodos que tuvieron lugar en los años 2002 y 2003, tal y como se evidencia: Vinculación Fecha Objeto de los contratos Resolución N.º 248716 De 7 de junio de 2002 De 7 de junio de 2002 Duración: 3 meses Contratar por prestación de servicios al docente NICOLASA MARIA MANJARREZ ORTEGA, mayor de edad, identificado con la C.C. N.º 23.137.905- Area Primaria, BACHILLER PEDAGOGICO- CODIGO 7500 GRADO 01, en el escalafón nacional docente en el cargo de DOCENTE en LA ESCUELA URBANA MIXTA N.º1 CLEMENCIA (Bolívar) (…) Se aclara que el docente atenderá la respectiva jornada pedagógica. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 11 de noviembre de 2021 Asunto: Sentencia de unificación de jurisprudencia. radicado N.º 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), resuelve: ACLARACIÓN Y/O ADICIÓN SUJ-025-CE-S2-2021 16 Folio 1 Archivo Digital “Anexos Gobol-21-009870(…)” carpeta “Rad.2019-00228 Pruebas Dep de Bolívar” carpeta “01 primera instancia” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 Orden de prestación de servicios N.º 85617 De 07 de septiembre de 2002 Duración: 2 meses y 23 días Prestar sus SERVICIOS DOCENTES en el área de PRIMARIA en la Institución(sic) Educativa(sic): ESCUELA URBANA MIXTA N.º 1 del municipio de CLEMENCIA (…) El contratista se compromete a prestar sus servicios docentes personalmente en la jornada que le indique el Rector o Director de la respectiva institución educativa.

Resolución N.º 041718 De 03 de febrero de 2003 Duración: 2 meses Prestar sus SERVICIOS DOCENTES en el área de PRIMARIA en el Establecimiento(sic) Educativo(sic) INST. EDU. SAN JOSÉ DE CLEMENCIA del municipio de CLEMENCIA de la ZODE DEL DIQUE con sede N.º 1 (…) El contratista se compromete a prestar sus servicios docentes personalmente en la jornada que le indique el Rector o Director de la respectiva institución educativa.

(…) Resolución 01219 De 01 de febrero de 2002 Ilegible Ilegible e incompleta Total, de tiempo contratado: 7 meses y 23 días (Aprox). 44. La accionada en su recurso de alzada, alega que el juez erró al analizar la Resolución N.º 012, de la cual no es posible inferir la existencia de un contrato por encontrarse incompleta e ilegible; argumento que no es de recibo para la Sala, teniendo en cuenta que no conlleva a controvertir la decisión emitida por el juzgador de primera instancia. 45.

Al respecto, se advierte que, el A quo no tuvo en cuenta la resolución citada, para efectos de establecer los tiempos de vinculación entre la accionante y el Departamento de Bolívar, que se advierte es ilegible e incompleta; concluyendo acertadamente que la vinculación se acreditó por 5 meses y 23 días en el año 2022 y 2 meses en el año 2003, como se evidencia en el cuadro expuesto.

(2) De la contraprestación percibida por los servicios personalmente prestados. 46. Es preciso señalar que el apelante no controvierte la prestación personal del servicio ni la existencia de subordinación continua de la señora Nicolasa Manjarrez Ortega frente a la entidad, tal como lo estableció el juez de primera instancia. Este último elemento constituye el rasgo diferenciador entre una simple relación contractual de prestación de servicios y una auténtica relación laboral, más allá de la forma adoptada para la vinculación, conforme lo ha precisado la jurisprudencia citada en el marco normativo previamente expuesto. 17 Folios 48 Archivo Digital “00ExpedienteDigitalizado” carpeta “01 primera instancia” 18 Folios 52 Archivo Digital “00ExpedienteDigitalizado” carpeta “01 primera instancia” 19 Folios 50 Archivo Digital “00ExpedienteDigitalizado” carpeta “01 primera instancia” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 47.

El núcleo central del recurso de apelación radica en la supuesta ausencia del elemento remuneración o contraprestación derivada de los servicios prestados. Sobre este aspecto, sostuvo la entidad accionada que “no hay constancia alguna de los honorarios pactados”. 48. Conviene recordar que la remuneración o contraprestación hace referencia a las sumas de dinero que recibe el contratista o trabajador como pago o retribución por las actividades desarrolladas en ejecución del contrato. 49.

