TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 9 de octubre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 16 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. - DECLARAR constituidos el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación de los derechos de petición de fecha 3 de marzo de 2023 elevados ante Departamento del Putumayo, Fiduprevisora y Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
TERCERO. - DECLARAR la nulidad del actos fictos presuntos negativos derivados de la falta de contestación de los derechos de petición de fecha 3 de marzo de 2023 elevados ante Departamento del Putumayo, Fiduprevisora SA y Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de los cuales se da respuesta negativa a las solicitudes de reconocimiento y pago en favor de la demandante de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante por la suma que resulte a veintidós (22) días de mora prevista en la Ley 1071 de 2006 causados entre el 15 de octubre al 05 de noviembre del 2020, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la docente para el año 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia QUINTO. - la suma causada por sanción moratoria resultante en favor de la parte demandante se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Rafael Giovanny Franco Gutiérrez pidió que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado el 4 de junio de 2023, por falta de respuesta a la petición del 3 de marzo de 2023 por parte de la Fiduprevisora S.A., relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 1859 del 31 de julio del 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Rafael Giovanny Franco Gutiérrez se desempeña como docente oficial. El 2 de julio de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en compra de lote.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 1859 del 31 de julio del 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 6 de noviembre de 2020. El 3 de marzo de 2023, el demandante solicitó a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de 22 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
Sin embargo, la entidad no dio respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto administrativo ficto negativo demandado. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación La parte demandante indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha vulnerado las disposiciones legales que regulan el pago de cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, dado que los reconocimientos de estas han tardado hasta cuatro o cinco años.
En este contexto, destacó la relevancia de la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial de FOMAG indicó que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito entre el Gobierno Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A., esta última actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sostuvo que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, si se demuestra que la demora en el trámite de reconocimiento de la prestación fue consecuencia del incumplimiento por parte de la entidad territorial, la responsabilidad recaería sobre esta. Agregó que FOMAG únicamente responde por el pago de las cesantías, mas no por las sanciones ni por las indemnizaciones económicas derivadas de la mora.
Propuso las exceptivas que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria», «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», «compensación» y «condena en costas» (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00008). 4.2.
La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa», «indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A.», «inexistencia en la reclamación del derecho», y «excepción innominada».
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00009). 4.3. Departamento del Putumayo La apoderada judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P.». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de mérito propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00010) 5.
La decisión apelada Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo ficto negativo demandado, al concluir que el demandante sí tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al expedir de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso, desde el 15 de octubre hasta el 5 de noviembre de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00023). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada judicial del departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda. A su juicio, se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial, pues, conforme a lo previsto en el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Adicionalmente, sostuvo que, de acuerdo con la sentencia 580 del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado, la indexación de la sanción moratoria resulta improcedente, pues aplicarla equivaldría a sancionar dos veces a la entidad, siendo que su finalidad es evitar el pago tardío de las cesantías y no aumentar su valor (Samai, índice 00003; primera instancia, índice 00026). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 21 de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00006). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00011). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo y si es procedente la indexación de la sanción moratoria. La Sala anticipa que el departamento del Putumayo tiene legitimación en la causa por pasiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que las entidades territoriales asumen la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria cuando la demora en el desembolso de las cesantías reconocidas sea atribuible a su gestión. Por otro lado, se aclara que no es procedente la indexación de la sanción moratoria.
Sin embargo, sí procede su actualización, la cual deberá realizarse desde el momento en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez En consecuencia, la Sala confirmará la decisión apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto Respecto al primer cargo de apelación, mediante el cual se alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo, con fundamento en que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 establece que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por las entidades territoriales, la Sala advierte que dicho argumento no está llamado a prosperar.
En efecto, el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 2 de julio de 2020. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez administrativa de la demandante. En virtud del principio de irretroactividad3 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso.
Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el caso concreto, el a quo encontró probado que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales.
Por esta razón, se condenó al departamento del Putumayo al pago de la sanción moratoria correspondiente a 22 días. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
En relación con el segundo cargo de apelación, relativo a la improcedencia de la indexación de la condena por sanción moratoria, la Sala considera necesario precisar lo siguiente: En la sentencia de unificación del 18 de julio de 20184, el Consejo de Estado determinó que la indexación del valor a pagar por sanción moratoria es improcedente, dado que no se trata de un derecho laboral, sino de una penalidad económica que sanciona la negligencia del empleador en el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
Sin embargo, el Consejo de Estado indicó que este principio no excluye la posibilidad de ajustar la condena conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. Esta regla de unificación ha dado lugar a diversas interpretaciones sobre la aplicación del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 en relación con las condenas por sanción moratoria.
Justamente por lo anterior, en sentencia del 26 de agosto de 20195, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado estableció que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: «a) Mientras la sanción moratoria se cause día a día, no podrá ser indexada; b) Cuando termine de causarse, se consolida una suma total, la cual sí será objeto de ajuste desde el momento en que cese la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187; y c) Una vez ejecutoriada la condena, no procede indexación, sino que se generarán intereses conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA».
De manera similar, en la sentencia del 29 de mayo de 20256, se indicó que: «Tal como se estableció en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, la penalidad por mora en el pago de las cesantías no puede ser indexada. No obstante, es posible ajustar el valor de la condena eventual utilizando el índice de precios al consumidor desde el día siguiente a la cesación de la mora hasta la ejecutoria de la sentencia».
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 6 de marzo de 202511, en un caso similar, estableció que: «el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor según lo dispone el artículo 187 del CPACA, a partir del día en que cesó la causación de la sanción moratoria, esto es, desde el 18 de julio de 2016, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia». 3 Ver sentencia del 4 de julio de 2024.
Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 4 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019. M.P. William Hernando Gómez. Rad. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de marzo de 2025.
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Radicado: 47-001-23-33-000-2019-00610-01 (3209-2021) Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez En virtud de lo expuesto, la actualización contemplada en el inciso final del artículo 187 del CPACA es procedente en las condenas por sanción moratoria, pero deberá efectuarse desde el día siguiente a la cesación de la mora hasta la fecha en que la sentencia quede en firme.
En el caso concreto, el juez de primera instancia no ordenó la indexación de dicha sanción. Por el contrario, fue enfático en señalar que «no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización». Lo que sí dispuso el juzgado fue la actualización del valor total de la sanción, desde el día siguiente en que cesó su causación hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA.
Se trata de un ajuste que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resulta procedente una vez consolidada la obligación, pero que no equivale a indexar la sanción moratoria como si se tratara de una prestación laboral. En consecuencia, el a quo aplicó correctamente la regla jurisprudencial que distingue entre la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria y la procedencia del ajuste del artículo 187 del CPACA sobre el valor consolidado.
Lo anterior es suficiente para concluir que no prosperan los cargos propuestos en los recursos de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 16 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00696 01 Demandante: Rafael Giovanny Franco Gutiérrez Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.