REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE ORALIDAD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MAGISTRADA PONENTE: PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES PROCESO 76001 3333 006 2020 00038 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO —TRIBUTARIO— DEMANDANTE COMPAÑÍA ENERGÉTICA DE OCCIDENTE S.A. E.S.P. info@frestrepoabogados.com DEMANDADO MUNICIPIO DE PALMIRA notificaciones.judiciales@palmira.gov.co MINISTERIO PÚBLICO PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS procjudadm19@procuraduria.gov.co ASUNTO: IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
CONFIRMA SENTENCIA. Santiago de Cali, trece (13) de febrero dos mil veinticinco (2025) 1. La Sala decidirá la impugnación presentada por la parte demandada contra la sentencia del 7 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad las liquidaciones oficiales No. 44000027829 del 28 de agosto de 2018, 44000028013 del 28 de septiembre de 2018, 44000028201 del 30 de octubre de 2018 y 44000028405 del 29 de noviembre de 2018, por las cuales la entidad demandada liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de la Compañía Energética de Occidente SAS ESP, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 2019.141.47.136 del 11 de julio de 2019, 2019.141.47.132 del 5 de julio de 2019, 2019.141.47.152 del 6 de agosto de 2019 y 2019.141.47.156 del 9 de agosto de 2019, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reconsideración interpuestos contra las liquidaciones oficiales señaladas en el ordinal primero de esta sentencia, por las razones sentadas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - DECLARAR a título de restablecimiento del derecho, que la Compañía Energética de Occidente SAS ESP no está obligada a cancelar los valores por concepto del impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de Palmira, correspondientes a los periodos gravables de julio a octubre de 2018, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 2 CUARTO. - SIN COSTAS, conforme a lo señalado en la parte considerativa de este proveído.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1 2. En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P. pidió la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por el municipio de Palmira: - Liquidación oficial nro. 44000027829 del 28 de agosto de 2018, por medio de la cual se cobró el impuesto de alumbrado público a la demandante, correspondiente al mes de julio del año 2018. - Resolución nro. 2019.141.47.136 del 11 de julio de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior liquidación oficial (nro. 44000027829 del 28 de agosto de 2018). - Liquidación oficial nro. 44000028013 del 28 de septiembre de 2018, en la que se cobró el impuesto de alumbrado público a la demandante, en relación con el mes de agosto del año 2018. - Resolución nro. 2019.141.47.132 del 5 de julio de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior liquidación oficial (44000028013 del 28 de septiembre de 2018) - Liquidación oficial nro. 44000028201 del 30 de octubre de 2018, mediante la cual se cobró el impuesto de alumbrado público a la demandante, respecto del mes de septiembre del año 2018. - Resolución nro. 2019.141.47.152 del 6 de agosto de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior liquidación oficial (Liquidación oficial nro. 44000028201). - Liquidación oficial nro. 44000028405 del 29 de noviembre de 2018, en la que se cobró el impuesto de alumbrado público del mes de octubre de 2018. - Resolución nro. 2019.141.47.156 del 9 de agosto de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior liquidación oficial (Liquidación oficial nro. 44000028405 del 29 de noviembre de 2018). 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) se declare que la Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P. no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Palmira; ii) se condene al municipio de Palmira a reintegrar las sumas de dinero pagadas por concepto de impuesto de alumbrado público; iii) se paguen los intereses moratorios, y vi) se ordene el pago de las costas y agencias en derecho. 2.
Hechos 1 Folios 1-64, archivo que contiene la demanda, cuaderno principal del expediente físico. Archivo denominado expediente digitalizado, ítem 23 del expediente digital colgado en Samai. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 3 4.
La sociedad demandante presta el servicio el servicio de distribución y comercialización de energía eléctrica en el departamento del Valle del Cauca, conforme al contrato de concesión celebrado el 28 de junio de 2010. 5. Refirió que a través de las liquidaciones oficiales nros. 44000027829 del 28 de agosto de 2018, 44000028013 del 28 de septiembre de 2018, 44000028201 del 30 de octubre de 2018 y 44000028405 del 29 de noviembre de 2018, el municipio de Palmira liquidó el impuesto de alumbrado público, correspondiente a los meses de julio ($ 45.726), agosto ($119.115), septiembre ($70.935) y octubre de 2018 ($82.859). 6.
