Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Cartagena de Indias D.T. y C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionado ESE Rio Grande de la Magdalena.
Tema Contrato realidad / No se acredita subordinación Magistrado Ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar1 resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante, contra la sentencia de 13 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué, mediante la cual se negaron las pretensiones.
III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia; 3.4. Apelación y trámite de segunda instancia; y 3.5. Control de legalidad. 3.1. Posición de la parte demandante 2. La señora Cristina Isabel Dávila Hernández presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Distrito de Cartagena de Indias.
En su demanda formuló las siguientes pretensiones2: “Primero: Que se declare que ha operado el silencio administrativo negativo, en relación de la petición presentada el día 08 de noviembre de 2018 ante EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RIO GRANDE DE LA MAGDALENA, donde la señora CRISTINA ISABEL DAVILA HERNANDEZ solicitó el pago de su salario adeudado, auxilio de cesantías, y su sanción moratoria por el no pago de las mismas, intereses de cesantías, prima de servicio, prima de navidad, vacaciones no disfrutadas, prima de vacaciones, bonificación por servicio durante el periodo que prestó sus servicios, liquidadas conforme el valor prestado en los contratos de prestación de servicio o laborales, debidamente indexadas.
Segundo: Que se declare la Nulidad del Acto Administrativo Presunto por Silencio Negativo, Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, declárese la existencia de una relación laboral entre la señora CRISTINA ISABEL DAVILA HERNANDEZ y la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RIO GRANDE DE LA MAGDALENA EN INTERVENCION POR SUPERSALUD desde el día 01 del mes de septiembre del 2017 hasta el 05 de octubre de 2017.
Tercero: Que se disponga como restablecimiento del derecho lo siguiente: a. Condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RIO GRANDE DE LA MAGDALENA en Intervención por LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD al pago en favor del demandante, de los salarios adeudados y las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados de planta vinculados a dicha entidad, tales como: salario, auxilio de cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, sanción moratoria (…). b. Se condene a la entidad demandada a consignar en el Fondo o Entidad de Seguridad Social que elija el actor, el valor de las cotizaciones a pensión dejadas de sufragar durante el término de la vinculación laboral en el porcentaje correspondiente al ciento por ciento. c. Se le reconozca al señor CRISTINA ISABEL DAVILA HERNANDEZ, que el tiempo laborado bajo la modalidad de prestación de servicio para la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RIO GRANDE DE LA MAGDALENA en Intervención por LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD se computará para efectos pensionales.” 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del ACUERDO PCSJA20-11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folios 2 y 3 Archivo digital “01.13001333300320200001800 NR” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 3. La parte demandante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes3: (1) Afirmó que prestó sus servicios personales como vacunadora al servicio de la ESE Rio Grande de la Magdalena, desde el 1 de septiembre de 2017 hasta el 5 de octubre del mismo año, mediante contrato de prestación de servicios.
(2) Indicó que cumplía horario (de lunes a viernes en turnos de 8 horas diarias, de acuerdo a lo establecidos por sus supervisores y coordinadores), desempeñando labores de forma personal en las instalaciones de la entidad demandada, con elementos, equipos e insumos de esta últimas, y que su última remuneración fue la suma de $850.000.
(3) El 8 de noviembre de 2018 efectuó solicitud a la accionada a fin de que se declarase mediante acto administrativo, la existencia de una relación laboral entre ella y la ESE Rio Grande de la Magdalena. Así mismo, solicitó el pago de salario adeudado, prestaciones sociales y sanción moratoria por el no pago de las cesantías; todo esto liquidado conforme al valor de sus contratos y el periodo por el cual prestó sus servicios. 4.
Como normas violadas4 citó las siguientes: Artículos 138, 162 a 192 y ss del CPACA; Artículos 2, 5, 13, 42, 48, 53, 209 Constitucional; Articulo 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 5,6,8,9,11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1045 de 1978; 1, 2, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978;
Ley 4 de 1966. 5. En el concepto de violación explicó que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades fue transgredido por la entidad demandada, pues a pesar de la existencia de los elementos que configuran un contrato laboral, se le negaron los derechos que le correspondían, muy a pesar de encontrarse en las mismas condiciones y cumplir los mismos requisitos que los demás servidores de la entidad. 3.2.
