TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Demandante Gloria Esther Cabarcas Vega Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacio de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Tema Sanción moratoria por el no pago de cesantías docentes Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1.
La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar resuelve la apelación presentada por la parte demandante y demandada, Departamento de Bolívar contra la Sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena el 27 de septiembre de 2024, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia; 3.4. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia; y 3.5. Control de legalidad. 3.1. Posición de la parte demandante 2. La señora Gloria Esther Cabarcas Vega, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante, FOMAG) y el Departamento de Bolívar – Secretaria de Educación, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la decisión que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada. 3.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 29 de octubre de 2022 frente a la petición presentada el día 29 de julio de 2022 ante el Departamento De Bolívar- Secretaria De Educacion y La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, que niegan el reconocimiento de la sanción por mora a mi mandante de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 05 de marzo de 2023 frente a la petición presentada el día 05 de diciembre de 2022 ante Fiduprevisora S.A., que niega el reconocimiento de la sanción por mora a mi mandante de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019 TERCERO: Declarar que mi representada tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora al Departamento De Bolívar - Secretaria de Educacion, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representada, de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019.
CUARTO: Declarar que mi representada tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora a La Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y/o 1 Folios 1-2, Archivo “01DEMANDA”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 Fiduprevisora S.A., establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante (…)”. 4.
La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes2: 5. (1) El 4 de noviembre de 2020, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías. Prestación que fue reconocida mediante Resolución No. 0761 de 10 de marzo de 2021 y cancelada el 19 de abril de 2021. 6. (2) Por lo anterior, el 29 de julio de 2022, presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 y mediante oficio 202110730491101 del 7 de octubre del 2021 la Fiduprevisora respondió de manera negativa. 3.2.
Posición de la parte demandada 7. El Departamento de Bolívar3, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones con fundamento en las razones: (1) con la expedición de la Ley 91 de 1989, se dispuso la creación del FOMAG, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuya finalidad, entre otras, es el pago de las prestaciones sociales a sus afiliados, es decir, los docentes.
Por lo tanto, considero que es el Departamento, no debe cumplir con las prestaciones sociales del personal docente nacional o nacionalizado porque están a cargo de la Nación y no del Departamento de Bolívar y (2) formuló las excepciones de “Falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación”, “Improcedencia de indexación de la sanción moratoria’’ “Legalidad del acto administrativo acusado” ‘‘Cobro de lo no debido’’ ‘‘Excepción Innominada’’. 8.
En cuanto al FOMAG no contestó la demanda. 3.3. Sentencia de primera instancia 9. Mediante Sentencia de 27 de septiembre 20244, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: (1) existió mora en el pago de las cesantías definitivas, teniendo en cuenta la fecha en que la entidad accionada puso a disposición los dineros a favor del actor el 19 de abril de 2021;
(2) señaló que la solicitud de cesantías fue radicada el 4 de noviembre de 2020, el término de 15 días para expedir la resolución de reconocimiento se cumplió el 26 de noviembre de 2020, los 10 días de ejecutoria corrieron hasta el 11 de diciembre del mismo año, mientras que los 45 días hábiles para efectuar su pago se vencieron el 17 de febrero de 2021, de tal forma que, como el desembolso se produjo el 19 de abril de 2021, el retardo fue de 60 días;
(3) el acto administrativo de reconocimiento fue expedido por fuera del término legal establecido, por lo que, en virtud de lo señalado en el artículo 57 de la Ley 1955 2 Folios 2-3, Archivo “01Demanda”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 3 Archivo digital “07ContestacionDepartamento” 4 Archivo digital “15Sentencia”, Carpeta “01PrimeraInstancia”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 de 2019, siendo que la mora ocurrió con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, el llamado a responder por la sanción moratoria originada es el Departamento de Bolívar - Secretaría de Educación Departamental y no el FOMAG; por último, (4) señaló que no resultaba procedente reconocer simultáneamente la sanción por mora y la indexación. 3.4.
Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 10. La parte demandada, Departamento de Bolívar presentó recurso de apelación5 contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la decisión y se ordene al FOMAG al pago de la sanción moratoria por ser quien tiene el deber de cancelar las prestaciones sociales a cargo del docente y que tampoco se tuvo en cuenta es necesario que el fallador tenga en cuenta que para contabilizar el termino para resolver la petición, también debió efectuar la aplicación del Decreto 491 de 2020, vigente para el momento en que reinició el conteo del término de las actuaciones administrativas, el mismo Decreto Legislativo amplió los términos para dar respuesta a las peticiones, hasta cuando se extendiera la declaratoria de emergencia. 11.
En cuanto a la parte demandante, presentó recurso de apelación6, solicitando se revoque parcialmente y se conceda lo relativo a la indexación de la sanción moratoria. 12. El recurso interpuesto se concedió mediante providencia de 22 de mayo de 20247, se admitió por esta corporación en auto de 10 de diciembre de 20248, decisión en la que se otorgó el término para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para rendir concepto de fondo, oportunidades que las partes no presentaron alegatos, ni el Ministerio Público rindió informe9.
IV. – CONTROL DE LEGALIDAD 13. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la impugnación presentada. V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Problema jurídico de instancia; 5.3.
Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. De la condena en costas. 5 Archivo digital “17MemorialRecursoApelacion”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 6 Archivo digital “18ApelacionSentencia”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 7 Archivo Digital “18ConcedeApelacion”, Carpeta “01PrimeraInstancia”. 8 Archivo Digital “03AutoAdmiteApelacion”, Carpeta “02Segundanstancia”. 9 Archivo digital “08InformeSecretarial”, Carpeta “02SegundaInstancia”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 5.1.
Competencia 14. Esta corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.
Problema jurídico de instancia 15. Teniendo en cuenta los argumentos de las apelaciones, la Sala deberá establecer: (1) Si debe modificarse la decisión, en relación con condenar al FOMAG, por ser quien tiene el deber de asumir las prestaciones sociales del magisterio; o si por el contrario, debe mantenerse la decisión de primera instancia, porque la mora objeto de controversia, se ocasionó por retraso en la expedición del acto administrativo por parte del Departamento de Bolívar y deberá aplicarse la responsabilidad prevista en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, porque la entidad territorial actuó de manera tardía para reconocer las cesantías del actor, y es quien debe asumir el pago de la sanción moratoria;
(2) si el a -quo debió tener en cuenta los términos de modificación del Decreto 491 de 2020, en lo relativo a la oportunidad para resolver las peticiones en el marco de la emergencia nacional sanitaria y (3) si debe revocarse la decisión de indexación. 5.3. Tesis de la Sala 16. El análisis de las normas y jurisprudencia aplicable a la situación del demandante permite concluir que deberá confirmarse la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: (1) el Departamento de Bolívar deberá cancelar la sanción mora objeto de controversia porque expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por fuera de los 15 días hábiles que establece la norma y deberá aplicarse la responsabilidad prevista en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, porque la entidad territorial actuó de manera tardía para reconocer las cesantías del actor, y es quien debe asumir el pago de la sanción moratoria;
(2) no se demostró la suspensión de términos durante el trámite administrativo adelantado por la entidad territorial, al igual que existe norma especial para el trámite de reconocimiento de cesantías y (3) el juez de primera instancia, negó la indexación de las sanción moratoria, pero mantuvo la postura jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con la actualización prevista en el artículo 187 del CPACA y el cumplimiento de los artículos 192 y 195 del mismo estatuto procesal. 5.4.
Metodología y estructura de la decisión 17. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala aplicará una metodología que seguirá el siguiente orden: primero, analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5), ello con el propósito de establecer la configuración de la sanción moratoria (5.5.1); y, posteriormente, a partir de las pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 5.5.