Adujo que, una vez interpuso el recurso de reconsideración frente a cada una de las liquidaciones oficiales citadas, la administración municipal confirmó la liquidación del impuesto mensual de alumbrado público, a través de las resoluciones nros. 2019.141.47.136 del 11 de julio de 2019, 2019.141.47.132 del 5 de julio de 2019, 2019.141.47.152 del 6 de agosto de 2019 y 2019.141.47.156 del 9 de agosto de 2019. 7.
Señaló que, en lo que se refiere a la liquidación del impuesto de alumbrado público, para los meses de noviembre y diciembre de 2018, la compañía demandante interpuso recurso de reconsideración. Sin embargo, en esa oportunidad, la administración reconoció que la actora no es sujeto pasivo de ese impuesto. 3. Normas violadas y concepto de violación 8.
El apoderado de la parte demandante adujo que los actos administrativos demandados infringían el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 2 del Acuerdo nro. 047 de 2017, el artículo 42 del CPACA, el artículo 2 del Decreto 2424 de 2006, el artículo 1° de la Resolución 043 de 1995 y el artículo 349 de la Ley 1819 de 2006. Como referente jurisprudencial, citó la sentencia del Consejo de Estado, 2019-CE-SUJ-4-0009 del 6 de noviembre de 2019. 9.
Sostuvo que, en virtud de la normatividad expuesta, no se puede tener como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público a la Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P., por cuanto no es usuaria del servicio y no se encuentra domiciliada en el municipio de Palmira. 10. Aseguró que el municipio de Palmira no expidió un acto previo a la liquidación del impuesto de alumbrado público, en el que determine las razones por cuales la demandante realiza el hecho generador y es sujeto pasivo de dicho impuesto. 4.
Contestación de la demanda 11. Guardó silencio2. 5. Sentencia de primera instancia3 2 Folio 1, archivo denominado informe secretarial, ítem 32 del expediente de primera instancia colgado en Samai. 3 Folios 1-14, archivo denominado sentencia, ítem 32 del expediente de primera instancia colgado en Samai. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 4 12.
Mediante sentencia del 7 de junio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo de Guadalajara de Buga declaró que la demandante no está obligada a pagar el impuesto de alumbrado público en el municipio de Palmira, correspondientes a los periodos gravables de julio a octubre de 2018. 13. De manera general, se refirió a la atribución de los concejos municipales para crear el impuesto de alumbrado público en su correspondiente jurisdicción. Luego, hizo alusión a los elementos de la obligación tributaria y, por último, analizó la posición unificada del Consejo de Estado (2019)4 relacionada con las reglas para establecer el aludido impuesto. 14.
Al abordar el caso concreto, expuso que, conforme con el certificado de existencia y representación de la empresa demandante, si bien tiene como actividad principal la distribución de energía eléctrica, no se evidencia que tenga un establecimiento físico en el municipio de Palmira que le permita atribuir la condición de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. 15.
Resaltó que, en las resoluciones acusadas, el municipio de Palmira señaló, de manera expresa, que la compañía demandante no tiene domicilio o residencia en esa jurisdicción. 16. Por último, consideró que, pese a ordenar la nulidad de los actos acusados, no ordenó reintegrar los valores pedidos, pues no obra prueba del pago del impuesto de alumbrado público. 6.
Apelación5 17. Inconforme con la decisión de primera instancia, el municipio de Palmira apeló la sentencia. 18. Solicitó que se declare responsable a la demandante del impuesto de alumbrado público, porque el Acuerdo 047 de 2014 estableció que el hecho generador es el disfrute efectivo y potencial del servicio de alumbrado público.
En ese orden, la compañía demandante al ser comercializadora de energía eléctrica en ese municipio, sin residencia, tiene la condición de usuario. 19. Agregó que la comercialización requiere de esfuerzos para la venta dentro del municipio y, por ende, dicha actividad genera una postventa del servicio, así como la distribución de una factura de cobro.
