TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.º ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D.T. y C., 27 de junio de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación de la Mujer Colombia SAS.
Accionado Departamento de Bolívar Tema Pago de lo no debido Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. La Sala de Decisión N.º 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar dicta sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Fundación de la Mujer Colombia SAS, en contra del Departamento de Bolívar.
III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Trámite del proceso; y 3.4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 3.1. Posición de la parte demandante 2. Fundación de la Mujer Colombia SAS, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Departamento de Bolívar. 3.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: Primera: Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto mediante el cual la gobernación de Bolívar negó la solicitud bajo la referencia EXT—BOL—18-012751 del 16 de mayo de 2018 respecto de la devolución del dinero de Fundación de la Mujer Colombia S.A.S. Segunda: Declarar que la Gobernación de Bolívar generó daño antijurídico por acción a la parte demandante, por haberle liquidado tributos correspondientes a: contribución al deporte, estampilla universitaria de Cartagena, estampilla prodesarrollo, estampilla proancianato, estampilla procultura y derecho de sistematización, sobre un contrato de aporte de establecimiento de comercio de fecha 31 de diciembre de 2017, sin constituir ese, un hecho generador y configurando como consecuencia un pago de lo no debido en la suma de novecientos noventa millones trescientos cuarenta y nueve mil novecientos setenta pesos M/cte ($990.349.970).
Tercera: Ordenar la devolución de la suma relacionada en el numeral anterior y reconocer el pago de interés de mora a la tasa máxima desde la radicación de la solicitud de devolución hasta la fecha de pago. 1 Así quedaron resumidas en el auto que aplicó la figura de la sentencia anticipada: Archivo Digital
12. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 Cuarta: Reconocer a título de daño emergente los gastos incurridos en visitas y viajes a la ciudad de Cartagena por la suma de cuatro millones ochocientos treinta y cuatro mil ochocientos cincuenta y un pesos M/cte ($4.834.851), con ocasión al pago de lo no debido y su correspondiente reclamación. Quinta: Que se ordene a la demanda a reconocer y pagar las sumas de tres millones novecientos sesenta y dos mil veintiocho pesos M/cte ($3.962.028) por el valor correspondiente al gravamen financiero generado del giro de los cheques para el pago de lo no debido, por valor de novecientos noventa millones trescientos cuarenta y nueve mil novecientos setenta pesos M/cte.
($990.349.970). 4. La parte demandante expuso, en resumen, los siguientes hechos relevantes2: 5. La Fundación de la Mujer es una sociedad mercantil domiciliada en Bogotá. El 31 de diciembre de 2017 la Fundación de la Mujer y Fundación de la Mujer Colombia SAS, suscribieron contrato de aporte en bloque de establecimiento de comercio, en la cual la primera transfirió a la segunda, como unidad económica a título de aporte en especie, bajo la modalidad de cesión a título oneroso, el 100% del derecho de dominio de los establecimientos de comercio ubicados en el Departamento de Bolívar. 6.
El contrato de aporte fue revisado por la Gobernación de Bolívar y esta determinó que la Fundación de la Mujer Colombia SAS, debía cancelar valores (cada uno en un recibo oficial distinto) por los siguientes tributos: (i) contribución 1% al deporte; (ii) estampilla universitaria de Cartagena; (iii) estampilla prodesarrollo; (iv) estampilla proancianato;
(v) estampilla procultura; y, (vi) derecho de sistematización. 7. Al momento de registrar en la Cámara de Comercio los pagos realizados, se advirtió que éstos no debieron efectuarse pues el contrato de aporte es privado, y no es asunto de injerencia de la Gobernación. 8. Debido a lo descrito, la Cámara de Comercio expidió recibos de pago, que correspondían al cobro del impuesto del registro, debiendo pagarse dicho trámite por la importancia que este revestía. 9.
