TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100120160057201 DEMANDANTE: JOSE BENICIO TORRES SEGURA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA -POLICÍA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Destrucción de cultivos por fumigación con glifosato.
SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados con ocasión de las operaciones de aspersión aérea con glifosato, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Policía Nacional, contra la sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 El señor José Benicio Torres Segura, actuando por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, formula demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el propósito de que se declare su responsabilidad administrativa, solidaria y patrimonial por los perjuicios materiales y morales ocasionados a raíz de la actividad lícita de fumigación aérea con herbicida glifosato, ejecutada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional el 9 de noviembre de 2014, en el sector de la vereda Nuevo Vergel, jurisdicción del municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, en donde se encuentra ubicado un predio sobre el cual ejerce posesión o tenencia, y en el cual resultaron destruidos cultivos agrícolas de cacao, pimienta y plátano de su propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que las sumas reconocidas fueran debidamente indexadas, y el cumplimiento de la sentencia en los 1 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 313-325/ Samai 2 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 5-10/ Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 2 términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: - Señaló que ejerce posesión sobre un predio ubicado en la vereda Nuevo Vergel, jurisdicción del municipio de San Miguel, Putumayo, destinado a actividades agropecuarias mediante el cultivo de cacao, plátano y pimienta, proyecto financiado con recursos propios y créditos otorgados por el Banco Agrario. - Indicó que el 9 de noviembre de 2014 su predio fue objeto de fumigaciones aéreas con herbicida glifosato dentro del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos –PECIG–, adelantado por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, causando la destrucción total de los cultivos de cacao, plátano y pimienta, lo que generó graves perjuicios económicos y afectaciones en su entorno familiar y social. - Manifestó que tras observar los daños, presentó queja formal ante la Alcaldía de San Miguel con fundamento en las Resoluciones 0008 de 2007 y 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, a fin de acceder al sistema de compensación por los perjuicios sufridos.
Posteriormente, la Oficina de Desarrollo Rural y de Ambiente –UMATA– practicó inspección ocular, georreferenció el predio y remitió la queja a la Dirección de Antinarcóticos para el trámite correspondiente. - Por último, sostuvo que los daños ocasionados provienen directamente de la aspersión aérea con glifosato realizada el 9 de noviembre de 2014, circunstancia que lo legitima para reclamar indemnización contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. - La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 31 de agosto de 2016, la cual se declaró fallida el 25 de octubre de 2016. 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional4.
Indicó que las actividades de aspersión con glifosato se encuentran reguladas por las Resoluciones 0008 de 2007 y 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, las cuales prevén un procedimiento especial para la tramitación de quejas, definiendo quiénes pueden presentarlas, los plazos para hacerlo y los medios de prueba exigidos.
Señaló que la parte demandante no acreditó los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, en particular la supuesta falla del servicio ni el nexo causal entre las operaciones de aspersión y los daños alegados en sus cultivos, incumpliendo así con la carga probatoria que le corresponde. Adujo que las operaciones de fumigación se ejecutan conforme a protocolos técnicos rigurosos de planeación y georreferenciación, y que 3 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 8-9/ Samai 4 Índice N° 08 Expediente digital / páginas 79 a 115 /Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 3 no existen registros de aspersiones en las coordenadas aportadas por el demandante.
Además, señaló que el PECIG cuenta con soporte normativo y estudios técnicos favorables en materia ambiental y de salud pública. Sostuvo que en el expediente no obra prueba alguna que permita inferir razonablemente que las aspersiones aéreas adelantadas por la Dirección de Antinarcóticos en la vereda Nuevo Vergel, municipio de San Miguel, Putumayo, hayan ocasionado daño alguno en el predio del actor o en sus plantaciones.
Concluyó solicitando negar las pretensiones de la demanda, al no encontrarse probada la falla del servicio ni los elementos estructurales de la responsabilidad estatal, y pidió declarar la exoneración total de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, proponiendo como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa, el cumplimiento de un deber legal y la excepción genérica. 1.4 La sentencia apelada5 El juzgado de instancia analizó el caso bajo el régimen objetivo de responsabilidad por riesgo excepcional, concluyendo que el daño alegado correspondía a la afectación de cultivos lícitos de cacao, pimienta y plátano ocasionada por la aspersión aérea con glifosato efectuada por la Policía Nacional en el marco del PECIG.