Actividades que así sean en un determinado sector, los incluye dentro de la colectividad que se beneficia del alumbrado público. 20. Adujo que el acuerdo municipal de Palmira 008 de 2015 modificó el numeral 2.3 del artículo 2 del acuerdo 047 de 2014, y señaló que pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes vinculados al servicio de la energía eléctrica mediante comercialización, distribución, autoconsumo, autogeneración o cogeneración. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019.
CP. Milton Chaves García, expediente 05001233300020140082601. 5 Folios 1-5, archivo denominado apelación, ítem 32 del expediente de primera instancia colgado en Samai. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 5 21.
Para el demandado, la compañía Energética S.A. E.S.P. es un usuario potencial de alumbrado público, por comercializar y distribuir energía en el perímetro urbano de ese municipio, sin que se esté realizando doble tributación como contribuyente en el impuesto de industria y comercio. 22. Explicó que, en el impuesto de alumbrado público, el hecho generador es el uso potencial del servicio público, y la base gravable se liquida con base en el volumen de energía (KW) comercializado (Art 2 numeral 2.4 Acuerdo 047 de 2014).
Mientras que en el ICA6 el hecho generador es la actividad económica y la base gravable es el total de ingresos económicos obtenidos por su actividad industrial, comercial y de servicios dentro de la entidad territorial. 23. Dijo que la providencia del Consejo de Estado (2016)7 traída como referente jurisprudencial no resulta aplicable al presente asunto, toda vez que en esa oportunidad se trató de un derecho de servidumbre. 24.
Afirmó que la aplicación de la sentencia de unificación (2019)8 es incorrecta, dado que la discusión versa sobre el impuesto de alumbrado público sobre los meses de «marzo y abril de 2018» y el fallo es del 2019. Además, dicha decisión no menciona que sus efectos sean retroactivos. 25. Consideró que se vulneró el debido proceso, toda vez que no se controvirtieron los acuerdos municipales, que consagran claramente las reglas para liquidar el impuesto de alumbrado público. 7.
Trámite en segunda instancia 26. El Juzgado Sexto Administrativo de Cali, mediante auto del 19 de julio de 20229, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de junio de 2022. 27. Por auto del 26 de septiembre de 202210, el Despacho admitió el recurso de apelación y advirtió que durante la ejecutoria de esa providencia las partes podían pronunciarse sobre el recurso, mientras que el Ministerio Público podía emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo. 28.
Según la constancia secretarial del 13 de octubre de 202211, una vez notificada y ejecutoriada la providencia del 26 de septiembre de ese año, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia 6 Impuesto de Industria y Comercio. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de marzo de 2016, C.P Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente: 50001-23-33-000-2013-00101-01, numero interno 21801. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 06 de noviembre de 2019, expediente: 05001-23-33-000-2014-00826-01. 9 Folios 1-2, archivo denominado concede apelación, ítem 37 del expediente de primera instancia colgado en Samai. 10 Folios 1-2, archivo denominado admite apelación, ítem 6 del expediente de segunda instancia colgado en Samai. 11 Folio 1, archivo denominado constancia secretarial, ítem 10 del expediente de segunda instancia colgado en Samai Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 6 29.
Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta por el municipio de Palmira contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali. 2. Problema jurídico 30. Conforme lo expuesto, la Sala determinará si, durante los periodos julio a octubre de 2018, la compañía Energética S.A. E.S.P. era un usuario potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Palmira y, por tanto, sujeto pasivo del tributo en esa jurisdicción. 3.
Solución del caso 31. La Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, porque, en virtud de la sentencia de unificación12, para que una persona sea considerada usuaria potencial del servicio de alumbrado público es necesario que resida, tenga su domicilio o por lo menos tenga un establecimiento físico en el municipio y sea beneficiario directo o indirecto de dicho servicio.