Posición de la demandada 6. En su contestación, la ESE Rio Grande de la Magdalena5 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando sucintamente que le corresponde al accionante probar los elementos de una relación laboral, los cual no se cumple en el particular. Que la accionante pretende el reconocimiento de una vinculación informal y verbal, ajena a la modalidad y naturaleza de los vínculos laborales de la entidad, configurándose el cobro de lo no debido. 3.3.
Sentencia de primera instancia 7. Mediante Sentencia de 13 de diciembre de 20236, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Magangué negó las pretensiones de la demanda. Estimó que las pruebas allegadas resultan insuficientes para la formación del convencimiento de la configuración de los elementos de una relación laboral, destacando planteamientos carentes de sustento para respaldar las afirmaciones hechas en la demanda.
Que era carga de la accionante probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico perseguido, a efectos de establecer si la supuesta subordinación derivada de las órdenes y los contratos de prestación de servicios presuntamente celebrados con la ESE Hospital Rio Grande 3” Folio 1 y 2 Archivo digital “01.13001333300320200001800 NR” 4 Folio 3 Archivo digital “01.13001333300320200001800 NR” 5 Archivo Digital “17AnexoContestaciónDemanda”. 6 Archivo Digital “48Sentencia” ExpedientePrimeraInstancia”.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena. Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 de la Magdalena.
Añadió que la falta de actividad probatoria imposibilita la verificación del cumplimiento de los requisitos para declarar la existencia de una relación ya sea civil o laboral, en cuanto no se allegaron contratos que demuestren que estuvo vinculado con la accionada en los periodos comprendidos en las pretensiones, esto es, del 1 de septiembre hasta el 5 de octubre de 2017, asimismo se echan de menos órdenes, instrucciones por parte de sus superiores, funciones a efectuar que correspondían a la de los empleados, reglamentos y programación interna a seguir, horario de trabajo cumplido, remuneración, y demás circunstancias que en un momento dado permitirían demostrar los servicios prestados, y así poder adentrar a determinar a qué tipo de relación corresponde. 3.4.
Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 8. La parte demandante presentó recurso de apelación7 en contra de la sentencia de primera instancia, en el que solicitó se revoque la decisión y, en su lugar, se declare la nulidad del acto administrativo acusado, expedido por la ESE Hospital Rio Grande de la Magdalena, mediante el cual se desconoció el vínculo laboral de la señora Cristina Isabel Dávila Hernández, con la citada entidad.
El motivo de su inconformidad lo sustenta en las siguientes razones: La juez no le dio el valor probatorio al interrogatorio y declaraciones que dieron cuenta de la labor desempeñada, el cumplimiento de horarios y la existencia de directrices internas por parte de superiores. Afirmó que no puede dársele prevalencia a los contratos como medio de prueba, pues precisamente la discusión que plantea la litis es el ocultamiento de la relación laboral por parte de la entidad demandada; agregando que a la parte actora le basta con probar la prestación o la actividad personal para que presuma el contrato de trabajo, y que es a la empleadora a quien le corresponde desvirtuar dicha presunción con la que quedó beneficiado el operario. 9.
Por Auto de 25 de octubre de 20248, esta corporación admitió la apelación interpuesta por la parte demandante, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto, quienes guardaron silencio. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 10. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes.
V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. Costas. 5.1. Competencia 11.
Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de apelaciones de Sentencias dictadas por jueces administrativos. 7 Archivo Digital “50RecursodeApelación”. 8 Archivo digital “03AutoAdmiteApelación” Cuaderno de segunda instancia. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 5.2. Problema jurídico de instancia. 12. El problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se declare la nulidad del acto administrativo demandado y, como consecuencia de ello, se declare la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, debiendo la entidad cancelar sumas y conceptos reclamados; o si, por el contrario, no le asiste a la actora tal derecho. 5.2.