El 10 de mayo de 2018, la actora solicitó la devolución de los dineros pagados indebidamente a la Gobernación de Bolívar, sin que a la fecha hayan sido devueltos. En la demanda se expuso, en resumen, que lo solicitado se fundamenta en las siguientes normas: artículos 140 del CPACA, artículo 2313 del Código Civil, articulo 1.6.1.21.21 del Decreto 1625 de 2016, articulo 850, 863 y 864 del Estatuto Tributario. 2 Folios 5 a 9 Archivo digital
01. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 10.
Como concepto de la violación expuso, en resumen, lo siguiente: 11. (1) El acto ficto demandado infringió las normas en que debía fundarse, y con este se presume la infracción al artículo 2313 del Código Civil, el artículo 1.6.1.21.21 del Decreto 1625 de 2016, artículos 635, 863, 864, 850 del Estatuto Tributario y el artículo 424 del Estatuto de Rentas Distrital de Cartagena 12.
(2) En el respectivo acápite, indicó que se configuró un acto administrativo ficto o presunto que negó la solicitud respecto de la devolución de dineros asumidos por la Fundación de la Mujer Colombia SAS. Adicionalmente, explicó que el Departamento de Bolívar indujo a la citada fundación a un error que tuvo como consecuencia, la realización de un pago de lo no debido, que materializa un daño y cuyo restablecimiento se pretende mediante la presente acción. 13.
(3) El monto pagado es indebido, producto de la liquidación de tributos: (i) contribución 1% al deporte, (ii) estampilla universitaria de Cartagena, (iii) estampilla prodesarrollo, (iv) estampilla proancianato, (v) estampilla procultura y (vi) derecho de sistematización; sin que se configurara el hecho generador de los mismos. 3.2.
Posición de la demandada 14. El Departamento de Bolívar3 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. En resumen, argumentó, que fue el personal de la fundación demandante quien llevó a cabo los tramites señalados en la demanda; de modo que participaron de lo que resulta ser un error de ambas partes, y que no existe una relación causal entre la demandada y el daño que se alega, pues de ser así, al haber participado la parte actora en las situaciones que dieron lugar a esta demanda, se estaría ante la causal eximente de responsabilidad de hecho de un tercero o de la víctima. 3.3.
Trámite del proceso 15. Mediante providencia de 9 de septiembre de 20214, se admitió la demanda; seguidamente, el 23 de marzo de 2022 se dio aplicación a la figura de la sentencia anticipada5 y se prescindió de la realización de audiencia inicial. También se fijó el litigio y se otorgó oportunidad a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto. 3 Archivo digital 07 4 Archivo digital 02 5 Archivo digital 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 3.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 16. En la oportunidad concedida, sólo la parte demandante remitió memorial de alegatos de conclusión6, ratificándose en su postura; mientras que el Ministerio Público: Procurador 130 Judicial II, se abstuvo de pronunciarse. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 17. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, la Sala procede a decidir la controversia suscitada entre las partes.
V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial; 5.6. Caso concreto: análisis de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. De la condena en costas. 5.1. Competencia 18. Esta corporación es competente para conocer en primera instancia del presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 5.2.
Problema jurídico de instancia 19. El problema jurídico para resolver se circunscribe a determinar, si la actuación ficta demandada se encuentra viciada de nulidad por el cargo de infracción de normas que desarrolló Fundación MundoMujer SAS. En caso afirmativo, deberá determinarse, si a título de restablecimiento procede ordenar la devolución de los dineros pagados al Departamento de Bolívar, producto de la liquidación de tributos: (i) contribución 1% al deporte, (ii) estampilla universitaria de Cartagena, (iii) estampilla prodesarrollo, (iv) estampilla proancianato, (v) estampilla procultura y (vi) derecho de sistematización; por no configurarse el hecho generador de los mismos. 20.
Para resolver el problema jurídico se hará referencia a la normatividad y jurisprudencia aplicable al asunto bajo análisis, para luego analizar el caso concreto según los hechos que se encuentran probados dentro del expediente. 6 Archivo digital 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 5.3.
Tesis de la Sala 21. La Sala concederá parcialmente las pretensiones de la sociedad actora, comoquiera que, luego de confrontarse las normas que rigen lo relativo a la determinación de los tributos, el acto ficto acusado no supera el control de legalidad, por ende, el pago efectuado quedó desprovisto de asidero legal desde el punto de vista del hecho impositivo. 5.4.