Aspecto que no se cumplió. 32. Para el resolver el problema jurídico, se hará alusión a: i) el desarrollo normativo del impuesto de alumbrado público, ii) a la normatividad territorial del impuesto de alumbrado público y iii) el caso concreto. 3.1. Desarrollo normativo del impuesto de alumbrado público 33. La Ley 97 de 1913 en el artículo 1° (literal d)13, declarado exequible por la Corte Constitucional14, autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el impuesto de alumbrado público, potestad que se hizo extensiva a los demás entes territoriales del orden municipal, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 84 de 191515. 34.
Luego, el Gobierno Nacional, en el artículo 2 del Decreto 2424 de 2006 definió el concepto de «servicio de alumbrado público» como un servicio no domiciliario, cuyo objeto exclusivo es proporcionar la iluminación de los bienes de uso público y de los espacios de libre circulación vehicular o peatonal en el área urbana y rural del respectivo municipio o distrito.
Igualmente comprende las actividades de 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 06 de noviembre de 2019, expediente: 05001-23-33-000-2014-00826-01. Postura adoptada en reciente en sentencia del 8 de febrero de 2024, C.P. Milton Chávez García, 44001-23-40-000-2016-00106- 01 (27533). 13 Artículo 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) d. Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. 14 Sentencia C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería. 15 Artículo 1°.
Los Consejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones.
B) Reservarse el nombramiento de los empleados municipales creados por los mismos Consejos, en los que se refiere a los ramos de vías de comunicación, fomento e higiene pública, excepto aquellos que por razón de sus funciones tengan el carácter de agentes del Gobernador. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 7 suministro de energía, administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema de alumbrado público. 35.
Según el Consejo de Estado (2016)16, el artículo 9º del Decreto 2424 de 2006 autorizó a los municipios para que cobraran el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, «cuando este equivalga al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo, y que la remuneración de los prestadores del servicio de dicho servicio deberá basarse en costos eficientes y podrá pasarse con cargo al impuesto sobre el servicio que fijen los municipios o distritos». 36.
De otro lado, expuso17 que los concejos municipales cuentan con la posibilidad, «a partir de su responsabilidad de administrar dicho tributo, de que este sea facturado y recaudado a través de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que tal potestad sea determinada a través de los acuerdos municipales, sin que ello vaya en contra de sus competencias, pues los convenios o contratos que deban surgir como necesarios para ejecutar las disposiciones allí previstas, no deben estar relacionados expresamente por la norma que determine la forma en la que se hará el recaudo aludido». 37.
Por su parte, la Ley 1819 de 2016 reguló el impuesto de alumbrado público en los artículos 349 a 35318. El artículo 353 mantuvo la vigencia de los acuerdos que se adecuen a esa ley, salvo aquellos que deban ser modificados, para lo que concedió el término de un año. 38. Ahora, la jurisprudencia del Consejo de Estado (2018)19, respecto del impuesto al servicio de alumbrado público, dijo que: En ese contexto, frente al impuesto sobre el servicio de alumbrado público, se estableció como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que «(…) el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio»20. 16 Consejo de Estado, sección cuarta, consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00050-02(21035). 17 Ibídem. 18 Mediante sentencia C-130 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, se declararon exequibles las siguientes expresiones de la Ley 1819 de 2016: (i) “en la determinación del impuesto” del parágrafo 2º del artículo 349 [Elementos de la obligación tributaria], (ii) “exclusivamente” y “a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos” contenidas en el artículo 350 [Destinación] y (iii) “de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio” del artículo 351 [Límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público], por los cargos analizados en esa providencia. Y, por medio de la sentencia C-088 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera, se declararon exequibles las expresiones "o comercializador de energía" y "el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste", contenidas en el artículo 352 [Recaudo y facturación] de la Ley 1819 de 2016, en relación con los cargos analizados en esta sentencia. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, magistrada ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicado nro. 54001-23-33-000-2016-00163-01 (23267). Nro. interno 23267. 20 Sentencia del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667 C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 8 39.
En el mismo sentido, la Alta Corporación (2018)21 referenció su propia jurisprudencia, para señalar que los municipios detentan la facultad de adoptar el impuesto al servicio de alumbrado público, sin que por ello se vulnere el principio de legalidad tributaria. Agregó que se pueden establecer tarifas diferenciales para los sujetos pasivos del tributo en virtud de los principios de equidad, igualdad y capacidad contributiva, y que el hecho generador del tributo lo constituye ser usuario potencial del servicio de alumbrado público. 40.
