Sincelejo, veintidós (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de fecha 21 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones Los señores Omer Enrique Cárdenas Pérez; Cristóbal Carlos Cárdenas Pérez; Iris del Socorro Díaz Flórez; Argemiro Rafel Cárdenas Díaz; Cristian de Jesús Cárdenas Díaz; Ana Carlina Cifuentes Pérez, quien actúa como cónyuge de la víctima y representante legal de los menores Sergio David Cárdenas Cifuentes y Sebastián Cárdenas Cifuentes;
Gladis Margarita Díaz Flórez; Ingrid Alejandra Rodríguez, quien a su vez actúa en nombre propio y en representación de la menor Salomé Cárdenas Rodríguez y Erika Alejandra Duran Lagos, quien actúa en calidad de representante legal de la menor María Fernanda Cárdenas Durán, mediante apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, para que se les declare responsables de los perjuicios materiales y morales causados a los demandantes, como consecuencia de la falla en el servicio generada por la muerte violenta del Patrullero (PT) Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), al no asignársele el personal requerido para los desplazamientos en vehículos policiales, obviando las amenazas vigentes para la época hacía miembros de la fuerza pública hecha por grupos al margen de la Ley.
En ese sentido, solicita la parte demandante que se condene a las entidades demandadas, a reconocer y pagar los siguientes conceptos: - Perjuicios materiales: Lucro cesante pasado o consolidado: Desde el 16 de mayo de 2017 hasta la fecha en que se profiera la sentencia; calculándose sobre una base en un ingreso mensual superior a $2.000.000.oo. - Perjuicios materiales: Lucro cesante futuro o no consolidado: Ingreso dejado de percibir por la esposa e hijos del señor PT Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) tras su fallecimiento, el que debe calcularse con base en un ingreso mensual no inferior a $2.000.000.oo, considerando que el fallecido tenía el cargo de Patrullero de la Policía Nacional, que nació el 30 de agosto de 1983 y falleció el 17 de mayo de 2017, con una expectativa de vida de 75 años.
Con un periodo indemnizable que va desde la fecha de la sentencia, hasta la cesación del perjuicio económico, según la Tabla de Supervivencia del DANE, presumiéndose la dependencia económica de los hijos hasta los 25 años. A favor de Ana Carlina Cifuentes Pérez, en calidad de cónyuge la suma de $199.595.518.oo. A favor de Sergio David Cárdenas Cifuentes, en calidad de hijo la suma de $48.050.000.oo.
A favor de Sebastián Cárdenas Cifuentes, en calidad de hijo la suma de $49.723.604.oo. A favor de María Fernanda Cárdenas Durán, en calidad de hija la suma de $49.756.121.oo. A favor de Salomé Cárdenas Rodríguez, en calidad de hija la suma de $49.797.703.oo. - Perjuicios extrapatrimoniales: Perjuicio moral: en virtud de la aflicción y dolor sufrido por los demandantes con ocasión de la muerte del señor Deivis David Cárdenas Diaz (q.e.p.d.), se reconocerán así: - Perjuicios extrapatrimoniales: Perjuicios a la vida relación: * Para las señoras Gladis Margarita Díaz Flórez y Ana Carlina Cifuentes Pérez, en calidad de madre y cónyuge, respetivamente, la suma de 200 SMLMV para cada una de ellas. * Para los menores Salomé Cárdenas Rodríguez, María Fernanda Cárdenas, Sebastián Cárdenas Cifuentes y Sergio David Cárdenas Cifuentes, en calidad de hijos de la víctima, la suma de 100 SMLMV para cada uno de ellos. * Para los señores Omer Enrique Cárdenas Pérez, Cristóbal Carlos Cárdenas Pérez, Argemiro Rafael Cárdenas Díaz, Cristian de Jesús Cárdenas Díaz y Roberto Carlos Cárdenas Díaz, en calidad de hermanos de la víctima, por 100 SMLMV para cada uno de ellos. * Para la señora Iris del Socorro Díaz Flórez en su calidad de tía de la víctima, por la suma de 100 SMLMV. 2.2.
Hechos El señor Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) ingresó como miembro de la Policía Nacional el 1° de diciembre de 2006 y para el 16 de mayo de 2017, se desempeñaba como conductor de la camioneta de la policía de siglas 55-0207, placas FUF921, asignada al Grupo de Protección del Departamento de Policía de Sucre. Relatan los demandantes, que el patrullero Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), el 16 de mayo de 2017 recibió la orden de recoger al señor Intendente Jefe Gustavo Parra Buelvas, Subcomandante del Grupo de Protección, para llevarlo a su lugar de residencia a tomar el almuerzo.
Una vez cumplió con la orden, el señor patrullero Cárdenas se dirigió a su residencia ubicada en el perímetro urbano de Sincelejo a tomar sus alimentos; no obstante, alrededor de las 14:30 horas, el mencionado patrullero procede a desplazarse con destino a la residencia del señor Gustavo Parra Buelvas con el fin de trasladarlo a su lugar de trabajo, tal como este le había ordenado, ocurriendo que cuando se desplazaba por la calle 8 con carrera 27, de manera inesperada y estando la camioneta en movimiento, desconocidos dispararon en varias ocasiones contra la humanidad del Patrullero Cárdenas (q.e.p.d.), recibiendo graves heridas que le causaron la muerte.