Determinó que, aunque no se acreditó con precisión la ubicación del predio, las pruebas documentales y testimoniales —especialmente el informe de la UMATA y las declaraciones de vecinos— resultaban suficientes para tener por probado el daño, el cual no fue desvirtuado por la entidad demandada. Consideró que la aspersión aérea con glifosato es una actividad peligrosa y, por tanto, bastaba demostrar el daño y su relación con dicha actividad para imputarlo al Estado.
Descartó que el desistimiento tácito de la queja en sede administrativa eximiera de responsabilidad, dado que la Policía Nacional no realizó la visita de verificación correspondiente. En consecuencia, declaró la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, bajo el título de riesgo excepcional, al no acreditarse eximente alguno. Negó el reconocimiento de perjuicios morales por falta de prueba y, respecto a los perjuicios materiales, desestimó el dictamen pericial, pero condenó en abstracto al pago del daño emergente y lucro cesante.
Finalmente, negó las demás pretensiones y condenó en costas a la entidad demandada. 1.5 El recurso de apelación 1.5.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional6 La entidad demandada manifestó su desacuerdo con la sentencia de primera instancia, que declaró responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los daños ocasionados a los cultivos del señor José Benicio Torres Segura. 5Índice N° 08 Expediente digital /páginas 313-325/ Samai 6 Índice N° 08 Expediente digital /páginas 328-334/ Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 4 Sostuvo que, aunque se comprobó la realización de una aspersión aérea con glifosato el 9 de noviembre de 2014 en la vereda Nuevo Vergel, ello no implica por sí mismo una falla del servicio, pues no se demostró el daño alegado ni la relación de causalidad con la actividad estatal.
Indicó que la única prueba valorada por el A quo fue una constancia expedida por la Oficina de Desarrollo Agropecuario de San Miguel 15 meses después de los hechos, la cual no contiene sustento técnico, metodológico o científico que permita establecer que la afectación de los cultivos fue causada por el glifosato. Agregó que, según los testimonios, en el proceso tampoco acreditó el daño y que las pruebas presentadas no son suficientes para imputar responsabilidad al Estado.
Señaló además que el juzgado invirtió indebidamente la carga de la prueba, al exigir a la entidad demostrar una causal exonerativa cuando dicha carga correspondía al demandante. Argumentó que la Policía Nacional declaró el desistimiento tácito del trámite administrativo porque el actor no aportó la documentación requerida para continuar con la verificación de su queja, circunstancia ajena a la voluntad de la entidad.
En conclusión, pidió revocar o modificar la sentencia de primera instancia, al considerar que no se demostró el daño, el nexo causal ni la falla del servicio, por lo cual no se configuran los elementos de la responsabilidad estatal atribuida a la Policía Nacional. 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 13 de diciembre de 20197, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandada, por haber sido sustentado en término y dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad, en la cual se pronunció la parte demandada en los siguientes términos: 1.7.1 Alegatos de conclusión - Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional 8.
Reiteró los argumentos presentados en el recurso de apelación. - Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta corporación, se abstuvo de rendir concepto9. Con auto de 9 de julio de 202410, este Despacho avocó el conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 7 Índice N° 08 Expediente digital/página 361/ Samai 8 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 364-368/ Samai 9 Índice N° 08 Expediente digital/página 385/ Samai 10 Índice N° 11/ Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 5 De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa.
El recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a esta Corporación determinar si las aspersiones aéreas con glifosato realizadas por la Policía Nacional el 9 de noviembre de 2014, en el municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, ocasionaron daños a los cultivos de cacao, plátano y pimienta que se encontraban en un predio ubicado en la vereda Nuevo Vergel, sobre el cual el demandante ejerce posesión o tenencia. 3.
Respuesta al problema jurídico La Sala revocará la decisión de primera instancia, al considerar que no se demostró con el grado de certeza exigido que las fumigaciones aéreas con glifosato realizadas por la Policía Nacional el 9 de noviembre de 2014, en el municipio de San Miguel, departamento del Putumayo, hubiesen ocasionado daños a los cultivos de cacao, plátano y pimienta ubicados en el predio, sobre el cual el demandante afirma ejercer posesión. En efecto, si bien se encuentra acreditada la realización de operaciones de aspersión en la zona mencionada en la fecha indicada, no obra en el expediente prueba alguna que permita establecer con precisión que tales operaciones comprendieron el área donde se encuentra el predio del demandante, ni que la pérdida de los cultivos tenga relación causal directa con dichas actividades.