Metodología y estructura de la decisión 22. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de las pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6). 5.5 Marco normativo y jurisprudencial aplicable 5.5.1.
Del procedimiento administrativo de determinación y recaudo de los impuestos territoriales / Devolución de los pagos no debidos o en exceso. 23. Con relación a la facultad impositiva relativa al recaudo del impuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha manifestado7: «Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, la facultad impositiva de los municipios era derivada, en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz sufrió una variante en el año 1991, cuando el constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los «elementos del tributo», en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1 °, 287 -3, 300 -4 y 313 -4 de la Constitución Política, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
En dicha decisión se concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través del artículo 338 C.P. La Sala también precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso de la República (art.150.12 C.P.), motivo por el cual, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden fijar los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de julio de 2017, exp. 20302.
En el mismo sentido, se encuentran las sentencias del 20 de septiembre de 2018, exp. 20223; la sentencia del 24 de noviembre de 2016, exp. 21120 y, la sentencia del 11 de mayo de 2017, exp. 20500, entre otras. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 De acuerdo con lo anterior, el Congreso de la República es el órgano soberano en materia impositiva, quien a través de una ley crea los tributos nacionales y territoriales, para lo cual, bien puede agotar todos los elementos de la obligación tributaria o introducir el tributo designando el hecho gravado y sujetos pasivos y establecer los parámetros a partir de los cuales las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden establecer los demás elementos del tributo en sus jurisdicciones, siempre con arreglo a la Constitución y a la ley correspondiente» 24.
En consecuencia, en materia tributaria la facultad de los entes territoriales no es ilimitada, ya que es necesario que el legislador, en primer lugar, cree el correspondiente tributo, caso en el cual puede establecer todos los elementos del impuesto o aquellos parámetros para que los Concejos y/o Asambleas los establezcan en su correspondiente jurisdicción. 25.
Resulta entonces evidente que, el procedimiento de determinación de las obligaciones tributarias de los contribuyentes está previamente establecido por el legislador, es reglado, especial, y de igual manera lo es el trámite para la devolución de los pagos no debidos o en exceso, lo que se desprende del artículo 850 del Estatuto Tributario, en concordancia con los artículos 10 y 21 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997, derogado por el Decreto 2277 de 2012 (modificado por el Decreto 2877 de 2013. 26.
Para el ámbito territorial, específicamente el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, citado anteriormente, dispone la aplicación de lo dispuesto en el Estatuto Tributario para el procedimiento de devolución, sin perjuicio de la facultad que les asiste a las entidades de ese orden para simplificarlo. 5.5.2. Naturaleza jurídica y generalidades de los tributos territoriales pagadas indebidamente en el caso concreto. 27.
En relación con la naturaleza jurídica de las estampillas, la jurisprudencia del Consejo de Estado8 también ha tenido oportunidad de clasificarlas como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que: (i) participan de la naturaleza de dichas contribuciones, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público;
(ii) son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; (iii) los recursos se revierten en beneficio de un sector específico y, están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. 8 Consejo de Estado, Sentencia del 5 de octubre de 2006.
Expediente 14527 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 28.
Ahora bien, para la resolución del problema jurídico planteado en este proceso, a continuación, se presentarán, sumariamente, las generalidades y alcances de los impuestos territoriales pagados indebidamente pagados por la parte demandante. 29. Mediante la Ordenanza N.º 17 de 20109, la Asamblea Departamental de Bolívar creó una contribución para el deporte y la recreación en el departamento.
En el artículo primero del citado acto se dispuso lo siguiente: “Hecho generador: Contratos de obras civiles, consultorías, servicios profesionales y de apoyo a la gestión, concesión, mantenimiento, suministros, transportes y en general, todo contrato regulado por el régimen de la contratación estatal cualquiera que sea la modalidad de selección del contratista, así, como las interventorías a los mismos”. 30.