Según informes anexos a la investigación policial y penal, los causantes de la muerte del patrullero fueron miembros del grupo Criminal «Clan del Golfo», que opera en el Departamento de Sucre. Las circunstancias en las que ocurrieron los hechos fueron consignadas en un informe policial elaborado el 16 de mayo de 2017; no obstante, en parecer del demandante, dicho informe inculpó al policial en su propia muerte, comoquiera que no consultó al Intendente Gustavo Parra Buelvas sobre la orden que le impartió al fallecido, sin haberle asignado el personal necesario ordenado, hecho que fue confirmado en el Oficio No. S-2017-58353 COSEC-SEPRO-29.25, signado por la señora teniente Joselina Majul Consuegra, Jefe Seccional de Protección y Servicios Especializados DESUC, donde da cuenta, que al comandante directo del patrullero fallecido no se le recepcionó declaración jurada dentro de la Investigación Administrativa Prestacional, puesto que con los informes rendidos ya se habían determinado las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que sucedió la muerte.
El director de Protección y Servicios Especiales inició un informativo administrativo prestacional por muerte No. 006/2017, dentro del cual calificó las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos como “MUERTE EN ACTOS DEL SERVICIO”. Seguidamente, la señora Ana Carlina Cifuentes presentó solicitud de modificación de informativo administrativo de calificación por muerte del Patrullero DEIVIS DAVID CARDENAS DIAZ (q.e.p.d.), el día 21 de Julio de 2017, radicado No. 001723.
El Director General de la Policía Nacional, en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 71 del Decreto 1091 de 1995, mediante auto de fecha 6 de Septiembre de 2017 modificó la calificación proferida por el oficial evaluador, indicando que las circunstancias en que falleció el señor Patrullero Deivis David Cárdenas Diaz (q.e.p.d.), se presentaron de conformidad con lo preceptuado en el artículo 68 del Decreto 1091 de 1995, concordante con el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004, es decir, “muerte simplemente en actividad”, muy a pesar de que la muerte del PT Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), se dio en “actos meritorios”, entendiéndose por actos meritorios del servicio para todo efecto, aquellos en que el uniformado cumple la misión encomendada con grave e inminente riesgo para su vida o integridad personal.
Y se dijo así en el acto administrativo mencionado, en tanto, según el alto oficial, el patrullero Cárdenas (q.e.p.d.) incumplió la orden de desplazarse con cuatro tripulantes al momento de conducir la camioneta policial de siglas 55-0207, placas FUF 921. Según informe del 16 de mayo de 2017, firmado por el Teniente Juan Sebastián Leguizamón Niño, Comandante del Grupo de Protección del Departamento de Policía Sucre, existía la orden de que los policiales cuando conducían los vehículos oficiales uniformados no debían hacerlo sin compañía, sino con mínimo cuatro tripulantes y que dicha orden estaba plasmada en las actas de instrucción No. 69, 70 y 72 /COSEC-SEPRO y Nos. 242, 243, 247 y 250 SEPRO GUPRO, que se dijo reposan en el archivo de la seccional de Protección. Sin embargo, dichas actas no se anexaron al informe prestacional, ni tampoco en las mismas se registra tal orden.
Pese a lo anterior, para el día de los hechos, 16 de mayo de 2017, el señor Patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) estaba bajo el mando del Intendente Jefe Gustavo Parra Buelvas, quien le dio la orden de llevarlo a tomar los alimentos y recogerlo a las 02:30 horas; es decir, estaba en cumplimiento de una orden superior y era deber del superior asignarle el personal para dichos desplazamientos, hecho que nunca ocurrió, poniendo en riesgo innecesario al patrullero Cárdenas (q.e.p.d.).
No existe constancia de la orden de que al conducir vehículos policiales, debía hacerse con cuatro (4) acompañantes y si existiera dicha asignación de personal, debía realizarla el Comandante del Patrullero, de ahí que, al atribuirle al policía fallecido la culpa de no estar acompañado por cuatro tripulantes en el desplazamiento de la patrulla policial al momento de sufrir el atentado, es mal calificada su muerte, pues, se la signó como en simple actividad y como consecuencia de ello, su esposa y sus cuatro hijos solo recibieron una pensión de sobreviviente del 40% de lo que devengaba el patrullero en vida; es decir, la esposa recibe una pensión de $230.000.oo y cada hijo la suma de $78.000,oo, afectando sus mínimos derechos.
Afirmó el demandante, que en el Proceso penal SPOA 700016000000201900019 se determinó que el homicidio fue cometido por la banda criminal “EL CLAN DEL GOLFO”, en el llamado plan pistola que realizo dicha célula criminal en contra de los miembros de la fuerza pública, proceso en el cual se dictó sentencia condenatoria contra Branc Alexander Suárez Cantillo, como responsable del delito de homicidio en la humanidad del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.).
Por otra parte, dicen los demandantes, en la Modificación de la Calificación efectuada mediante auto de fecha 06 de septiembre de 2017, se dijo que el policial fallecido Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) residía en el barrio los palmitos de Sincelejo, lo que es una afirmación que no se sustenta probatoriamente y que falta a la verdad, dado que en la ciudad de Sincelejo no existe un barrio llamado Los Palmitos, tal como se observa a folio 3 del informativo administrativo Prestacional por Muerte No. 006/2017.