Seguidamente, el Consejo de Estado (2019)22 unificó los criterios respecto a los elementos esenciales del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Sostuvo que las autoridades municipales podrán fijar los presupuestos objetivos de los gravámenes, de acuerdo con la ley y las pautas sobre los elementos esenciales del tributo. 41.
En primer lugar, sostuvo que los municipios son el sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, lo que fue determinado por el legislador. 42. Respecto al hecho generador del tributo, mencionó que consiste en ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 43.
Mencionó que las autoridades municipales podrán utilizar fórmulas o referentes para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Para este aspecto, fijó dos subreglas. La «subregla a», que consiste en ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, la «subregla b», referente a la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal.
Dijo que en ambas subreglas existe una relación con el hecho generador. 44. Aclaró que, tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio (subestaciones de energía eléctrica o líneas de transmisión de energía eléctrica o a las empresas del sector de las telecomunicaciones) para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 45.
Con relación a la base gravable, advirtió que: i) el consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica; ii) la capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, consejero ponente: Milton Chaves García, dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00153-01(22892). 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, consejero ponente: Milton Chaves García. Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) 2019CE- SUJ-4-009. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 9 eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica o del sector de la telecomunicaciones, y iii) en los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en las hipótesis antedichas, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 46.
Frente a la tarifa, la citada sentencia de unificación consideró que puede expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. Pero aclaró que, dadas las dificultades que conlleva calcularla, debido a las particulares condiciones de las entidades territoriales, esos entes pueden acudir a distintos métodos razonables para su cálculo.
Así, señaló dos reglas: i) las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad y ii) el sujeto pasivo tiene la carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa. 47. Aclarada la autonomía que ostentan los entes territoriales para establecer los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público y las pautas fijadas por el Consejo de Estado para su procedencia y estudio, la Sala determinará las disposiciones contenidas en la normatividad territorial que fijaron las reglas sobre el citado impuesto. 3.2.
Normatividad territorial del impuesto de alumbrado público 48. Para el caso del municipio de Palmira, las facultades descritas se concretaron en el Acuerdo nro. 047 de 6 de noviembre de 201423, que fijó los elementos estructurales del impuesto de alumbrado público. Textualmente en su artículo segundo, se señaló: 2.1. Sujeto activo: El municipio de Palmira es el sujeto activo del impuesto al servicio de alumbrado público (…) 2.2.
Hecho generador: El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el disfrute efectivo o potencial del servicio de alumbrado público que presta el Municipio de Palmira. 2.3. Sujeto pasivo: Son sujetos pasivos del impuesto, las personas naturales y jurídicas residentes en el municipio de Palmira, usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público, sea cual sea el sector al cual pertenezcan, como residencial, o la actividad que desarrollen en el Municipio, como la industrial, comercial, de servicios, agropecuarias y demás. Se considera como usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público, los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica y quienes se vinculen de cualquier manera con ese tipo de servicio.
Parágrafo 1: Clasificación de los sujetos pasivos: para efectos de dar cumplimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos se clasificarán en dos regímenes así: Régimen general: pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que son usuarios o suscriptores de los servicios de energía eléctrica regulados o no regulados, 23 «Por la cual se modifican las normas relativas al impuesto al servicio de alumbrado público en el municipio de Palmira».
Acuerdo 55 de 1998, modificado por el Acuerdo 063 de 2010. https://oldpage.palmira.gov.co/attachments/article/841/Acuerdo%20047%202014%2011%2006%20Modifica%20Normas% 20Impuesto%20Alumbrado%20P%C3%BAblico..pdf Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 10 residentes, oficiales, industriales, comerciales, provisionales, de servicios e institucionales sin ánimo de lucro, quienes no se encuentren dentro del régimen especial Régimen particular de contribuyentes especiales del tributo de alumbrado público: pertenecen a este régimen, todos aquellos contribuyentes vinculados al servicio de energía eléctrica mediante la modalidad de comercialización, distribución, autoconsumo, generación, autogeneración o cogeneración. Para estos contribuyentes del régimen especial el sujeto activo determinará la administración y la forma de recaudo del tributo 2.4.
Base gravable: Para los del régimen general será el valor de consumo de energía eléctrica. Para el régimen particular: - Para generadores, autoconsumidores, autogeneradores cogneradores será la capacidad instalada en KVA. -Para comercializadores y/o distribuidores será kilovatio-hora comercializado a usuarios o no regulado (Resalta la Sala). 49.
El 21 de abril de 2015, mediante el Acuerdo 00824, el Concejo Municipal de Palmira modificó el Acuerdo 047 de 2014, en lo que se refiere a la clasificación de los sujetos pasivos, establecida en el parágrafo 1° del numeral 2.3 del artículo segundo, y la base gravable, enunciada en el numeral 2.4 de ese mismo artículo, entre otros aspectos. 50.
En efecto, en el artículo primero de la nueva disposición (Acuerdo 008), se dijo que, en el régimen general, son sujetos pasivos todos los que son usuarios, suscriptores de energía, residenciales, oficiales, industriales, comerciales, provisionales, de servicios e institucionales sin ánimo de lucro. Y, en el régimen particular, aquellos vinculados al servicio de la energía eléctrica mediante la modalidad de comercialización, generación y autoconsumo. 51.
En el artículo segundo del Acuerdo 008 de 2015, se determinó que la base gravable para los del régimen general será el valor del consumo de energía eléctrica, y para el régimen particular en el caso de comercializadores el kilovatio comercializado a usuarios. 3.3. Caso concreto 52. En el presente caso, la parte demandante consideró que no está en la obligación de pagar el impuesto de alumbrado público25, porque no cumple con el hecho generador, y no tiene la calidad de sujeto pasivo de ese tributo.
Es decir, no reside en el municipio de Palmira y, por ende, no goza del servicio de alumbrado público. 53. A su turno, el municipio de Palmira afirmó que la actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, porque comercializa la energía eléctrica, actividad que le genera un beneficio del servicio de alumbrado público. Agregó que no resultan aplicables los dos referentes jurisprudenciales utilizados por la primera instancia, debido a que el primero de ellos no guarda relación con este asunto, y el segundo (sentencia de unificación) no puede aplicarse de forma retroactiva. 24 https://www.concejopalmira.gov.co/index.php/documentos/file/693-acuerdo-008-de-2015?tmpl=component 25 Actos administrativos visibles a folios 103-109 del expediente digital, ítem 32 del expediente de primera instancia. Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 11 54.
Al respecto, la primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Lo anterior por cuanto en la sentencia de unificación (2019) se dejó claro que, si bien las empresas que se dedican al suministro de energía son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, se necesita que estas tengan un establecimiento físico en esa jurisdicción. Sin embargo, la demandante no cumple con este requisito. 55.
Para resolver el caso, la Sala aplicará el criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 201926, por las siguientes razones: 56. El asunto a tratar en aquella jurisprudencia versa sobre el cobro del impuesto de alumbrado público a una empresa de servicios públicos, respecto de los meses enero a septiembre de 2013, esto es, presenta similitud con los hechos y pretensiones que aquí se debaten.
Además, el periodo analizado en aquella oportunidad resulta anterior al aquí evaluado (julio -octubre de 2018). 57. El Consejo de Estado accedió a la unificación jurisprudencial, por cuanto no había claridad al establecer los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público. Posición que se torna relevante y de carácter vinculante dentro de la estructura normativa. 58.
Recuérdese que la función unificadora del Consejo de Estado pasa a integrar el ordenamiento jurídico, ya que se ocupa de la interpretación de la ley formalmente considerada con aplicación obligatoria. Así las cosas, la función de expedirlas y sus efectos legales, se convierten en su propia «regla de reconocimiento»27. 59. De esta manera, el argumento expuesto en el recurso de apelación, respecto de que la sentencia de unificación no debe considerarse para el caso bajo análisis por no haber regulado los efectos de aplicación, no prospera. 60.
Aclarado lo anterior, la citada sentencia fijó, entre otras, la siguiente regla: El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 61.