Posteriormente, en la Ordenanza N.º 26 de 2012 se reglamentó la estampilla Universidad de Cartagena, en cuyo contenido (artículo 4) se lee: «Hecho generador: Son hechos generadores de la Estampilla “Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos”, los siguientes: 1) Los contratos y sus adicionales en dinero, que se ejecuten, realicen o se desarrollen en el Departamento de Bolívar, suscrito por el departamento de Bolívar, por las entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden departamental, con ó sin personería jurídica, incluidas la Contraloría y la Asamblea Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes. 2) Las obligaciones que se generen de los actos, contratos de obras y operaciones de los institutos descentralizados y entidades del orden nacional que funcionen en el departamento de Bolívar, que se ejecuten, realicen o desarrollen en dicho departamento. 3) también serán obligados el uso de la estampilla "universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos", en los siguientes actividades y operaciones que se desarrollen, realicen o ejecuten en el departamento de bolívar así;
Certificaciones, paz y salvo de tesorería y Contraloría Departamental; autenticaciones de firmas por parte de los notarios; memoriales dirigidos al Gobernador solicitando carta de naturaleza - colombiana; solicitud de publicaciones en la gaceta Departamental solicitud de expedición de personería jurídica; inscripción de establecimiento educativo en la secretaria de educación de bolívar, expedición de matrícula de tránsito y transporte; cancelación de las mismas; cambio de motor o color; traspasos, transformaciones, cheques, transito libre de vehículos automotores, incluidas motocicletas con motor de más de 125 CC. de cilindraje; expedición de pases de conducción, expedición de duplicados de matrículas de automotores duplicados de constancia de matrículas, certificados de paz y salvo o de propiedad de un vehículo; traslados de matrículas de vehículos a otros Departamentos; cambio de registros de matrículas de automotores; permiso de demarcación de zonas de cargue y descargué; autorización de cupos para vehículos de servicio público, que corresponde expedir a la autoridad u oficina departamental de tránsito o quien haga sus veces» 9 Actualmente derogada por la Ordenanza 298 de 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 31.
Por su parte, con la Ordenanza N.º 18 de 2011 se modificó la Ordenanza N.º 8 de 2003, específicamente, en lo relacionado con la estampilla pro-desarrollo y otros aspectos tributarios departamentales. Esta ordenanza establecía las normas para el recaudo y administración de la citada estampilla; la cual, en lo relativo al hecho generador del tributo previó en su artículo 63 lo siguiente: «Adiciónese a la estampilla Pro-Desarrollo, el siguiente HECHO GENERADOR: Todos los contratos que se ejecuten en el departamento de Bolívar, productos de convenios ínter administrativos en el que el Departamento cofinancie, por lo menos el 10% del valor del Proyecto». 32.
La Ordenanza N.º 43 de 2014 de la Gobernación de Bolívar, relacionada con la estampilla pro-adulto mayor, establece la distribución de los recursos recaudados para el bienestar de los adultos mayores en el departamento. Esta ordenanza, junto con la Ley 1276 de 2009, determinó cómo se deben asignar los fondos provenientes de la estampilla entre el Distrito de Cartagena y los 45 municipios del departamento de Bolívar, estableciendo como hecho generador vigente para la época lo siguiente: «Constituye hecho generador de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, los contratos y sus adiciones que se suscriban con el Departamento de Bolívar y sus entidades descentralizadas, las Instituciones oficiales de Educación Superior, Técnicas, Básica Primaria y Secundaria del Orden Departamental, las Empresas Sociales del Estado del Orden Departamental, la Contraloría Departamental, la Asamblea Departamental, las Cooperativas constituidas por las Entidades Territoriales y las Asociaciones de Municipios». 33.