Arguyeron que es inexplicable, que cuando un policial muere en manos de las bandas criminales o grupos ilegales al margen de la Ley, como es el caso del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), su familia quede desprotegida, abandonada y padeciendo no solo la muerte de un ser querido, sino la afectación de su supervivencia. 2.3.
Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional contestó el medio de control de la referencia, oponiéndose a las pretensiones bajo los siguientes argumentos: Sostuvo que en el presente caso no está demostrado que existe una falla en el servicio o que el respectivo funcionario fue sometido a un riesgo mayor, al que normalmente debía soportar.
Es decir, no ha existido desigualdad, pues, debe ser entendida en relación con los mismos miembros del cuerpo armado y no frente a los demás ciudadanos ajenos a esa actividad. Afirmó, que al momento del fallecimiento del patrullero Deivis Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), este no se encontraba realizando actividades propias del servicio, ya que este estaba tomando sus alimentos para retornar a sus labores; asimismo, no aparece demostrado que el patrullero haya solicitado protección o apoyo o que la entidad haya desconocido algún protocolo de seguridad para la actividad personal que realizaba o que la misma entidad haya creado un riesgo anormal al que fue sometido.
Por el contrario, dice, si se demostró que se realizaron acciones encaminadas a prevenir atentados en contra de la integridad de los policiales que integraban la seccional de protección DESUC, pues, las pruebas documentales así lo permitieron establecer. Añadió, que mediante la Resolución No. 04002 del 01 de agosto de 2018 expedida por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional se reconoció compensación por muerte y pensión de sobrevivientes a beneficiarios del PT (F) DEIVIS DAVID CÁRDENAS DÍAZ (q.e.p.d.).
Alegó como excepciones de mérito las siguientes: - Hecho de un tercero: El daño tiene su génesis directa, material y causal en la conducta de un tercero, por lo que el Estado no puede y no tiene forma de proteger cada metro cuadrado del territorio nacional y no tiene por qué asumir la responsabilidad por hechos delictivos causados por terceros.
El debate en este caso se concreta, en que los daños son ocasionados por un grupo de personas o grupo delincuencia! al margen de la Ley, de tal manera, que se configuraría una ausencia de imputación respecto del Estado, como lo es en el caso materia de estudio. - Ausencia de responsabilidad: La ocurrencia de la muerte del señor Patrullero (F) DEIBYS DAVID CARDENAS DIAZ (q.e.p.d.), no fue por el accionar de algún funcionario de la Policía Nacional o como consecuencia de una omisión, por tal motivo, no surge por parte de la Institución Policial responsabilidad alguna. 2.4.
Sentencia apelada El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 21 de mayo de 2025, decidió lo siguiente: «3.1. DECLÁRASE administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por los daños materiales e inmateriales causados a la parte demandante por causa de la muerte del señor Deivis David Cárdenas Díaz, según se motivó. 3.2.
CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, a pagar a favor de los demandantes las sumas que se relacionan a continuación por concepto de perjuicios morales: 3.3. CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, a pagar a favor de los demandantes lucro cesante consolidado y futuro, de la siguiente forma: 3.3.1 Lucro cesante consolidado: 3.3.1 Lucro cesante futuro 3.4.
NEGAR las demás pretensiones de la demanda […]» Para fundamentar lo anterior, el a quo señaló que el daño se consolidó con el fallecimiento del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) ocurrido el 16 de mayo de 2017 y que fue demostrado con el registro civil de defunción No. 10030210, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y con el informe pericial de necropsia No. 2017010170001000131, en los que se indicó que la muerte se produjo por causa de “anemia aguda causada por hemorragia masiva, causada por laceración de grandes vasos de cuello, producidas por proyectil de arma”.
Respecto de la «imputación» del daño a la entidad demandada, dijo que el riesgo que representaba la amenaza del “clan del Golfo” para los miembros de la fuerza pública no era algo desconocido, insignificante o poco probable, por el contrario, era una amenaza inminente respecto de la cual se expidieron instrucciones para evitar que se produjeran asesinatos.
En ese orden sostuvo, que la muerte del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), ocurrida el 16 de mayo de 2017, es imputable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, bajo el título de riesgo excepcional, lo cual, obedece a que su homicidio fue producto de una retaliación perpetrada por un grupo al margen de la Ley contra la Fuerza Pública, que excedió el nivel de riesgo que ordinariamente deben asumir los miembros de la Policía Nacional.
En efecto, dijo, los agentes de las Fuerzas Militares y de Policía que ingresan voluntariamente a estas instituciones comprenden que su labor está orientada al mantenimiento del orden público y a la protección de la ciudadanía, en cumplimiento del artículo 2º de la Constitución Política; no obstante, el hecho de que el personal haya aceptado ejercer una profesión de alto riesgo no implica que deba desempeñar sus funciones sin la protección adecuada, pues, es responsabilidad del empleador garantizar el suministro del equipamiento y del personal necesarios para salvaguardar la integridad física de sus funcionarios.