Por el contrario, las pruebas allegadas resultan generales, insuficientes e inidóneas para acreditar el daño alegado y su nexo con la conducta estatal. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1. Del título de imputación El artículo 90 de la Constitución Política de 199111 establece que la responsabilidad extracontractual del Estado se configura cuando concurren dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, entendido como toda afectación injustificada a un interés protegido por el ordenamiento jurídico12, es decir, un daño que el afectado no tiene el 11 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 6 deber jurídico de soportar y que contraviene el principio alterum non laedere; y (ii) la imputación, consistente en la atribución fáctica y jurídica del daño al Estado, que lo obliga a repararlo cuando este se produce en ejercicio de la función pública o con ocasión de ella.
Dicha imputación se realiza conforme a los criterios elaborados por la doctrina y la jurisprudencia, como la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial, entre otros13. En consecuencia, acreditados el daño antijurídico y su imputación, surge el deber estatal de indemnizar integralmente, en garantía del principio neminem laedere. 4.2.
Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación aérea con glifosato Particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera14, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad15.
A propósito, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima16”.
En conclusión, en aquellos eventos en que se demuestre la existencia de un daño derivado de las operaciones aéreas de aspersión con herbicidas —como el glifosato—, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de analizar la responsabilidad estatal bajo el título objetivo de riesgo excepcional, dado que se trata de una actividad que, por su naturaleza, genera un riesgo especial para el ambiente y para los particulares.
En tal escenario, la Administración únicamente podrá exonerarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causa 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386 14 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Radi.: 29028. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01(AG). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 7 extraña —caso fortuito, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima—.
Sin embargo, ello no excluye que, en el trámite del proceso, pueda también establecerse responsabilidad por falla del servicio17, en aquellos casos en que se compruebe que las operaciones de fumigación no fueron ejecutadas conforme a los parámetros y lineamientos fijados por las entidades que integran el Comité Interinstitucional para la Erradicación de Cultivos Ilícitos. 5.
Análisis probatorio y caso concreto Valoración probatoria del daño Para resolver el recurso de apelación, el Tribunal iniciará por examinar la acreditación del daño, presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad extracontractual del Estado y punto central de la impugnación. Solo en caso de acreditarse su existencia, será procedente analizar la imputación a la entidad demandada.
En el caso bajo estudio, el demandante alegó la pérdida de sus cultivos de cacao, plátano y pimienta, los cuales se encontraban en etapa de cosecha, atribuyendo el daño a la aspersión aérea con glifosato realizada el 9 de noviembre de 2014 por la Policía Nacional sobre el predio que ocupa en calidad de tenedor. El Consejo de Estado ha precisado que, tratándose de actividades peligrosas como la erradicación aérea con glifosato, no es indispensable un dictamen técnico-científico para acreditar el daño, pues rige el principio de libertad probatoria.
De esta forma, el juez puede formarse convicción con base en pruebas idóneas, pertinentes o incluso indiciarias que respalden las pretensiones18. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que “el juez goza de cierta libertad a la hora de apreciar el mérito probatorio de los medios de convicción, no debiendo sujetarse, como en el sistema de la tarifa legal, a reglas abstractas preestablecidas e indicadoras de la conclusión a la que se debe arribar, en presencia o en ausencia de determinada prueba19”.
En consecuencia, corresponde al juez valorar la credibilidad de las pruebas según su coherencia con los hechos y su fuerza persuasiva, privilegiando aquellas que ofrezcan un mayor grado de probabilidad lógica o prevaleciente cuando existan contradicciones probatorias. En el sub lite, se encuentra acreditada la posesión sobre el predio, conforme al contrato de compraventa del 8 de marzo de 200920 y la constancia expedida el 22 de febrero de 201621 por el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Nuevo Vergel, en las cuales se 17 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Sentencia de 17 de septiembre de 2018. Radicación Número: 19001- 23-31-000-2010-00350-01(54756) A. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, exp. 20614, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. Criterio reiterado, entre otras decisiones, en Sentencia del 14 de septiembre de 2017, exp. 44260;
Sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 53447; Sentencia del 19 de abril de 2018, exp. 56171; Sentencia de 19 de marzo de 2020, exp.53205. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 10 de 2005, rad. 27946, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 20 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 29-30/Samai 21 Índice N° 08 Expediente digital/página 31/Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 8 reconoce al señor José Benicio Torres Segura como poseedor del predio desde esa fecha.