Marco normativo y jurisprudencial aplicables 5.5.1. De las cesantías definitivas y la sanción moratoria 18. Las cesantías, son una prestación social originada en una vinculación de tipo laboral, que beneficia no sólo al trabajador adscrito al sector privado sino también al vinculado al sector público, sea cual sea la modalidad bajo la cual se haya generado el vínculo y que se reconoce, de manera parcial cuando se dan los supuestos fácticos que originan el derecho a ella o en forma definitiva luego del retiro del servicio, siendo su oportuno pago, en ambos eventos, asunto de trascendencia constitucional. 19.
La Ley 244 de 199510, estableció en cabeza de la entidad empleadora la obligación de liquidar, reconocer y pagar las cesantías definitivas de los servidores públicos dentro de los 15 días siguientes a la solicitud del interesado, para lo cual deberá expedir la resolución correspondiente y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de que la entidad obligada deba pagar al titular un día de salario por cada día de retardo hasta su pago efectivo. 20.
Por su parte, la Ley 1071 de 200611 en sus artículos 4 y 5, determinó el trámite de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales y la mora en el pago así: “Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Subrayas de la Sala). 10 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.” 11 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”.
Su ámbito de aplicación son los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, así como los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afilados al Fondo Nacional del Ahorro.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 21.
Al respecto, la Sala precisa que el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018, determinó los eventos en que tiene lugar la sanción moratoria con ocasión al pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, en los siguientes términos y condiciones: “(…) 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley12 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. (…)”. 22. Sobre el ajuste de valor de las condenas, se mantuvo el criterio fijado en providencia del 17 de noviembre de 201613, conforme al cual, no resulta procedente el ajuste de valor de acuerdo con el IPC frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, porque se entiende “que esa sanción moratoria, además de castigar a la entidad morosa, cubre una suma superior a la actualización monetaria”; y en lo relacionado con la prescripción, se señaló que la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal en los términos del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, iniciándose su conteo en el momento en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizarse el pago, lo cual se aplica sin distingo a tratarse del no pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales, disponiendo que el término de la prescripción trienal de dicha sanción, empieza a contar cuando inicia la mora en el pago, es decir, desde el día siguiente a la finalización del término señalado en las Leyes 244 de 1995 y 1071 del 31 de 2006 para efectuar el pago de la sanción moratoria. 23.
En cuanto a la entidad responsable del pago de la sanción moratoria, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece lo siguiente: “Artículo 57. Eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. 12 Artículos 68 y 69 CPACA. 13 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sub Sección A., expediente con Número Interno: 1520-2014, Demandante: Fabio Ernesto Rodríguez Díaz, Consejero Ponente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. 24. De conformidad con lo anterior, las Secretarías de Educación serán responsables de la sanción moratoria cuando el retraso en el pago de las cesantías sea causado por: (i) la falta de radicación o remisión oportuna de la solicitud al FOMAG, o (ii) errores administrativos que generen demoras en el trámite 25.
Por su parte, el FOMAG será responsable de la sanción moratoria únicamente cuando el retraso en el pago de las cesantías sea atribuible a su gestión. 5.6. Caso concreto 5.6.1. Pruebas relevantes 26. De las pruebas recaudadas la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 27. (1) Que, mediante Resolución No. 0761 de 10 de marzo de 202114, el FOMAG a través de la Secretaria de Educación Departamental de Bolívar, reconoció a la señora Gloria Esther Cabarcas Vega el pago de cesantías.
Las cuales según el acto administrativo fueron solicitadas el 4 de noviembre de 2020. 28. (2) Mediante certificado emitido por la Fiduprevisora, se determinó que el FOMAG puso a disposición los dineros desde el 19 de abril de 202115. 29. (3) Mediante petición radicada el 29 de julio de 202216, el actor a través de apoderado solicitó la sanción por mora derivada del reconocimiento tardío de sus sus cesantías ante el FOMAG, Fiduprevisora y el Departamento de Bolívar. 5.6.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo 30. La Sala realizará un estudio primero sobre la entidad que deberá responder sobre la mora objeto de reproche, y posteriormente, sobre la suspensión de los términos judiciales y la aplicación del Decreto 491 de 2020 y por último, sobre la declaratoria de indexación. 14 Folios 17-18, Archivo “01Demanda” 15 Folio 23, Archivo “01Demanda” 16 Folios 25-42, Archivo “01Demanda”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 5.6.2.2.1.