Finalmente, en cuanto a la estampilla procultura, se verifica que fue creada mediarte Ordenanza N.º 17 de 2001 y destinada al cumplimiento de los fines señalados en la Ley 397 de 1997, la Ley 666 de 2001, la Ley 863 de 2003, la Ley 1379 de 2010 y demás normas modificatorias a las anteriores Previó como hechos generadores: «Los contratos, órdenes de prestación de servicios, órdenes de compra y sus adiciones que celebren el Departamento de Bolívar, sus entidades descentralizadas, directas e indirectas y demás organizaciones con carácter público o con participación estatal en el patrimonio, la Contraloría Departamental y la Asamblea Departamental. 2- El registro para inspección, vigilancia y control de las entidades de derecho privado sin ánimo de lucro inscritas en las Cámaras de Comercio con jurisdicción en el Departamento de Bolívar. 3.
Las certificaciones que expidan las autoridades que ejercen inspección, vigilancia y control a las entidades de derecho privado sin ánimo de lucro, inscritas en las Cámaras de Comercio con jurisdicción en el Departamento de Bolívar. 4. Toda solicitud de reconocimiento de Personería Jurídica, reforma de estatutos, disolución, liquidación, cancelación de personería jurídica e inscripción de dignatarios de entidades da derecho privado sin ánimo de lucro con domicilio principal en el Departamento, así como la expedición de actos administrativos para corregir errores Imputables al administrado y el registro de libros. 5.
Las solicitudes para trámite de cartas de naturaleza. 6. El trámite de solicitudes de reintegro de nacionalidad colombiana. 7. La realización de exámenes a extranjeras que aspiren a acceder a la nacionalidad colombiana. 8. La toma de juramento a Nacionales por adopción. 9. Los pasaportes expedidos por la Gobernación del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 Departamento de Bolívar. 10.
Las copias de decretos o resoluciones expedidas a particulares por el Departamento de Bolívar, sus entidades descentralizadas directas e indirectas y demás organizaciones con carácter público o con participación estatal en el patrimonio, la Contraloría Departamental y la Asamblea Departamental, cuando estas superen un número de 10 copias» 34.
Precisada las generalidades de los tributos respecto de los cuales se pretende la devolución de lo pagado indebidamente, seguidamente la Sala revisará los medios de pruebas aportados y procederá al estudio de los cargos de nulidad planteados en la demanda. 5.6. Caso Concreto: análisis de las pruebas frente al marco normativo: 35.
Se aportaron los siguientes medios de prueba relevantes: 36. (1) Certificados de existencia y representación legal de la entidad sin ánimo de lucro Fundación de la Mujer y de la Fundación de la Mujer Colombia SAS10. 37. (2) Contrato de aporte de establecimiento de comercio, suscrito entre Fundación de la Mujer y Fundación de la Mujer Colombia SAS, mediante el cual la fundación transfiere en bloque o como unidad económica a título de aporte en especie, bajo la modalidad de cesión título oneroso y con efectos a partir del 31 de diciembre de 2017, incluyendo los activos y pasivos que se describen en el Anexo No. 01 del contrato, el cien (100%) del derecho de dominio de los establecimientos comerciales descritos en el contrato11. 38.
(3) Recibos oficiales de pago N.º 10147708230; 10147708231; 10147708232; 10147708233; 10147708234 y 10147708235, con las respectivas certificaciones de los débitos de cheques de gerencia, consignados por los valores descritos en cada uno de los recibos y que fueron pagados por la demandada a favor del Departamento de Bolívar. 39.
(4) Formato de extracto de la cuenta corriente N.º 600851638, donde se verifican descuentos realizados a dicha cuenta, cuyos valores que corresponden los descritos en los recibos de pago emitidos por la secretaria de hacienda del Departamento de Bolívar. 40. (5) Certificación de la Cámara de Comercio por valor de noventa y un millones ochocientos noventa y nueve mil novecientos setenta y cinco pesos con 00 centavos ($91.899.975) por la inscripción de “un contrato de compraventa, impuesto de registro con cuantía y mora impuesto de registro con cuantía” del 29 de mayo de 2018. 10 Folios 32-53 y 54 a 81Archivo Digital “01ExpedientePrimeraInstancia” 11 Folios 88-93 Archivo Digital “01ExpedientePrimeraInstancia” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 41.