Obligación que se torna aún más apremiante, cuando el riesgo se incrementa por amenazas específicas, como la representada por el denominado “Plan Pistola” ejecutado por el “Clan del Golfo”, en retaliación a acciones desplegadas por la Fuerza Pública, lo cual exigía un refuerzo en las condiciones de seguridad de los uniformados. En el presente caso, dijo, el patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) perdió la vida mientras se desplazaba desde su residencia sin el acompañamiento requerido, luego de haber tomado sus alimentos y cuando se disponía a recoger a su superior.
Siendo la razón por la cual no contaba con dicho acompañamiento, lo explicado en su testimonio por el Intendente Jefe Gustavo Parra Buelvas, superior del patrullero, quien declaró que a pesar de estar al tanto de las directrices establecidas en las actas y poligramas, no impartió la orden de asignar los cuatro acompañantes previstos para los desplazamientos del 16 de mayo de 2017, por la insuficiencia de personal dentro de la Policía, lo cual imposibilitaba el cumplimiento de dicha disposición. Explicó que el hecho de que el recorrido del 16 de mayo de 2017 se realizara sin el acompañamiento de otros policías, implicó una limitación significativa en la capacidad de respuesta del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), dada la superioridad numérica de los agresores, quienes se movilizaban en motocicleta y eran dos, situación que pone en evidencia que, a pesar de la amenaza latente que representaba el denominado “Plan Pistola” y del intento de homicidio perpetrado contra dos uniformados el 9 de mayo del mismo año -hecho en el que también resultaron heridos tres civiles-, la Policía Nacional no proporcionó el acompañamiento necesario al patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), debido a la escasez de personal.
Omisión que incrementó de manera significativa el riesgo al que normalmente estaba expuesto en el ejercicio de sus funciones, colocándolo en una situación de indefensión que facilitó su homicidio. Añadió que no se configura la causal de culpa exclusiva de la víctima bajo el argumento de que el patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) se expuso imprudentemente al daño, a pesar de conocer las medidas de protección impartidas, por cuanto, el patrullero actuaba en cumplimiento de una orden dictada por su superior y en un contexto institucional marcado por la escasez de personal, situación reconocida por la entidad demandada y que escapa a la voluntad del patrullero.
Afirmó que tampoco se configura la causal eximente de responsabilidad de “hecho de un tercero”, toda vez, que el ataque perpetrado contra la humanidad del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) debe entenderse como un evento previsible para la Policía Nacional, que se enmarcó en un plan siniestro previamente anunciado por el Clan del Golfo en el Departamento de Sucre durante el mes de mayo de 2017.
Por todo lo anterior, concluyó que la muerte del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), ocurrida el 16 de mayo de 2017 es imputable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. 2.5. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, presentó recurso de apelación, el cual sustentó bajo los siguientes argumentos: Manifestó que no comparte los argumentos por medio de los cuales el a quo fundamenta la condena del proceso de marras, pues, dentro de las pruebas practicadas en el plenario no existe alguna que demuestre que el patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), haya solicitado protección o apoyo para realizar alguna labor o que en dicho operativo, como lo hace querer ver la parte actora al indicar el número de integrantes que lo debían acompañar, se hayan desconocido los protocolos de seguridad que se debían observar para la actividad personal que estaba realizando o que hayan sido sometidos a un riesgo excepcional.
Por lo que afirmó, el a quo yerra al establecer que la muerte del patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), sea imputable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional bajo el título de riesgo excepcional, comoquiera que su homicidio fue consecuencia directa de una retaliación armada por parte de un grupo al margen de la Ley, en el marco del denominado “Plan Pistola”.
Manifestó que si bien es cierto, para la época de los hechos existía una alerta por el denominado plan pistola, no es menos cierto que la víctima directa de los hechos obvió el protocolo de medidas de autoprotección, a sabiendas que existían órdenes de no desplazarse en vehículo oficial solo y peor aún, al existir órdenes de no llevarse los vehículos institucionales para realizar actividades personales, tal como fue el caso del lamentable insuceso, pues, está demostrado que la muerte del señor Deivis Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) ocurrió cuando este se desplazaba para su lugar de trabajo, luego de consumir sus alimentos; es decir, de realizar una actividad personal, creando o aumentando así la victima el riesgo que normalmente deben asumir los miembros de la fuerza pública.
Reiteró que las pruebas practicadas en el proceso no son suficientes para emitir un fallo condenatorio, pues, en el presente caso no está demostrado alguna falla en el servicio o que el respectivo funcionario fue sometido a un riesgo mayor al que normalmente debía soportar. Es decir, no ha existido desigualdad debe ser entendida en relación con los mismos miembros del cuerpo armado y no frente a los demás ciudadanos ajenos a esa actividad.
Por el contrario, está demostrado que el señor Cárdenas (q.e.p.d.) desatendió la orden de no realizar desplazamiento encontrándose uniformado y que debía andar de civil, tal y como quedó consignado en las actas de instrucción que éste firmó, demostrando que debía actuar de conformidad con estas y que había quedado enterado de la situación que se estaba viviendo, de amenazas contra miembros de la institución. Aunado a que no se demuestra del plenario, que fuera cierta la orden consistente en ir a recoger al señor Intendente Jefe Parra Buelvas Gustavo; por el contrario, está demostrado que si se realizaron acciones encaminadas a prevenir atentados en contra de la integridad de los policiales que hacían parte de la seccional de protección DESUC.