Tesis de la Sala 13. La Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que no se probó una relación laboral y mucho menos aparece acreditado el elemento de la subordinación en el presunto contrato verbal celebrado entre las partes. 5.4. Metodología y estructura de la decisión 14. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.) 5.5.
Marco normativo y jurisprudencial respecto a contratos de prestación de servicio y la relación laboral. 15. El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, el cual tiene incidencia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral. 16.
Configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Esta primacía puede imponerse tanto a particulares como al Estado9. 17. Lo anterior tiene su razón a partir de preceptos dispuestos en la misma carta, artículos 122 y 125 que disponen: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ( )” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 18. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995.
La Ley 80 en su artículo 32, dispone: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 22 de noviembre de 2012, radicado interno No. 2254-2011. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala)..En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.10 19.
En sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, resaltando el elemento de la subordinación: “…el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente no respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”.11 20.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha pronunciado sobre los los factores que deben ser tenidos en cuenta por el operador judicial la analizar un caso a la luz del contrato realidad, señalando lo siguiente: “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”12. 21.
En ese sentido, también deberán atenderse las tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. 22.
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Leu 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala) En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.13 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado interno No. 2778-2013. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2018, Rad.
No.: 68001-23-31-000-2010-00799-01 (2778-2013). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado interno No. 2778-2013. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena. Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 23.
En consonancia con todo lo anterior, constituye una carga para el interesado en la declaratoria de contrato realidad, acreditar la subordinación o dependencia, la remuneración y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista, en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la actividad que se deba desempeñar. 24.
En cuanto al aspecto de la coordinación, la Sala Plena del Consejo de Estado14 lo desarrolló, diferenciándolo del elemento de la subordinación, el cual requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 25. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere entonces que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, que son: i) que su actividad en la entidad haya sido personal; ii) que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago; y, iii) que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 26.
Ahora, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diferentes fallos.15 y ha sido acogido por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010.
Sobre tal desarrollo también se ha dicho, que la necesidad de coordinación de actividades no justifica comportamientos propios de una relación laboral. 27. Por último, también ha señalado el Consejo de Estado (26 mayo 2016, Expediente 81001-23-33-000-2013-00059-01(3801-14), que le corresponde a la parte actora demostrar que la labor es inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 14 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicado No. 0039-01. 15 Consejo de Estado, Sentencia del 28 de julio de 2005, Radicado Interno No. 5212-03.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena. Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 5.5.2.
Unificación jurisprudencial respecto al tema del contrato realidad – reglas que deben atenderse por el Juez de lo contencioso administrativo. 28. En reciente sentencia16, el Consejo de Estado unificó aspectos relativos al contrato estatal de prestación de servicios. Para ello, abordó la temática a partir de precisiones sobre el uso de esta figura contractual, llevándola al plano comparativo del empleo encubierto que es reconocido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), reconociendo que, en no escasas ocasiones, deviene en una práctica oficial que se ve favorecida por la ambigüedad en las obligaciones de las partes. 29.
En dicha providencia se aludió igualmente a la regulación del derecho al trabajo en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, así como a la naturaleza jurídica del contrato estatal de prestación de servicios desde su objeto y criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, en los que por supuesto adquirió relevancia el aspecto de la subordinación como elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En esta reciente oportunidad precisó: “…la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 16 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Sentencia de unificación por importancia jurídica - 9 de septiembre de 2021 Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) -CE-S2-2021 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” 30.