(6) Solicitud de devolución de dinero presentada por la Fundación de la Mujer Colombia S.A.S., ante el Departamento de Bolívar – Secretaría de Hacienda, con constancia de recibido el 2 de octubre de 2018. 42. (7) Resolución GOBOL-18-039109 de 19 de septiembre de 2018, por medio de la cual el director financiero de ingreso de la Gobernación de Bolívar respondió a la demandante la petición de devolución de dinero del 2 de octubre de 2018, solicitándole exponer las razones de acuerdo con el artículo 164 de la Ley 1755 de 2015. 43.
(8) Respuesta de la Fundación de la Mujer a la Resolución GOBOL- 18-039109 de 19 de septiembre de 2018, argumentando las razones de su solicitud inicial, y exponiendo que el dinero del que se solicitó la devolución corresponde a un pago no debido que realizó la reclamante a la Gobernación. La respuesta fue recibida por la demandada el 5 de octubre de 2018. 44.
(9) Requerimiento extrajudicial para la devolución del pago de lo no debido con el correlativo enriquecimiento sin justa causa de la entidad, con constancia de recibido el 10 de diciembre de 2018. Registrada en la Gobernación como Solicitud EXT—BOL—18-0127512. 45. (10) Correos electrónicos (en total 3) enviados desde el email silvia.rodriguez@fundaciondelamujer.com para evekaic@hotmail.com, con archivos descritos como: Devolución Bolívar;
CERL S.A.S; RUT Fundación de la Mujer Colombia S.A.S; Debito cheques, Debito cheques 3, y débito cheques 013 Cartagena. Todos enviados entre el 12 y el 27 de febrero de 2019. El correo que recibe la información, de acuerdo con lo relacionado por la demandante en el ordinal décimo quinto del acápite de hechos de la demanda, corresponde a una dirección electrónica proporcionada por un funcionario de la Gobernación, vía telefónica, sin que este hecho fuese refutado por la contraparte. 46.
(11) Constancia de no conciliación emitida por la Procuraduría 130 Judicial II Administrativa, bajo el radicado No. 984 del 12 de junio de 2019. La constancia se entregó en Cartagena el 28 de agosto de 2019. 47. (12) Facturas allegadas al proceso como prueba de los gastos que fueron sufragados por la demandante para adelantar los trámites descritos en el acápite de hechos.
Las facturas emitidas por la Fundación Mundo Mujer se encuentran en los folios 157, 159 y 164 del expediente digital, y las emitidas por Turismo seis continentes, en los folios 160, 162, 163 y 165 del expediente digital (“01PrimeraInstancia”), así: Empresa que emite la factura Concepto Fecha de gastos Valor Fundación de la Mujer Colombia S.A.S Liquidación de gastos de viajes 19/06/2018 $260.896 Fundación de la Mujer Colombia S.A.S Liquidación de gastos de viajes 19/06/2018 $84.200 Fundación de la Mujer Colombia S.A.S Liquidación de gastos de viajes 11/08/2016 $273.389 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 Turismo seis continentes LTDA Factura de venta AGE116766 4/4/2019 $619.672 Turismo seis continentes LTDA Factura de venta AGE120220 6/7/2019 $1.183.256 Turismo seis continentes LTDA Factura de venta AGE120220 6/7/2019 $519.936 Turismo seis continentes LTDA Factura de venta AGE122798 9/9/2019 $1.896.502 48.
En este punto se considera importante aclarar, que la parte demandada no aportó pruebas junto a su contestación, ni solicitó el decreto de prueba alguna. 5.7. Configuración del pago de lo no debido 49. Continuando con el análisis de las pruebas, a la luz de los hechos y normas sometidas a análisis judicial, se puede constatar de la simple verificación de los supuestos de ley previstos en las ordenanzas en cita, que no se cumple con ninguno de los hechos generadores allí previstos; pues todos ellos, sin excepción, prevén como actividad que da origen a la obligación tributaria, la celebración de contratos, pero donde participe el Departamento de Bolívar, sus entidades descentralizadas, directas e indirectas o demás organizaciones con carácter público o con participación estatal en el patrimonio, la Contraloría Departamental y la Asamblea Departamental. 50.