En conclusión, afirmó, en el proceso objeto de análisis no se probó la responsabilidad de la Policía Nacional por falla en el servicio o por riesgo excepcional, carga que le correspondía a la parte demandante. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia El proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Sucre el 26 de junio de 2025 y repartido al Despacho de la Honorable Magistrada Viviana Mercedes López Ramos el 17 de julio de la misma anualidad.
Mediante auto del 23 de julio de 2025, se ordenó remitir el proceso al Despacho ponente, teniendo en cuenta que el conocimiento del asunto ya había sido asignado previamente a este, por tanto, correspondía continuar con el trámite pertinente. A través de auto del 5 de agosto de 2025, el Despacho ponente avocó conocimiento del medio de control de reparación directa y admitió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, interpuesto por la parte demandada. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Problema jurídico Para esta Sala, el problema jurídico a determinar es: ¿Se debe declarar la responsabilidad patrimonial y administrativa de la entidad demandada, por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a la parte demandante, como consecuencia de la muerte violenta del señor Patrullero de la Policía Nacional Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), por falla del servicio, al no asignársele el personal requerido para los desplazamientos en vehículos policiales, obviando las amenazas vigentes para la época dirigidas a miembros de la fuerza pública por grupos al margen de la Ley? 3.2.
Análisis de la Sala 3.2.1. Cláusula General de Responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece una cláusula general de responsabilidad administrativa, consistente en que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, por aquellos daños antijurídicos, causados por la acción u omisión imputable a sus agentes”.
Sobre el particular, la riqueza jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional ha reiterado: “Es claro, entonces, que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).
Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad. Respecto al daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo…” De lo anterior se colige, que para hablar de obligación estatal de reparación deberá acreditarse por lo menos los tres supuestos fácticos y jurídicos que trata el canon constitucional, a saber: el daño antijurídico, que el daño sea imputable al Estado y la relación de causalidad, que implica que el daño debe ser efecto o resultado de la actuación u omisión del ente estatal.
Ahora, si bien el Constituyente no desarrolló expresamente el concepto de daño antijurídico, la jurisprudencia de las Altas Cortes sí ha cumplido con esa labor; así, la Honorable Corte Constitucional ha venido definiendo el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño mismo”.
Noción que coincide con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cuando plantea: “El daño antijurídico comprendido, desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”; o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”, en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general.” Así las cosas, el fundamento de la responsabilidad en el daño antijurídico genera que el sistema de responsabilidad sea mixto, ya que admite su análisis con base en teorías subjetivas y objetivas o lo que es lo mismo, subsume todos los regímenes de responsabilidad, tales como la falla del servicio -que constituye lo que los autores han llamado o denominado el régimen de derecho común de la responsabilidad extracontractual del Estado-, la teoría del daño especial, la del riesgo excepcional y de todas las demás que para sustentar los juicios sobre la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas se construyan dentro de los parámetros fijados por el artículo 90 constitucional.
Por lo tanto, una vez definidos y acreditados los elementos de la responsabilidad, el juzgador procede a la tasación económica del daño, en la materialización de perjuicios, los cuales pueden ser de orden material (Daño emergente-Lucro cesante) o inmaterial (Daño moral, Daño a la Salud-Daño fisiológico), teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.
4. CASO CONCRETO La parte demandada manifestó en su recurso de apelación, que no se probó en el presente caso que el daño es imputable al Estado, por lo que esta Sala, teniendo en cuenta que lo apelado no considera la existencia misma del daño ocasionado, sino la participación de un tercero en su causación y sus consecuencias, atendiendo lo dispuesto en las limitaciones legales (art. 320 y 328 del C. G. del P., aplicable por remisión del art. 306 del CPACA) en relación con el recurso de apelación, NO se detendrá a analizar si el mismo ocurrió o si se halla debidamente probado, sino el puntual aspecto antes descrito.
De conformidad con las pruebas obrantes en el plenario se tiene, que Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) ingresó el 1° de diciembre de 2006 a la Policía Nacional como patrullero y a partir del 3 de junio de 2016 fue designado como conductor de un vehículo, tipo camioneta, de placa FUF921 y de siglas 55-0207, al servicio del Grupo de Protección a Personas e Instalaciones liderado por el Intendente jefe Gustavo Néstor Parra Buelvas.
Posteriormente, el 16 de mayo de 2017, el Intendente Jefe Gustavo Néstor Parra Buelvas designó como conductor Jefe de la Seccional de Protección y Servicios Especiales de Sucre - SEPRO, al patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), por lo que, ese mismo día condujo la camioneta de placas FUF 927, que le había sido entregada, para llevar al Intendente Gustavo Néstor Parra Buelvas a su residencia ubicada en la calle 24 #25ª-41 del Barrio Palermo en el municipio de Sincelejo, para luego dirigirse a su lugar de vivienda a ingerir sus alimentos y posteriormente, recoger nuevamente al intendente Jefe.