Reparo sobre la entidad que deberá responder sobre la mora 31. La Sala para determinar la entidad que deberá responder sobre la mora objeto de reproche, verificará el cumplimiento de los términos establecidos en el marco normativo y jurisprudencial expuesto en el numeral 5.5.1. de esta sentencia, así: 32. De lo anterior, se permite concluir que la entidad territorial profirió resolución de reconocimiento de cesantías por fuera del término de 15 días y el pago de la obligación se realizó después de los 70 días que consagra el ordenamiento, el cual se retoma como parámetro de temporalidad dentro de las distintas providencias en cita, lo que permite concluir que, en el caso concreto, se incurrió en la mora que alega el demandante. 33.
En relación con el recurso de apelación presentado por la parte demandada, Departamento de Bolívar, señaló que deberá condenarse al FOMAG, porque sobre el recae la responsabilidad de asumir los pagos de las prestaciones sociales de docentes; no obstante, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia por las siguientes razones: 34.
(i) El parágrafo primero del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, señaló que para determinar a quién le corresponde asumir el pago de la sanción moratoria, deberá establecerse si el pago extemporáneo de las cesantías se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de las cesantías por parte de la Secretaría de Educación Territorial, en cuyo caso esta será la responsable del mismo. 35.
La Sala advierte que a partir de la Ley 1955 de 2019, el procedimiento contenido en el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1075 de 2015 fue derogado, por lo que se eliminó la doble revisión del proyecto de acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías y de la resolución en firme por parte de la Fiduprevisora S.A., paso que generaba una carga administrativa adicional y afectaba la eficiencia operativa de la fiduciaria.
Así, con la entrada en vigor de dicha Ley, el reconocimiento del auxilio de cesantías es responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras el pago es competencia del FOMAG17. 17 Corte Constitucional. Sentencia SU – 041. Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020). Referencia: Expedientes T-7.182.312, T-7.183.128, T-7.185.094, T-7.185.557, T7.185.558, T-7.186.143, T-7.187.278, T-7.187.389, T-7.188.412, T-7.190.526, T-7.190.752, T7.192.740, T-7.193.077, T-7.193.078 y T-7194269 (Acumulados).
Actuación Límite de la entidad Fundamento normativo Radicación de la solicitud: 4 de noviembre de 2020 15 días Artículo 4 Ley 1071 de 2006 Expedición del acto administrativo de reconocimiento: 10 de marzo de 2021 26 de noviembre de 2020 Artículo 4 Ley 1071 de 2006 Ejecutoria del acto administrativo (10 días) 11 de diciembre de 2020 Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011 Pago de la obligación en el caso concreto: 19 de abril de 2021 (45 días) Hasta el 17 de febrero de 2021 Artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 36.
(ii) En el presente caso se encuentra acreditado que la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar expidió y notificó el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías por fuera de los 15 días hábiles que otorga la ley18 para ello, y verificado el expediente no allegó prueba que acredite el envío al FOMAG para que realizara el pago de las cesantías definitivas. 37.
La Sala verificó que el Departamento de Bolívar expidió el administrativo de reconocimiento para el pago de las cesantías el 10 de marzo de 2021, cuando había vencido en exceso el término de los 15 días para ello, esto es, el 26 de noviembre de 2020. 38. De lo anterior, resulta claro que la entidad territorial expidió el acto administrativo por fuera de los 15 días hábiles que establece la norma.