Al verificarse el contrato N.º 13 (de aporte en bloque de establecimiento de comercio), en virtud del cual se expidieron los recibos oficiales que fueron pagados por la demandada al Departamento de Bolívar; se verifica que fue suscrito entre la Fundación de la Mujer y la Fundación de la Mujer Colombia SAS. 51. A través del citado negocio jurídico se transfirió como unidad económica a título de aporte en especie, bajo la modalidad de cesión título oneroso y con efectos a partir del 31 de diciembre de 2017, incluyendo los activos y pasivos que se describen en el Anexo No. 01 del contrato, el cien (100%) del derecho de dominio de los establecimientos comerciales descritos en la misma negociación. 52.
Al respecto, téngase en cuenta que de acuerdo con lo previsto en los artículos 300 y 313 de la Constitución y el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-035 de 2009 de la Corte Constitucional, las ordenanzas y los acuerdos que adopten tributos deben respetar los marcos establecidos por el legislador, único órgano del Estado que puede crear o autorizar tributos y consagrar el hecho generador, que es en últimas el elemento que determina si hay o no obligación de pagar el respectivo tributo, de acuerdo con la actividad desarrollada; lo que en el presente caso se desvirtuó, es decir, nunca se configuró obligación de realizar tales pagos, pues el contrato fue de naturaleza 100% privada, sin que mediase entidad estatal o patrimonio estatal.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 53.
Así, el presente caso nos ubica sobre el escenario de un pago de lo no debido. De hecho, el mismo Departamento a través de su comité y como propuesta no aceptada por la sociedad demandante en sede de conciliación prejudicial determinó: El comité aprueba conciliar en el sentido de pagar la suma de ($990.349.970.00) 2019, que corresponde al valor del impuesto de registro cancelado por la Fundación de la Mujer…12 54.
Además de los pagos efectuados, también existe prueba en el expediente, que la sociedad demandante insistió en sede administrativa y ante el Departamento de Bolívar con la devolución de dineros que hoy son objeto demanda, pues es la administración tributaria la encargada de resolver este tipo de solicitudes (artículo 850 del ET13), tal y como se evidencia que, en efecto, fue gestionado. 55.
En ese orden, al demandante en estos escenarios le corresponde probar: 1) Haber realizado el pago. // 2) Ausencia de causa legal para pagar. // 3) Error de hecho o de Derecho de quien hizo el pago. // y 4) Ausencia de obligación que permita a la administración retener lo pagado; supuestos que se cumplen en su totalidad en el caso concreto, pues no se le podía exigir a la sociedad demandante el pago de los tributos enlistados porque, tal como quedó evidenciado, el citado contrato N.º 13 y la actividad allí pactada, no estaba establecida como un hecho generador de las estampillas y tributos cancelados.
En consecuencia, el pago quedó desprovisto de asidero legal desde el punto de vista del hecho impositivo. Además, conforme lo establecieron las normas aplicables, el hecho generador solo se entiende causado en la medida que intervenga un funcionario departamental o municipal, lo cual no se cumplió en el caso que viene expuesto. 56.
Sobre el particular, la Sala se remite a lo dispuesto en los puntos anteriores y a la sentencia del 30 de septiembre de 2010, exp.16576, del Consejo de Estado, donde se indicó: «cuando no se realiza el hecho generador de un determinado impuesto, el pago que se realice por tal concepto constituye un pago de lo no debido, pues adolece de causa legal toda vez que no nace la obligación jurídico-tributaria» 57.
Conforme a lo ya señalado, el elemento esencial para que se presente el pago de lo no debido es que dicho pago adolezca de causa legal. El artículo 850 del Estatuto Tributario consagra en su inciso segundo, que la Administración Tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago. 12 Folio 131 del archivo digital 01ExpedienteDigital 13 “(…)
ARTÍCULO 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. // La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
(…)” (Subraya fuera del texto original) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 58.