Contrario a lo sostenido por la parte accionada, la Sala observa que en las órdenes de prestación de servicios allegadas al expediente se pactaron honorarios como contraprestación de los servicios prestados. Además, el contrato de prestación de servicios regulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 —frecuentemente utilizado para enmascarar una verdadera relación laboral— es por su naturaleza jurídica de carácter oneroso, lo que implica que el cumplimiento de su objeto conlleva necesariamente el pago al contratista.

Veamos: 50. Orden de prestación de servicios N.º 0417, en lo pertinente señaló: 51. Orden de prestación de servicio N.º 0856, en lo pertinente señaló: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 52.

Resolución 2487 de 07 de junio de 2002, en lo pertinente señaló: 53. Si bien por la calidad de las copias no se aprecian con claridad los valores pactados en las órdenes de prestación de servicios, ello no implica que no existiera remuneración a favor de la actora. Lo contrario, resultaría injusto e irrazonable, máxime cuando es deber de la entidad conservar debidamente los archivos contractuales20.

Además, tales valores son determinables con base en los pagos que recibían los docentes del mismo grado o escalafón en la planta de personal del municipio de Clemencia, Bolívar. 54. En la contestación de la demanda, este elemento tampoco fue desconocido. La propia entidad reconoció: “nunca se le entregó un salario a la demandante, teniendo en cuenta que la contraprestación por los servicios prestados se realizó a título de honorarios, y su valor y forma de pago fueron estipulados en los diversos contratos celebrados, lo cual en ningún caso constituyó remuneración de carácter salarial”. 55.

En consecuencia, quedó demostrado que la señora Nicolasa Manjarrez Ortega percibió una contraprestación por el trabajo ejecutado, tal como lo establecen las cláusulas contractuales que señalan valor y forma de pago. En ese orden, es indiferente que la retribución se haya denominado honorarios o salario, pues en ambos casos se trata de remuneración por el servicio personal prestado. 56.

En cuanto al tercer reparo del apelante, consistente en que no sería posible determinar las diferencias en los aportes a pensión y que el juez debió solicitar de oficio pruebas adicionales, la Sala lo desestima. Ello por cuanto dicho planteamiento no desvirtúa la decisión de primera instancia ni afecta el derecho reconocido a la actora; únicamente se relaciona con la forma de ejecución de la orden impartida por el a quo en su numeral cuarto. 20 Al respecto, véanse, entre otros, los deberes consagrados en las siguientes disposiciones: (1) segundo inciso del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, según el cual: “Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales”; y (2) Ley 594 de 2000 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 57.

No existe imposibilidad de cumplimiento para la parte accionada, pues la orden del juez compromete tanto al empleador como al trabajador a efectuar los aportes correspondientes al sistema de seguridad social en pensiones, de conformidad con la legislación laboral, una vez declarada la existencia de la relación encubierta. 58. En primer término, aunque el monto exacto de los honorarios no pueda observarse con claridad en las copias, es posible establecerlo objetivamente con base en el grado o escalafón en el que se encontraba vinculada la actora en la planta docente. 59.

En segundo lugar, la liquidación y pago de los aportes que correspondan al Departamento de Bolívar, en su calidad de empleador, deberá surtirse mediante el trámite incidental respectivo. Para ello, la parte demandada deberá indicar a qué entidad de previsión social efectuó cotizaciones durante la vigencia de los contratos de prestación de servicios; y, en caso de no haberlo hecho, deberá manifestarlo expresamente. 60.

Con base en ello, la entidad accionada verificará mensualmente si existieron diferencias entre los aportes realizados por la contratista y los que debieron efectuarse conforme a la relación laboral declarada, para que el Departamento de Bolívar asuma el cálculo actuarial únicamente por el faltante y en el porcentaje que legalmente le corresponde como empleador, tal como lo dispuso el juez de primera instancia. 61.

En síntesis, a partir del análisis fáctico y jurídico desarrollado, la Sala concluye que se acreditaron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, razón por la cual se confirmará en su integridad la sentencia recurrida. 5.7. De la condena en costas 62. La Sala aplica el artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil21.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 63. El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la parte apelante, de modo que en principio procedería condenarla en costas. No obstante, la Sala estima que los argumentos de apelación, si bien se desestimaron, ello no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.

VI.– DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión N.º 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Entiéndase CGP. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-00011-2029-00228-01 Accionante Nicolasa María Manjarrez Ortega Accionado Departamento de Bolívar Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 6 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Sin CONDENA en costas procesales en segunda instancia, de conformidad con las razones expuestas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría enviar el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en Justicia Web TYBA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala N.º 006 de la fecha.