Como reglas de unificación determinó el citado fallo: Primera Regla Segunda Regla Tercera Regla El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
Frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” 31. Posteriormente, en providencia de 11 de noviembre de 202117 se aclaró lo relativo a las eventuales modificaciones a los estudios que en todo caso deben resultar previos a la celebración del contrato, al tiempo que precisó que en ningún momento se pretende desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, se considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. En lo relativo a la regla de la solución de continuidad, puntualizó que el término 30 días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, no es una camisa de fuerza para los jueces, pero debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, destacando que los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta. 17 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda - 11 de noviembre de 2021 Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
RESUELVE
ACLARACIÓN Y/O ADICIÓN SUJ-025-CE-S2-2021 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena. Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 5.6.
Caso concreto 5.6.1. Pruebas documentales relevantes. Se aportaron al proceso las siguientes: 32. (1) Petición radicada el 8 de noviembre de 2018 ante la ESE Rio Grande de las Magdalena, mediante la cual la actora solicita el reconocimiento y pago de acreencias laborales18, 33. (2) Oficio expedido por la ESE Rio Grande de las Magdalena, mediante el cual se certifica que la señora Cristina Isabel Dávila Hernández no estuvo vinculada laboral ni contractualmente con la entidad en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 5 de octubre de 2017. 34.
(3) Declaración de la señora Cristina Isabel Dávila Hernández19 35. (4) Testimonios de las señoras Dina Luz Rodríguez Narvaez y Alicia Madith Seriche Muñoz 5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo aplicable 36. A partir de los medios de prueba aportados al proceso se deben verificar, principalmente, los siguientes supuestos: 5.6.2.1.
De la contratación celebrada y la prestación personal del servicio: 37. De las pruebas aportadas se puede inferir que la señora Cristina Isabel Dávila Hernández estuvo vinculada a la ESE Hospital Local Rio Grande de la Magdalena, mediante un presunto contrato verbal frente al que se desconoce con exactitud si la fecha de inicio y finalización, pero que, en todo caso, de acuerdo con el dicho de la accionante, no superó los 2 meses. 38.
Quiere decir lo anterior, que aún este aspecto fáctico ofrece serias dudas respecto al primer elemento que se debe analizar en casos de contrato realidad; aludiéndose a apartes de los dos únicos testimonios (uno de los cuales rendidos por la señora Dina Luz Rodríguez Narváez, quien admitió haber presentado demanda buscando al igual que la actora, el reconocimiento de una relación laboral con la entidad): “PREGUNTADO: dónde prestaba usted físicamente quiero decir el servicio usted. CONTESTO: en el centro de acopio, donde ella también laboraba porque como yo era la digitadora, ellas en el momento, o sea, llegaban los pacientes, los usuarios entonces estábamos ahí en el mismo centro de salud de la ESE Río Grande de la Magdalena, en el centro de acopio.
PREGUNTADO: de la experiencia, he entendido que existen o había labores que desarrollan vacunadoras que eran saliendo de manera itinerante alrededor del pueblo, que usted sepa, ella hacía sus labores de esa forma o en un sitio específico. CONTESTO: algunas veces por lo menos había un día que de pronto la jefe, la coordinadora del grupo, podía decir, bueno, ustedes van para un barrio a vacunar o puede que quedaba en el centro de acopio.
PREGUNTADO: y usted de casualidad, si sabe, cuánto ganaba la señora Dávila. CONTESTÓ: 850. PREGUNTADO: usted ganaba lo mismo o parecido, o cómo sabe eso. CONTESTO: sí, lo mismo es porque ganábamos lo mismo y siempre nos comentábamos de pago. PREGUNTADO: y usted estuvo vinculada también por orden de prestación de servicio. CONTESTÓ: sí, señor.
PREGUNTADO: demandó usted a la ESE. CONTESTO: sí, señor. PREGUNTADO: dígale al despacho si le consta, quién establecía el horario de prestación 18 Folios 9 a 10 Archivo digital 01 19 Archivo Digital “09AudienciadePruebas” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 de servicio. CONTESTO: el horario que teníamos era por los jefes inmediatos como lo dije ahorita en un momento que ellos eran los que nos daban que elaboramos por lo menos de 7, o sea, 8 horas diarias.