En el presente caso no se configuró el hecho generador y, en consecuencia, los pagos que realizó la fundación demandante devienen en indebidos, resultando imperativo declarar la nulidad del acto administrativo ficto demandado. 59. Ahora bien, a título de restablecimiento del derecho se ordenará la devolución a la actora de los pagos efectuados a favor del Departamento de Bolívar por concepto de contribución al deporte, estampilla universitaria de Cartagena, estampilla prodesarrollo, estampilla proancianato, estampilla procultura y derecho de sistematización. 60.
En relación con los intereses que proceden sobre la suma devuelta; estos se reconocerán, pero atendiendo a lo dispuesto en el artículo 855 del Estatuto Tributario Nacional. 61. Sobre los intereses corrientes y de mora que proceden en las devoluciones de pagos en exceso o de lo no debido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado14, ha indicado que de acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario, cuando la administración rechaza la solicitud de devolución de pago de lo no debido, se causan intereses corrientes desde la notificación del acto que niega la devolución hasta la ejecutoria de la sentencia que anula tales actos.
En lo relativo a intereses de mora, estos se causan a partir del día siguiente a la ejecutoria del mismo fallo, en consecuencia, se reconocerán los intereses corrientes desde que se configuró el acto ficto negativo presunto que aparece demandado. 62. Por otra parte, en relación con el pedido de reconocimiento excepcional de daño emergente, planteado como el gasto en que se incurrió en sede administrativa a efectos de que se asumieran las gestiones tendientes a obtener el pago de lo no debido; específicamente los gastos de pasajes (tiquetes de avión), que permitieran que el abogado de la empresa se desplazara a ejercer tales menesteres; esta Sala los negará. 63.
Al respecto, el daño emergente se entiende como un bien económico (dinero, cosas, servicios) que salió o saldrá del patrimonio de la víctima a causa el hecho que ocasionó el daño; no obstante, en el presente caso no se comprobaron, pues el demandante, si bien allegó con el libelo de la demanda, tiquetes de avión y relación de liquidación de gastos de viajes; lo cierto es que el mismo no representa un medio de convicción adecuado que permita establecer una relación directa entre los gastos incurridos por tales conceptos y las gestiones que señala el actor como relacionadas directamente con las gestiones administrativas tendientes a lograr el reembolso de dineros que posteriormente se constituyeron en objeto de la presente causa. 14 Consejo de Estado Sección Cuarta.
Postura que viene dada desde providencia de 23 de julio de 2009 Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02153-01(16785) Actor: TETRA PAK LTDA. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 5.7.
De la condena en costas 64. La Sala aplica el artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil15.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 65. El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la demandada, de modo que en principio procedería condenarla en costas. No obstante, la Sala estima que los argumentos de defensa, si bien se desestimaron, ello no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.
IV.– DECISIÓN 66. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión N.º 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo ficto, por medio del cual el Departamento de Bolívar rechazó la solicitud de devolución de pago en exceso y/o indebido.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Departamento de Bolívar la devolución a la Fundación de la Mujer SAS. de los pagos que esta efectuó por valor de $990.349.970 a favor del Departamento de Bolívar por concepto de contribución al deporte, estampilla universitaria de Cartagena, estampilla prodesarrollo, estampilla proancianato, estampilla procultura y derecho de sistematización y que quedaron acreditados en los recibos de pago oficiales aportados como pruebas en el presente asunto.
TERCERO: Se reconocen intereses corrientes e intereses moratorios, en los términos y con el alcance precisado en la parte motiva de esta providencia; esto es, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 855 y 86316 del Estatuto Tributario Nacional. 15 Entiéndase CGP. 16 Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses corrientes y moratorios, en los siguientes casos: Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA N.ª ____/ 2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2019-00457-00 Accionante Fundación MundoMujer SAS Accionado Departamento de Bolívar Decisión Concede pretensiones Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 CUARTO: NEGAR las demás pretensiones conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo.
QUINTO: Sin COSTAS procesales en esta instancia conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo.
SEXTO: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas anotaciones en el sistema Web SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No. 006 de la fecha. en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.
Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. En todos los casos en que el saldo a favor hubiere sido discutido, se causan intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor, hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.