Si bien dichos documentos no acreditan la propiedad, lo relevante es la titularidad sobre los cultivos afectados, por lo que su condición de poseedor resulta suficiente para otorgarle legitimación en la causa por activa. En ese orden, durante el trámite de la presente acción, la apoderada del demandante precisó las coordenadas del predio (N 00°19'32.5" W 076°52'54.2"22).
Además, está acreditado que el 9 de noviembre de 2014 se realizaron operaciones de aspersión aérea en el municipio de San Miguel (P). Así lo certificó el comandante de la Compañía Antinarcóticos de Aspersión Aérea, quien, en respuesta al requerimiento formulado en primera instancia, informó que23: “revisados los archivos históricos digitales de consulta suministrados por la embajada de los Estados Unidos, los cuales reposan en el Grupo de Detección - Área de Erradicación de Cultivos ilícitos, se encontró que para el día 9 de noviembre del año 2014, se realizaron operaciones de aspersión aérea a una distancia de 2.627 metros de la coordenada N 00° 19'32,5" W 076° 52 54,2" suministrada en el requerimiento” En consecuencia, el 11 de noviembre de 2014, el señor Torres Segura presentó “Formulario de queja por presuntos daños causados en actividades agropecuarias lícitas generadas en el marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida glifosato”, con el radicado 194438 –DIRAN24, en el que afirmó que la fumigación afectó 2 hectáreas de terreno: 1 de cacao, 1 de pimienta y ½ de plátano. Posteriormente, el 13 de noviembre de 201425, radicó ante la Alcaldía de San Miguel una solicitud con fotografías, las cuales, sin embargo, no permiten constatar el daño alegado, al carecer de elementos que acrediten con certeza el estado y ubicación de los cultivos.
Mediante oficio No. S-2015-001008 del 7 de enero de 201526, el jefe del grupo de atención de quejas por aspersión de la Policía Nacional, solicitó a la Alcaldía de San Miguel contactar al demandante para complementar la información sobre “La ubicación geográfica del predio y/o bienes presuntamente afectados", advirtiendo que, de no hacerlo, se entendería desistida la solicitud.
Así pues, en el desarrollo del proceso administrativo, la Policía Nacional expidió el oficio No. S-2015-010172 del 16 de febrero de 201527, por medio del cual, comisionó a la Alcaldía para notificar al demandante la decisión de archivar su queja. El 24 de marzo de 2015 la Secretaría Municipal de San Miguel (P), mediante correo electrónico, remitió al grupo de quejas por aspersión de la Policía Nacional la lista de personas notificadas para complementar la información requerida, en la cual, se encuentra el señor José Benicio Torres Segura, como se puede observar28: 22 Índice N° 08 Expediente digital/página 263/Samai 23 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 272-274/Samai 24 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 24-25Samai 25 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 202/Samai 26 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 210-211/Samai 27 Índice N° 08 Expediente digital/página 216/Samai 28 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 221-222/Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 9 Ante la no complementación de información, mediante Auto No. S-2015- 035693 del 20 de mayo de 201529, la Dirección Antinarcóticos decretó el desistimiento tácito de la queja No. 194438-DIRAN, por no haberse aportado la información solicitada, conforme al artículo 17 del CPACA.
En la parte considerativa de dicho auto se expuso, entre otros aspectos, lo siguiente: “Que a la fecha no se ha recibido la información solicitada para continuar con el trámite de la reclamación. Que se debe tener en cuenta que el desistimiento tácito se constituye en una terminación anormal de los procesos y para invocarlo se requiere que concurran unos elementos; uno de ellos es el cumplimiento de una carga procesal en cabeza de quien da inicio a la actuación, que no la ha realizado dentro de la oportunidad legal y un segundo, que se constituye en la orden de cumplir la obligación dentro de un término razonable.
En ese orden de ideas, el desistimiento que goza de unas características, se aplica cuando no se logran los objetivos perseguidos en la actuación, como ocurre en el caso de autos, cuando se dispuso que se aportara la información que permitiera la ubicación geográfica del predio y/o bienes presuntamente afectados, y no se dio cumplimiento a lo solicitado.
Que por lo anterior, es procedente dar por terminada la queja instaurada por el señor JOSE BENICIO TORRES SEGURA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 18.162.320”. Así las cosas, esta Judicatura observa que, aunque está probada la realización de la aspersión el 9 de noviembre de 2014 en el Putumayo, el trámite administrativo se frustró por la falta de información sobre la ubicación del predio.