Eso estaba mandado por el doctor Yamil Alpi, era en el momento el jefe inmediato y de ahí, como le comenté, también las coordinadoras, que serían las jefes que estaban en cargo en turno en ese momento, ella, pues eran las que nos designaban el horario que tenían que ellas tener en el momento de presentar él el servicio. PREGUNTADO: en el periodo que se está debatiendo en esta diligencia, alguna vez le llamaron la atención a la señora Cristina Dávila y quién la hizo el llamado atención si lo hubo.
CONTESTÓ: bueno que yo sepa no, ella cumplía su horario. PREGUNTADO: dígale al despacho si le cuesta, si alguna vez la señora Cristina Dávila recibió órdenes y si se acuerda, qué tipo de órdenes recibió y de quién. CONTESTO: bueno la orden hay que recibía como tal de era del como acabé de decir lo del dos de las jefes que son eran las coordinadoras, las de Pai, estaba la jefe Shirley Guerrero y la jefe luz Ángela Sepúlveda, que ellas eran las que se hacían cargo de todas, eh como le dijera, estaban pendientes que se cumplieran los horarios y que se cumpliera lo que las órdenes que ellas daban.”. 39.
La segunda testigo en lo concerniente señaló en su su declaración: “PREGUNTADO: dígale al despacho si le consta dónde prestaba los servicios de la señora Cristina Ávila. CONTESTO: bueno, yo sé que lo prestaba con la ESE, en la en los barrios, en la calle, en los pueblos donde la mandaran, eso es lo que me cuesta a mí que. PREGUNTADO: dónde presten los servicios.
CONTESTÓ: en el puesto de salud barranca en ese momento estaba en el de me habían pasado para de Barranca. PREGUNTADO: en alguna vez la señora Cristina Dávila prestó los servicios de salud Barranca. CONTESTO: sí, cuando la mandaban a cubrir a Barranca. PREGUNTADO: entre el periodo que se está debatiendo en esta diligencia, cuántas veces fue al puesto de salud de Barranca que a usted le conste.
CONTESTO: veces algo así que ella llegaba y se presentaba y decía que, si llegaba al niño por ahí que estuvieran pendientes por vacuna, que le avisara. PREGUNTADO: qué funciones desempeñaba ella cuando llevaba puesto de salud barranca la señora Cristina Ávila. CONTESTÓ: o sea, captar los niños, a la charla ahí decirle la que ajá, que qué vacuna tenían pendiente vacunarlo y que estaba para vacunar y así. PREGUNTADO: a usted le consta en el tiempo que iba a Barranca ella cumplió algún horario o iba y se venía en cualquier momento.
CONTESTO: no, cumplía un horario. PREGUNTADO: quién le sigue a ese horario si usted le consta. CONTESTÓ: no sé, me imagino que en el jefe que tenían ellas en vacunación, no me consta cuál era. Creo que era el doctor Yamil en ese momento. No estoy muy segura, pero bueno, creo que era el doctor Yamil Arana en ese momento algo así” 5.6.2.2.
De la contraprestación percibida por los servicios personalmente prestados 40. En relación con este elemento, y aun otorgándole mérito a la manifestación carente de contundencia por parte de las dos únicas testigos en el proceso, se podría señalar que la demandante percibía una remuneración por la labor personal de vacunación que realizaba principalmente como trabajo de campo, esto es, se desplazaba hasta los barrios de manera intermitente para captar personas y niños con esquemas de vacunas incompletos.
En esta misma línea se debe aclarar que no figura soporte ni prueba alguna respecto a salario o pago por concepto del mes laborado, pero en su contestación la parte demandada señaló que se presentó un nexo con la entidad, ajeno al invocado por la actora, por tratarse de un contrato verbal; de modo que ello, sumado a la afirmación de los testigos que señalaron un sueldo de la demandante que llegaba a los $850.000, se entenderá que por el servicio prestado, esta recibió una remuneración. 5.6.2.3.