Por lo anterior, la Sala considera que le corresponde al FOMAG el pago de la sanción moratoria generada desde el 18 de febrero de 2021 hasta el 18 de abril de 2021, resultando necesario confirmar la condena impuesta en la sentencia de 27 de septiembre de 2024. 5.6.2.2.2. Sobre la suspensión de los términos judiciales y la aplicación del Decreto 491 de 2020 39.
No se demostró que, en virtud de decisión de autoridad competente, o por decisión válida de la entidad territorial demandada, se hayan suspendido los términos legalmente impuestos al Departamento de Bolívar – Secretaría de Educación, por lo siguiente: 40. La apelante afirmó que no obedeció los términos estudiados en esta providencia, porque fueron suspendidos con ocasión al Decreto 491 y a las Resoluciones 385 y 666 de 2020.
Al revisar esas normas encontramos que: 41. (i) La Resolución 385 de 2020 declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y adoptó medidas para hacer frente al virus, pero de su contenido no se desprende que en el ente territorial se hayan suspendido per se, los términos dentro de los cuales este debía expedir el acto de reconocimiento de cesantías y enviarlo para pago al ente nacional. 42.
(ii) La Resolución 666 de 2020 adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, pero de su contenido no se desprende que en el ente territorial se hayan suspendido per se, los términos dentro de los cuales este debía expedir el acto de reconocimiento de cesantías y enviarlo para pago al ente nacional. 43.
(iii) El Decreto 491 de 2020 adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplían funciones públicas, y tomó medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 18 Ver Artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 44.
En su artículo 6, el Decreto dispuso: “ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”. 45. Como puede leerse, la suspensión de términos no aplicó de manera automática o ipso ure, en tanto que, cada entidad territorial debía regularla para sí, de acuerdo a su situación particular.
Además, la suspensión tampoco se dio de manera directa para la totalidad de los trámites administrativos, sino que ello dependía, como se dijo, de una regulación complementaria del Decreto 491 de 2020, en la cual se identificara qué actuaciones y términos suspendían y cuáles no. 46. Pues bien, en este proceso judicial el Departamento de Bolívar no allegó prueba de los asuntos, actuaciones o trámites que efectivamente se suspendieron en la forma indicada en el mencionado Decreto, tampoco es posible concluirlo de los medios cognitivos aportados al expediente pues de ninguno de ellos se desprende la imposibilidad del ente territorial en cumplir con los términos del trámite de cesantías, por la supuesta suspensión que invoca.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 5.6.2.2.2.
Reparo sobre la declaratoria de indexación. 47. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, en principio, porque el a- quo negó la indexación por resultar improcedente; sin embargo, resulta precisar lo siguiente: 48. (i) La jurisprudencia del Consejo de Estado19, ha sostenido que la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. 49.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en la misma providencia señaló que la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. 50. En consecuencia, se advierte que si bien es cierto no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que se trata de asuntos distintos y ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada como lo determinó el a-quo20. 51.
(ii) La Sala reitera que mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse, pero que al terminarse se consolidara una suma total, la cual si es objeto de ajuste desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia y posteriormente solo se pagaran los intereses en los artículos 192 y 195 del CPACA, tal como fue señalado por el juez de primera instancia, resultando procedente su confirmación. 5.7.
Costas 52. El artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil21. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 18 de Julio de 2018, expediente No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 20 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 24 de junio de 2024, radicado No. 25000-23-42-000-2021-01056-01 21 Entiéndase CGP.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _________/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-007-2024-00090-01 Accionante Gloria Esther Cabarcas Vega Accionado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Decisión Confirma decisión de primera instancia. Página Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 53.
El asunto de la referencia se decidirá en forma favorable a la parte demandada, de modo que, en principio, procedería condenar en costas al Departamento de Bolívar. No obstante, la Sala estima que los argumentos de la parte demandada, no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.
V.– DECISIÓN 54. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 27 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría enviar el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en Justicia Web TYBA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No. 006 de la fecha.