Solo con la demanda se allegaron las coordenadas, permitiendo una verificación posterior. En este punto, se recuerda que el comandante de la Compañía Antinarcóticos precisó que las operaciones de fumigación se realizaron a una distancia de 2.627 metros del predio, agregando que: “debido a la distancia existente entre la coordenada del inmueble sobre el cual el demandante afirma ejercer posesión y las operaciones de aspersión realizadas el día 09 de noviembre de 2014, no se pudo haber 29 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 228-229/Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 10 causado una afectación pues no se establece nexo de causalidad entre el presunto daño reportado y las operaciones de aspersión realizadas30”.
Este argumento resulta acorde con los protocolos a seguir en las operaciones de aspersión con glifosato, referenciados por la entidad demandada, según los cuales31: “en virtud del artículo 87 del Decreto 1843 de 1991, la aplicación de plaguicidas en zonas rurales no podrá efectuarse a menos de 10 metros en forma terrestre y de 100 metros para la aérea como franja de seguridad”.
En este punto, se advierte que, si bien está acreditado el trámite administrativo adelantado por el demandante, ello no permite, por sí solo, concluir la existencia de un daño antijurídico, toda vez que, la distancia certificada por la entidad demandada, sumada a la falta de pruebas que acrediten la posible dispersión del glifosato por condiciones climáticas o topográficas, impide establecer un nexo causal entre la fumigación y los perjuicios alegados.
Al expediente también se allegó una constancia expedida el 22 de febrero de 2016 por la Oficina de Desarrollo Agropecuario de San Miguel, en la que se dejó registro de32: “que mediante visita realizada al predio propiedad del señor JOSE BENICIO TORRES SEGURA, identificado con cedula 18.162.320. Ubicado en la vereda Nuevo vergel, logró evidenciar la afectación de 2 hectárea cultivadas en САСАO 1 Has, Pimienta 1 has, plátano 1/2.
Producto de la aspersión aérea con el herbicida glifosato por parte de la unidad de antinarcóticos dentro del programa de lucha contra cultivos ilícitos realizada el día 09/11/2014”. La parte actora pretende acreditar, con base en este documento, la existencia del daño y el nexo causal derivado de la aspersión con glifosato. Pero dicho elemento carece de la fuerza probatoria que se le atribuye, dado que su contenido corresponde a una simple constancia administrativa, sin respaldo técnico ni científico que permita concluir de manera cierta la ocurrencia del daño o su relación directa con las operaciones de fumigación alegadas.
En criterio del Tribunal, el documento carece de suficiencia probatoria por las siguientes razones: (i) no se evidencia que la visita al predio haya sido acompañada de una verificación técnica o científica a cargo de un profesional idóneo que certificara los daños; y (ii) su contenido se limita a señalar la existencia de una supuesta afectación, sin detallar la metodología utilizada ni las observaciones concretas que sustentan dicha afirmación. Además, la constancia presenta un contenido genérico, sin describir el estado de los cultivos antes de la aspersión ni las condiciones específicas de las plantas afectadas, limitándose únicamente a mencionar su tipo y extensión aproximada. 30 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 272-274/Samai 31 Índice N° 08 Expediente digital/página 90/Samai 32 Índice N° 08 Expediente digital/página 32/Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 11 Por consiguiente, este documento no resulta idóneo para demostrar la causación del daño alegado, dado que no contiene elementos objetivos que permitan establecer su correspondencia con hechos verificables, máxime cuando fue expedido el 22 de febrero de 2016, es decir, 15 meses después de la aspersión presuntamente causante del perjuicio33.
Por otra parte, en la audiencia de pruebas, el A quo recibió los testimonios de los señores Enrique Cardemio Madroñero Pérez y Francisco Jeremías Ángulo Sevillano34, quienes manifestaron ser vecinos del demandante. Ambos declararon que el 9 de noviembre de 2014, hacia la 1:00 p.m., observaron el paso de tres helicópteros y dos avionetas de la Policía Nacional que realizaron aspersiones aéreas sobre el predio del señor José Benicio Torres, ocasionando daños en sus cultivos, motivo por el cual este presentó la respectiva queja ante la autoridad administrativa.