Encontrándose de regreso para recoger al Intendente jefe Parra Buelvas, sobre las 14:19 horas aproximadamente, el patrullero Deivis David Cárdenas (q.e.p.d.) fue impactado en varias oportunidades con arma de fuego en el lugar ubicado en la calle 8 con 27 en el barrio Puerta Roja de la ciudad de Sincelejo. Sobre los hechos, concretamente informó el jefe seccional de Protección y Servicios Especiales DESUC lo siguiente: «De manera atenta y respetuosa me dirijo a mi General, con el fin de informar el homicidio del señor Patrullero DEIVIS DAVID CARDENAS DI, CC - No. 92546840, el día 16/05/2017, siendo las 14:19 horas aproximadamente, por desconocidos que se movilizaban en motocicletas, al parecer integrantes del Grupo Armado Organizado "Clan del Golfo", mientras el uniformado se movilizaba como conductor de la camioneta de siglas 55- 0207, placas FUF 921 asignada al Grupo de Protección a Personas y Seguridad Instalaciones DESUC.
Los hechos se registraron cuando el uniformado se movilizaba en el vehículo institucional en cita, sobre la carrera 28, calle 8, barrio Puerta Roja de la ciudad de Sincelejo, desde su residencia, luego de tomar sus alimentos para retomar sus actividades propias de la especialidad. Es de anotar que según información de la ciudadanía, residente en el sector, el uniformado recibió varios impactos de arma de fuego discriminados así: región hioidea lado izquierdo, región mesentérica lado izquierdo, región tercio medio y superior con laceraciones en brazo izquierdo a la altura del hombro, siendo trasladado de forma inmediata en taxi hasta la clínica Santa María de Ia ciudad de Sincelejo, donde llegó sin signos vitales.
Asimismo, se resalta que el policial al momento del suceso perdió el control del automotor, colisionando con una residencia, ubicada frente al lugar de Ios hechos, ocasionando lesiones a la señora Paola del Carmen Martínez Benítez, identificada con CC. 33.174.814, quien presenta fractura en la pierna y fémur, situación que obligó a trasladar a esta ciudadana hasta la clínica Santa María, donde se encuentra en observación médica.
Se desconoce las razones por las cuales el policial se movilizaba en el vehículo institucional, solo y uniformado, desatendiendo con ello las instrucciones que respecto a la seguridad operativa de sus funcionarios ha emitido el mando institucional, las cuales han sido replicada diariamente a todos los uniformados de la especialidad, en formación matutina, correos Institucionales, masajes por los grupos de WhatsApp, registro en el formulario de seguimiento No. 11, quedando como soporte documental las actas de instrucción (No. 69; 70 y 72 / COSECSEPRO) (No. 242; 243; 247 y 250 I SEPRO-GUPRO) que reposan en el archivo de esta Secciona! de Protección, video fílmico de la instrucción y socializaciones» (Negrilla fuera de texto) En ese orden, se tiene que el patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) falleció violentamente en hechos ocurridos el 16 de mayo de 2017, por causa de «anemia aguda causada por hemorragia masiva, causada por laceración de grandes vasos de cuello, producidas por proyectil de arma».
También se encuentra demostrado que los disparos indiscriminados fueron efectuados hacía la humanidad del fallecido patrullero y realizados por miembros del «Clan del Golfo», en particular, la autoría de dicho delito ha sido endilgada al señor Branc Alexander Suarez Cantillo; además, la Fiscalía General de la Nación formuló cargos también respecto del señor Juan Carlos Navarro de la Ossa, quien vinculado a proceso penal, actualmente se encuentra en etapa de juicio.
Ahora bien, en el marco de la violencia interna generada por grupos al margen de la Ley, la Policía Nacional inició la «operación AGAMENON» en contra de la organización criminal del «clan del golfo», resultando abatido Ulder Cardona Rueda, alias «Pablito», quien era el «Jefe de la estructura criminal y segundo al mando de alias GAVILAN», motivo por el cual, dicha estructura criminal inició retaliaciones en contra de la Policía Nacional mediante un denominado «PLAN PISTOLA», cuyo propósito era asesinar policías en todas las zonas con injerencias criminales de dicha organización. Frente a la situación de violencia respecto de los miembros de la institución policial generada por el «Clan del Golfo», la Policía Nacional impartió órdenes e instrucciones a todo el personal policial de la institución «sobre seguridad personal, seguridad operativa y seguridad a instalaciones policiales», las cuales fueron dadas a conocer mediante Instructivo 008 DIPON-OPFLA-70 del 1 de mayo de 2017 y Poligramas 005 y 007 DESUC COMAN de fecha 7 y 1 de mayo de 2017 y mediante actas No. 069 y 072 COSEC-S PRO, fueron retrasmitidas dichas órdenes a todo el personal uniformado que integra la Seccional de protección y Servicios Especiales DESUC para la fecha.