De la subordinación o dependencia 41. En cuanto a la subordinación, entendida como la facultad legal que se tiene para exigirse el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y en la imposición de reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo, la Sala de acuerdo a Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena.
Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 los medios de prueba aportados al proceso llega a la conclusión que en el caso concreto no se demuestra tal elemento, como quiera que la sola imposición de instrucciones no la acredita, encuadrándose en cambio lo afirmado en las dos declaraciones recibidas e incluso en el interrogatorio de parte practicado, en una relación de coordinación limitada a días, donde las actividades desarrolladas, incluían la prestación del servicio en diferentes horarios y por fuera de la sede de la entidad, sin que de ello se desprenda que se configuró una subordinación. 42.
Nótese entonces que el actor manifiesta que para el cumplimiento de sus funciones debía sujetarse: (i) al cumplimiento de un horario diario asignado, incluso atender los llamados de su superiores e imposiciones de órdenes internas; y que, en general, (ii) se encontraba subordinada. No obstante, analizándose el interrogatorio y testimonios recibidos en la audiencia de pruebas, las mismas resultan en cierto grado coincidentes en el sentido de que la actora, eventualmente recibía instrucciones y cubrió un servicio puntual como “vacunadora”, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada, no resulta en modo alguno contundente para acreditar la sujeción laboral que invoca. 43.
Así las cosas, con las evidencias recaudadas no se logró desvirtuar la simple facultad de supervisión que el contratante tiene sobre el contratista y que puede darse perfectamente dentro de una orden de prestación de servicios. Sobre el particular, es preciso señalar también, que las entidades públicas tienen la obligación de vigilar de manera permanente la correcta ejecución de los contratos que hayan celebrado, sea por intermedio de un supervisor o interventor, lo cual en ningún momento significa que se esté dando una relación de subordinación como lo alega la parte demandante. 44.
Nótese entonces como no obra en el expediente ningún contrato, ni documento emitido por la entidad del cual se desprenda al menos sumariamente la acreditación del vínculo afirmado por la actora, o que permita siquiera inferir la manera como esta desarrollaba sus labores de vacunadora, del cual tampoco no se tiene noticia de su existencia en la planta de personal administrativa ni en las funciones misionales de la entidad. 45.
En síntesis, a partir de lo aportado, ni siquiera pueden establecerse las actividades programadas en el marco del objeto contractual desarrollado, mucho menos equiparar tales actividades al objeto misional institucional de la entidad, a efectos de determinar si el actor se encontraba subordinado con la administración, donde fuese la citada entidad quien ejercía coerción y emitía órdenes para el desempeño de labores. 46.
Por otro lado, la Sala evidenció que la misma demandante al rendir declaración en interrogatorio de parte, manifestó un lapso que no guarda relación de identidad con aquel señalado en la demanda, resultando palmario que sus labores fueron por una necesidad específica y transitoria de la entidad. 47. En esa medida, para la Sala quedó únicamente demostrado la prestación de un servicio, pero sin que este suponga subordinación laboral; adicionalmente, tal necesidad temporal de “jornadas de vacunación” podía ser suplida por terceros distintos a la entidad, sin que esto deba ser reconocido como una relación laboral de manera continua por un contratista.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-003-2020-00018-01 Accionante Cristina Isabel Dávila Hernández Accionados ESE Rio Grande de la Magdalena. Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 48.
Así las cosas, el supuesto fáctico probado a la luz de los argumentos expuestos, lleva a concluir a esta Sala que no fueron comprobados los supuestos que acrediten una relación laboral remunerada por la entidad demandada, mucho menos subordinada y continua, razón por la cual, se negarán las pretensiones de la demanda. 5.7 Costas en segunda instancia 49.
Aplica la Sala el artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil20. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 50.
El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la parte demandante, de modo que en principio procedería condenarla en costas. No obstante, estima la Sala que los argumentos de la demanda y apelación, si bien se desestimaron, ello no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.
VI.– DECISIÓN 51. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia, en su lugar se dispone:
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No. 006 de la fecha 20 Entiéndase CGP.