Indicaron que el predio del demandante tenía una extensión aproximada de 2 hectáreas, distribuidas en una de cacao, una de pimienta y media de plátano, y afirmaron que fueron informados previamente sobre la realización de la operación de fumigación en la zona. Al ser interrogado sobre el estado de los cultivos del demandante antes y después de la fumigación, Madroñero Pérez señaló: “El señor Benicio Torres tenía cultivos de cacao de tres años de producción, y de pimienta de un año; ahora todo quedó en rastrojo por la fumigación”.
Por su parte, el señor Francisco Jeremías Ángulo Sevillano, al ser interrogado respecto de cómo se dio cuenta de que los cultivos habían sido afectados, manifestó que: “después de la fumigación, a los cuatro o cinco días, las hojas de los cultivos empezaron a caer, se amarillaron y luego se murieron”. Adicionalmente, rindió testimonio el señor Marco Emilio Peña Medina, quien para la fecha de los hechos se desempeñaba como coordinador de la UMATA, indicó que recibió la queja del señor Benicio Torres el 9 de noviembre de 2014, en la vereda Nuevo Vergel, y que a los 15 días realizó la verificación del estado de los cultivos.
Sobre dicha diligencia señaló: “se pudo evidenciar que no solo el cultivo de cacao, sino el cultivo de pimienta y el cultivo de plátano que es más susceptible al glifosato ya estaba mostrando síntomas de que se estaba pudriendo, se recepcionó la queja en los formatos que se manejaban en la oficina antinarcóticos e igual con el formato de la oficina de desarrollo agropecuario y se envió respectivamente a la oficina antinarcóticos de la oficina de Villagarzón”.
Cuando fue interrogado acerca de si conocía el estado previo de los cultivos al momento de la fumigación, manifestó: “Para predios designe a los técnicos para que realizará la visita y recogiera la información de qué cultivos fueron afectados; luego ya se hacía el desplazamiento de campo para verificar en qué estados se encontraban”. 33 9 de noviembre de 2014. 34 Índice N° 08 Expediente digital/ carpeta “2016-572 (8557) CD 3” /Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 12 Dicha declaración solo da entender que la entidad municipal no contaba con un registro técnico previo de los cultivos, sino que su conocimiento derivó exclusivamente de las visitas posteriores a la aspersión. También manifestó que fueron informados como entidad de las operaciones de fumigación que se iban a realizar, por lo cual avisaron a la comunidad sobre el trámite administrativo que debían seguir en caso de que se presentaran perjuicios en sus predios.
En ese contexto, la Sala advierte que los testimonios de los señores Madroñero Pérez y Ángulo Sevillano son contestes en cuanto a la fecha, hora y características generales de la operación de aspersión, así como en la descripción de los cultivos del actor, la radicación de la queja administrativa y las actividades de divulgación adelantadas por la Policía Nacional con anterioridad a las fumigaciones.
Sin embargo, su alcance probatorio es limitado, dado que sus afirmaciones se apoyan principalmente en percepciones vagas y apreciaciones personales, sin que obre alguna otra prueba que permita verificar con precisión el estado previo de los cultivos, la magnitud del daño ni la extensión exacta de la afectación. Esta deficiencia probatoria se ve reforzada con la respuesta emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) al requerimiento efectuado por el Juzgado de Instancia, mediante el cual se le solicitó certificar si en sus registros obraban muestreos de suelo realizados antes, durante o después de la aspersión en el área donde se encuentra ubicado el predio del demandante.
En atención a dicha solicitud, el IGAC informó que35: “Teniendo en cuenta lo anterior y que la solicitud expresa fielmente que la aspersión fue realizada en el Departamento de Putumayo (departamento perteneciente al Núcleo Caquetá – Putumayo del PECIG), no se encontró informe o resultado alguno en la fecha solicitada (09 de noviembre de 2014).
De esta respuesta se desprende que no existen registros técnicos que permitan establecer con respaldo científico la presencia o concentración de residuos del herbicida glifosato en los suelos del predio presuntamente afectado, ni antes ni después de las operaciones de aspersión, lo que debilita aún más la prueba del daño y del nexo causal alegado por la parte demandante.