Dentro de las órdenes e instrucciones impartidas en los poligramas y actas de instrucción, se lee lo siguiente: «▪ Socializar a todo el personal las intenciones que tiene previstas el Clan del Golfo en afectar la integridad del personal policial utilizando la modalidad del plan pistola. ▪ Medidas de seguridad entre patrullas con el fin que la capacidad de respuesta frente algún hecho sea inmediato. ▪ Los señores Comandantes de Distritos, especialidades, grupos operativos, estación, deben velar para que el personal utilice los medios para el servicio como chalecos antibalas. ▪ Asimismo, controlar que en los servicios de puestos fijos los funcionarios no se agrupen descuidando el servicio. ▪ Insistir en limitar el uso de celular durante los patrullajes, desplazamientos, servicios en centros comerciales, playas, entre otros.» «▪ Respecto a la seguridad de las instalaciones los señores comandantes de guardia así mismo el componente se seguridad en cada instalación policial deberán estar alerta en todo momento, evitar la rutina y abstenerse de realizar actividades diferentes a las contempladas en el servicio con el fin de evitar sucesos que pongan en riesgo la seguridad de las instalaciones policiales. ▪ Se les recuerda a las unidades la prohibición total del consumo de bebidas embriagantes durante el servicio así mismo la conducción de vehículos y motocicletas en estado de alicoramiento inclusive el personal que se encuentra ausente de las unidades policiales haciendo referencia a las franquicias, vacaciones, permisos o excusas del servicio. ▪ Informar en tiempo real las novedades ocurridas con el personal adscrito a las diferentes estaciones de Policía del Departamento como son accidentes de tránsito, retrasos a la hora de llegar al servicio, inasistencias o demás hechos que impidan la prestación del servicio de policial.
Por lo anterior deberán realizarse los informes correspondientes con el fin de originarse las investigaciones en materia disciplinaria que sean necesarias. ▪ Se les recuerda a las unidades policiales que el uso desmesurado e innecesario de los celulares durante las actividades de policía se contempla como abandono del servicio por tal motivo esta actividad será motivo de investigación disciplinaria ▪ Dialogar con la ciudadanía con el fin de estar atento a cualquier información que permita actuar para contrarrestar el accionar delictivo. ▪ Realizar informes de policía especial dirigidos al comando de departamento, seccional de inteligencia policial y administración municipal con el fin de suministrar información acerca de los posibles riesgos de inseguridad que se avizoran durante el servicio ejemplo: calles sin iluminación, lotes baldíos, construcciones en estado de abandono y cerca de las instalaciones policiales y a cargo de la policía nacional, vehículos, motocicletas, paquetes y personas sospechosas. ▪ Dar instrucción al personal bajo su mando para que esté atento a cualquier alteración de orden público, antes, durante y después del servicio. ▪ Todos los desplazamientos que se generen al interior y fuera del departamento deben ser soportados por planes marcha y órdenes de servicios. ▪ Mantener una disposición activa y en todo momento, frente a la persona que cumplen con actividad de ventas ambulantes, servicio doméstico en instalaciones policiales, visitas, entre otros; teniendo en cuenta que todas estas acciones pueden ser aprovechadas como fachadas para realizar labores de espionaje terrorista. ▪ Realizar una campaña de concientización a los policías, sobre las modalidades de ataques terroristas de ahora, basándonos en los métodos tradicionales como la casuística, con el fin de contextualizarlos de la situación y estrategias implementadas por estas organizaciones al margen de la ley. ▪ Recolección de información, hablar con los cooperantes, informantes, amigos; para así poder neutralizar actividades terroristas que conlleven al daño de la integridad física del personal uniformado y la ciudadanía en general. ▪ Observar los protocolos de seguridad operacional. ▪ Revista física de instalaciones a cargo de la policía nacional como lo son Gobernación de Sucre, Palacio de Justicia, residencia de los señores congresista, Gobernador de Sucre, Alcalde Municipal, Comandante de Departamento e instalaciones policiales. ▪ En forma ordenada utilizar vallas y elementos para aislar instalaciones; verificando que no se encuentre parqueados vehículos (carros, motos, bicicletas, carretillas, semovientes) a los alrededores de las instalaciones policiales. ▪ Los desplazamientos en vehículos particulares deberán ser traje de civil, principalmente cuando se dirijan a iniciar, horas de tomar alimentos y terminar servicio. ▪ Los desplazamientos en los vehículos institucionales deben ser en compañía mínimo de 4 unidades. ▪ Documentar y soportar lo actuado, en actas con material fotográfico. […]» (Negrilla fuera de texto) Aunado a lo anterior, de conformidad con la declaración rendida dentro del trámite de la primera instancia en el presente medio de control por parte del señor Gustavo Parra Buelvas, quien se desempeñaba para la época de los hechos como Intendente Jefe del Grupo de Protección a Personas e Instalaciones DESUC, el patrullero Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), actuó bajo sus órdenes, quien a pesar de tener conocimiento de las directrices e instrucciones impartidas en las actas y poligramas, obvió garantizar las medidas de protección necesarias y adecuadas para salvaguardar la vida del patrullero Cárdenas Díaz (q.e.p.d.), afirmando que tenía conocimiento de la directriz impartida respecto de los desplazamientos de los policiales con acompañamiento de mínimo cuatro unidades y que a pesar de ello, se movilizaron los dos en el vehículo automotor (el señor Patrullero Cárdenas (q.e.p.d.) y el señor Parra) debido a que: «[…] a veces tenía disponibilidad de personal, a veces no, de acuerdo a los servicios que se prestaban en ese día porque, como ustedes saben el grupo de protección a personas, llega mucha gente de afuera y es bastante la escasez de personal, entonces por eso, nosotros nos movilizábamos los dos, por la escasez de personal que teníamos.
(minutos 39:34)». Además afirmó, que impartió las instrucciones a los policiales e hizo firmar actas para potencializar las medidas de seguridad; sin embargo, sostuvo que por necesidad del servicio muchas veces permitía que el personal de policía se movilizara solo en los vehículos, como ocurrió en este caso. Las anteriores circunstancias demuestran fehacientemente, que el señor Deivis David Cárdenas Díaz (q.e.p.d.) al momento de sufrir el daño, fue expuesto a un riesgo adicional al que le exigía su servicio para la fecha de los hechos, ante la decisión adoptada por un mando superior de permitirle desplazarse sin el acompañamiento de mínimo cuatro (4) unidades como exigía el protocolo vigente para entonces, con las lamentables consecuencias expuestas a lo largo del proceso, situación que indiscutiblemente permite concluir que existe responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional en la ocurrencia del daño. Debe tenerse en cuenta que, en el análisis de los daños causados a miembros de la fuerza pública, la jurisprudencia del Consejo de Estado hace una distinción entre la responsabilidad aplicable a la administración por perjuicios sufridos en el ejercicio del servicio militar obligatorio -y con ocasión de este- y la que surge de los daños padecidos por un integrante de la fuerza pública incorporado al servicio voluntariamente.
Distinción que tiene su fundamento en que, mientras en el primer caso la prestación del servicio militar o policial les es impuesta a los ciudadanos por el orden jurídico, en el segundo evento las personas ingresan al servicio por iniciativa propia, con lo que asumen los riesgos inherentes al desempeño de la carrera militar o policial, más no, aquellos que excedan el cumplimiento de la actividad.
En ese orden, se ha establecido por parte del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo que, el personal de las Fuerzas Armadas que se vincula de manera voluntaria en virtud de una relación legal y reglamentaria, al elegir su oficio consienten su incorporación y asumen los riesgos inherentes al mismo, a su turno, la Entidad estatal debe brindar la instrucción y el entrenamiento necesario para el adecuado desempeño de sus funciones, por consiguiente, si se concreta el riesgo que voluntariamente asumieron se genera la llamada por la doctrina francesa indemnización a forfait, de manera que, en principio, para que la responsabilidad estatal surja en este tipo de eventos, además del riesgo inherente a la profesión debe ocurrir un hecho anormal generador de un daño que no se está obligado a soportar, evento en el cual surge el derecho a reclamar una indemnización plena y complementaria a la que surge de la esfera prestacional, bajo el régimen general de la responsabilidad de la administración, con las connotaciones propias en relación con los elementos estructurales y las causas extrañas enervantes del fenómeno jurídico.
Para el caso en estudio, la Sala concluye sin lugar a duda, que se configura la responsabilidad del Estado, pero no bajo el titulo de riesgo excepcional como aseguró el a quo, sino por falla en el servicio, en la medida en que el deceso del patrullero no obedeció únicamente a la acción de un tercero, sino a la prestación irregular del servicio por parte de la propia institución. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la omisión en el cumplimiento de los deberes de protección y la desatención de las órdenes de seguridad constituyen falla en el servicio, por tanto, el daño antijurídico no puede imputarse a título de riesgo excepcional, pues, si bien el servicio policial comporta un riesgo propio y agravado por el contexto de violencia en el que operan los uniformados, lo cierto es que la muerte de la víctima no se produjo como una consecuencia inevitable del cumplimiento de sus funciones, sino como resultado de una prestación irregular del servicio (desatención o incumplimiento de deberes, para el caso, del superior jerárquico que permitió un comportamiento contrario a lo ordenado institucionalmente).
Ello debe ser así, en tanto, está acreditado que existía una directriz institucional que prohibía expresamente el desplazamiento de vehículos oficiales sin la presencia de al menos cuatro (4) unidades de policía, medida de seguridad adoptada precisamente para contrarrestar el riesgo derivado del denominado “plan pistola” del Clan del Golfo.
Pese a ello, el Intendente Jefe, a cuyo cargo se hallaba velar por el cumplimiento de tal deber, desconociendo dicha orden y el contexto de amenaza real, dispuso que el patrullero lo trasladara y recogiera a su residencia únicamente en su compañía, con lo cual incumplió un deber objetivo de seguridad y expuso al funcionario a un peligro cierto y evitable que excedía el normal cumplimiento de las actividades policiales.
El incumplimiento de dicha directriz redujo de manera sustancial la capacidad de respuesta del patrullero frente a un eventual ataque, pues, al desplazarse quedó en situación de notoria desventaja táctica frente a la agresión armada, sin posibilidad real de repelerla o neutralizarla. De esta forma, la omisión institucional en la observancia de los protocolos de seguridad incrementó el nivel de exposición y vulnerabilidad del funcionario, tornando el daño, no en una consecuencia inevitable del riesgo propio del servicio, sino en un resultado directamente atribuible a la prestación irregular del mismo.
En consecuencia, no se trata de un riesgo inherente e inevitable del servicio policial, sino de un evento evitable, que se concretó por la inobservancia de órdenes internas y la deficiente organización del servicio, lo cual configura de manera inequívoca una falla en el servicio y hace imputable a la entidad demandada la producción del daño. Así las cosas, el argumento traído por la parte recurrente no prospera, por lo que la Sala confirmará la sentencia del 21 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por encontrar acreditada la responsabilidad patrimonial de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, pero a título de falla en el servicio, tal como se explicó con suficiencia en párrafos anteriores. 5.
COSTAS No hay condena en costas en esta instancia, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 21 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, pero de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, de conformidad con lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en la plataforma de Gestión Judicial respectiva.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>