Quiere decir que este tipo de sociedades son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, siempre y cuando sean usuarios potenciales del servicio y hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo, para que resulten beneficiadas de ese servicio. 26 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) 27 Artículos 10, 102, 258 y 269 del CPACA.
Ver también la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 12 62.
En el caso concreto, en virtud del certificado de existencia y representación legal28, la Compañía Energética de Occidente es una empresa de servicios públicos, constituida bajo la forma de sociedad por acciones simplificada, que tiene por objeto la prestación del servicio de energía eléctrica. Así que solo sería sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la jurisdicción del municipio demandado si se comprueba que tenía algún establecimiento físico durante los periodos discutidos. 63.
Sin embargo, del documento en comento (certificado de existencia y representación legal) y los actos acusados29, se puede afirmar que la demandante no reside en el municipio de Palmira, pues su domicilio se encuentra en la Carrera 7 nro. 1N- 28 edificio Negret, de la ciudad de Popayán (Cauca). 64. En ese contexto, le correspondía al sujeto activo comprobar la existencia del establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y, con ello, la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público, pero no lo hizo. 65.
De otro lado, aunque no se menciona que la actora puede ser propietaria de las líneas de transmisión de energía, la jurisprudencia ha dicho que de esa circunstancia tampoco se recibe beneficio directo o indirecto del sistema de alumbrado público. 66. Por último, revisadas las pruebas allegadas, mediante la Resolución nro. 2019- 141.47.1.5 del 6 de diciembre de 2019, el municipio demandado resolvió un recurso de reconsideración, respecto de la liquidación de impuesto de alumbrado público del mes de diciembre de 2018 (periodo no demandado).
No obstante, en esa ocasión, archivó la liquidación del tributo, por cuanto se acogió a la sentencia de unificación30. 67. En consecuencia, no prospera el recurso de apelación y se confirma la sentencia apelada. 4. Condena en costas 68. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del [Código General del Proceso]». 69.
Por su parte, el artículo 361 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, prescribe que las costas, conformadas por las expensas, los gastos del proceso y las agencias en derecho deben liquidarse y tasarse a partir de criterios objetivos y verificables en el expediente (artículos 326 a 366 del CGP). 70. A su vez, el artículo 365 del CGP fija las reglas que rigen la condena en costas que, en su numeral 1, dice que «Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso», mientras que el numeral 8 determina que «Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 28 Folios 28- 35, archivo denominado expediente fisico, ítem 32 del expediente de primera instancia colgado en Samai. 29 Actos administrativos visibles a folios 103-109 del expediente digital, ítem 32 del expediente de primera instancia. 30 Folios 145-149, archivo denominado expediente físico, ítem 32 del expediente de primera instancia colgado en Samai.
Radicado: 76001 3333 006 2020 00038 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tributario Demandante: Compañía Energética de Occidente S.A. E.S.P Demandado: Municipio de Palmira Sentencia de segunda instancia 13 71. Acorde con los fundamentos normativos expuestos con antelación, el Consejo de Estado31, en pronunciamientos reiterados de la Sección Cuarta, indicó que para decidir sobre la condena en costas no basta con que la parte haya sido derrotada en el proceso, pues se requiere que se acredite la causación de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y de las agencias en derecho. 72.
Siguiendo los lineamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no habrá lugar a condenar en costas a favor de la demandante, pues no obran pruebas en el expediente que justifiquen su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas y agencias en derecho en segunda instancia.
TERCERO: En firme este proveído, devuélvase el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo. (Providencia discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha) Los magistrados, Firmado electrónicamente por Samai PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES Firmado electrónicamente por Samai LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Firmado electrónicamente por Samai ÓSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT DYML 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 15 de febrero de 2024, Radicación: 76001-23-33-000-2016-00685-01 (27622); del 30 de noviembre de 2023, radicación: 15001-23-33-000-2019-00306-01(27579); del 24 de agosto de 2023, radicación: 05001- 23-33-000-2022-00020-01 (26922); del 11 de mayo de 2023, radicación: 76001-23-33-000-2019-00301-01 (27239).