De igual manera, el testimonio del señor Peña Medina, aunque acredita la existencia de una actuación administrativa posterior a la presunta aspersión, no aporta información suficiente que permitan concluir con certeza que las pérdidas observadas obedecieron directamente al contacto con el herbicida glifosato. Adicionalmente, se advierte una inconsistencia temporal en su declaración, pues el señor Peña Medina manifestó haber recibido la queja el 9 de noviembre de 2014; sin embargo, el formulario que obra en el expediente está fechado el 11 del mismo mes y año. Aunado a ello, aunque señaló que aproximadamente 15 días después efectuó una visita preliminar al predio para verificar el estado de los cultivos, no reposa en el expediente informe, acta o registro alguno que dé cuenta de dicha 35 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 246-247/Samai Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 13 diligencia, lo que impide corroborar su realización y, en consecuencia, verificar la existencia y alcance del daño alegado.
En suma, aunque los testimonios resultan coherentes entre sí y reflejan la percepción de los hechos por parte de vecinos y del funcionario local, su contenido es general y no logra demostrar de manera concreta la existencia del daño ni su nexo causal con la aspersión aérea. Por ende, su valor probatorio se restringe a la acreditación de la ocurrencia de una operación de fumigación en la zona, mas no a la verificación del daño cierto, personal y directo reclamado por el demandante.
Al respecto, debe recordarse que el Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que el daño debe ser cierto, determinado o determinable, y susceptible de reparación, so pena de configurarse como eventual o hipotético36. Igualmente, en cuanto concierne al concepto técnico pericial, realizado por el ingeniero agrónomo, Juan Carlos Pastas Estrada37, la Corporación considera que éste solo tenía como fin la estimación de unos perjuicios y no mostrar su existencia o causación, dado que calculó la renta de unos sembradíos de cacao, plátano y pimienta, sin que esto permita establecer que lo cultivos existían para la fecha de ocurrencia de los hechos – noviembre de 2014-, o hubieren resultado afectados o deteriorados, según el dicho del demandante El Consejo de Estado ha establecido que dichos dictámenes no dan cuenta del daño, sino que su única finalidad es “…la estimación de unos perjuicios y no mostrar su existencia o causación, dado que el calculó, la renta de unos sembradíos (…), sin que esto permita establecer que los cultivos existían para la fecha de la ocurrencia de los hechos (…), o hubiese resultado afectados o deteriorados, según el dicho del demandante38”.
De manera que, en el presente caso, subsiste una evidente incertidumbre respecto del estado de los cultivos del demandante con anterioridad a la aspersión, circunstancia que impide descartar la incidencia de otros factores en su deterioro, tales como plagas, enfermedades fitosanitarias, condiciones climáticas adversas o deficiencias en las labores de mantenimiento y manejo agrícola.
La ausencia de registros técnicos previos o de informes agronómicos que acrediten el estado inicial de los cultivos imposibilita determinar con rigor si el daño alegado guarda relación directa con la operación de fumigación cuestionada. Ahora bien, aunque es cierto que la aspersión aérea con glifosato constituye una actividad peligrosa, cuyas consecuencias dañosas pueden generar responsabilidad estatal bajo el régimen objetivo de riesgo excepcional, dicha circunstancia no exonera al Tribunal del deber de verificar la existencia del daño antijurídico y, especialmente, del nexo causal entre la conducta administrativa y la afectación reclamada.
La sola realización de la aspersión no comporta, por sí misma, una presunción automática de responsabilidad, ni puede 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516 MP. Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012 dictada por esta Subsección dentro del expediente No. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente No 32.985B, entre otras 37 Índice N° 08 Expediente digital/páginas 34-63/Samai 38 Consejo de Estado, sentencia 68001-23-31-000-2012-00644-01 (62.494), del 14/07/2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 14 extenderse su alcance a perjuicios cuya conexión con el hecho generador resulte meramente eventual o hipotética, como se plantea en la demanda39. En ese sentido, la Sala concluye que no se acreditó de manera suficiente que las operaciones de aspersión con glifosato realizadas el 9 de noviembre de 2014 hubiesen causado la pérdida de los cultivos de cacao, plátano y pimienta del señor José Benicio Torres Segura, ubicados en el predio sobre el cual ejerce posesión. En efecto, no existe prueba técnica, pericial o documental que permita establecer que los efectos de la fumigación alcanzaron la zona donde se encontraban los sembradíos del actor, ni evidencia concluyente que relacione los supuestos daños con la actuación de la Administración, razón por la cual no se configura el nexo causal exigido para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado.
Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia en los términos aquí expuestos. III. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA40, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por haber resultado vencida en el recurso de alzada.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones invocadas por el señor José Benicio Torres Segura, en contra de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494; Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437. 40 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2016-00572 Reparación Directa 15 La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador